개  회  사

지난 6월 15일 남북한 정상이 분단 50년만에 처음으로 평양에서 만났습니다. 이 역사적인 만남을 계기로 남북관계는 과거에는 상상할 수도 없었던 화해와 협력의 시대를 맞게 되었습니다. 남북한 관계개선에 따라 본격적인 경제교류와 상호협력의 전망도 밝아지고 있습니다. 북한이 몇 년째 흉작을 겪고 있는 상황에서 만성적인 식량부족 문제를 해결하기 위해서는 농업 교류협력이 다른 어떤 분야보다도 더욱 중요하고 시급한 과제로 대두될 것으로 보입니다.

이런 시점에서 우리 연구원이 □북한 농업개발을 위한 협력방안 모색□이라는 주제로 국제학술대회를 개최하게 됨을 매우 뜻깊게 생각합니다. 바쁘신 데도 불구하고 이 학술대회에 참석해 주신 발표자와 토론자 여러분, 그리고 사회 각계 여러 분야에서 참석해 주신 모든 분들에게 깊은 감사를 드립니다.

우리 연구원은 지난 1992년 북한연구실을 설치하였고, 1998년에는 북한농업연구센터로 확대 개편하여 북한 농업의 실상을 파악하고 남북한간의 본격적인 농업협력에 대비하기 위한 많은 연구를 수행해 왔습니다. 지금까지 농업 분야를 포함한 대부분의 북한에 대한 연구는 남한의 입장과 시각에서 바라보았다는 한계가 있었던 것이 사실입니다. 이러한 한계를 극복하기 위해서는 상호 이해와 협력이 필요하며, 객관적인 북한 농업 연구는 남북한간 협력을 촉진하는 계기가 될 것으로 생각합니다.

북한 농업의 실상을 객관적이고, 확실히 파악하기 위해서는 북한과 국제사회간에 이루어지고 있는 지원과 협력 동향을 파악하는 것이 매우 중요합니다. 이러한 노력을 통해 우리가 추구하고자 하는 남북한간의 효율적인 농업협력에 한 걸음 더 다가갈 수 있을 것으로 생각합니다.

잘 아시는 바와 같이 북한은 심각한 식량난을 겪고 있습니다. 더욱이 북한의 농업생산기반이 취약해져 단기간 내에 식량문제를 해결하는 데 어려움이 있을 것으로 보입니다. 최근 북한이 농업개발을 위해 국제사회에 지원을 요청하고 있으나, 외국의 참여와 재원 확보가 충분치 않아 어려움을 겪고 있습니다.

이러한 상황에서 북한이 국제사회와 공동으로 추진하고 있는 농업개발사업의 추진 현황과 문제점을 파악하고, 그 해결 방안을 찾으려는 국제사회 공동의 노력이 필요하다고 봅니다. 북한 농업을 회생시키는 데 국제사회와 우리가 협력할 수 있는 방안을 다함께 모색하는 것에 바로 이 학술대회의 목적이 있습니다.

저는 이 학술대회를 통해 참가자 여러분이 가지고 있는 경험과 지식을 충분히 교환하여 북한 농업의 실상을 정확히 평가할 수 있기를 기대합니다. 그리고 북한 농업을 발전시키기에 적합한 농업협력 모델을 찾아내 북한 농업 회생을 위한 협력의 새로운 지평을 여는 데 기여할 수 있게 되기를 기대합니다.

끝으로 이번 국제학술대회에 참가하신 여러분께 다시 한번 감사드립니다. 특히 유엔식량농업기구와 국제농업개발기금에서 오신 Mr. Daud Khan과 Mr. Javed Musharraf 두 분 외국 발표자께 감사를 드리고 이 학술대회와 서울 체류가 보람있는 시간이 되기를 바랍니다.

감사합니다.

2000년 11월 1일

한국농촌경제연구원 원장

강  정  일

목      차

【1 주제】

북한 농업의 변화와 전망

요 약	1

1. 서 론	3

2. 북한 농업의 특성과 생산정체 요인	4

3. 김정일 체제하 북한 농업의 변화 조짐	7

4. 북한의 식량사정과 전망	14

5. 결 론	21

참고문헌	24

【2 주제】

Strategies on the rehabilitation of agricultural infrastructure and development in North Korea

summary	26

1. Introduction	28

2. The Agriculture Sector	29

3. Development Activities in Agriculture	38

4. Options for Agriculture Development	52

북한 농업 하부구조 복구 및 개발 방안(번역문)

요 약	58

1. 머리말	60

2. 북한의 농업부문	61

3. 각종 농업발전 정책	69

4. 농업발전을 위한 선택들	80

【3 주제】

북한 농업개발을 위한 국제사회의 협력방안

International cooperation for agricultural development in North Korea

발표자 요청으로 발표논문을 게재하지 않음.

【4 주제】

북한 농업개발을 위한 남북한 협력방안

요 약	85

1. 머리말	87

2. 시장경제 이후의 중국과 러시아의 농업 비교와 시사점	90

3. 남한의 농업개발 경험의 북한적용 가능성	98

4. 북한의 바람직한 농업개발	104

5. 농업지원 재원조달과 활용방안	109

6. 결 론	112

참고문헌	117

북한 농업의 변화와 전망

(The situation of agriculture and the prospects of agricultural reform

in North Korea)

김 운 근

한국농촌경제연구원 수석연구위원

요 약

김정일 체제 출범이후 북한은 다른 어떤 정책보다도 식량난 해결을 최우선 순위에 두고 많은 노력을 기울여 왔다. 그러나 올해 작황이 평년작을 훨씬 밑도는 등 북한 자체의 노력만으로는 식량난 해결에 한계가 있는 것으로 보인다.

북한의 농업생산성은 1990년대 들어 큰 폭으로 하락하였는데 구 사회주의 경제권의 붕괴로 인한 경제난이 주요 원인이다. 경제난에 따른 기계화 및 관개에 필요한 에너지 부족, 비료·농약 등 농자재 공급 부족이 북한의 농업생산성 증대에 커다란 제약요인이 되고 있으며 황폐한 산림과 집단적 소유에 기초한 집단경영 방식도 주요 원인으로 지적되고 있다. 북한 농업의 회복은 결국 경제난을 어떻게 해결하는가에 달려 있다고 할 수 있다.

김정일 체제는 식량문제 해결을 위한 최우선적인 과제로 감자증산, 이모작 확대, 작물다각화, 종자개량, 축산진흥과 토지정리 등을 추진함으로써 농업정책을 전환하고 있다. 이와 함께 중앙정부의 각종 권한을 지방정부로 위임하는 한편 하의상달식 경영방식으로 농민참여를 유도하여 생산주체인 농민들의 자율성을 확대하고 있다. 한편 1998년 헌법개정을 통해 경제분야에서 시장경제 요소를 다소간 수용하여 개인재산 범위의 확대, 독립채산제 실시, 시장의 활성화, 원가·가격·이윤 등 자본주의적 개념을 도입하였다.

올해 북한의 식량생산은 5∼6월의 대가뭄과 9월의 태풍으로 평년작 보다 약 30% 감소하여 2,430∼2,752천톤 정도일 것으로 잠정 추계 된다. 이에 따라 2000/01 양곡연도의 북한 식량수급 사정은 총 소요량 6,290천톤에 3,538∼3,860천톤이 부족할 것으로 전망된다.

최근 북한은 남한에 내륙지역까지 공단개발을 허용함으로써 북·미, 북·일 수교협상이 급진전되고 있는 상황에서 중국식 경제개발 모델보다는 남한식 경제개발 모델을 적용하려는 구상을 갖고 있는 것으로 보인다. 현재 북한에서 전개되고 있는 제2의 천리마 운동도 방법론에서는 남한의 1970년대 새마을 운동과 흡사하며 강성대국 건설의 기치도 남한의 1960년대 조국근대화 운동과 같은 맥락으로 보여진다. 결국 북한은 남한식 경제개발 모델을 적용함으로써 경제회생과 농업회생을 도모하고 있는 것으로 판단된다.

국제사회의 비료, 종자, 비닐 등 농업투입재의 지속적인 공급과 북한 당국의 식량증산 노력에도 불구하고 올해 식량생산이 호전되지 않는 것은 그만큼 북한의 농업생산기반이 취약하여 자연의 도전에 무방비 상태임을 의미한다. 이런 상황에서 당분간은 북한 스스로 식량난을 해결할 여력이 없을 것으로 판단되며 식량문제는 중장기적인 북한 농업개발 등 거시적인 차원에서 접근해야 할 것으로 판단된다.

1. 서 론

1997년을 고비로 북한의 식량사정이 다소 호전될 것으로 전망되었으나 예상과는 달리 금년의 작황은 식량난이 최악이었던 1995년을 되돌아보게 하고 있다.   김정일 체제 출범 이후 북한이 식량난 해결을 위해 다른 어떤 정책보다도 최우선 순위에 두고 많은 노력을 기울여왔으나 금년의 작황이 평년작보다 훨씬 밑도는 수준에 머물고 있다는 사실은 북한 당국의 노력으로는 결국 식량난을 해결할 수 없다는 결론에 이른다.

지난 2년간 식량사정이 많이 좋아졌던 것은 양호한 기상조건과 국제사회의 지속적인 식량지원 확대, 그리고 농업생산에 필수적인 비료, 비닐 등 농자재의 지원에 힘입은 바가 큰 것으로 추정된다. 지난 2년간 북한의 식량사정이 나아진 데는 물론 북한 당국의 노력도 도외시 할 수 없다. 모든 정책 중에서 농업 부문에 최우선 순위를 두고 있는 데다 자원배분에서도 식량생산에 우선적으로 배분하고 있다. 지난 1998년에는 농업생산 관련 헌법을 개정하는 등 여러 가지 법적, 제도적 조치들을 취함으로서 농업생산을 독려하여 왔다.

이처럼 북한 정부가 식량증산에 많은 노력을 기울이고는 있지만 여전히 북한의 식량난은 해소되지 않고 있다. 경제난과 함께 기계화 및 관개에 필요한 에너지 부족, 비료·농약 등 농자재 부족, 그리고 체제유지 차원에서 개선되지 않고 있는 국가소유 농지의 고착화가 여전히 농업생산성 증대에 저해요인이 되고 있는 실정이다.

이처럼 북한 당국이 식량난 타개를 위해 최상위의 농업정책을 편다 해도 경제력의 뒷받침이 없이 자체 노력만으로는 한계가 있다는 것이 분명해진다. 북한의 식량문제 해결은 단기간에 해결될 문제가 아니며 북한 당국의 꾸준한 자구노력과 함께 국제사회가 현재 추진하고 있는 농업복구, 개발 등 여러 가지 프로그램이 시간을 두고 지속적으로 추진되어야 한다. 현재 제공되고 있는 비상 식량지원은 말할 것도 없고 중장기적으로 식량안보가 확보될 수 있도록 농업의 구조적인 문제해결에도 지원과 협력은 계속되어야 할 것이다. 지금 당장은 국제사회의 이러한 노력이 가시적인 효과로 나타나지는 않지만 시간이 흐르게 되면 그 효과가 서서히 나타날 것이다.

금년에는 국제사회로부터 농업에 필수적인 종자, 비료 등 농업투입 요소들이 많이 지원되었음에도 불구하고 식량생산량은 전년에 비해 많이 감산된 것으로 보인다. 금년의 식량생산이 얼마나 감산되었는지 내외적으로 많은 관심의 초점이 되고 있다. 왜냐 하면 우리나라를 비롯한 일본 등 국제사회가 금년도 북한의 작황이 심각하다는 북한 당국의 요청에 의해 다량의 식량을 지원하고 있기 때문이다. 이토록 북한의 식량사정이 호전되지 않고 매년 되풀이되는 까닭은 무슨 이유일까. 북한 농업이 지니고 있는 특성을 통해 농업생산 정체요인을 파악하고 북한이 김정일 체제로 진입하면서 농업 부문에 어떠한 변화 조짐이 나타나고 있는지를 규명함으로써 북한농업의 변화를 전망코자 한다.

2. 북한 농업의 특성과 생산정체 요인

북한의 국토면적은 12.3백만ha로 이중 15%인 1.9백만ha만 경작이 가능한 면적이다. 이중 북한의 주곡인 쌀과 옥수수 재배 면적은 약 110만ha로 우리나라 논 이용면적(1,072천ha)과 비슷하다. 금년도 우리나라는 쌀 생산량이 약 530만톤으로 정보당 수량은 약 5톤 정도인 것으로 보고되고 있다. 이 수량은 평년작을 약간 상회하기는 하나 북한의 정보당 수량과 비교하면 2배나 많은 양이다.

이처럼 농업생산성이 남한의 절반수준에 머무는 까닭은 무엇일까. 북한은 1980년대까지만 하여도 지금보다 훨씬 많은 식량을 생산한 것으로 보고되고 있는데 1990년대 들어 대폭 감소된 것은 여러 가지 이유가 있다. 그 첫째 이유가 과거 소비에트 연방과 중국 및 여타 사회주의 국가가 붕괴되면서 초래된 교역과 물물교환의 중단에서 비롯되었다. 이들 국가와의 교역은 북한의 과거 경제성과에 크게 도움이 되었다. 이는 석유제품, 자본재 및 기술에 대한 접근을 가능하게 했고 수출시장을 보장해 주었다. 이들 나라와의 교역관계 붕괴는 수입의 감소를 초래하여, 운송부문, 광업, 농자재산업, 농산가공 및 농업기계화 등 전반적인 경제성과에 심각한 타격을 주었다. 이들 산업가동율은 1990년대 들어 20% 미만인 것으로 보인다.

가장 심각한 제한 요인은 바로 수입을 위한 외화의 부족으로 이것이 바로 북한 농업과 산업생산의 전반적인 퇴조를 가져와 아직까지 헤어나지 못하고 있는 실정이다. 전반적으로 보면 노후화된 공장, 신규투자의 부재, 에너지 부족, 대부분의 교역상대국의 상실, 한국전이후 계속되어 온 경제제재로 북한은 심각한 경제적 압박을 받아 왔으며 여기에다 매년 연속적으로 나타나고 있는 자연재해까지 겹쳐 경제를 더욱 어렵게 하였다.

경제분석가들은 실질 GNP 성장이 1986년부터 장기간의 저성장(연평균 1.4%) 이후 1991년부터 계속 마이너스 성장을 하여 왔으며 지난해부터 겨우 플러스 성장으로 회복된 것으로 보고 있다. 지난해부터 겨우 경제가 침체기를 벗어나고 있는 것은 남북한간의 내부간 교역증가와 함께 지난 1998년과 1999년의 두 차례의 연속적인 작황호조에 따른 경제적 파급효과도 무시할 수 없다. 이외에 KEDO 협정과 국제사회로부터의 식량, 석탄, 비료 및 원유 지원에 힘입은 바도 크다. 이처럼 경제회복기미가 보이는 와중에 금년에 또다시 자연재해로 작황부진을 가져와 식량난 해결의 전조를 더욱 어둡게 하고 있다.

앞으로 북한 농업의 회복은 경제난을 어떻게 타파하느냐에 달려있다. 타 산업을 도외시하고 농업 부문 하나만 부흥시킨다고 해서 지금 당장 식량난을 해결할 수는 없다. 현재 상황에서 북한 자체의 변화가 없이 북한 농업을 살리기 위해 북한 농업개발을 도와주고 지원한다는 것은 땜질식 처방에 불과하다.

적어도 북한 농업을 복구하는데는 충분한 진단과 함께 많은 시간과 비용이 투자되어야만 소기의 성과가 나타날 것으로 보인다. 그렇다고 북한 농업이 전혀 회생할 수 없는 것은 아니다. 농업회생에 필요한 기본요소는 갖추어져 있기 때문이다. 즉 천연자원과 농업기술수준 및 인적자원이 바로 그것이다. 여기에다 지역네트웍으로 잘 정비된 관개시설, 그리고 농업용 전력, 비료, 농기계 산업등 산업지원 기반시설도 비록 노후화되고 투자부진으로 붕괴 직전에 있으나 제대로 갖추어져 있다.

그러나 이러한 기반시설들이 세월이 흐를수록 점점 붕괴되고 있으며 커다란 문제는 이들 자원중에서도 특히 산림자원의 파괴가 농업생산기반 붕괴를 촉진하고 있다는 사실이다. 이외에 단작체계의 지속적 추진으로 인한 토지 생산성 저하와 토양구조의 파괴, 한정된 식물유전자원 기반의 붕괴, 그리고 에너지 의존도가 높은 경작과 관개 등이 농업개발을 하는데 오랜 동안 장애요인으로 작용할 것으로 보인다.

그래서 우선 당장 시급히 복구되어야 할 분야는 산림복구와 함께 농업용수 확보가 급선무가 아닌가 싶다. 북한은 지리적, 자연적 조건상 겨울철에 이어 봄철에도 비가 적게 내리는 단점이 있다. 북한 지역은 남쪽과는 달리 봄철에 강수량이 적고 증발량이 많은 것이 특징이고 이것이 논농사의 제약조건이 되고 있다.

최근 한반도의 기후자원 평가 자료에 의하면 북한 전체의 4∼6월의 봄철 강수량은 우리나라 수원(水原)지역의 70%로서 봄철 한발이 벼와 옥수수 농사에 크게 지장을 주고 있다. 그러나 이들 지역의 일조 지수가 높기 때문에 농업용수 문제만 제대로 해결되면 상당한 소출을 기대할 수 있다. 앞에서 언급했듯이 현 상태로는 농업용수 확보가 대단히 어려울 것으로 보인다. 북한이 그 동안 선전용으로 이용하면서 대외에 과시해 온 것은 뭐니뭐니해도 수리관개체계의 우수성을 꼽을 수 있다. 그러나 지난 수년간 농업 부문 투자부진과 대홍수로 인하여 수리관개체계가 거의 붕괴되다시피 하였다. 이들 시스템이 전력부족으로 거의 노후화 되어 있어 관개문제 해결을 더욱 어렵게 하고 있다.

두 번째로 제기되고 있는 것이 농기계 대신 수작업(手作業)과 농우(農牛)에 의지한 생산성의 감소를 들 수 있다. 농기계의 생산이 중단된 데다 기존의 농기계도 거의 노후화 되었고 연료와 부품부족으로 대부분의 농기계가 제기능을 할 수 없다.

결과적으로 농산물 생산의 부족은 지역간 분배를 어렵게 하고 여기에다 연료의 부족으로 인한 운송수단의 악화도 더더욱 지역격차를 초래하고 있다. 북한도 계층간 소득격차가 대단하지만 지역간, 협동농장간, 그리고 농장내 개별가구 사이에도 소득 불균형이 존재하고 있다. 특히, 지역간 및 협동농장간 소득 불균형은 더욱 심하여 평균 1:5 비율로 심화되어 있으며 개별가구의 경우도 1:3 비율이다. 이러한 소득 격차의 원인은 북한의 불리한 지형과 기후에 그 원인이 있다. 비교적 농지가 풍부한 서해안은 식량대처 능력이 있으나 상대적으로 산간지역이 많아 농경지가 적은 동북부산간 지역은 북한의 대표적인 기아 지역이다.

북한의 현 상황은 가난한 사람들이 영원히 빠져 있는 □빈곤의 덫□이 아니라 생산의 바퀴가 활동의 저변에서 당분간 정체가 된 □생산정체□ 현상으로 보는 것이 정확한 표현이 아닌가싶다.

3. 김정일 체제하 북한 농업의 변화 조짐

3.1 정책 결정의 탈중앙화와 자율성 확대

김정일 체제하에서 최근 변화의 징조가 여기저기서 나타나고 있다. 우선 중앙계획경제에서 중앙정부가 누리고 있던 각종 권한이 지방정부로 위임되어 정책결정의 탈 중앙화가 차츰 늘고 있다는 사실이다. 예를 들면 중앙의 지시하에 움직이는 생산목표와 투입재에 대한 표준지침, 그리고 경직된 노동계획과 배치 등이 탈중앙화하여 지방자치 또는 협동농장별로 독립경영을 유도하는 방향으로 정책 결정 방식이 전환되고 있다. 소위 하의상달식 경영방식이 채택되고 있고 농민참여가 증대되는 한편 외국인들의 접근도 용이해졌다. 이러한 변화는 계속되는 자연재해와 농자재 공급의 어려움으로 식량난 해결을 단기간에 해결할 수 없어 중앙정부가 조정할 수 있는 능력이 한계에 봉착했다는 점과 북한 당국의 개혁을 위한 의지도 무시할 수 없다.

북한은 1998년 헌법을 개정하면서 개인재산 범위의 확대, 독립채산제, 시장허용, 원가·가격·이윤 등의 자본주의적 개념 등을 도입했다. 동시에 유엔개발계획의 지원에 힘입어 1998년 국장급 공무원, 책임연구원 등 정부의 중견간부 110명을 유럽·오스트레일리아·홍콩 등에 보내어 □자본주의 공부□를 하게 했다.

북한의 시장기능이 활성화 된 것도 북한의 대기근이 한몫을 하였다. 북한도 예상하지 못한 대기근 현상은 국가의 배급망을 붕괴시켜 주민 스스로 생계문제를 해결해야하고 자연히 먹는 문제 해결을 위해 농민시장이 그 기능을 대행할 수밖에 없는 처지가 되었다.

북한의 자유시장인 농민시장은 1990년 중반 이후 가속화된 식량난으로 전국적으로 350개 지역으로 늘어났다. 적어도 군(郡)단위에서는 1-2개, 시(市)단위에서는 3-5개의 농민시장이 성업중인 것으로 알려지고 있다. 과거에는 열흘마다 한 번씩 열리는 시골장터가 아닌, 거의 매일 상설적으로 열리는 시장이 되어가고 있다. 주곡의 60%, 생필품의 70% 가량이 농민시장을 통해 구입될 정도로 본격적인 시장기능을 하고 있다. 평양시민들은 식료품의 약 70%를 농민시장에서 구매하고 있으며 이곳은 공식적으로 7개의 시장이 있으며 1만명 이상이 모이는 큰  장이 서는 경우도 있다. 결국 식량기근으로 정부가 주민의 통제기능을 상실하였고 이로 인하여 과거의 거주이동 제한도 무시됨으로써 시장기능이 자연스레 활성화될 수밖에 없었던 것이다.

농민시장에서 거래되는 쌀과 옥수수, 밀가루 등 곡물가격은 국영상점 고시가격이 과거에는 최고 1천배에 달했으나 최근에는 다소 줄어들고 있다고 한다. 예를 들면 쌀의 경우 국정가격으로 1kg당 0.08원이나 농민시장에서는 75∼80원 수준이었다. 최근 평양의 쌀 1kg의 농민시장 가격은 45∼50원 수준이라고 한다. 이 수준은 북한 일반노동자 월 평균임금 70-80원의 62% 수준이다. 북한의 국가위원회 고시 환율은 1달러당 2.16원인데 비해 암시장 환율은 달러당 240원으로 110배에 달한다. 최근에 와서는 식량사정이 다소 완화되어 이보다는 덜 심각할 것으로 보인다. 판매품목도 북한의 공식거래금지 품목인 식량에서부터 공산품, 주류에까지 다양하다. 지금 북한 주민은 무엇보다도 돈 버는데 열중이다. 북한에서 개인 부업과 개인 상업 그리고 농민시장은 비록 당국의 통제하에 있지만 앞으로 계속 발전되어 나갈 것으로 보인다.

김일성 종합대학의 리동구 경제학 교수가 쓴 논문 <농민시장 가격조정에 관한 고찰>은 본격적으로 사회주의 시장경제를 옹호하고 있다. □농민들로 하여금 마음대로 자유롭게 거래하도록 허용하는 것이 그들의 생산의욕을 고취하는 것이다□, □시장가격은 정부에 의해 정해지는 것이 아니라 주민과 농민들의 자유의지에 따른 수요와 공급관계에 의해 결정된다□는 구절은 북한 경제의 앞으로 변화 가능성을 예고하는 것이다.

3.2 농업정책의 변화

지난 6년간 신년 공동사설에서는 한결같이 식량증산을 통한 먹는 문제 해결을 강조하고 있다. 북한이 이처럼 농업 문제의 중요성을 강조하고 있는 것은 먹는 문제 해결 없이는 인민생활 안정 및 경제회생도 기대할 수 없다는 기본인식에서 비롯된 것으로 당분간 농업 문제가 국가적 차원에서 계속 주력해 나갈 사업임을 시사하고 있다.

특히 북한은 작년 2월 농촌테제 발표 35돌 기념 중앙보고회를 통해 주체농법에 대한 정의를 □농민들의 의사와 자체 살림에 맞게 농사짓는 과학적인 방법□이라고 재해석하였는데 이는 종래의 김일성식(式) 주체농법이 김정일 체제로 진입하면서 농민들에게 재량권을 부여하는 등 다소 유연하게 변화되었음을 의미한다. 따라서 앞으로 북한의 농정방향은 과거와 같은 경직된 방식의 농사정책보다는 과거에는 상상도 할 수 없었던 작목(作目)조정을 통한 작물의 다각화와 함께 춘궁기 식량난 해소를 위한 이모작 사업, 감자농사 혁명, 종자개량 등을 통해 종전의 비합리적인 농업 생산방식을 개선해 나가는데 더욱 많은 정책적 배려를 할 것으로 전망된다.

) 북한은 과거 「주체농법」을 □과학농법□과 □집약농법□으로 정의하여 왔는데 이번 보고회에서는 □집약농법□을 삭제한 것으로 보아 종래의 밀식재배(密植栽培) 방식의 농사로는 더 이상 농업생산성을 기대할 수 없다는 자체 판단과 밀식재배 모순을 함께 꾸준히 지적하여 온 국제사회의 조언에 따른 것으로 보임.

금년에 제시된 주요 농정추진 과제도 종전처럼 감자농사혁명, 이모작의 확대, 종자혁명, 토지정리 등 지난해와 마찬가지로 농지정책과 농업생산정책에 초점을 두고 있다. 1998년 9월 최고인민회의(제10기 제1차)를 계기로 김정일 체제가 공식 출범하면서 북한 농업 정책의 최우선 순위로 채택한 것이 □감자농사혁명□이다. 지난해에 이어 올해에도 □감자농사혁명□을 식량문제 해결의 주요 추진 과제로 제시하고 이를 뒷받침하기 위해 농업성에 감자생산국을, 도농촌경리위원회에 감자생산처를 각각 신설하였다. 이번 10월 노동당 창건 55주년 기념식 행진에서 등장한 □감자농사혁명□ 포스터만 봐도 북한이 얼마나 감자 농사에 심혈을 기울이고 있는가를 짐작할 수 있다. 이러한 정책변화는 과거 김일성 체제하의 주체농법과 비교하면 대단히 의미있는 변화로 평가된다.

) 조총련 월간 잡지 □조국□ 7월호(2000년)에서 북한의 이원중 농업성 부상이 언급하였음

표 1 김정일 체제하의 북한 농업정책 추이

연 도	농업부문의 주요 내용
1995	·협동적 소유와 함께 전인민적 소유의 우월성을 높이 발휘하고 주체농법의 관철로 당이 제시한 알곡생산 목표 달성
1996	·주체농법의 요구대로 농사를 주인답게 과학기술적으로 지어 알곡생산에서 결정적인 전환을 달성
1997	·주체농법의 요구대로 농민들의 지향과 자체의 실정에 맞게 농사를 과학기술적으로 짓고 쌀풍년, 고기풍년 마련 ·풀판(초지)을 대대적으로 조성하고 풀먹는 집짐승을 기르는 사업을 전군중적 운동으로 계속 전개
1998	·농업전선은 사회주의 경제건설의 1211고지(한국전쟁의 격전지)임. 전국이 적극적으로 떨쳐 일어나 농작업을 수행하여 농업생산을 획기적으로 늘리고 먹는 문제를 완전히 해결 - 종자문제 해결, 이모작 농사의 확대 - 농업을 농민들의 의사와 자체의 실정에 맞게 주체농법의 요구대로 수행 - 풀먹는 집짐승을 기본으로 축산업의 대대적인 발전
1999	·농업생산은 강성대국 건설의 천하지대본임. 올해 농업에 전국가적인 힘을 넣어 먹는 문제를 해결 - 감자농사혁명, 적지적작□적기적작의 원칙에서 농업구조 개선 - 이모작의 대대적 전개와 종자혁명의 계속적 추진 - 강원도를 비롯해 도처에서 토지정리사업을 전군중적 운동으로 전개
2000	·김정일의 영도를 받들어 알곡생산에서 새로운 전환을 일으키고 농민들의 의사가 집대성되고 그 정당성이 이미 실증된 주체농법을 철저히 관철 - 종자혁명과 감자농사 혁명을 일으키며, 이모작 농사에 주력 - 집짐승 기르기와 양어사업에 주력 - 토지정리사업의 지속적 추진

북한의 식량문제는 어제 오늘의 얘기가 아니고 북한 정권수립 이후 현재에 이르기까지 사회주의 발전의 걸림돌로 작용했다. 남한과 비교하여 밭의 비율이 높은 조건에서 주식인 쌀만으로는 전체 식량수요를 충족시킬 수 없었다. 이러한 상황에서 식량문제의 해결을 위해 김일성은 부족한 쌀 대체작물로 밭곡물 중 수량성이 가장 높은 옥수수를 주작으로 채택, 식량난을 해결하려고 하였다. □밭곡식의 왕은 옥수수□라는 구호아래 잡곡위주의 기존 작부체계를 옥수수로 완전 대체하였다. 밭에서의 옥수수 재배는 주체농법의 중요한 원칙으로서 옥수수 재배조건이 불리한 지역에서도 조숙성·내냉성 품종개량을 통한 적지화(適地化)를 추구했다. 그만큼 옥수수는 북한 식량문제 해결의 선구적 역할을 하여왔다.

그러나 김정일 체제가 공식출범하면서 식량문제 해결의 대안은 과거 옥수수증산에서 감자증산으로 대체되고 있다. 감자를 새로운 주식원으로서 중시하는 정책변화는 □옥수수 농사에만 매달려서는 시급한 식량문제를 해결할 수 없다□는 김정일의 판단에 따른 것으로 알려졌다. 이것은 옥수수가 많은 비료를 필요로 하는 다비성(多肥性) 작물인 까닭에 화학비료가 부족한 북한현실에서는 정상적인 생산을 기대하기 어려운 점이 고려된 것으로 보인다.

이와 함께 감자는 단위당 수량이 옥수수의 5배 이상에 달한다. 북한의 옥수수는 정보당 수량이 2∼3톤에 불과한 반면 감자는 무려 8∼10(남한은 25톤/ha)톤에 달한다. 감자는 구황작물로서 식량난을 단기간에 해결할 수 있는 작물이다. 그리고 기후조건이나 작물재배 여건상 적지가 아닌 북부내륙 고원지대, 북부산간지대, 냉해가 심한 동북해안 지대에서의 옥수수 재배는 증산효과가 크지 않다는 점도 고려한 것으로 판단된다.

북한이 식량문제 해결의 대안으로서 감자증산을 정책적으로 추진하는 것은 기본적으로 북한의 지형적 특성과 감자의 작물특성에 기인하는 바 크다. 북한은 전체 국토면적의 80% 이상이 산지로 구성되어 고산지대에서도 잘 자라며 기후영향을 적게 받는 감자 재배는 북한의 지형적 특성에 적합하다. 특히 양강도, 자강도, 함경남□북도 지역은 감자 재배의 적지로 다른 식량작물에 비해 확실한 비교우위 작물로 평가되며 평안남□북도, 황해남□북도, 평양시 등 중□남부 지역에서도 잘 자라는 것으로 알려져 있다.

또한 감자는 이모작이 가능하여 3월 중순경 파종하여 6월 하순경 쌀과 옥수수 생산에 앞서 수확이 가능하여 춘궁기 식량문제 해결에 안성맞춤이다. 이러한 요인들로 인해 □밭곡식의 왕은 감자□라는 구호가 새롭게 등장하여 이제 북한에서는 쌀과 옥수수에 이어 감자가 제3의 주식(主食)의 위치를 차지하게 될 전망이다.

감자증산이 식량문제 해결의 대안으로 전면에 등장한 것은 북한 최대의 감자산지인 양강도 대홍단군에 대한 김정일의 현지지도가 중요한 계기가 되었다. 김정일은 1998년 10월 1일 대홍단군종합농장(□52.7 설립)과 농업과학원 감자연구소(□98.5 설립)를 현지지도하는 과정에서 □식량문제 해결에 확고한 전망이 열렸다□고 전제하고 감자농사에서 새로운 전환을 일으킬 것을 강조했다. 김정일의 대홍단군 현지지도 직후 내각에서는 □감자농사혁명을 통한 식량문제의 해결□을 6대 목표의 하나로 제시했다. 이러한 □내각결정□에 따라 지난해에는 감자 재배면적을 170천ha로 대폭 확대하고 금년에도 181천 정보로, 향후 재배면적을 30만 정보까지 대폭 증가시키는 것을 주요 내용으로 하는 농업성의 감자증산 내부방침이 수립된 것으로 알려지고 있다.

) 내각결정은 감자증산을 통한 식량문제 해결, 대규모 발전소와 함께 중소형 발전소 건설등 당면한 현안 해결을 위해 6대 목표를 제시하였다.

북한의 감자 재배면적 확대는 기존의 옥수수 밭을 줄이고 대신 감자를 심는 한편 각 지역(지대)의 적지를 선정하여 이모작의 전작 혹은 간작(間作)을 추진함으로서 재배면적을 확대하도록 했다. 여기서 놀라운 사실은 일년간 시차를 두고 무려 130천 정보나 되는 재배면적이 대폭확대 되었다는 사실이다. 이는 기존의 옥수수재배 면적을 대폭 감소시켰기 때문에 가능한 것이다. 1998년의 옥수수 재배 면적은 593천ha였으나 1999년에는 496천ha인 것으로 보아 무려 100천ha의 옥수수재배 면적이 감자 또는 다른 작물로 전환된 것으로 보인다. 이러한 옥수수재배 면적의 대폭 감소는 주로 한계지와 비옥도가 낮은 농지이거나 과거 감자재배지가 옥수수재배로 전환된 농지일 것으로 판단된다.

한편, 북한의 농법은 과거부터 집약농법을 특징으로 하고 있다. 제한된 경지면적 조건하에서 식량문제를 해결하기 위한 방안으로서 경지의 외연적 확대에 치중하는 한편 농업생산의 집약화를 추구함으로서 부족한 식량난을 타개하여 왔다. 그 결과 토지이용률을 극대화하는 밀식재배는 최근에 와서 비료부족으로 기대할 만한 수량을 올릴 수 없어 서서히 사라지고 춘궁기 식량난 해소를 위해 이모작이 강조되고 있다. 특히 이모작은 경지의 외연적 확대와 동일한 효과를 가지는, 식량문제 해결을 위한 중요한 처방으로 인식되어 적극 장려되고 있다.

북한은 지난 1997년부터 FAO, UNDP 등 UN기구와 비정부 기구(NGO)들의 재정적 지원하에 □이모작 프로그램((Double-Cropping Programme)'을 추진하고 있다. 북한은 □이모작 프로그램□에 식부면적을 최종적으로 300천ha까지 확대할 계획인 것으로 알려졌다(FAO/UNDP, AREP Programme : DPRK 1998).

) 북한 정부는 1996년 12월 □이모작 프로그램□의 실시를 위해 국제사회에 지원을 요청하여 1997년에 FAO, UNDP, EU, WFP, 민간단체 등으로부터 재정적 지원을 받아 □이모작 프로그램□을 추진했다(FAO/UNDP, AREP Programme : DPRK, 1998).

북한의 이모작은 북한 자체에서 스스로 수행하기에는 적지 않은 부담이 있다. 왜냐 하면 부족한 비료와 종자 등 영농자재 공급이 원활치 않기 때문이다. 농민의 입장에서 보면 노동의 양도 두 배로 늘어나는 데다 이러한 노동에 대한 적절한 대가가 없을 경우 오히려 생산의욕과 창의성은 떨어질 수밖에 없다. 특히 이모작 재배 증가는 감자 농사와 함께 김정일의 중점사업이다.

김정일은 □식량문제 해결의 길은 이모작밖에 없다□고 말한 바 있다. 북한의 이모작 성패 여부는 비료나 농약, 비닐, 종자 등 필요한 농자재를 어떻게 원활히 공급할 수 있느냐에 달려 있으며 춘궁기 식량난 해결에 감자와 함께 크게 기여하기 때문에 국제사회의 관심이 크며 북한 자체에서도 전 역량을 여기에 집중하고 있는 실정이다.

금년에 들어와 북한은 농업생산은 강성대국건설의 천하지대본이라고 지적하고 알곡증산을 위해 적지적작(適地適作), 적기적작(適期適作)의 원칙에 의한 농업생산구조의 개선을 올해에도 지난해에 이어 주요 농정추진 과제로 제시했다. 북한이 추진하고자 하는 농업생산 구조의 개선은 작물배치의 개선이다. 과거 김일성은 북한의 식량문제를 해결할 수 있는 대안으로서 옥수수 증산을 강조하고 밭작물의 경우 북한지역의 전통적인 잡곡위주의 작부체계를 무시하고 옥수수를 주작화(主作化)하였다. 그러나 토양 및 기후조건을 무시한 채 모든 지방에서 일률적으로 옥수수를 재배한 결과 옥수수 재배는 목적했던 바 식량증산 효과가 크지 않았다. 농업생산 구조의 개선은 이와 같이 과거 일률적으로 적용되던 밭농사의 옥수수 주작체계를 지양하고 □작물의 다각화(Crop Diversification)'를 추구하고 있다.

북한이 작물다각화의 일환으로 제시한 대안은 옥수수 재배면적을 줄이고 대신 감자 재배면적을 확대한다는 것이다. 이것은 김정일이 식량문제 해결의 대안으로 제시한 감자증산 정책과 밀접히 관련되어 있다. 따라서 작물배치의 개선이라는 측면에서 농업생산구조의 개선=감자 재배면적 확대로 규정할 수 있다. 그러나 여기서 주의해야 할 것은 농업생산구조의 개선=감자 재배면적 확대가 밭작물의 감자주작화를 추구하는 것은 아니라는 점이다. 북한에서 옥수수는 여전히 미곡과 더불어 가장 중요한 식량작물로서 역할하고 있다. 결국 농업생산구조의 개선은 토양 및 기후조건을 무시한 과거의 일률적인 옥수수 재배를 지양하고 제3의 주식원(主食源)으로 선택한 감자를 중심으로 작물배치에 있어서 다양화를 추구하고 적지적작의 원칙을 철저히 구현하겠다는 정책적 의지를 반영하고 있다.

) 북한 농업위원회(Agricultural Committee)의 자료(□97.3)에 의하면 □97년도 북한의 옥수수 재배면적은 626,000ha로 식량작물 중 가장 많은 면적을 차지하고 있다. 한편 북한의 감자 재배 면적은 □98년보다 43,000ha 많은 면적을 재배적지로 확정했다는 「노동신문」보도와 □99 감자 재배 면적을 □98년에 비해 2배 확대하기로 한 농업성(農業省)의 계획을 토대로 추정해 보면 약 86,000여 ha이나 FAO/WFP 추정에 의하면 지난해 감자 재배 면적은 170,000ha이다.

한편 농업구조의 개선은 옥수수 재배면적의 축소와 감자 재배면적의 확대를 핵심적인 내용으로 하고 적지적작의 원칙 적용에 있어서 과거에 비해 농업생산 주체인 농민들의 자율권 확대도 시사하고 있다. 이것은 작물구성의 다각화에 따라 농민들의 작물선택의 자유가 상대적으로 확대되었다는 것을 의미한다.

4. 북한의 식량사정과 전망

북한은 지난 4월 4일 최고인민회의 제10기 3차회의에서 농업부문 예산을 전년 대비 5% 정도 인상하였다. 최고인민회의 토의 내용으로 보아 금년에도 다수확 품종개발 및 감자농사 혁명, 이모작 재배확대 등 지난해와 유사한 정책이 지속적으로 추진될 것으로 보아 금년에도 결국 먹는 문제 해결에 총력을 기울인 것으로 보인다.

이처럼 북한은 해마다 농업 문제 해결에 집중하고 있지만 그 해결의 기미가 여전히 보이지 않고 있는 것이 현실이다. 결과적으로 어떠한 처방도 효과가 없다는 것이 증명된다. 지난 2년간의 증산효과만 보아도 북한 자체의 노력효과는 크지 않은 것 같으며 오히려 국제사회의 지원과 협력이 큰 몫을 하지 않았나 생각된다.

국제 사회의 조언으로 작물 다각화를 위해 오랫동안 밭작물로 재배되어 온 옥수수재배 면적을 감자재배로 일부 전환시킨다던가 간작(間作)으로 감자와 콩을 재배하게 하는 등 이러한 일련의 권고는 북한의 식량난을 해소하는데 크게 도움이 되고 있다. 이러한 국제사회의 권고에 대한 북한의 수용은 북한이 필요로 하는 비료와 종자가 지원되었기에 가능했던 것이다. 이처럼 국제사회의 조언과 권고가 북한의 식량정책수립에 크게 기여하고 있으며 만약 국제사회의 지원과 협력이 없었다면 그 효과는 반감될 수밖에 없었을 것이다.

이러한 지원과 협력에도 불구하고 금년의 북한의 식량생산은 지난 5∼6월의 대가뭄과 9월의 태풍으로 큰 차질이 초래되었다. 금년은 우리 정부에서 30만톤의 비료를 지원함으로서 북한의 식량생산이 크게 증가될 것으로 기대했으나 예상치 않은 자연재해로 이마저 효과가 반감되는 결과를 초래하였다.

북한의 식량작물 재배면적에 필요한 비료는 성분량 기준 60만톤인데 금년도 공급량은 북한자체생산과 국제지원 및 남한의 30만톤을 합치면 수요량의 2/3수준은 족히 될 것이다. 기상이 지난해처럼 정상적이었다면 금년도의 식량생산은 아마도 지난해보다도 훨씬 많은 증산을 가져왔을 것이다. 아무리 북한이 이모작 재배면적을 확대하고 감자재배 면적을 늘린다해도 이에 필요한 비료나 종자지원이 뒤따르지 않는다면 식량증산 정책은 무의미하다. 북한의 식량증산은 이처럼 기상 호조와 국제사회의 지원과 협력에 크게 의존하고 있다는 사실을 간과할 수 없다.

1999년 10월에 FAO/WFP의 공동조사단은 1999년도 북한의 곡물생산량을 347만톤으로 추정하였다. FAO/WFP의 공동조사단은 지난 6월부터 7월1일까지 1999/2000년도(11월/10월) 북한의 식량 공급량을 지난해 10월의 예측치 347만톤보다 5만톤이나 적은 342만톤으로 잠정 추정하였다. 이 양은 1999년의 쌀 생산량과 옥수수 생산량 추정치에다 금년의 이모작에 의한 보리와 밀, 감자 생산량을 감안한 것이기 때문에 최종결과는 오는 11월에 발표하겠지만 생산량은 이보다 크게 하락할 것으로 예상된다.

북한은 조선중앙통신을 통해 곡물감소를 발표하면서 북한의 농업성 농산국장의 담화를 통해 □올해 북한에 들이닥친 가뭄, 고온, 태풍은 농업 부문에 커다란 영향을 미쳤으며 이로 인해 모두 140여 만톤의 곡물손실을 볼 것으로 추정된다□고 보도했다. 그는 □벼, 옥수수 파종시기에 북한 전역을 휩쓴 극심한 가뭄과 고온으로 곡물수확 감소량이 논벼 약 36만톤, 옥수수 66만톤 등 1백여만톤에 달하며 이 같은 사실은 북한에서 인도주의 협조활동을 하고 있는 국제기구들이 현지에서 직접 확인했다고 강조했다□면서 여기서 □태풍에 따른 추가 감소량은 적어도 벼, 옥수수 합쳐 적게 잡아 40.5만톤이 감소될 것으로 보고 있다□고 보도했다(연합뉴스 9. 28).

한편 북한 김영숙 농업성 부상은 지난해 11월 이탈리아 로마에서 개최된 유엔식량농업기구(FAO) 총회 기조연설에서 □올해(99년) 쌀 등 곡물 생산량은 428만톤"이라고 밝혀 농산국장의 주장대로라면 북한의 올해 곡물생산량은 지난해보다 140여만톤 적은 280여만톤 정도가 될 것으로 추정된다.

또한 북한에 파견되어 있는 유엔 북한 인도지원 조정관 데이비드 모튼도 지난 9월 15일 □올해 태풍 등으로 수확이 얼마나 감소할 것인지는 아직 정확히 계산할 수 없지만 전문가들은 상당한 수준의 수확차질을 우려하고 있다면서 작년 수확분은 벌써 바닥났으며 부족분 130만톤은 국제원조로 충당됐다□고 말했다. 그는 □올해 수확은 작년보다 못할 것이 확실시된다□면서 □이는 지난 겨울 추위가 오래 지속돼 파종 시기가 늦어진데다 관개에 문제가 있었고 태풍이 심하게 불었기 때문□이라고 덧붙였다.

또한 북한의 올해 곡물 수확량은 1995년이래 최저인 320만∼340만톤 수준에 머물 것이라고 최근 북한을 방문하고 돌아 온 미국의 구호단체 MCI 특별고문 케네스 퀴노에스 박사가 9월 4일 밝혔다(중앙일보. 9. 5). 그는 또한 □특히 옥수수 작황이 형편없이 나쁘고 현지 관리들과 평양주재 세계식량계획(WFP) 전문가들에 따르면 지난해에 비해 30∼50% 이상 감소할 것 같다. 함경도와 평안북도가 50% 이상, 황해도는 20% 정도 감소했다. 평양 외곽의 몇몇 농장을 둘러봤는데 옥수수가 대부분 누렇게 말라죽었으며 그나마 매달린 옥수수도 부실하기 짝이 없었다. 지난해엔 50만 정보에 옥수수를 심어 123만톤을 생산했지만 올해는 훨씬 못 미칠 것이다. 벼농사는 옥수수만큼 나쁘진 않지만 지난해 수준만 못할 것 같다□고 말했다.

식량증산을 위한 북한 당국의 노력이 무색할 정도로 이번에는 자연재해가 나타나 2000/01년의 식량수급에 큰 차질이 예상된다. 북한은 자원배분에 있어서도 식량증산에 우선 순위를 두고 있지만 농업은 자연재해에는 무방비상태일 수밖에 없다. 이외에도 식량증산을 위한 노력의 일환으로 유엔기구 권장에 의한 UNDP 농업복구 및 환경보호 프로그램, 이모작 사업, WFP의 취로사업(Food-for-Work) 등을 통한 식량증산을 꾀하고 있으나 이것마저 여의치 않은 것으로 보인다.

이처럼 북한은 식량난 타개를 위해서 자체의 노력외에도 UN기구나 국제사회로부터 비료나 농약 등 농자재와 식량 지원을 받고 있으며, 농업생산성 증대를 위한 기술지원과 함께 경영방법 개선 등의 자구노력들이 복합적으로 어우러져 식량증산을 가능케하고 있지만 단기간내 목표 달성은 어려워 보인다.

그러면 이러한 대내외적인 영향에 따른 효과와 함께 금년도의 식량 생산 수준은 어느 정도일까.

지난 몇 년간 북한의 식량생산을 추정하기 위해 미국이나 국제사회에서 다양한 분석방법을 동원하여 생산량을 예측하고 있다. 미국의 경우 인공위성을 동원하여 생산량을 추정하는가 하면 FAO/WFP 등 유엔기구들은 실제로 북한 현지에서 직접 목측(目測)조사하거나 표본추출을 통해 생산량을 판단하고 있다. 그러나 유엔기구의 표본추출도 북한 전지역을 대상으로 하지 않기 때문에 기대할 만한 수치를 얻을 수 없다. 인공위성 탐사를 통한 추정도 북한처럼 작물재배지에 잡초가 너무 많아 어떤 작물인지 구분조차 할 수 없어 정확한 단수추정은 거의 불가능하다.

2000년도 북한의 식량 생산량 추정(잠정)은 당해년도의 농업생산 여건에 따라 그 정확도에 차이가 나타난다. 금년도 북한의 작황 판단은 북한 내부의 기상분석과 함께 FAO/ WFP의 북한 작황분석, 그리고 미국, 유럽 등 국제사회와 국제 NGO, 그리고 북한을 자주 왕래하는 각계 각층의 의견 청취 등 다양한 방법을 통하여 북한의 식량 생산량 추정에 참조하였다.

금년의 경우 종전에 비해 비료 투입량이 필요량의 절반 이상인데도 생산량이 평년작 수준을 훨씬 밑돌고 있다는 사실은 농작물이 자연조건에 얼마나 민감한가를 여실히 나타내고 있다.

표 2  2000년도 북한의 식량생산량 추정(잠정)

구분	총계	미곡	옥수수	맥류	두류(콩)	서류	기타잡곡
식부면적 (천/ha)	1,472	580	496	89	100	187	20
단 수 (톤/ha)	-	1.82 ∼2.03	1.75 ∼1.96	1.50 ∼1.78	0.70 ∼0.90	6∼7	1.05 ∼1.40
생산량 (천톤)	2,430 ∼2,752	1,056 ∼1,177	868 ∼972	134∼158	70∼90	2811 ∼327	21∼28

표 2에 나타난 바와 같이 2000년도 북한의 식량 생산량은 적게는 2,430천톤에서 많게는 2,752천톤에 달하고 있다. 이 양은 지난해에 비해 약 30% 가량 감소한 것이다. 상기 추정에서 지난해에 비해 특이한 것은 감자재배면적이 타 작물에 비해 크게 증가하고 있다는 사실이다.

그러면 북한의 식량 소요량은 어느 정도인가. 식량 소요량 추정의 전제조건으로는 첫째, 북한의 2000년 인구는 FAO /WFP가 발표한 약 2,280만명으로 하였다. 둘째, 1인당 1일 필요량을 필리핀, 중국 등 아시아 중진국 수준인 2,130kcal를 충족한다는 가정하에 1인당 연간 소요량은 222kg으로 설정하였다. 이 양은 남한의 1970년대초 1인당 연간 소비량에 버금가는 것으로 이 시기에 해방이후 반세기 동안 가장 많은 식량을 소비했으며 농업노동이 활발했던 시기이기도 하다. 셋째, 종자는 쌀의 경우 ha당 125kg (정미기준 81.25kg), 옥수수의 경우 ha당 45kg을 적용하였다. 그 결과 벼의 경우 종자 소요량은 72,500톤(정미기준 47,125톤), 옥수수의 경우 22,320톤이다. 이외 맥류, 두류, 서류, 기타 잡곡의 종자 소요량(맥류는 정보당 200kg, 두류 50kg, 감자 1,000kg, 기타 잡곡 14kg(조 12kg, 수수 15kg)을 합쳐 총 식량작물 생산에 필요한 종자 소요량은 129.5천톤으로 설정하였다.

한편 사료용 소비량은 340천톤으로 추정하였는데 이의 추정은 북한의 총 가축두수에 마리당 필요로 하는 사료량으로 평가하여야 하나 이러한 추정방식보다는 식량소비가 가장 많았던 남한의 1970년대초 보다 훨씬 이전인 1960년대초 1인당 연간 육류 소비량(하루 1인당 9.5g)을 북한 인구에 적용하고 육류생산에 필요한 사료곡물을 추정하였다. 북한의 육류생산은 쇠고기보다는 돼지고기와 닭고기, 염소, 오리 생산에 중점을 두고 있기 때문에 이들 소동물 생산에 필요한 사료곡물을 추정하였다.

표 3  북한의 2000/01년도(11월/10월) 식량수급표(잠정)

구 분	총 계	쌀	옥수수	맥 류	두류(콩)	서류(감자)	기타잡곡
식 부 면 적	1,472	580	496	89	100	187	20
총소요량(A)	6,290	3,203	2,294	78	162	497	56
총생산량(B)	2,430 ∼2,752	1,056 ∼1,177	868 ∼972	134∼158	70∼90	281∼327	21∼28
과부족(B-A)	△3,538 ∼3,860	△2,026 ∼2,147	△1,322 ∼1,426	56 ∼80	△72 ∼92	△170 ∼216	△28 ∼35

이러한 여건들을 고려할 때 2000/01년도의 북한의 식량 수급사정은 총 소요량 6,290천톤(정곡기준)에 총 생산량(잠정)은 2,430∼2,752천톤으로 부족량은 3,538∼3,860천톤으로 추정되었다. 금년도 작황이 전년도에 비해 부진한 것은 가뭄과 태풍에 그 원인을 찾을 수 있다. 국제사회의 비료·종자·비닐 등 농자재 공급과 함께 북한 당국의 식량증산 정책 노력에도 불구하고 금년도 식량증산이 대폭 감소한 것은 그만큼 북한 농업이 자연의 도전에 취약하다는 것을 의미한다.

그러면 북한은 식량 부족량을 어떻게 충당할 것인가가 국제사회의 관심사인데 그 동안 북한은 지난해까지 매년 평균 80∼90만톤의 식량을 해외로부터 지원 받아 왔다. 양곡연도(2000년 11월 1일부터 2001년 10월 31일까지)가 시작되는 금년 11월부터는 우리 나라의 대북 식량차관 50만톤과 무상지원 10만톤, 일본의 50만톤 상당의 쌀지원, 그리고 미국의 30만톤 상당의 쌀지원 예상 등을 감안할 때 부족량의 상당량을 국제사회로부터 지원 받을 것으로 예상된다. 적어도 양곡연도(2000/01)에 지원될 물량은 세계식량계획(WFP)지원과 중국과 북한과의 비공식 국경 무역과 공식지원 물량까지 합치면 어림잡아 200만톤은 될 것으로 보인다.

문제는 국제사회가 추정하고 있는 북한의 식량부족량과 북한이 판단하고 있는 식량 부족량간에는 상당한 괴리가 있다는 사실이다. FAO/WFP 판단은 북한의 식량소요량을 총 4,751천톤으로 보고 있다. 이중 3,814천톤을 식용소비량으로, 300천톤을 사료용 소비량으로, 637천톤을 기타 소비량(종자용, 손실분 포함)으로 보고 있는바 여기서 식용소비량 3,814천톤은 북한 주민의 하루 배급량을 458g수준으로 하여 추정하였다.

표 4  국제기구 및 남북한 비교를 통한 식량소요량 비교

	세계식량계획 (WFP) 권고량	남한의 70년대 초 기준 (자급자족단계)	UN기준 최소영양권장량 (생존가능한계선)	북 한
1인 하루 공급량	600∼800g (평균700g기준)	607g	458g	580g
1인 연간공급량(kg)	255.5	221.9	167.2	212
kcal기준 (1인1일 칼로리섭취량)	2,400	2,100	1,600	2,030
순식용 소요량(천톤)	5,825	5,060	3,819	4,820
전체 소요량(천톤) (종자, 가공, 감모포함)	6,762	5,997	4,756	7,840
1) WFP권고량은 1인 하루 600∼800g이나 이디오피아, 르완다 난민 처리 배급량은 600g임. 2) 전체소요량에서 순식용을 제외한 가공, 종자, 감모는 FAO/WFP 추정치인 연간 937천 톤이 필요한 것으로 하였음. 3) 북한의 총 소요량은 1997년 2월 3일 북한 당국이 발표한 자료임. 4) 북한의 경우 순식용 4,820천톤을 북한인구로 나누어 계상한 것이 1인 하루 공급량임.

이 배급량은 1인당 1일 최소 칼로리 필요량 2,130kcal의 75%수준으로 성인이 생계를 유지하는데는 너무나 적은 양이다. 평양을 방문한 외국기자는 하루 배급량 458g을 두고 죽기에는 너무 많고 살기에는 너무 적은 양으로 기사화 한 바 있다. 적어도 필리핀, 중국 등 중진국 수준인 하루 600g(2,100kcal)은 되어야 정상적인 노동생활을 할 수 있다. 그럴 경우 적어도 순식용은 380만톤보다 많은 500만톤은 공급되어야 할 것이다. 여기서 북한 주민이 정상적인 활동과 비정상적인 활동을 구분할 때 북한의 식량이 얼마나 부족한가를 판단해 볼 수 있다.

여기서 국제사회의 지원예상 물량과 북한의 수입능력 30만톤(전년수준)을 포함 총 200만톤과 금년도 생산량 275만톤(표 2)을 감안할 때 부족량은 세계식량계획 권고량 기준시 201.2만톤, 남한의 1970년대초 자급자족단계 기준시 124.7만톤이 부족하고 UN기준 최소 영양권장량 기준시는 불과 6천톤의 부족량이 발생한다(표 4의 전체 소요량에서 2000년 생산량 275만톤과 지원예상 물량 200만톤을 뺀 나머지).

표 3에서 식량수급상으로는 양곡연도(2000/01)의 식량 부족량이 뚜렷이 나타나지만 문제는 북한이 매년 수확이 되기도 전에 미리 식량을 소비하고 있는데 적어도 매년 80여만톤은 될 것으로 UN기구에서는 추정하고 있다. 이러한 악순환은 북한의 식량사정을 더욱 어둡게 하고 있으며 이양을 부족량에 추가할 시는 훨씬 많은 식량이 매년 부족하다는 결론이다. 이러한 반복된 식량부족량을 충족시키기 위해서는 국제사회는 앞으로도 식량과 농자재 지원을 지속적으로 추진할 수밖에 없다. 당분간은 북한 스스로 식량난을 해소할 여력이 없는 데다 식량문제는 북한 농업의 구조개혁 등 중장기적으로 접근해야만 해결 가능하기 때문이다. 현재 상황에서는 북한 자체의 개혁의지가 보이지 않고 있으며 자구노력을 아무리 한다해도 개혁·개방을 할 의도가 없다면 강성대국 건설과 농사혁명의 외침은 한낮 구호에 그치고 말 것이다. 따라서 식량부족 사태는 앞으로도 계속될 것으로 전망된다.

5. 결 론

북한경제가 정상화되기 위해서는 북한자체의 노력과 함께 외부의 지원이 필요하다. 단기적인 경제의 회복도 마찬가지이다. 특히 식량난을 완화하기 위해서는  국제사회의 지원에 크게 의존하지 않을 수 없다. 식량난 완화는 두 가지 측면에서 이루어 질 수 있다. 단기적으로 국제사회의 식량지원을 통해 공급량을 직접 늘여야 하고, 중장기적으로는 북한자체의 식량생산량을 증대시키는 것과, 다른 한편으론 부족한 식량을 해외에서 상업적으로 수입할 수 있도록 경기를 회복시켜야 한다. 식량난을 근본적으로 해소하기 위해서는 후자의 해결이 필요한데 이는 시간이 걸리는 일이다. 따라서 당분간은 국제사회의 지원이 필요하다.

북한의 식량난 해결과 농업의 회생은 농업 그 자체만의 노력으로는 거의 불가능하며 전체 경제의 회복과 함께 이루어 질 수 있다. 북한에서 경제문제의 해결은 곧바로 식량문제 해결을 의미한다. 북한경제회복이 외부 지원을 통하여 이루어지든 자체 노력으로 이루어지든 북한경제를 지탱하여 온 공업화 기반과 농업생산기반이 붕괴된 상황에서 단기간에 회복이 어렵기 때문에 북한의 식량난은 장기간동안 계속될 것으로 전망된다.

북한은 1990년대 들어 줄곧 먹는 문제 해결을 정책의 최우선 과제로 추진하고 있다.

북한의 주요 농업정책은 감자증산과 이모작 재배 확대 등 작물다변화에 중점을 두고 있다. 북한은 감자 증산을 위해 재배면적을 30만ha까지 확대할 것을 목표로 하고 있다. 그만큼 감자농사가 북한의 식량난 완화에 크게 기여할 수 있기 때문이다. 또한 이모작 식부면적도 앞으로 30만ha까지 확대할 것으로 예상되고 있으며 그렇게 되어야만 계속되는 춘궁기 식량난이 크게 완화될 수 있다. 과거 남한도 식량사정이 어려웠던 1960년대에 이모작 논보리 재배면적을 51만ha로 확대하여 춘궁기 식량난 해결에 크게 기여한 적이 있다. 문제는 이들 작물 재배에 필요한 비료와 씨감자 확보가 북한의 식량정책 성공 여부를 판가름하는 주요한 변수가 될 것이라는 점이다.

북한도 농업구조의 개선과 함께 주체농법을 완화하고 있으며, 최근 채택된 □농업법□이 농업분야에서 기존의 사회주의 계획경제 노선의 고수를 규정하고는 있지만 향후 김정일식(式) 주체농법으로 전환하는 등의 농정변화 가능성을 시사하고 있다.

북한의 농업개혁은 시간이 필요로 할 것 같다. 여러 가지 접근방식을 통해 북한이 변화하도록 유도하는 전략이 필요하다. 예를 들면 민간단체의 계속되는 지원과 협력 등을 통해 북한 주민들이 스스로 변화를 선택할 수 있도록 도와야 할 것이다. 대북지원은 가능한 한 식량지원을 줄이고 농업프로젝트를 지원하도록 하는 것이 북한의 농업구조조정을 유도하는 방법이다. 현재 국제농업개발기금(IFAD)이 북한 농업분야 중에서도 가장 취약한 부분을 프로젝트 방식으로 지원함으로써 성공적인 결과를 가져오고 있다. 이 경험을 참고로 앞으로 북한 농업 회복을 위해서는 남북한 직접 또는 국제사회가 함께 참여하는 대규모 프로젝트를 개발하고 국제 컨소시엄 형태로 지원하는 것이 바람직 할 것이다.

북한의 식량난의 근본적인 해결을 위해서는 농가에 경영권을 부여하는 가족농 제도를 정착시켜 농업생산성을 향상시켜 나가도록 해야 할 것이다. 이와 함께 자영업 허용과 농촌기업 설립 허용 등으로 비국유기업을 활성화시키면 북한경제가 비교우위를 가지고 있는 노동집약적인 산업을 중심으로 전환하는 계기가 되어 대외무역이 활성화 될 것이다. 최근 개성공단개발 허용과 금강산 관광사업 허용 등의 조치는 외부의 자본 유치를 통해 경제를 재건하려는 시도로 판단된다.

최근 북한에서 강조하고 있는 강성대국 건설은 조국근대화와 같은 맥락에서 보아지며 북한 전역에서 벌어지고 있는 제2의 천리마 운동도 방법론에서 우리나라 1970년대의 새마을 운동과 흡사한 면이 있다. 최근 북한의 김정일 국방위원장이 우리나라 대기업 총수에게 박정희 전 대통령이 추진한 조국근대화 경제 모델을 자주 언급한데서 우리는 그의 정책의지를 읽을 수 있다.

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Strategies on the rehabilitation of agricultural infrastructure and development in North Korea

Mr. Daud Khan

Chief, Asia and Pacific Service, FAO

Summary

Agriculture in DPRK is limited by lack of land and a short growing season.  Total land area is 12.3 million ha but the area of arable land is only 2.0 million ha.  (less than 0.1 ha per person).  The climate is generally hostile to agriculture with three or more months below freezing point, and erratic rainfall that often cause drought at the time of planting and floods at the time of harvesting.  Despite these constraints, DPRK made major efforts to produce enough food to meet it is own needs. This was done by heavy investments in water control projects, concentrating crop production on basic foods and heavy use of inputs, such as fertilizer and energy.  The agriculture sector was hard hit during the late 1980s and early 1990s mainly due to lack of inputs as well as a series of natural disasters.  International assistance in the form of food aid helped avert the worst effects of food shortage, while supplies of essential inputs helped avoid a collapse in output.

The overall food situation at present is somewhat less precarious that in the past years especially 1996-97 which were the worst years of the food crisis. However, the country faces a number of strategic choices that will determine the pattern and pace of agriculture and rural development in the coming years.  This paper explores some of these choices. The overall conclusion of the paper is that if DPRK is undertake a path of reform, major changes would be required in the structure of agriculture. This will require massive investments in irrigation, electricity supply, farm-mechanization, livestock and land-development.  Equally important would be investment in farmer training and support services such as research.  The international community has a key role to play in the reconstruction of DPRK.

Multilateral agencies such as FAO have been a close partner of DPRK and have provided technical assistance and acted as a channel for mobilizing international assistance.  We hope that FAO will continue to remain a partner of the DPRK and help the country face the challenges in the coming years.

1. Introduction

Agriculture in DPRK is limited by lack of land and a short growing season.  Total land area is 12.3 million ha but the area of arable land is only 2.0 million ha.  (less than 0.1 ha per person).  The climate is generally hostile to agriculture with three or more months below freezing point, and erratic rainfall that often cause drought at the time of planting and floods at the time of harvesting. Despite these constraints, DPRK made major efforts to produce enough food to meet it is own needs. This was done by heavy investments in water control projects, concentrating crop production on basic foods, and heavy use of inputs, such as fertilizer and energy.  The agriculture sector was hard hit during the late 1980s and early 1990s mainly due to lack of inputs as well as a series of natural disasters.  International assistance in the form of food aid helped avert the worst effects of food shortage, while supplies of essential inputs helped avoid a collapse in output.

The overall food situation at present is somewhat less precarious that in the past years especially 1996-97 which were the worst years of the food crisis. However, the country faces a number of strategic choices that will determine the pattern and pace of agriculture and rural development in the coming years.  This paper explores some of these choices. The overall conclusion of the paper is that if DPRK is undertake a path of reform, major changes would be required in the structure of agriculture. This will require massive investments in irrigation, electricity supply, farm-mechanization, livestock and land-development.  Equally important would be investment in farmer training and support services such as research.  The international community has a key role to play in the process of reconstruction.

Multilateral agencies such as FAO have been a close partner of DPRK and have provided technical assistance and acted as a channel for mobilizing international assistance.  We hope that FAO will continue to remain a partner of the DPRK and help the country face the challenges in the coming years.

2. The Agriculture Sector

Agriculture in DPRK accounts for less than 30% of GDP and employs a similar proportion of the labor forces.  Production is based on a small and difficult natural resource endowment and is heavy reliant on an input-intensive system with widespread use of irrigation.  Over 80% of the countrys area of about 12.3 million hectares is mountainous land, unsuitable for agricultural production. Approximately 15% of the total land area, is currently used for agriculture. Out of this area about 600,000 ha are used for rice, 650,000 ha for maize (this area is reported to have declined in 1998 and 1999).  Paddy is grown on lowlands under flood irrigation whereas maize is grown in uplands with furrow or sprinkler irrigation.  Both cereals are transplanted in order to make use of the short growing season.  In addition, 200,000 ha are planted with vegetables and 300,000 ha with permanent crops including orchards and mulberry trees. Another 100,000 ha are equally divided annually between potatoes and barley/wheat/buckwheat.

Agricultural policy has historically focused on paddy and maize with the aim of attaining food self-sufficiency. To this end, agricultural modernization was pursued through irrigation, provision of agricultural inputs (fertilizer, pesticides, herbicides, etc.) and mechanization.  These policies proved successful in the 1970s and 1980s. National average yields of rice and maize have been reported by the Ministry of Agriculture to be as high as 6 and 4 tons/ha, respectively, by the early 1990s.  The total grain production was estimated then by the DPRK Government to have reached 6 million tons/annum  well in excess of basic food requirements.

The natural calamities in the mid-1990s and the collapse of the countrys trade relations brought down yield levels substantially. Floods, droughts and tidal waves reduced the agricultural potential. The breakdown of DPRKs trade with its traditional partners effectively limited the countrys ability to earn foreign exchange, or to continue the barter trade that was in operation for the much needed acquisition of agricultural inputs, including fertilizers (or the raw materials for their domestic manufacture), pesticides, agricultural machinery (including spare parts), fuel, etc.

Table 1  Land Use

Land use	ha	percent
Total land	12, 276,000	100
A. Agricultural	1,850,000	15
1. Annually cropped	1,550,000	13
Paddy and maize	1,250,000	81 of arable
2. Permanent crops	300,000	16 of agricultural
B. Pasture	780,000	6
C. Forest	8,970,000	73

Only about 15 % all land is cultivated with about 6% under pasture.  Characteristic features of the DPRK agriculture compared to its neighbors are the high proportion of arable land under food grains, the relatively high share of irrigated land and the limited importance of livestock. The following table gives an overview of the land use in DPRK.

Climate

The agriculture cycle is constrained by the climate that restricts cultivation to only one principal agricultural season per year. Rainfall varies between 800 and 1,200 mm and some 80% is concentrated in the May-September period. The performance of rainfall during these months is of immense importance, not only because of the direct effect on crops but also because it conditions the level of water replenishment in important irrigation reservoirs, which provide critical supplies for seed bed and land preparation at the beginning of the following agricultural season. . Temperatures further limit the potential for planting of winter cereals in most regions and impose tight scheduling of agricultural operations. In normal years, the agricultural season extends roughly 150-180 frost-free days from May to October.

Soils

Soils are generally poor with organic matter content around 0.5% and a pH between 5 and 7.  Paddy areas in DPRK have generally clay soils with low permeability, relatively high acidity and prone to flooding. Upland soils are loamy or clayey often with high acidity and prone to erosion. All soils suffer from low organic matter content and fertility exhaustion after decades of high intensity mono-cropping.  As a result increasing doses of fertilizer are required to maintain productivity. Although the use of organic fertilizers has had some beneficial long term effects, the overall impact has been limited given the present, poor, state of soils and plant needs. There is a risk of erosion in uplands and the problems may be further exacerbated by continuing cultivation (in desperate need to produce food) and foraging by an increasing population of goats, which have been encouraged as an important protein source and substitute for grain consuming animals.

Water Resources and Irrigation

DPRK has abundant water resources with renewable water flow (precipitation less evaporation) of 23 billion m3. The government has generally neglected rainfed areas and made major investments to exploit available water for agriculture.  Currently there are some 1,700 reservoirs and 29,000 pumping station in the country.  About 1.2 billion m3 are used for agriculture and estimated 980,000 ha are currently irrigated. Most irrigated areas depend on diversion or pumping from rivers and groundwater is not extensively used.

Most irrigation schemes were developed during the period of low energy prices when there was no pressure to recover capital costs.  As a result these schemes tend to be over-designed and inefficient.  For instance many pumping schemes require large heads and the amounts of energy required make them uneconomical in the present circumstances. Moreover, because of lack of incentives water tends to be inefficiently used. In uplands, furrow irrigation is often undertaken on sloping land favoring erosion. Irrigation also uses excessive amounts of water due to the obsolescence and poor state of the equipment and to unawareness of the water savings potential. Under economic water pricing the actual extent of irrigation could not be justified. Together with failing irrigation equipment, shortages of rural energy supply, both from diesel and electric power, has become a major bottleneck.

Mechanization

According to available data, agriculture in the DPRK is highly mechanized with 5-6 tractors per 100 ha.  However, most tractors are the locally made, 28 HP Chollima tractor which has an obsolete design and are generally inefficient. Cooperatives have a wide range of mechanized equipment, including transplanters, seedling pullers, threshers, trucks and others. Most equipment is in a poor state of repair and lacks fuel and power supply. The heavier agricultural equipment, including tractors, do not belong to the cooperative farms but are borrowed from machinery service stations. This complicates management and maintenance. In the course of the crisis, mechanical power has partly been replaced by human and animal power.  Massive use was made of the urban population and the army for agricultural operations during peak periods.  Despite these efforts 60% less farm power was used in 1998 than before the crisis with a clear negative impact on the timeliness of operations and agricultural performance.

Table 2  Farm Power: Pre-crisis situation and 1998

	pre-crisis			1998
Power source	Physical availability	Mega Watts	Share in Total %	Physical availability	Mega Watts	Share in total %
Manual labor	3.4 million	254	9	4.4 million	328	27
Draught animals	800,000 oxen	418	14	800,000	418	35
Chollima tractors	70,000	1,947	67	20,000 in service	418	35
Other mechanization	80,000 small engines and motors	284	10	20,000 in service	44	3
Total		2,902	100		1,209	100

Fertilizers

The heavy government focus on self-sufficiency in basic food, coupled with shortage of cultivable land and climatic restrictions necessitated an intensive mono-cropping system with heavy use of mechanization, irrigation and inputs.  This has resulted in chemical and structural damage to the soils.  In general successive crops removed more nutrients than were replaced through organic and chemical fertilizers and this is leading to problems of low productivity. The problem of soil depletion and low nutrient content has been exacerbated by insufficient systems of crop rotation, including fertility-enhancing crops like legumes and leaving land fallow to recoup fertility. Organic fertilizers, which help rebuild soil structure were used, their effectiveness was limited.   In short term, agriculture production, particularly food production, will remain heavily dependent on chemical fertilizer in particular nitrogen, which is mostly applied in the form of Urea, and potassium. The level of phosphate needed is generally less critical, as soil deficiency in the nutrient is less pronounced.   However, in the medium to longer term there would be a need to take other measure to improve and sustain soil fertility.

The manufacture, import and, hence, availability of chemical fertilizers has declined markedly in the last decade, averaging 170 000 tons of nutrients (N, P and K) in the period 1995-1999. Moreover, in addition to lower volumes of fertilizer used currently, the lack of balanced nutrient application based on soil tests and scientific recommendations has also meant that overall fertilizer efficiency has also declined with an adverse effect on productivity. To enhance food production in the country double cropping of wheat and barley has steadily become important. However, although these additional crops provide and an invaluable source of grain during the lean season, their cultivation has put additional strain on soil nutrients. Consequently, fertilizer demand by subsequent maize and rice crops is higher, which compounds the need for more fertilizer.

The annual requirement of fertilizer nutrients (nitrogen, phosphorus and potassium (NPK), in DPRK is estimated by the Ministry of Agriculture at around 700 000 tons of nutrients, to maintain adequate levels of productivity. In view of nutrient mining and additional use of soil nutrients by double crops, however, the level is likely to have risen in recent years. For the 2000 cropping programme, fertilizer availability, in nutrient equivalent, is estimated at 210 000 tons, including 28 300 tons through domestic production and the remaining 181 700 tons through commercial imports and bilateral and international fertilizer assistance. Of overall nutrient availability, 88 percent was nitrogen, 7 percent potash and 5 percent potassium.

Livestock

Animal husbandry on cooperative farms suffers from shortage of livestock feed. Grains, which compete with human food, are not presently used as animal feed, with the result that monogastric animals, especially poultry and pigs, but also draft oxen are poorly fed. The livestock herd has considerably declined during the crisis years with the apparent exception of goats.

Table 3  DPRK Livestock numbers

unit : head

	Pre-crisis (1990)	1997
Cattle	900,000	550,000
Pigs	3,500,000	1,900,000
Sheep	250,000	160,000
Goats	400,000	1,100,000
Poultry	23,000,000	7,500,000
Ducks	Na	800,000
Geese	NA	360,000
Rabbits	NA	2,700,000

All cooperatives have ample access to agricultural by-products from cereal production and most have access to pasture land. Because of poor pasture management, pre-occupation with foodgrain production and labor shortage at household level, pasture resources are not optimally used for animal nutrition by the public or private sector.

Environment

The environment in DPRK is gravely damaged by mining and industrial operations. Land, rivers and the air in industrial vicinity are heavily polluted, a process that started before the onset of the crisis and has probably eased as a consequence of it. In pre-crisis agriculture, the heavy use of chemical fertilization has most likely led to groundwater contamination with nitrates, although details are unavailable. The extensive hill and mountain areas in DPRK are affected by widespread deforestation to grow food, extract timber for barter with China and fuelwood for domestic use. Deforestation has doubtlessly aggravated the severity of the effects of the floods of 1995 and 1996.

Mono-cropping is a serious sustainability problem of agriculture. Some 87% of arable land is devoted to cereals (60-65% in neighboring countries) and 95% of cereals are either paddy or maize, both with a limited number of varieties originating from a narrow genetic base. Neglect of crop rotation, unbalanced chemical fertilizer use (due to foreign currency shortages only N, no P or K fertilizers have been distributed in recent years), shortage of organic manure and slow renewal of cereal varieties have led to build-up of pests and diseases, and negatively affected soil fertility and structure.

Organization of the Agriculture Sector

Production Systems

The sector is dominated by state and cooperative farms that occupy the bulk of the land.  Some 3,200 cooperative farms occupy nearly 90% of the agricultural land.  Each farm covers some 500-1000 ha on average, but much larger cooperatives do exist. A cooperative farm typically comprises the land resources of 10-20 villages each of which forms a work team responsible for a particular activity. About two thirds of the work teams would normally be occupied with cereal production and the others with activities such as vegetables, livestock, orchards, or machinery maintenance. Cooperative farms are further providers of essential social services to their members which elsewhere are state responsibility.  Some 1,000 state farms occupy 10% of the agricultural land (200,000 ha) and specialize mainly in crops other than foodgrain. They have largely been established on land where there was no prior occupation by small farmers, including reclaimed land or former feudal estates.

The family sector involves about 1.8 million rural households or one third of the DPRK population. Each family has the right to about 100 m2 of land around their dwelling to raise small livestock and vegetables. A wide range of crops are grown on these relatively small plots and a large part of the households nutritional needs, other than carbohydrates, are probably provided from these plots which are intensively cultivated and well cared. Small livestock, including goats, pigs, poultry, rabbits and geese are also kept.  Farmers may sell the output from these plots on small farmers markets. Surplus produce is sold at private farmers' markets, which are held throughout the country at 10-day intervals.

The Allocation System

Input and output allocations follow an intricate process of central and lower level top-down and bottom-up planning. At each level (central, province, county, cooperative) of the agricultural planning system a Management Committee composed of management and technical specialists in different disciplines directs production and distributes inputs. After satisfying the (centrally sanctioned) needs of its own members cooperatives deliver a targeted output volume to state procurement agencies of the Ministry of Food Administration. Farms obtain inputs from a state agency under the Ministry of Foreign or Domestic Trade. Allocations follow priorities set by the state food supply system and often there is a lack of attention to criterion of financial and economic efficiency.

The Public Distribution System

The rationing system for foodgrains (PDS) has been the cornerstone of food security. The system guaranteed to every citizen a minimum of cereals, either maize or rice at heavily subsidized prices. Rationing at standard rates requires the PDS to procure some 4 million tons of foodgrain per year. Valued at international prices and official exchange rates, the rationing system might have cost the Government about US$ 700 million or 3% of the pre-crisis GDP annually. Since the onset of the food crisis in 1995 the PDS has been able to procure no more than a fraction of the nominal entitlements.

Under the impact of the crisis government has adopted a more pragmatic attitude towards food production and distribution. It has allowed private farming on steep slopes outside the cooperative system. It has delegated more production and sales decisions to managers at county level, encouraged farmer markets and allowed barter among cooperatives and other enterprises. Pollicies giving greater flexibility to farms to decide their production patter are also being slowly introduced.

3. Development Activities in Agriculture

Overview

After the break-up of the Soviet Union DPRK received assistance mainly from UN agencies directly and from bi-lateral donors using the UN system. Most assistance has been for emergency relief and humanitarian purposes. With the exception of IFAD and possibly OPEC, there has been a marked reluctance of donors to engage in long-term development finance.

UN System

WFP is the largest donor in the UN system. Emergency operations started in 1995. Most of the WFP aid is for disaster effected people, vulnerable groups and emergency feeding programmes in schools and hospitals. A small portion has been allocated for rehabilitation activities including sea dyke repair and reforestation.  WFP operations are summarized below with further discussion on the impact of food aid in the following section:

WFP Emergency Operations

FAO has implemented about 40 small, technical assistance-type projects in different areas such as seed and crop production and processing, food and pesticide control, pasture and small livestock development including veterinary services and aquaculture.

Table 4  Emergency Operation

Emergency Operation	Duration	Total Cost US$ million
Emergency Food Assistance for Flood Victims (5710)	10.1995 to 3.1996	6.6
Emergency Food Assistance for Flood Victims and Children Under Five (5710.01)	6.1996 to 3.1997	25.9
Emergency Food Assistance following Floods (5710.02)	4.1997 to 3.1998	141.5
Emergency Assistance for Vulnerable Groups (5959)	4.1998 to 3.1999	378.2
Emergency Assistance for Vulnerable Groups (5959.01)	7.99 to 6.2000	260.3

More recently, FAO, together with WFP, is involved in periodic crop forecasting to determine food aid needs and advocates and implements emergency relief (seeds, fertilizer supply) of several bi-lateral donors. FAO has supported, with bi-lateral, UNDP and NGO funding, the ongoing double cropping programme Under this programme spring barley was introduced The practice was already common during the feudal period but had been abandoned when high-yielding  maize varieties became available.  in order to achieve an extra foodgrain crop in June before the main paddy and maize harvest falls due in October/November (see further details below).  FAO is also providing critical support through the Special Programme for Food Security (SPFS).  A pilot phase of this project is complete and a follow up phase is currently under preparation for funding by the Italian government.

UNICEF has been involved mainly in feeding malnourished children under age 7, estimated in 1998 to account for 40% of all children in that age group. UNDP is exercising a leadership role for emergency and development operations other than food aid of the international donor community and has itself funded various types of technical assistance. In agriculture, UNDP has funded, since 1984, about 15 projects for FAO implementation. Recent examples of UNDP agricultural support include a fertilizer industry rehabilitation study, capacity building in the agricultural sector, bio-pesticide research, formulation of reforestation programmes and micro-credit support. In 1998 UNDP sponsored the Agricultural Rehabilitation and Environmental Protection Programme (AREP), that was aimed to replace food aid by domestic food production in a phased, environmentally sustainable fashion.

NGOs

A number of international NGOs, including WorldVision, Americares, CARE, Oxfam and others are involved in emergency assistance supplying seed, fertilizer and food supplies. Most of the NGO operate on small, local scale responding to immediate needs of communities or individual cooperative farms.

Bi-lateral Assistance

China is the largest contributor of bilateral assistance to DPRK. Although data are unavailable, it is believed that at the height of the crisis China has provided large quantities of food aid comparable only to WFP and that it finances a large portion of DPRK's apparent trade deficit of several hundred million US$ annually. Other direct bi-lateral assistance is limited. Because of their neutral stance, UN agencies have acted as conduits for bi-lateral assistance from different sources, including Japan, ROK, EU countries and others. WFP food resources are mainly of US origin.

IFAD

IFAD is the only multilateral financing institution operating in DPRK. DPRK has been a member of IFAD since 1990. IFAD has financed a silk production project, a livestock project and a one-year fertilizer programme for key provinces. At present IFAD is engaged in the preparation of a potato/agricultural diversification project.

OPEC

OPEC has commissioned through FAO an investment study for a project to replace pumped with gravity irrigation along the Taedong River. A first phase of US$ 10 million has been appraised and a second one is being prepared.

World Bank

The World Bank, of which DPRK is not a member, has set up a special desk to follow developments in the country but cannot give direct support from its resources.  It has arranged through Trust Funds training programmes abroad for North Korean professionals in banking and economic management.

FAOs Special Programme for Food Security (SPFS)

Following the World Food Summit in 1996 which resolved to half the number of hungry people by 2015, FAO launched the Special Programme for Food Security.  In September 1997, the DPRK Government expressed interest in participating in the SPFS, which could assist in implementing its food security policies and strategies. A project (funded by the Government of the Republic of Korea with a budget of US$ 500,000 and a planned duration of two years) assists the SPFS in two of the four cooperative farms identified, viz. Waeso and Samhun. The main activities concern diversification into livestock and intensification of production through irrigation and protected vegetable production. The project began in October 1999.

Towards the attainment of these objectives, initial results achieved include:

□	The establishment of improved pastures, hay and silage production and storage facilities on the farms as well as the provision, by the Government, of 132 improved goats of the local breed to Samhun Cooperative Farm. The goats will form the nucleus of a breeding herd for the production and sale of improved animals to cooperative farm members.

□	The supply by the Government of a new biopesticide recently developed by the Academy of Agricultural Science to be used on vegetables, including potatoes, in the context of an IPM Programme.

□	The initiation of protected agricultural activities in vegetable production, in both low tunnels and in greenhouses, aimed at increasing crop yields and at extending the growing season. In the process, this activity has not only assisted in crop intensification but has also expanded the scope for double or multiple cropping.

Furthermore, other activities that have been initiated will yield important results in the not-too-distant future. These include:

□	Increased distribution of small livestock to cooperative farmers, which would lead to a better food supply and/or improved household income via sales at farmers markets.

□	The opening up of natural pasture, which will ensure particularly the sustainability of higher numbers of goats kept by households.

Generally, the project has assisted the participating farms to overcome crucial input constraints and thus to maintain or raise productivity, and also to embark on selected innovative activities.  Government and participating cooperative farmers praised the Project for the support it has provided to date as well as for its general concept. Furthermore, the project is moving systematically towards identifying and implementing strategies which would increase productivity, enhance household food security and increase participating farmers income through sales of excess production. The Mission views the current phase as a pilot period, where approaches can be tested, institutional links developed and the concept refined. The second phase, presently under preparation for funding my the Italian Government, would see the implementation of the proposed concepts, as well as a move towards integration of the remaining components outlined in the SPFS National Programme Document.

The Double Cropping Programme

Given the constraints faced by DPRK in producing grains and to augment domestic production, a joint programme by UN agencies and the Government was introduced in 1996 to develop double crops of winter wheat and spring barley. The objective of the programme is to make optimal use of the period between early March, when winter thaw occurs, and May/June when planting of summer paddy and maize need to be completed. Initially the programme was for spring barley production, but was subsequently expanded in 1998 to include autumn/winter wheat and barley cultivation. Results of the 1997, 1998 and 1999 programmes were generally positive, as a result of which the target area for 2000 was raised to 123 000 hectares, compared to planted area of around 116 000 hectares the year before. However, this year the actual planted area of double crop wheat and barley was around 89 000 hectares, which fell considerably short (by 28 percent) of target. Of this area, approximately 55 300 hectares were wheat and the remaining 33 700 spring barley. Yields of the double crop wheat and barley are also likely to fall short of the 2 tons/ha expected, due to delays in maturation and lack of precipitation and water, and are likely to average around 1.7 tons/ha.

The comparison of area planted compared to targets by province of winter wheat, barley and potato is indicated below:

Table 5  Target and Actual Area Planted of Wheat, Barley and Potatoes.

unit : Hectares

Province	Winter Wheat and Barley,		Potato
	Target	Actual	Target	Actual
Pyonyang	6,000	5,737	2,000	2,000
South Pyongan	12,000	11,715	22,000	22,000
North Pyongyan	7,000	7,081	22,000	22,000
Chagang	5,000	2,103	4,000	4,000
South Hawngae	26,000	26,067	37,000	37,000
North Hwangae	14,000	13,887	19,000	19,000
Kangwon	6,000	6,390	12,000	12,000
South Hamgyong	15,000	7,446	28,000	28,000
North Hamgyong	4,000	929	14,000	14,000
Ryanggang	20,000	0	22,000	22,000
Kaesong	4,000	4,121	1,000	1,000
Nampo	4,000	3,518	4,000	4,000
Total	123,000	88,994	187,000	187,000

To address food shortages, the Government in 1999, with international support, introduced an initiative to increase the production of potatoes both under mono and double cropping systems. As a result, some 170 000 hectares were planted, compared to an average of around 40 000 hectares in past years. The target for potatoes under mono and double systems was increased to 187 000 hectares, which was met. Average yields are estimated at around 10.5 tons/ha.

Current Agriculture and Food Situation

Although there are encouraging signs that the relaxation of trade and economic sanctions imposed on DPRK and prospects of greater economic interaction with other countries in the region, will undoubtedly have a positive impact on longer term food security in the country, the current food supply situation still remains precarious, particularly amongst vulnerable groups. Approaching its sixth year of food shortages, therefore, the country still requires large-scale food assistance to ensure adequate nutritional standards, especially for children, pregnant women and the elderly. The period between May/June and October is crucial to food supply prospects as it corresponds to the beginning of the lean food supply period, when food stocks are traditionally at their lowest, and also the start of the main crop season on which the country depends heavily for domestic food production. Crop losses, as in 1995 to 1997 due to natural disasters, therefore can have a devastating effect on food availability.

Weather and Growing Conditions

As part of a wider regional phenomenon, which also affected other countries in South East Asia, including China, rainfall in the run-up to the main 2000 season in DPRK was erratic and noticeably below average. This adversely affected soil moisture levels for the double crops of barley and wheat, which resulted in reduction in yields. In addition lower precipitation this year, coupled with below normal rainfall in 1999, especially during the main rainy season June to August, also reduced water availability for replenishment of irrigation reservoirs, which are essential for crops, particularly at the early stages of growth before the onset of the main rainy season. Irrigation reserves were additionally affected this year by severe shortage of electricity, and persistent mechanical breakdowns, due to which water from perennial rivers could not be pumped into reservoirs. All reservoirs visited, were observed to be highly depleted with some almost entirely dry. At the time of the mission's visit up to 1 July, therefore, despite some rainfall at the end of June, the overall water situation was assessed to be extremely poor.

As a result of below normal rainfall and reduced water supplies from irrigation reservoirs, many rice fields were dry whilst maize, especially on higher grounds was stressed and in some areas being replanted. In all areas visited significant delays were observed in transplanting of rice, which should normally end by mid June Although farmers were waiting for rains to initiate planting, there will undoubtedly be a decline in productivity as the seedlings used for transplanting would be much older than optimal. The reduction in growing period will also reduce yields. Where water shortages were particularly severe, co-operative farms had substituted rice for maize, sorghum, millet and vegetables. The condition of crops in such areas, however, was observed to be generally poor. Observations regarding the poor general state of crops are substantiated by satellite spot imagery, which indicates that the relative level of vegetative cover in important agricultural areas was considerably lower in May and June this year compared to 1999.

Additionally, the temperature pattern since the end of the 1999 crop season last November indicates that last winter was much colder than normal with temperatures between November and March noticeably below normal. Whilst temperatures in April and May returned to more normal levels, many farmers reported that spring was generally delayed this year, especially in the north and north east, delaying development and maturation of double crops and planting/transplanting of main crops. Overall therefore, early prospects for food grain production this year are poor and any recovery will depend heavily on the performance of rainfall during July and August. The latest information, however, from the country, indicates that as at mid July there had been no significant improvement in rainfall, whilst temperatures remained above normal.

Area Planted and Output

The area planted under double crop wheat and barley was 89 000 hectares, significantly, some 28 percent, below the target of 123 000 hectares planned for this year. Partly due to a late spring and poor rainfall productivity was also reduced averaging an estimated 1.7 tons per hectare. The area under potatoes, on the other hand increased to 187 000 hectares, of which some 98 000 hectares were planted as a double crop. Based on estimates of rice and maize production made by the FAO and WFP, and taking into account barley, wheat and potato production from this year's double crop, 1999/2000 cereal availability has been estimated at 3.420 million tons. Against this, utilization needs, including food, feed and other uses (seed and waste) are assessed at 4.751 million tons, leaving an import requirement of 1.33 million tons for the 1999/2000 marketing year. Of this requirement, it is estimated that commercial imports during the marketing year will be around 210 000 tons, whilst food aid imports, already delivered and in the pipeline, amount to a further 586 000 tons. Based on these revisions, therefore, the uncovered import requirement for 1999/2000 marketing year to the end of October 2000, is estimated at 535 000 tons.

Overall Food Supply Situation

Despite persistent food shortages, the overall food situation in the country is less precarious, particularly in comparison to 1996 and 1997, which were perhaps the worst years for food shortages in the country, when production was severely reduced. To a considerable extent the stability and improvement in overall food security is attributed to large scale and well executed food aid intervention to the most vulnerable social groups, particularly children and the elderly. Purposeful targeting to take into account geographical and social considerations have also helped lessen differences in food consumption. In particular this has included increasing food aid rations to north-eastern provinces (north and south Hamyong), which are agriculturally less important and where the non-agricultural population is relatively higher.

Certainly the benefits of targeted food assistance to institutions such as schools and nurseries are clear. In the short term, until the economy and the agricultural sector recover, to enable more assured food supplies, humanitarian intervention would continue to be needed to maintain food security.

The Public Distribution System (PDS) is becoming less crucial in the household food economy, for PDS recipients, than hitherto. Currently it is estimated that the PDS provides around one third of cereal needs, with the remainder coming from various other sources including direct province to province transfers, arrangements between co-operative farms and industries and farmers markets. In 1999/2000, the flow of cereals through the PDS, relative to previous years, also improved with supplies continuing into May/June, whilst in 1998/99 these ceased in April. Total PDS rations from October 1999 to June this year amounted to around 65 kg/per caput.

Food Aid

As a result of two relatively stable agricultural seasons in 1998 and 1999, national food security has shown signs of improvement, certainly compared to the disaster prone years between 1995 and 1997. However, continued food assistance is essential and justified in the near future, especially given poor prospects for domestic food production in 2000. The justification for such assistance would be:

□	Continued targeted food assistance to vulnerable groups, still recovering from the effects of previous food shortages, who will suffer disproportionately if domestic food production falls and the volume of food channeled through the PDS declines. The present targeting through institutions for childcare and for pregnant/nursing mothers has been highly effective and needs to be continued.

·	In view of current economic constraints, national food security depends heavily on domestic food production. However, highly intensive agricultural production systems and in particular the increased probability of natural disasters caused by deforestation in recent years, makes agricultural particularly vulnerable to the vagaries of nature. Domestic food production, therefore, remains fragile and a sufficient food safety net, through food aid, needs to be maintained.

Vulnerability

In addition to relative stability in cereal production in the last two years, targeted international food aid during 1999-2000, as in past years, has provided an invaluable safety net for vulnerable groups. Although recent developments aimed at revitalizing the economy and improving the country's economic prospects are extremely encouraging for long term food security, the humanitarian food safety net needs to be continued to maintain basic nutritional standards, particularly amongst children and the elderly. In addition, sharp variations in vulnerability based on regional and localized differences in food supply still persist, despite an overall improvement amongst groups such as farm families, particularly in south west provinces, which are relatively better off. Families of Industrial and non-agricultural workers in the east (North and South Hamgyong, and Kangwon), and particularly those in the northeast (North and South Hamgyong) remain the most vulnerable. In general, factors accentuating food supply problems include: dense population concentrations; scarcity of good agricultural land; colder climate and shorter growing season in the east and the northern mountainous areas; concentrations of industrial, mining and office workers, distance from the sea, forests, or other sources of wild food.

The safety net provided by international food aid has been largely uniform in its coverage of vulnerable groups. Last year, WFP, with the Government support, responded to regional and other variations in vulnerability by providing broader coverage and larger rations in provinces identified as more at risk to food shortages.

Food Aid Distribution and Local Food Processing

WFP has embarked on a programme to rehabilitate local food processing facilities. The objectives of this activity are to provide adequate micronutrients fortified commodities for vulnerable groups, to manufacture suitable foods for the target groups and to rehabilitate eroding industries using local inputs (management, labor, and energy). By the end of 2000, a total of 16 factories will be rehabilitated with an annual capacity of 75 000 tons. Foods include CSB for nurseries, biscuits for primary school children and noodles for pregnant and nursing women. All commodities are fully fortified with a vitamin/mineral supplement provided by UNICEF.

The first CSB factory started in April 1999, manufactured over 5 000 tons by July 2000. Two more CSB factories are under construction. Biscuit production commenced mid in 1999 at present 5 factories are operational; output till July will amount to around 5 500 tons. Five noodle factories are presently under rehabilitation.

Coping Mechanisms, Household Food Access and Availability

Although the overall food situation in DPRK at the macro level has shown signs of improvement in the last two years, as production has been relatively stable, at the micro level there are considerable variations in consumption. Overall, since natural disasters between 1995 and 1997, a number of vital coping strategies have evolved to counter food shortages. These include:

□	Less dependence on the PDS in the household food economy, as other forms of transfer increase;

□	Inter-provincial and house-hold to house-hold food transfers;

□	Growing market activity;

□	Production and distribution of alternative foods;

□	Increased animal rearing at household level, for consumption and trade;

□	Increasing importance of individual household plots; and

□	Cross border trade

In view of generalized food shortages food consumption has also changed discernibly as the availability of meat (especially beef and pork, which were intensively reared on grain hitherto) and other protein foods in the diet have declined. In view of these changes, whilst cereals used to contribute 75 percent of a minimum daily calorie requirement of 2130 kcal/person/day, it is now considered that this percentage (including potatoes in cereal equivalent) is likely to be higher. In the absence of household surveys the food intake profile of households remains unclear.  However, the Government is currently undertaking a nutritional survey, which may provide valuable information for any adjustments to be made in future.

Present day household food access and availability in DPRK is characterized by the following:

□	A relatively stable food situation within the farming community, particularly in 1998 and 1999. In 1999/2000 it is estimated that some 43 percent of farm production was retained for own needs. The average per capita food availability (cereals and potatoes) for farm families is reported to be around 200 kg/person/year (approx. 550 g/day), with farmers living in high producing areas receiving up to 260 kg per annum. In addition, food production from cultivation of private plots and on marginal land is also available. Farmers, therefore, were in a reasonably strong position to exchange food with the urban population though various markets and individual transactions. Support of family members living in urban areas is also common.

□	Continuing importance of household plots and cultivation in marginal areas.

□	Continuing difficulties for the urban population to access food, especially in food deficit regions and amongst economically more vulnerable groups.

□	Significant impact of food aid on the nutritional status of children.

During field visits, there was no indication of evident malnutrition. This can be attributed to relatively favorable harvests in the past two years and to a large degree also to well targeted feeding programmes for nurseries, kindergartens and primary school through international food aid.

Monitoring and Access

Food aid is only distributed to accessible counties. Food aid monitoring provides an invaluable method for fine tuning future food aid targeting, particularly in view of variation in the availability of food through out the country. In general the quality of access has improved, with greater flexibility in visiting arrangements and more visits allowed to rural beneficiaries. Currently, WFP has access to 163 counties out of a total of 211, where an estimated 84 percent of the population live.

WFP has established five sub-offices for monitoring in Sinuiju, Wonsan, Hamhung, Chongjin and Hyesan. There are 46 international and 60 national staff for operational and monitoring activities, to which the Government has agreed. Monitors regularly visit beneficiaries and beneficiary institutions in accessible counties, to ensure that the food reaches the beneficiaries, assess the impact of food assistance and the need for further assistance and provide guidance and advice on project implementation.

In recent years, the number of female monitors has been substantially increased and now represent 50 percent of monitoring staff. This representation of women in the field enables WFP to obtain better quality information on the situation and difficulties faced by Korean women, especially as females make up more than 53 percent of beneficiaries.

4. Options for Agriculture Development

In the short term, over the next year or two, food aid is likely to continue to play a major role in ensuring food security.  As discussed above the main challenge in this area relates the best utilization of food aid, focusing on vulnerable groups.  However, it is essential at this time to also think of development in the medium, where the main challenge is to review agriculture, and the longer term where the main challenge is how to restructure agriculture.

Agricultural Rehabilitation

In the medium term, the key challenge is to phase out the heavy dependence on food aid. Lacking enough foreign currency at the moment to rely on commercial imports from the world market, DPRK must rely for restoration of domestic production of rice, maize and potatoes in amounts that satisfy at least basic nutritional requirements of the population. The current agricultural system has the means to produce enough food to meet these basic requirements at a reasonable cost. According to studies done by FAO, recurrent agricultural inputs, such as fertilizer, pesticides, tractor fuel and spare parts, and plastic sheeting (for seedbeds) at a cost of US$250 million annually are required to restore short-term national food security from domestic production It has been estimated that basic food imports valued at international prices would require three times more foreign exchange than agricultural inputs to produce the same quantities locally. . A well integrated set of activities for agricultural rehabilitation has been formulated by UN agencies and NGOs around the Government's Agricultural Rehabilitation and Environmental Protection Programme (AREP) which aims to enhance the production of food. However, implementation of such a Programme requires substantial donor assistance.  In addition, government would have to divert some of its scarce domestic and foreign resources into the agricultural sector.  So far neither government or international funding has been forthcoming in the amounts necessary to bring about this transformation, with the result that substantial food aid continues. DPRK's second Thematic Round-Table, hosted jointly by the Government and the UNDP took place on 20 and 21 June 2000 in Geneva and focused on agricultural recovery. However, overall donor response, has not been encouraging, so far.

Longer Term Development

In the long term, agriculture, and the economy as a whole, must rid itself of the heavy policy distortions that cripple efficiency and damage the environment. Achieving food security through the present production system is not sustainable and there is an urgent need to formulate concrete steps to address key structural issues.

Prior to the partition of the peninsula in 1945 the southern part of the country was surplus in agricultural products and exported supplies to the more industrialized North. Although detailed studies are lacking, it is likely that DPRKs comparative advantages lies in mining and mineral processing, light industry and manufacturing, in addition to services such as construction.  DPRK has limited comparative advantage in agriculture A possible exception is marine capture fisheries. The sub-sector was well developed until the late 1980s when overfishing and poor management in the face of Atlantic pollack stock fluctuations caused a collapse. The sector can be expected to shrink under a more liberal management of the economy

Farm organization will eventually change from a central command system based on large-scale operational units to a decentralized, market-driven system based on a mixture of family-size units that may develop out of the cooperatives, and corporate larger production units that may develop out of state farms.  For this to happen there is a need that the economy as a whole opens up and is deregulated, institutions for markets are allowed to operate and prices become market-based and permitted to allocate resources efficiently.

Greater specialization of cooperative farms in response to natural advantages and evolving consumer preferences will become necessary when the food crisis is over. Specialization would allow comparative advantages to take effect and lead to higher sector efficiency. The large population on cooperative farms in relation to land resources is a cause of low labor productivity In spite of high mechanization, cereal output per active agricultural worker has been only 1.5 tons in pre-crisis times. This is about the level of China with a much lower level of farm mechanization.. Facilitating labor movements from farm to farm and out of agriculture altogether will boost efficiency and raise rural incomes.

Agriculture will continue to be highly input-intensive. Farming systems will develop in response to the specific agro-ecological setting and to market demand: there will be a decline in cropped areas by withdrawing from marginal areas, a reduction of the cereal area, more multiple and intercropping, higher cropping intensity, more crop diversification with introduction of fodder crops, legumes, oilseeds, sugar beet and lowland potatoes into the rotation. Some of these developments are already happening under the double cropping programme.

A pre-condition of intensive agriculture is a reliable source of rural energy. The rural electricity network needs to be restored and energy efficiency needs to be increased through appropriate pricing. New machinery is needed, especially a replacement of the Chollima tractor by a more modern, energy efficient design, preferably locally assembled under a joint venture with a foreign manufacturer. Irrigation will be phased out where pumping is uneconomical and, for the remainder, pumping will be replaced by gravity, where feasible. Water saving equipment and techniques will need to be introduced.

The livestock sector is expected to grow strongly in response to demand, based on improved pasture, imported feedgrain and domestic production of fodder crops.

In brief, to adjust and survive in the long term the agricultural sector needs to:

i.	shed much of its labor force,

ii.	develop rainfed cropping to reduce dependence on irrigation,

iii.	diversify out of cereal mono-cropping, give up farming n marginal land while increasing the cropping intensity on the remaining land,

iv.	re-mechanise the farms to fit future farming systems and management types,

v.	establish a livestock herd for dairy and meat production, and

vi.	undertake a major reforestation and watershed rehabilitation effort.

Recent Developments

With respect to longer term food concerns, recent developments which could lead to improved economic prospects in DPRK include the following:

□	High level peace talks between DPRK and the Republic of Korea in mid-June 2000 at which a five-point agreement was reached;

□	Support by the Republic of Korea, for DPRK's membership of the World Bank and The Asian Development Bank.

□	The recent relaxation of economic sanctions by the United States, Japan and the Republic of Korea.

□	Establishment of diplomatic relations between DPRK and Italy in January 2000, Australia in April 2000 and the Philippines in early July 2000.

□	Planned discussions between the Governments of DPRK and Japan on the normalization of relations.

□	Efforts by the DPRK to enter the Association of South East Asian Nations (ASEAN) following approval of its request for membership of the ASEAN Regional Forum (ARF) in June 2000.

□	Efforts on revival of links with the Russian Federation.

These attempts to enhance relations with other countries demonstrate in part DPRK's efforts to revitalize its economy with a view to ensuring greater food security. The humanitarian programme can only aim to provide a safety net for the most vulnerable, through the provision of food-aid, agricultural inputs and capacity-building in the health, water and sanitation sectors

북한 농업 하부구조 복구 및 개발 방안

(Strategies on the rehabilitation of agricultural infrastructure and development in  North Korea)

Mr. Daud Khan

FAO 아시아·태평양 담당관

요 약

북한 농업은 경지가 부족하고 경작기간이 짧아 제약을 받고 있다. 전 국토 면적이 1,230만 ha이지만 경작면적은 오직 200만 ha에 불과하고, 이는 1인당 0.1ha 미만이다. 3개월 이상 월평균 기온이 0℃ 미만이고, 파종시기에는 가뭄, 수확시기에는 홍수를 가져오는 변덕스런 기상은 농업에 적절하지 않다. 이러한 제약에도 불구하고, 북한은 국가의 필요를 충당할 수 있을 만큼 충분한 식량을 생산하기 위해 많은 노력을 경주해 왔다. 관개사업, 기초식량 작물 재배, 비료·에너지 같은 투입재에 많은 투자를 하였다. 투입재의 부족과 계속적인 자연재해로 1980년대 후반부터 1990년대 초반까지 농업 부문에서 어려움이 극심했다. 식량원조의 형태로 이루어진 국제적 지원은 최악의 식량부족 사태를 모면하는데 도움을 주었으며, 필수적인 투입재를 공급하여 생산의 붕괴를 막는데 도움을 주었다.

현재 북한의 전반적인 식량사정은 최악의 식량위기 상황이었던 1996년부터 1997년까지의 기간보다 덜 불안정하다. 그러나 북한은 앞으로 농업과 지역개발의 형태 및 속도를 결정해야 하는 여러 가지 전략적 선택에 직면해 있다. 이 논문은 이러한 선택의 일부를 개안한 것이다. 이 논문의 전체적 결론은 만약 북한이 개혁의 길을 택한다면, 농업구조에서의 변화가 요구된다는 점이다. 개혁을 위해 관개, 전력공급, 농업기계화, 축산과 토지개발에 많은 투자가 필요할 것이다. 이러한 투자와 같은 비중으로 농업인 훈련과 연구 같은 지원서비스도 필요할 것이다.

국제사회가 북한의 재건에 결정적인 역할을 해야한다. FAO와 같이 여러 국가로 구성된 기구들이 북한과 밀접한 파트너 관계를 유지해왔으며, 기술적 지원을 제공하였고, 국제적인 원조를 동원하기 위한 통로로서 활동해왔다. 우리는 FAO가 북한의 파트너로서 계속 남기를 원하며, 앞으로 북한이 직면하는 도전에 도움을 줄 수 있기를 희망한다.

1. 머리말

북한의 농업은 농경지가 부족하고 생장기간이 짧다. 북한의 총면적은 12.3백만□이지만 그 중에서 농경지 면적은 200만□에 불과하다(1인당 0.1□ 미만). 북한의 기후조건은 대체로 농업생산이 불리하다. 연중 3개월 또는 그 이상 영하의 날씨이며 강우량의 불규칙으로 파종기에는 한발과 가뭄피해가 오기 쉽고 수확기에는 홍수피해를 받기가 쉽다. 이와 같은 제약조건하에서도 북한은 북한 인구가 필요로 하는 식량을 생산하는데 많은 노력을 해왔다.

북한은 수리사업에 많은 투자를 하였으며 기본식량을 생산하는데 주력하였고 비료, 에너지와 같은 생산자재를 많이 투입했다. 그런데 북한의 농업부문은 1980년대 후반과 1990년대 전반기에 계속된 자연재해와 농업용 자재들의 부족으로 어려움을 겪게 됐다. 그리하여 국제사회의 식량원조로 북한은 최악의 식량난에서 벗어나게 되었으며 또한 국제사회의 생산자재들 공급으로 농업생산이 파멸상태을 피할 수 있었다.

현시점에 있어서 북한의 총체적인 식량사정은 특히 1996년, 1997년 사이의 최악의 식량위기에 비하면 상당히 완화되었다. 그러나 북한은 앞으로 몇해 동안에 농업과 농촌개발의 형태와 입장을 결정함에 있어서 몇 가지의 전략적 선택을 해야 할 것이다. 이 논문의 총체적 결론은 만약에 북한이 계획한 방향으로 나아간다면 북한 농업의 구조에 있어서 중요한 변화를 필요로 하게 될 것이다.

그리고 수리사업, 전력공급, 영농기계화, 축산, 그리고 농지개량사업에 많은 투자를 필요로 하게 될 것이다. 동등하게 중요한 것은 농민훈련 그리고 농업연구와 같은 지원부문에도 투자를 해야 할 것이다. 그리하여 국제사회는 북한 농업의 재건과정에 있어서 주된 역할을 담당할 것이다.

FAO와 같은 다국적 기구는 북한과 밀접한 관계를 유지해 왔으며 기술원조를 해왔고 국제적 원조를 동원하는데 하나의 경로로서의 역할을 해왔다. FAO는 앞으로도 북한의 파트너로서의 역할을 계속 할 것이며 다가오는 앞날에 있어서도 북한이 당면하게 될 도전을 해결하는데 도울 것이다.

2. 북한의 농업부문

북한의 농업은 북한 GDP의 30% 미만을 차지하고 있으며 북한 농업부문에는 북한노동력의 약 30% 정도가 고용되고 있다. 북한의 농업생산은 제한적이며 불리한 자연자원에 기반하고 있다. 그리하여 광범한 수리시설과 농업자재들의 집약적인 투입에 의존하고 있다. 북한은 12.3백만□에 이르는 국토면적의 80% 이상이 농업생산에 부적당한 산림지로 되어 있다. 현재 총 국토의 약 15% 정도가 농업에 이용되고 있다. 농업용지 중 약 60만□는 벼 생산에 이용되고 있으며 65만□는 옥수수 생산에 이용되고 있다(옥수수 면적은 1998년과 1999년에 감소된 것으로 보고되고 있다). 벼는 저지대에 있는 논에 물을 공급함으로써 재배되고 있고 옥수수는 밭에서 재배되며 스프링쿨러 관개를 하고 있다. 그런데 이 두 곡류는 생장기간이 짧은 것을 활용하기 위하여 이식재배를 하고 있다. 그리고 약 20만□에는 채소가 재배되며 30만□에는 과수, 뽕나무와 같은 다년생 식물이 재배되고 있다. 그리고 10만□에는 감자, 보리, 밀, 귀리 등의 재배에 이용되고 있다.

역사적으로 농업정책은 식량의 자급자족을 위하여 벼농사와 옥수수 농사에 치중되어 왔다. 이 목적을 위하여 북한의 농업 근대화는 수리시설, 비료, 농약, 제초제 등과 같은 농업자재의 공급, 그리고 영농기계화가 이루어졌다. 이와 같은 농업정책은 1970년대와 1980년대는 그런대로 성공적이었다. 북한 정부의 농림성에 의하면 벼와 옥수수의 평균수량은 각각 6톤, 그리고 4톤으로 보고되고 있다. 그리고 총 곡류생산은 벼와 옥수수를 합쳐 600만톤에 달한 것으로 추정되었으며 그것은 북한의 식량 요구량보다도 많았다.

1990년대 중반기의 자연재해와 북한 해외무역의 감소로 곡류의 수량이 현저하게 감소되었다. 홍수, 가뭄, 그리고 해일은 농업생산의 잠재력을 감소시켰다. 북한의 전통적인 교역대상 국가들 사이의 무역과 물물교환의 감소로 북한의 외화가득 능력이 줄어들었다. 이에 따라 북한 농업에 필요로 하는 비료(또는 국내에서 비료생산을 하는데 필요로 하는 원료), 농약, 농기계, 연료 등을 구입하기가 어렵게 되었다.

농지이용

국토면적의 15%만 경작되고 약 6%가 방목지로 이용된다. 북한 농업을 그 이웃나라들과 비교했을 때 특수한 것은 농경지 중에 곡류생산에 이용되는 비율이 높다는 것과 관계되는 면적의 비율이 높다는 것, 그리고 축산의 비중이 낮다는 것 등이다. 다음 표가 북한의 농지이용을 나타낸다.

표 1  북한의 농지이용

농지이용	면적(ha)	비율(%)
총 국토면적	12, 276,000	100
A. 농업l	1,850,000	15
1. 1년생 곡류	1,550,000	13
벼와 옥수수	1,250,000	81
2. 다년생 작물	300,000	16
B. 방 목	780,000	6
C. 임 야	8,970,000	73

기 후

북한의 기후는 1년1작을 하게 만들고 있다. 강우량은 800∼1,200□이고 약 80%는 5월- 9월 사이에 집중된다. 비오는 계절의 강우분포는 아주 중요하다. 왜냐하면 강우량은 작물성장에 직접적으로 효과를 줄 뿐만 아니라 저수지의 저수량을 결정하기 때문이다. 저수지의 저수량은 다음 해의 영농준비와 못자리를 만드는데 있어서 굉장히 중요하다. 그리고 북한의 기온은 북한의 대부분 지역에 있어서 겨울보리를 심는 것을 제한하고 있으며 들판에서 적기작업을 하는 것을 필요로 하고 있다. 보통 해의 무상일수는 5월부터 10월 사이의 약 150일 내지 180일이 된다.

토 양

토양조건은 일반적으로 불량하다. 유기질 함량은 약 0.5%이고, pH는 5∼7이다. 북한의 논배미들은 대체로 점질토양이며 침투력이 낮고 산성토양이며 또한 홍수피해를 받기 쉽다. 밭의 토양은 양토 또는 점질토며 산도가 높고 토사가 유실되기 쉽다. 모든 토양은 유기질이 부족하고 오랜 기간의 연작과 집약적인 단작으로 비옥도가 낮다. 결과적으로 생산을 유지하려면 비료를 많이 투입하게 되어 있다. 유기질 비료를 많이 쓰면 장기적으로는 어느 정도의 좋은 효과가 있지만 현재의 지력과 작물의 피로를 고려했을 때 유기질 비료의 효과도 한계가 있다.

북한의 밭때기들은 토사유실에 위험성이 많고 문제가 더욱 커질 것이 예상된다. 그것은 밭에서 양곡을 계속 생산해야할 절박성이 있는데다가 산양들의 수가 늘어나고 있기 때문이다. 산양들은 북한 주민들의 단백질 식품 공급에 중요하고 곡류사료와 대체하기 위해서도 권장되고 있다.

수자원과 수리시설

북한은 풍부한 수자원을 가지고 있다. 연중 강우량에서 증발량을 빼고나면 해마다 생기는 수자원은 약 230억□가 된다. 정부는 배수가 잘 안되는 논은 그대로 두고 그밖에 땅을 농사에 이용하기 위해서 수리시설을 개발하는데 주로 투자했다. 그리하여 현재 북한에는 약 1,700개의 저수지가 있고, 양수장이 약 29,000개소가 있다. 약 12억□의 수자원이 농업용으로 이용되고 있으며 현재 98만□의 농지에 관수되고 있다. 그리고 관수되는 농지의 대부분은 하천의 물을 펌프로 퍼 올리거나 보를 만들어 하천수를 이용하고 있다. 그렇지만 북한에서 지하수를 이용하는 것은 많지 않다.

북한 대부분의 수리시설들은 기름값이 싼 시기에 건설됐다. 따라서 수리시설에 소요되는 비용을 갚아야 할 필요성을 느끼지 못하였다. 결과적으로 북한의 관개시설들은 필요이상으로 시설이 커졌고 따라서 비능률적이다. 예컨대 많은 양수장 시설들은 마력수가 크며 따라서 기름의 소요량이 너무 많아 비경제적이다. 거기에다 농민들은 수리시설을 비효율적으로 이용하고 있다. 밭에 있어서 관수시설은 경사진 곳에서 이루어지고 있기 때문에 토양유실이 심하다. 또한 수리시설들의 노후화와 불량한 시설로 물의 낭비가 많으며 물을 절약한다는 생각이 모자란다. 수자원의 경제적 이용에서 보았을 때 현재의 수리시설들은 그 합리성이 적다. 거기에다 관개시설은 낡았고 농촌의 에너지(디젤과 전력) 부족이 주 제약요인으로 되어 있다.

기계화

북한의 기존 자료에 의하면 북한 농업은 100□ 당 5∼6대의 트랙터가 있으며 대단히 기계화되어 있는 것으로 보인다. 그런데 대부분의 트랙터들은 북한에서 만들어진 28마력 chollima 트랙터로서 그 설계가 낡았고 또한 비능률적이다. 협동농장들은 여러가지 농기계들을 가지고 있다. 이앙기, 파종기, 수확기, 트럭 등 대부분의 시설들은 정비불량, 연료부족, 그리고 부속품 부족으로 제대로 쓰지 못하고 있다. 트랙터와 같은 대형 농기계들은 협동농장에 속하지 않으며 농기구 서비스센터로부터 빌려쓰고 있다. 따라서 농기계들의 경영과 유지관리가 복잡하게 되어 있다.

표 2  농업위기 이전과 1998년도의 농업동력(Farm Power)

	위기이전			1998
힘의 종류	가능량	사용 메가와트	비율 (%/합계)	가능량	사용 메가와트	비율 (%/합계)
사람	3.4 백만	254	9	4.4 백만	328	27
축력	80만마리(소)	418	14	800,000	418	35
트랙터	7만대	1,947	67	20만대	418	35
기타기계	8만 소 엔진 모타	284	10	2 만개	44	3
합 계		2,902	100		1,209	100

식량위기가 있은 이후로 농기계들을 대신하여 사람과 축력의 힘으로 다시 바꾸어졌다. 그리고 농번기가 되면 도시인력과 농작업을 위한 군인들을 대량 이용하고 있다. 그럼에도 불구하고 1998년도의 경우 필요한 농업동력(farm power)의 60%만 투입되었다. 이에 따라 농업생산의 적기작업을 할 수가 없게 되었고 따라서 농업생산이제대로 이루어지지 못했다.

비 료

북한 농업의 제한된 농경지 면적과 기후의 제약조건에도 불구하고 정부는 기본식량을 자급자족 하려고 하기 때문에 한정된 농경지에 수리시설을 하고 농용자재를 많이 투입하여 기계화와 곡류의 연작을 계속하게 되었다.

이 결과 토양의 화학적 및 조직적인 손실을 가져왔다. 일반적으로 작물을 계속 심으면 유기질이나 화학비료를 쓰는 것보다도 토양의 양분을 더 소모하게 된다. 그리하여 윤작을 하지 않기 때문에 토양의 지력감소과 양분부족은 더욱 심해진다. 두과식물을 심거나 땅을 놀리는 것도 지력을 회복하는 하나의 방법이 된다. 유기질 비료는 토양조직을 재건하기 위해서 이용되지만 그 효과는 제한적이다. 단기적으로 곡류생산은 특히 화학비료에 의존하게 된다. 주로 화학비료는 요소와 인산질 비료를 이용하게 된다. 토양중에 영양소의 결핍이 덜할 때는 가리질 비료가 덜 필요하다. 중장기적으로 보았을 때는 토양의 비옥도를 유지하고 증가시키는데는 다른 방법이 필요하다.

북한에서는 비료의 생산과 수입의 감소로 지난 10년 동안 비료공급이 크게 감소됐다. 1995년∼1999년 사이에는 평균 17만톤(성분량 N, P, K)이 공급됐다. 비료의 공급량이 감소됐을 뿐만 아니라 비료 3요소 사이의 균형이 지켜지지 않은 것이 생산성을 저하시킨 요인으로 되고 있다. 북한의 공급을 늘리는데 있어서 겨울밀과 겨울보리농사의 중요성이 높아져가고 있다. 이들 답리작 맥류생산이 중요하기는 하지만 겨울맥류의 재배로 토양의 영양분에 새로운 긴장을 가져오고 있다. 따라서 벼와 옥수수 재배후의 비료수요가 높아지고 있으며 북한 농업의 비료 필요성은 더욱 높아져가고 있다. 북한 농업의 생산성을 유지하는데 필요한 비료(성분량 N, P, K)의 연간 필요량은 약 70만톤인 것으로 북한의 농림성은 추정하고 있다. 그러나 답리작에 따르는 토양 영양분의 추가적인 필요를 감안할 때 비료의 소요량은 더 늘어날 것으로 본다. 2000년도 비료의 국내 공급량은 21만톤(성분량)으로 보고 있다. 그 내용은 국내생산은 28천톤, 수입이 182천톤, 그리고 해외원조로 될 것으로 보고 있다. 비료공급을 성분량으로 보았을 때 88%는 질소, 7%는 인산, 5%는 가리로 되어 있다.

축 산

협동농장의 가축사육은 사료부족으로 크게 감소되었다. 곡류사료는 사람이 먹는 곡식과 경합되기 때문에 가축사료로 쓰지 못하고 있다. 결과적으로 농후사료를 필요로 하는 닭과 돼지 그리고 역우들은 잘 먹지 못하고 있다. 가축의 마리수는 산양을 제외하고는 농업위기 이후로 크게 감소되었다.

표 3  북한의 가축수

단위: 마리

	위기이전 (1990)	1997
소	900,000	550,000
돼지	3,500,000	1,900,000
면양	250,000	160,000
산양	400,000	1,100,000
닭	23,000,000	7,500,000
오리	Na	800,000
거위	NA	360,000
토끼	NA	2,700,000

모든 협동농장들은 곡류생산에서 얻어지는 부산물을 이용할 수 있다. 그리고 협동농장들은 방목지를 가지고 있다. 그러나 곡류생산만 중요시 하고, 농촌의 노동이 모자라기 때문에 방목지의 관리는 부실하고 가축들의 영양공급에 제대로 이용되지 않고 있다.

환 경

북한의 환경은 광산업과 공장들로 크게 손상되고 있다. 공업지대 주변의 땅과 하천 그리고 공기는 크게 오염되고 있으며 농업위기 이전에 환경개선을 위해서 시작한 사업들은 농업위기 때문에 중단되었다. 구체적인 자료는 없지만 농업위기 이전에 화학비료를 너무 많이 투입하므로써 북한의 지하수가 오염됐다고 보고 있다. 북한의 산간지역에서는 식량을 생산하기 위해서 산기슭의 비탈진 곳을 개간하였으며, 중국과 원목들을 물물교환 하기 위해 산림을 벌채했고, 땔감을 마련하기 위해 마을 가까운 곳의 산들은 민둥산으로 되어 버렸다. 민둥산은 1995년과 1999년의 홍수피해를 증가시킨 큰 요인이 되었다.

한가지 작물만을 계속 연작하는 것은 농업의 지속성의 문제를 가져오게 된다. 북한에서는 농경지의 87%에 곡류를 재배하고 있다. 이웃 나라들에서 그 비율은 60∼65%를 차지하고 있다. 그리고 북한에서는 곡류의 95%는 벼 아니면 옥수수이며 이들 두 곡류의 품종들은 제한된 유전기초에서 시작됐기 때문에 품종의 수가 적다. 그리고 윤작을 무시하고 있으며 비료 사용에 있어서는 N, P, K의 불균형이 이루어지고 있다. 외화부족으로 P, K보다는 N만 배분되고 있다. 퇴비부족과 새로운 품종의 개발이 이루어지지 않고 있는 것 등은 작물재배에 있어서 병충해가 늘어나게 하고 있으며 토양의 지력과 토양조직에 마이너스 효과를 가져오고 있다.

농업부문의 조직들

생산조직

북한 농업용지의 대부분은 협동농장(collective farm)과 국영농장(state farm)들이 차지하고 있다. 협동농장의 수는 약 3,200개이고 북한 농경지의 90%를 차지한다.  협동농장들의 평균 규모는 500∼1,000□가 된다. 하지만 규모가 보다 큰 협동농장들도 있다. 대표적인 협동농장은 10∼20개의 부락들로 구성되고 있으며 각 마을 농민들은 농사짓는 일에 따라 작업반을 조직하고 있다. 작업반들의 2/3는 주로 곡류생산 작업반이며 그밖의 작업반은 채소, 가축, 과수원, 그리고 농기구 관리반으로 되어 있다. 협동농장들은 정부가 책임져야 하는 것 이외의 사회사업들도 하고 있다. 그리고 국영농장은 약 1,000개가 되며 북한 농경지 총면적의 약 10%를 차지하고 있다(약 20만□). 국영농장들은 곡류생산 이외의 농작물들을 전문화 하고 있다. 그들은 주로 일반농가들이 차지하지 않았던 땅을 정부가 개간해서 조성된 농장들이거나 과거 봉건지주들의 소유지에서 만들어진 농장들이다.

북한 농촌에는 약 180만 세대들이 거주하고 있으며 이것은 북한 총인구의 약 1/3이 된다. 각 가정마다 약 100□의 텃밭을 경작할 권리를 지니고 있다. 각 가족들은 그들 집 주변의 텃밭에서 소가축과 채소를 생산하고 있다. 그밖에도 여러가지 종류들이 이 텃밭에서 재배되고 그것들은 농가의 탄수화물 이외의 영양분을 공급하는데 중요한 역할을 하고 있다. 이 텃밭들은 잘 경작되고 집약적으로 이용되고 있다. 소가축 중에는 염소, 돼지, 닭, 토끼, 거위가 사육된다. 농민들은 텃밭에서 생산되는 것을 농민시장에 팔 수 있다. 또 텃밭에서 생산되는 것들은 보다 큰 농민시장에 출하할 수도 있으며 보다 큰 농민시장은 10일마다 1번씩 열리고 있다.

배분조직

농용자재와 농산물의 배분은 복잡한 과정을 겪으면서 이루어지고 있다. 중앙단위, 도단위, 군단위, 협동농장 단위마다 농업경영 위원회가 조직되고 있다. 경영위원회 안에는 관리직과 각 분야의 기술직 등이 있다. 각 협동농장마다 수확한 양곡은 농민들이 필요로 하는 양을 제외하고 중앙정부의 식량성에 수납된다. 그리고 농장마다필요로하는 농용자재들은 정부산하의 국영기관으로부터 구입하게 된다. 중앙정부 식량공급청의 지시에 따라 식량과 농용자재들이 배분되기 때문에 자금이 모자라거나 경제적 효율이 낮은 경우가 많다.

공공 배급조직

북한의 식량안보에 있어서 정부의 양곡 배급제는 가장 중요한 부분으로 되어있다. 정부의 양곡 배급제는 모든 도시 주민들에게 필요한 양곡을 옥수수나 쌀로서 배급해 주는 것을 보장하고 있다. 그리고 도시 소비자들은 정부보조로 싼값으로 양곡을 배급받고 있다. 양곡의 표준 배급량을 배급하려면 북한 정부는 적어도 400만톤의 양곡을 확보해야만 한다. 양곡 배급제에 소요되는 정부 예산을 양곡의 국제가격과 공식환율에 의해서 평가해 보면 해마다 약 7억$가 소요되는 것으로 추산되고 있다. 이 금액은 양곡위기 이전의 북한 국민총생산의 약 3%에 해당된다고 보고 있다.

하지만 1975년의 식량위기가 발생한 이후로 북한의 국민총생산이 감소되므로써 북한 정부는 필요로 하는 배급양곡의 일부만 수매를 하고 있다. 식량위기 이후로 북한 정부는 식량의 생산과 양곡배급에 있어서 보다 실용적인 태도를 취하고 있다. 그 한가지로 정부는 협동농장 이외에도 경사진 비탈길에서 개인농업을 하는 것을 허용하고 있다. 그리고 식량의 생산과 판매에 있어서 군청에 보다 더 자율성을 주고 있다. 그리고 농민시장을 권장하고 있으며 협동농장 상호간 또는 협동농장과 다른 기업체와의 물물교환을 권장하고 있다. 그리고 협동농장들의 생산에 보다 자율성을 허용하고 있다.

3. 각종 농업발전 정책

총 괄

소 연방이 해체된 이후 북한은 주로 UN기구를 통하여 해외지원을 받거나 또는 상호 원조를 받고 있다. 대부분의 지원은 비상구조와 인도주의적 목적에 의한 것이었다. IFAD와 OPEC를 예외로 하고 북한의 장기적 발전을 위해 재정적으로 지원하는 것은 기피하려고 하고 있다.

UN System

UN조직 안에서는 WFP가 가장 큰 지원조직으로 되어 있다. 북한에 대한 긴급지원 작업은 1995년에 시작되었다. 그리고 WFP 지원의 대부분은 피해받은 주민들을 돕는 것, 피해를 받기쉬운 단체, 그리고 학교와 병원 등에 비상식량을 배분하는것이었다. 적은 비율이기는 하지만 바닷가의 둑을 고치거나 산림녹화에 참가하는 사람들의 식량을 지원하였다.

표 4  WFP 비상지원사업

비상지원작업	기 간	총비용(백만$)
홍수피해자 (5710)	1995.10 - 1996.3	6.6
홍수피해자와 5세이하 아동 (5710.01)	1996.6 - 1997.3	25.9
홍수피해자 지원 (5710.02)	1997.4 - 1998.3	141.5
피해받기 쉬운 집단 (5959)	1998.4 - 1999.3	378.2
피해받기 쉬운 집단 (5959.01)	1999.7 - 2000.6	260.3

북한에서의 WFP 사업들은 다음 위 표에 종합되고 있다. 식량지원에 관한 토론은 다음에 가서 이루어진다.

FAO는 40개의 소규모의 기술적인 지원사업들을 북한의 여러 지역에서 시작했다. 여기에는 종자와 작물재배, 그리고 식량가공, 작물병충해 통제, 방목과 소가축사업(수의축산과 기자재) 등이 포함된다. FAO는 최근에 와서 WFP와 함께 북한 농업의 작황에 관한 조사를 하고 있으며 이것은 북한의 식량원조 필요량과 긴급지원을 예측하는데 필요하다. FAO는 UNDP와 NGO 기금과의 쌍무관계로 하여 북한에 답리작을 지원하고 있다. 이 계획으로 봄밀이 도입되었다. 북한의 겨울보리는 과거 봉건시대에 이뤄져 왔었다. 그러나 다수확 옥수수 종자가 보급됨에 따라 겨울보리 농사가 중단되었다. 또한 FAO는 북한의 식량안보 계획을 지원하고 있으며 이 사업의 시작을 위해 이태리 정부로부터 기금을 지원받아 시작하려고 하고 있다.

UNICEF는 주로 7세 미만의 영양실조 아동들에게 먹을 것을 지원하고 있다. 1998년에는 그 연령 또래 아동들의 40%에 지원이 된 것으로 보고 있다. UNDP는 국제기구에서 하고 있는 식량지원 이외의 사업들에 주도적인 역할을 하고 있다. UNDP는 1984년 이후 약 15개 사업들에 지원하고 있다. UNDP는 최근 북한에서 비료공장 복구사업에 관한 조사, 병충해 연구, 산림녹화사업, 미시적인 농촌신용사업 등에 지원을 하고 있다. 1998년에 UNDP는 농업복구와 환경보호 프로그램에도 지원했다. 그 목적은 북한의 국내 식량생산을 돕고 환경적으로 지속 가능한 농업이 될 수 있게 하기 위한 것이다.

NGOs

국제 NGO기구 중에는 WorldVision, Americares, CARE, Oxfam 등이 비상지원에 참가하고 있으며 그들은 종자, 비료, 식량 등을 지원하고 있다. 대부분의 NGO 사업들은 그 규모가 적고 지역단위로 하고 있으며, 그 지역사회나 각 협동농장에 당장 필요한것들을 도와주고 있다.

Bi-lateral Assistance(쌍무원조)

북한과의 쌍무지원을 하는데 있어서 크게 기여하고 있는 것은 중국이다. 자료가 입수되지는 않고 있지만 북한의 농업위기가 극심했을 때 중국은 WFP 다음으로 많은 양의 식량을 북한에 지원한 것으로 보고 있다. 그리고 중국은 수백만$에 달하는 북한의 무역적자를 해마다 지원해준 것으로 믿고 있다. 그밖에 직접적인 쌍무지원은 제한되어 있다.

UN기구는 그 중립성이라는 입장 때문에 여러가지 소스의 지원을 중계하는 역할을 하고 있다. 예를 들면 일본, 남한, EU 나라들의 북한 지원들을 주선해 주고 있다. 그리고 WFP 식량자원은 주로 미국에서 오고 있다.

IFAD

IFAD는 북한에서 활동하고 있는 다국적 지원조직의 하나이다. 북한은 1990년 이후로 IFAD의 멤버가 되었다. IFAD는 북한의 양잠사업과 축산업을 지원했으며, 1년간 주요 도별로 비료공급 사업을 지원했다. 현시점에서 IFAD는 감자/농업다각화 사업에 관여하고 있다.

OPEC

산유국들의 조직인 OPEC는 FAO를 통해서 대동강에 설치되고 있는 양수시설들을 중력 수리시설로 바꾸기 위한 투자조사를 지원하고 있다. 그래서 1차적으로 약 천만$가 지원됐으며 2차사업이 현재 준비중이다.

World Bank

북한은 World Bank의 멤버는 아니지만 북한의 개발을 위한 특별한 자리를 마련하고 있다. World Bank는 북한의 은행, 그리고 경제운영의 전문가들을 훈련하는 계획을 지원할 것을 마련하고 있다.

FAO 식량안보 특별사업(SPFS)

1996년에 개최된 세계식량 정상회의에서 2015년까지 지구상의 굶주리는 인구수를 절반으로 줄이는 것을 가결하였다. 이에 따라 FAO는 식량안보를 위한 특별프로그램을 시작했다. 1997년 9월에 북한 정부는 SPFS 사업에 참가할 것을 제의하여 왔다. 이에 따라 FAO는 북한의 식량안보 정책과 전략을 도울 수 있게 되었다. 그리하여 남한 정부가 제공한 기금 50만$를 가지고 4개 협동농장 중 2개 협동농장(삼흥 협동농장과 왜소 협동농장)을 지원하게 되었다. 이 지원활동으로 축산의 다각경영과 채소의 하우스재배를 통하여 생산을 높이는 활동이 시작되었다. 이 사업은 1999년 10월에 시작되었다.

SPFS 사업의 성과와 전망

방목지가 조성되고 건초와 싸일레지 생산이 늘어나자 그 보관시설이 개발됐다. 북한 정부는 삼흥 협동농장에 132마리의 개량염소를 공급했다. 이 개량염소들은 앞으로 다른 협동농장들에 개량품종을 공급하게 된다. 그리고 북한 정부는 최근에 북한농업시험장에서 개발된 살균제(채소, 감자용)를 공급하고 있다.

채소농사에서는 새로운 기술변화가 시작되고 있다. 하우스재배에 있어서 낮은 터널에서 수량을 증가하고 재배기간을 연장하고 있다. 이 과정을 통하여 보다 집약적인 생산을 하는 것과 함께 1년에 2작 또는 3작이 가능할 수 있게 되었다.

이상과 같이 협동농장들에게 소규모가축을 분배함으로써 식량공급이 늘어나고 소규모가축들을 농민시장에 판매함으로써 농가소득이 늘어날 수 있게 되었다. 그리고 방목지를 개량함으로써 개인 농가들이 사육하는 산양의 수가 늘어났다. 이와 같은 사업들은 농민들이 생산자재 부족을 이겨내고 생산성을 높여 새로운 생산활동을 선택할 수 있게 하였다. 협동농장들은 이 사업을 지지하고 있다. 이 사업은 그 성과가 좋기 때문에 더 많은 나라들이 참가하기를 바라고 있다. 이태리 정부도 SPFS에 지원할 것이라고 보고 있다.

1년2작 프로그램

북한의 양곡생산을 늘리기 위해서 북한 정부와 UN기구는 1996년에 겨울밀과 봄보리를 도입하는 사업을 시작하였다. 이 사업의 목적은 이른 3월부터 5∼6월까지의 사이에 놀리는 논과 밭을 이용하기 위한 것이다. 벼와 옥수수는 6월에 이식재배가 시작되기 때문에 그 전에 수확을 하는 것을 목적으로 하고 있다. 이 사업은 처음에는 봄보리를 심는 것으로 하여 시작하였으나 1998년에 와서는 겨울밀과 겨울보리 재배로 확대되었다. 1997∼1999년 동안 사업을 평가해 볼 때 좋은 성과를 얻고 있다.

따라서 2000년도에는 목표면적이 123,000□로 늘어났다. 이것은 전년도의 116,000□보다 많아진 것이다. 그런데 2000년에 실제 파종된 면적은 밀과 보리를 합하여 89,000□였다. 따라서 목표한 면적에 비해 28%가 부족하였다. 그리고 2000년에 파종된 면적 중 55,300□는 밀이었고 나머지 33,700□는 봄보리였다. 밀과 보리의 □당 수량을 보면 2톤에 모자라는 것으로 나타났다. 주된 이유는 강우량이 적고 물이 모자라 보리와 밀의 성숙기가 늦어진 것이며  평균 □당 1.7톤이 생산된 것으로 보고 있다.

1999년도에 북한 정부는 식량난을 해결하기 위해서 국제지원을 받아 감자생산을 늘리는 것을 시작하였다. 감자생산은 단작일 경우도 있고 1년2작일 경우도 있다. 그리하여 17만□에 심었다. 이것은 과거의 4만□에 비하면 크게 늘어난 것이다. 그리고 북한 정부는 감자의 재배 목표면적을 187,000□로 잡고 있으며 그 목표는 이미 달성되었다. 그리고 감자의 □당 수량은 약 10.5톤으로 보고 있다. 도별 겨울 맥류면적과 감자면적을 보면 다음 표와 같다.

표 5  북한의 겨울맥류와 감자의 목표면적과 실제 재배면적(1999)

단위 : ha

도 별	겨울밀		감 자
	목 표	실 제	목 표	실 제
평 양	6,000	5,737	2,000	2,000
평안남도	12,000	11,715	22,000	22,000
평안북도	7,000	7,081	22,000	22,000
자강도	5,000	2,103	4,000	4,000
황해남도	26,000	26,067	37,000	37,000
황해북도	14,000	13,887	19,000	19,000
강원도	6,000	6,390	12,000	12,000
함경남도	15,000	7,446	28,000	28,000
함경북도	4,000	929	14,000	14,000
양강도	20,000	0	22,000	22,000
개성시	4,000	4,121	1,000	1,000
남포시	4,000	3,518	4,000	4,000
합 계	123,000	88,994	187,000	187,000

북한의 농업과 식량의 현재 사정

북한에 가해지고 있는 무역과 경제적 금지조항들이 풀릴 조짐들이 나타나므로써 북한과 다른 나라들과의 무역이 늘어날 것이다. 이에 따라 장기적으로 본 북한의 식량안보는 틀립없이 좋아질 것으로 본다. 하지만 현재 북한의 식량사정은 여전히 불확실하다. 특히 그것은 취약계층의 주민들에게 그러하다. 그러므로 식량난이 일어난지 6개년이 되는 현재에 있어서도 북한은 여전히 대량의 식량원조를 필요로 하고 있다. 그것은 특히 어린이, 임산부, 그리고 노인들에 대해서 적절한 수준의 영양을 보장하기 위해서 필요하다.

특히 5월, 6월, 10월은 식량공급에 있어서 대단히 중요한 계절이 된다. 왜냐하면 5월은 농사가 시작될 때이고 10월은 햇곡식이 나오기 직전으로 이 시기에는 식량의 재고량이 전통적으로 가장 낮을 때이기 때문이다. 1995년∼1997년은 자연재해 때문에 곡류생산의 손실이 컸다. 그리하여 식량공급에 있어서 파멸적인 영향을 가져왔다.

기후와 생육조건(2000년)

2000년도의 기후는 동남아시아, 중국까지 포함해서 지역에 따라 큰 차이를 나타냈다. 북한에 있어서도 2000년의 강우량은 극히 돌발적이었으며 평균 강우량보다 크게 적었다. 이 강우량의 악조건은 특히 북한의 겨울맥류 농사에 물의 부족문제를 가져왔다. 이에 따라 겨울맥류의 수량이 크게 감소되었다. 2000년도에 부족한 강우량은 1999년도 평균 이하의 강우량과 겹쳐 6월∼8월 사이에 저수지의 물을 제대로 채우지 못하였다. 따라서 여름 장마철이 오기전에 물이 모자라서 작물재배에 큰 지장을 가져왔다. 저수지들은 2000년도에는 특히 많은 지장을 받았으며 거기에다 전력의 극단적인 부족과 양수시설들의 계속적인 고장으로 강으로부터 저수지의 물을 제대로 퍼 올리지 못했다. 우리들이 방문한 모든 저수지들은 저수량이 크게 줄고 있었으며 어떤 것들은 거의 말랐다. 6월말에 다소의 비가 왔지만 우리들이 7월 1일에 방문했을 때 전체적으로 본 물 상태는 매우 불량한 상황이었다.

강우량의 부족과 수리시설로부터의 물공급 부족으로 많은 논배미들은 말랐으며 특히 높은 지역의 밭에 심은 옥수수들은 물부족으로 생육이 어렵게 되었으며 어떤 곳에서는 옥수수를 다시 이식하기도 하였다. 우리들이 방문한 모든 곳에서는 모심기가 늦었다. 정상적으로는 모심를 6월 중순까지 끝내야 한다. 농민들은 비가 오기를 기다리고 있었지만 모가 웃자라서 모심기가 늦어져 금년도 벼의 수량은 틀림없이 감소될 것으로 보고 있다. 그리고 2000년도에 생장기간이 줄어든 것이 수량을 감소시킬 것으로 본다. 물부족이 극심한 곳에 있어서 협동농장들은 벼 대신에 옥수수와 수수, 그리고 조, 채소들을 심고 있었다. 그러한 곳일수록 작물들의 생육상황은 일반적으로 대단히 나빴다. 인공위성으로 금년도 주요 농업지대의 생물들의 자람이 1999년의 5월과 6월의 그것과 비교했을 때 상당히 좋지 않다는 것이 관찰되고 있다.

거기에 추가하여 1999년 11월부터 2000년 3월까지의 겨울기온이 정상적인 해의 그것보다 현저하게 낮았다는 것이 나타나고 있다. 그리하여 2000년 4월과 5월의 기온은 정상 수준으로 되돌아왔지만 많은 농민들은 말하길 2000년 봄은 굉장히 늦게 찾아오고 있다. 특히 북한의 북쪽과 동부지역에서 봄이 늦은 탓으로 겨울맥류의 성숙기가 늦어지고 따라서 주작물인 벼와 옥수수의 이식기가 늦어지고 있다. 그러므로 2000년도의 식량생산을 전망해 볼 때 금년에도 좋지 않을 것이며 7월과 8월의 강우량에 따라서 그것이 결정될 것이라고 보고 있다. 북한으로부터 최근 들어온 보고에 의하면 7월 중순까지도 강우량이 크게 늘어나지 않으면서도 기온만 평년보다 아주 높다고 되어 있다.

재배면적과 생산(2000년)

겨울맥류의 파종면적은 89,000□로서 이것은 목표면적인 123,000□에 비하면 28%나 모자랐다. 거기에다 봄이 늦게오고 강우량이 부족했기 때문에 겨울맥류의 평균수량은 1.7톤정도로 낮아졌다. 반대로 감자면적은 187,000□로 되었다. 이 중 98,000□는 1년2작으로 생산되었다.

FAO와 WFP는 2000년도 겨울맥류의 감소와 감자의 증산을 감안하여 2000년도의 곡류공급은 342만톤이 될 것으로 추정하고 있다. 그러나 금년도에 곡류의 소요량은 식량, 사료, 그리고 기타 용도(종자 등)는 약 475만톤이 될 것으로 추정하고 있다. 그러므로 금년도에 수입필요량은 133만톤이 될 것으로 계산하고 있다.

이 수입필요량 중 상업적 수입은 21만톤이 되고 원조수입이 586,000톤이 될 것으로 보고 있다. 그런데 아직도 2000년 10월말까지 미결정 상태에 있는 수입소요량은 535,000톤이다.

총체적 식량공급사정

북한의 식량부족은 계속되고 있지만 그래도 2000년 현재의 총체적인 식량사정은 1996년과 1997년의 최악 사정에 있었던 것에 비하면 훨씬 좋아진 셈이다. 총체적 식량안보에 있어서 상당한 정도로 안정과 발전이 이루어지게 된 것은 대규모의 원조양곡이 들어와 북한 인구들 중에서도 특히 취약한 집단, 어린이와 노인들에 대한 원조가 대규모로 이루어졌기 때문으로 본다. 그리고 의도적으로 식량생산의 지역차이를 고려한 것이 식량소비의 지역간 차등을 줄이는데 기여하였다. 특히 동북지방(함경남북도)은 농경지는 적고 비농업인구가 상대적으로 높은 곳이기 때문에 이 지역에 대한 식량원조가 크게 늘어나게 하였다.

식량원조에 있어서 학교나 보육원 등에 식량지원을 하게 된 것은 뚜렷한 성과를 가져왔다. 따라서 단기적으로 보았을 때 북한 경제와 농업이 회복될 때까지는 인도적 견지에서 식량지원이 공급되어야만 식량안보가 유지될 수 있을 것이다. 일반 가정들의 식량경제에 있어서 배급양곡의 비중은 여태까지에 비하면 점점 낮아져 간다. 현재 배급은 각 가정에서 필요로 하는 양의 양곡의 1/3만 공급하고 있다. 나머지 2/3는 배급 이외의 길을 통하여 들어오고 있다. 여기에는 도와 도 사이, 협동농장과 협동농장 사이, 협동농장과 기업체, 농민시장에서 사고파는 것 등이 해당된다. 그래서 2000년 현재로 보았을 때 배급제를 통하여 양곡이 흘러가는 것은 1999년도에 비하면 훨씬 좋아졌다. 1999년 10월부터 금년 6월까지의 배급양곡은 1인당 65□에 달하고 있다.

식량원조

1998년과 1999년의 농업은 비교적 안정됐기 때문에 북한의 식량안보는 1995∼1997년 사이의 위기에 비하면 확실히 좋아졌다. 그러나 계속적인 식량원조는 필수적이다. 특히 2000년 식량생산의 전망이 좋지 않기 때문에 식량원조가 불가피할 것으로 보고 있다. 북한에 대한 계속적인 식량원조에 대한 정당성을 말하면 다음과 같다. 취약계층을 목표로 하는 식량원조가 계속되어야 한다. 그 이유는 국내 식량생산이 모자라고 특히 배급을 통해서 받는 식량이 적어질수록 이 취약계층들이 피해를 보기 때문이다. 현재 어린이와 산모, 보육원을 목표로 하는 식량지원은 아주 효과적이므로 그 필요는 계속되고 있다.

북한 경제의 어려움에서 보았을 때 북한의 식량안보는 국내농업의 식량생산에 크게 의존해야 한다. 그러나 북한 농업은 이미 집약적인 농업으로 되어 있고 거기에다 최근 몇년 사이에 민둥산으로 말미암아 자연재해를 입기가 쉽게 되어 있다는 것을 고려할 때 북한 농업은 자연의 횡포를 많이 받게 되어 있다. 따라서 북한의 국내농업의 식량생산은 여전히 불확실하다. 북한의 식량안보를 위해서는 식량원조가 계속적으로 필요하다.

취약집단

1998년과 1999년 2년 동안 북한의 곡류생산은 상대적으로 안정됐다. 2000년도의 국제적인 식량원조는 북한 사회의 취약집단을 위해서는 대단히 중요하다. 북한 경제를 되살리기 위한 최근의 변화들은 북한의 장기적인 식량안보를 위해 대단히 좋은 일들이라고 할 수 있다. 특히 어린이와 노인에게 적정한 영양수준을 유지하기 위한 인도적인 식량원조는 필요하다. 거기에다 북한의 식량사정은 남서부 지역의 상대적으로 좋지만 동북부 지역의 식량 공급사정은 크게 차이가 있기 때문에 그런 지역을 위해서도 식량은 지속적으로 지원되어야 한다. 함경남북도와 강원도의 산이 많은 지역에서는 산업인구와 비농업인구들의 수가 많다. 그래서 그 지역이 가장 취약지구로 되어 있다. 일반적으로 식량공급에서 문제가 되는 요인은 인구밀도가 높은 지역, 좋은 농경지가 부족한 곳, 겨울이 더 추운 곳, 그리고 생장계절이 짧은 곳이며 그것은 동부와 북부 산간지대에 많다. 이 지역에는 공업, 광업, 관청 공무원들이 많은데 이들은 바다 음식이나 다른 자연 음식들이 있는 곳으로부터 멀리 떨어져 살고 있다.

그 동안 취약집단에 대한 국제사회의 식량원조는 어느 지역에서나 거의 동일하게 지원되었다. 그러나 지난해 WFP는 정부의 지지를 받아 식량부족이 극심한 취약지역에 더 많이 지원될 수 있게 차등을 둬서 지급하기 시작하였다.

원조식량 배분과 지방 가공산업

WFP는 지방의 식품가공 시설을 건설하는 사업을 시작했다. 이 사업의 목적은 취약집단들에게 알맞는 미시적인 영양식품을 공급하기 위한 것이다. 그리고 그 지방의 놀고 있는 공장시설들을 다시 복구하여 그 지역의 유휴노동을 이용하려고 한다. 2000년 말까지는 모두 16개 공장들이 복구될 것이다. 그리고 연간 생산능력은 75,000톤이다. 식품에는 양로원에 공급될 식품, 초등학교 아동들에게 공급되는 과자류, 임산부와 노인들을 위한 국수류 등이 포함된다. 그리고 모든 식품들은 UNICEF에서 지정하는 비타민, 무기질 식품의 기준에 맞게 공급되어야 한다.

최초의 식품공장은 1999년 4월에 시작되었으며 2000년 7월까지는 5,000톤이 생산되었다. 그리고 2개 이상의 공장들이 현재 건축되고 있다. 과자류 생산은 1999년 중반기 현재 5개 공장이 운영되고 있으며 약 500톤이 생산되고 있다. 그리고 국수공장 5개가 현재 복구중이다.

가계들의 식량 확보와 제도

북한의 식량사정을 총체적으로 봤을 때 지난 2년 동안에 비교적 식량생산이 안정됨으로써 많은 진전이 나타났다. 그러나 미시적으로 봤을 때는 식량소비에 있어서 상당한 차이가 생기고 있다. 1995년∼1997년 사이의 자연재해 때문에 식량난을 극복하기 위한 몇 가지 전략들이 생겨났다. 그것들은 다음과 같다.

- 일반가계의 식량경제에 있어서 정부 배급양곡에 대한 의존도가 줄어든 대신에 다른 형태의 식량유통이 증가됐다.

- 한 도에서 다른 도로, 한 가정에서 다른 가정으로 이동되는 식량이 증가되었다.

- 시장의 활동이 늘어났다. 대체식량들의 생산과 배분이 늘어났다. 개별가정에서 소비 또는 판매를 위하여 가축을 사육하는 것이 늘어났다.

- 개별가정의 텃밭농사의 중요함이 늘어났다.

- 국경지역의 식량무역이 늘어났다.

식량부족이 일반화됨에 따라 식량소비에 있어서도 뚜렷한 변화들이 나타났다. 특히 곡류사료의 투입에 의해 생산되던 쇠고기와 돼지고기의 생산이 뚜렷하게 감소되었으며 식생활에 있어서 다른 단백질 식품들도 감소되었다. 이에 따라 한 사람당 하루에 최소 필요로 하는 2,130칼로리 중 곡류가 75%를 차지하여 왔다. 현재에 와서 이 곡류의 비율은 보다 높아진 것으로 보고 있다(감자도 곡류로 환산함). 가계조사가 실시된 적이 없는 상황에서 가계부문의 식품소비는 아직도 밝혀지지 않고 있다. 그러나 북한 정부는 지금 국민들의 영양에 관한 조사를 하고 있기 때문에 머지 않아 새로이 보완될 귀중한 자료들이 얻어질 것으로 보인다.

현재로서의 북한 가계부문의 식량에 대한 접근 방법에 있어서의 성격을 지적하면 다음과 같다.

- 특히 1998년과 1999년 기간의 북한 농촌가계들의 식량사정은 비교적 안정되고 있다. 2000년 미곡년도의 경우 농민들이 생산하는 곡류생산의 약 43%는 농가들이 필요로 하는 것으로 농촌에서 보유되고 있다. 농가에서 보유되는 곡류(감자 포함)는 1인당 약 200kg가 되는 것으로 보고되고 있다. 식량생산이 많은 지역에 거주하는 농가들의 경우 1인당 곡류보유량은 260kg에 달하는 것으로 보고 있다. 여기에 농가의 텃밭에서 생산되는 양곡과 한계지(marginal land)에서 생산되는 식량이 추가되어야 한다. 따라서 농가들은 개인적으로나 농민시장을 통하여 식량을 도시 거주자들과 교환할 수 있는 유리한 입장에 있다. 그리하여 농민들 중에는 도시에 거주하는 가족원들에게 식량을 지원하는 것이 흔한 일로 되고 있다.

- 텃밭과 한계지(marginal land) 농사의 중요성이 상대적으로 높아지고 있다.     - 도시 거주자들의 경우 식량 접근의 어려움은 계속되고 있다. 특히 그것은 인구에 비하여 식량생산이 모자라는 지역들에 있어서 그러하며 경제적으로 취약한 집단들의 경우 더욱 그러하다.

- 원조식량이 아동들의 영양상태를 향상시키는 영향이 뚜렷하다.

현지답사를 하는 동안 영양실조의 징조는 보이지 않았다. 이러한 현상은 지난 2년 기간의 식량생산이 안정되었다는 것과 국제기관에서 원조된 식량이 목표집단들(양로원, 유치원, 그리고 국민학교 아동)에게 제대로 공급된 결과라고 보인다.

지원식량에 대한 모니터링과 접근

지원된 식량은 북한에서 접근이 허용되는 군에서만 배분된다. 지원식량에 대한 모니터링은 지원대상에게 제대로 지원되게 하는데 있어서 아주 중요하다. 그것은 특히 전국을 통하여 식량의 공급에 차등이 클수록 더욱 그러하다. 대체로 원조식량이 목적한대로 배분되고 있는지에 관하여는 개선되고 있다고 본다. 그것은 지원된 양곡에 대한 모니터링의 절차가 보다 쉬워졌고, 농촌의 수혜자를 방문하는 것이 쉬워졌기 때문이다. 현재 WFP는 북한의 211개 군 중에서 163개 군에 접근할 수 있으며 이들 접근할 수 있는 군에는 인구의 84%가 살고 있다.

WFP는 신의주, 원산, 함흥, 청진, 회산 등 5개소에 지소를 두고 있다. 그리고 이들  사무소에는 외국인 46명과 북한인 60명이 정부의 합의를 얻어 운영도 하고 모니터링도 하고 있다. 모니터들은 정규적으로 해당 군의 수혜자와 수혜기관을 방문하여 식량이 제대로 도착되었는지를 확인한다. 그리고 식량원조의 효과, 앞으로의 지원 필요성, 그리고 사업수행의 안내와 자문을 하고 있다.

최근에 와서 여자 모니터들의 수가 크게 늘어났으며 지금은 직원들의 50%가 여자이다. 여자가 많아짐으로써 WFP는 북한 여성들이 당면하고 있는 어려움과 실정에 관한 보다 질이 좋은 정보를 얻고 있다. 그것은 특히 수혜자들의 53%가 여성들이기 때문이다.

4. 농업발전을 위한 선택들

단기적으로는 앞으로 1-2년 기간은 북한의 식량안보를 위하여 식량원조가 주된 역할을 하리라고 본다. 앞에서 토의된 것과 같이 원조식량에 관한 주된 문제점은 취약계층들에게 가장 잘 이용하는 지와 관련된다고 할 수 있다. 그러나 이제부터 우리는 북한의 중기와 장기 식량의 과제들을 생각한다는 것이 필수적이라고 본다. 중기 식량문제의 주된 과제는 북한 농업을 다시 평가하는 것이 되리라고 보며, 장기적인 과제로는 북한의 농업구조를 어떻게 개혁할 것인지가 될 것으로 본다.

농업의 복구

북한의 농업발전 중기과제로서 가장 중요한 것은 북한이 식량원조로부터 벗어나는 일이다. 현시점에 있어서 북한은 외화부족으로 세계시장으로부터 많은 양의 식량을 수입할 수 없는 처지에 있다. 따라서 북한은 국내 농업에서 쌀, 옥수수, 감자를 증산하여 북한 주민들의 기본 식량을 충족해야 할 상황에 있다. 그런데 현재 북한의 농업조직은 이와 같은 식량수요를 비교적 싼 비용으로 충족할 수 있는 수단들을 지니고 있다 본다. FAO가 실시한 조사에 의하면 북한의 국내 농업으로부터 북한 주민들이 필요한 기본 식량을 증산하려면 농업용 자재들, 예컨대 비료, 농약, 연료, 농기계 부품, 그리고 비닐종이 등을 생산하는데 들어가는 총 비용은 약 2억5천만$가 되는 것으로 추정하고 있다. 그런데 기본식량을 국내에서 자급하지 못하고 부족한 식량을 수입하게 되면 수입비용은 2억5천만$보다 3배가 더 소요된다는 것이다.

UN기구의 협조를 얻어 북한 정부는 농업재건과 환경보호 계획(Agricultural Rehabilitation and Environmental Protection Program)을 만들었다. 이 계획은 북한의 국내 식량을 크게 증산하는 것을 목적으로 하고 있다. 그런데 이 농업재건과 환경보호계획을 수행하는데는 외부로부터 상당히 많은 지원을 필요로 하고 있다. 또한 북한 정부가 이 계획을 실행하려면 한정된 국내자원과 외화를 농업부문으로 돌려야 한다. 그런데 현재까지 이 계획을 지원하려는 외국 정부들은 나타나지 않고 있으며 국제기구의 기금도 마련되지 않고 있다. 결과적으로 북한에 대한 식량원조만 늘어나고 있다. 북한 정부는 2000년 6월 20일∼21일 사이 제네바에서 □농업재건과 환경보호계획□에 관한 2차 회의를 개최하였다. 그러나 아직도 북한의 농업재건을 위한 계획을 지원하려는 나라들이 나타나지 않고 있는 상태이다.

보다 장기적인 발전

농업과 경제 전반을 장기적으로 보았을 때 능률을 저하시키고 환경을 파괴하는 그릇된 정책들은 북한 스스로가 제거해야 한다. 현재의 생산조직은 북한의 식량안보를 이룩하기에는 적합하지가 않다. 중요한 구조적인 문제를 개선하는 구체적인 방안을 찾는 것이 시급하다.

1945년 한반도가 분단되기 이전만 해도 남한의 농산물이 남기 때문에 보다 공업화된 북한으로 수출되었다고 한다. 자세한 연구는 되어 있지 않지만 북한은 광산업, 광산물 가공업, 경공업, 제조공업, 그리고 건설과 같은 서비스 산업에서 비교우위가 있는 것으로 보인다. 북한은 농업의 비교우위가 제한되어 있다. 다만 하나의 예외는 수산업이다. 1980년 말까지만 해도 북한의 수산업은 제대로 발달되고 있었다고 한다. 그러나 명태잡이의 난획과 경영부실로 수산업이 붕괴되었다고 한다.

농업경영은 결국에 가서는 중앙집권적인 대규모의 제도로부터 지방분산적이고 시장경제에 알맞은 농업경영으로 바꿔질 것이다. 지금의 협동농장들은 가족농으로 발전될 것이며 또한 지금의 국영농장들은 규모가 큰 기업농으로 발전될 것이다. 이러한 변화들이 일어나기 위해서는 북한의 경제 전체가 개방되어야 하고, 규제가 풀려야 하며, 시장경제에 알맞는 제도들이 운영되고, 시장에서 형성되는 가격이 자원들을 능률적으로 배분하게 허용되어야 할 것이다.

북한이 식량위기에서 벗어나면 협동농장들은 그 고장 자연조건의 특수성과 소비자들의 기호에 알맞게 전업농으로 발전되어야 할 것이다. 전문화됨으로써 농업생산의 능률이 향상되고 비교우위가 실현될 것이다. 협동농장들은 토지에 비하여 사람수가 너무 많기 때문에 영농의 기계화에도 불구하고 노동생산성이 낮은 원인이 되고 있다. 식량위기가 발생하기 이전에도 북한의 농업인력 한 사람당 곡류생산은 1.5톤이었다. 이것은 농업의 기계화가 훨씬 낮은 수준에 있었던 중국 농업의 농민 1인당 곡류생산과 거의 같았다. 한 협동농장에서 다른 협동농장으로 농업인력이 이동하는 것과 농촌에서 도시로 농업인구가 떠나는 것을 조장하여야만 농업생산의 능률이 올라가고 농촌의 소득도 높아질 수 있다.

북한에서는 대단히 집약적인 농업이 앞으로도 계속될 것이다. 특정한 지역을 자연적인 여건과 시장수요에 알맞게 농업조직이 발전될 것이다. 농업생산의 여건이 아주 좋지 않은 한계지(marginal land)에서는 작물의 재배면적이 줄어들 것이다. 농경지의 이용에 있어서 곡류 재배면적의 비율은 감소될 것이고 여러 가지 곡류들과의 간작이 늘어나면서 집약도가 높아질 것이다. 사료작물, 두과작물, 식용유 원료작물, 사탕무우, 저지대에서의 감자와의 윤작 등으로 농작물이 다양화 될 것이다. 이와 같은 변화는 이미 겨울맥류와 1년2작 등에서 나타나고 있다.

집약적인 농업이 되기 위한 전제조건은 농촌의 기름과 전력 공급이 믿을 수 있어야 한다. 농촌지역의 전력공급망은 복구되어야 하고 적절한 가격정책으로 에너지가 능률적으로 이용될 수 있어야 하며 새로운 농기계가 필요하다. 특히 천리마 트랙터는 보다 현대적이고 에너지 절약형으로 바뀌어져야 한다. 외국의 농기구 제조회사와 합작함으로써 북한에서 조립하는 것이 나을지도 모른다. 물을 펌프로 양수하기에 경제성이 없는 곳에서는 관개사업은 폐지될 것이다. 그리고 나머지 양수시설들은 가능한 한 중력관개로 바뀌어질 것이다. 물을 절약하는 시설과 기술이 도입되어야 할 것이다.

축산부문은 수요에 맞추어 급속도로 발전될 것이 예상된다. 이에 따라 목초지가 개량되고 사료용 곡류가 수입되고, 사료작물의 국내생산이 늘어날 것이다.

장기적으로 보았을 때 북한 농업이 살아남기 위해 조정되어야 할 과제들을 간략하게 말한다면 다음과 같다.

1. 농촌 노동력의 많은 부분을 다른 분야로 빼내어야 한다.

2. 인위적으로 관개를 해야 할 작물면적은 줄이고 자연 강우량으로 재배되는 작물면적을 늘이는 것이 좋겠다.

3. 농사에 부적합한 한계지(marginal land)는 포기하고 나머지 농경지에서 집약도를 높이는 것이 옳겠다. 그리고 한가지 곡류만을 연작하는 농업에서 다각적인 농업으로 바뀌어지는 것이 좋겠다.

4. 미래의 농업조직과 경영형태에 알맞게 기계화 농업을 다시 해야 한다.

5. 젖소와 육류를 생산하는 축산업을 육성할 것이다.

6. 산림녹화산업을 시작하여 상수원 산림을 조성하는데 노력할 것이다.

최근의 새로운 발전들

북한에서 최근에 일어나고 있는 새로운 발전들은 북한의 장기적인 식량안정에 영향을 가져올 것이다. 북한에서 최근에 발전되고 있는 사항들을 다음과 같이 들 수 있다.

□ 2000년 6월 중순에 북한과 남한의 정상회담에서 다음 5가지에 합의를 했다.

- 남한은 북한이 세계은행과 아시아 개발은행의 회원으로 되는 것을 지지한다.

- 미국, 일본, 한국은 북한에 대한 경제적 봉쇄를 완화한다.

- 2000년 1월에 북한과 이태리 사이에, 그리고 2000년 4월에 북한과 호주 사이에, 그리고 2000년 7월초에는 북한과 필리핀 사이에 외교관계가 수립되었다.

- 북한 정부와 일본 사이에 관계 정상화를 위한 토의가 진행되고 있다는 것.

- 북한은 2000년 6월에 있었던 아세안 지역 포럼의 회원으로 가입함으로서 아세안에 가입하려고 노력하고 있다는 것.

- 북한이 러시아와의 관계를 다시 회복하려고 노력하고 있다는 것.

북한이 다른 나라들의 관계를 증진하려는 이와 같은 노력들은 북한의 식량안보를 더욱 확고하게 하면서 북한 경제의 재건을 꾀하려고 하고 있음을 알 수 있다. 따라서 북한에 대한 인도적 지원은 북한의 가장 취약한 집단들에 대한 식량지원, 그리고 농업생산 자재지원, 건강, 물, 위생분야의 능력을 높이는 목적이 있다.

북한 농업개발을 위한 남북한 협력방안-------------------

(Cooperation between South and North Korea for Agricultural development in North Korea)

박 진 환

사단법인 북방농업연구소

요 약

북한경제는 외화 부족이라는 외부적 요인이 내부적 요인보다 더 심각한 제약요인이 되고 있다. 외화의 부족으로 연료와 식량을 수입하지 못해 공장들은 가동이 중단되고 있고 주민들은 식량난에서 벗어나지 못하고 있기 때문이다. 그러므로 남한이 북한의 경제적 어려움을 돕는데 있어서 북한이 시장경제로 전환하고 수출국으로 발전할 수 있게 도와주는데 초점을 두어야 한다. 북한농업 내부의 제약요인들을 세 가지 범주로 나누면 농업생산의 기술적인 제약요인들, 경제적인 제약요인들, 제도적인 제약 요인들이 있는데 이 중 제도적인 요인을 가장 심각한 요인이라고 보고 있다.

1980년대에 중국이 시장경제로 전환되면서 촌락 단위의 집단농장을 폐지하고 농민들은 가족단위의 독립경영을 할 수 있게 되었다. 그 결과 흑룡강성의 ha당 쌀 생산량이 1.8톤 수준이던 것이 1980년 이후 3톤, 1990년 들어서는 4.5톤에 이르게 되었다. 이러한 농업생산 증가는 중국전역에 걸쳐 나타나고 있다. 1990년대에 들어 러시아도 시장경제로 전환하면서 전국의 집단농장 종업원들에게 농지사유 증권을 발급해 주었다. 하지만 종업원 대다수는 농지사유증권을 지분으로 하여 국영농장을 주식회사 농장으로 개편하고 여전히 집단농업을 유지하고 있다. 그 결과 집단농장들의 ha당 곡류 생산량은 지난 50년의 수준에서 벗어나지 못하거나 오히려 낮아지고 있다.

북한은 시장경제로 전환함에 있어서 중국을 참고로 하되 다음의 다섯가지, ① 중국처럼 식량배급제를 계속할 것인지 아니면 양곡수급을 시장기구에 맡기고 정부는 곡가조절용 양곡만 확보할 것인지에 대한 문제 ② 토지의 사유권을 인정할 것인지에 대한 문제 ③ 농가소득 증대사업에 대한 문제 ④ 땔감 대체와 산림녹화 ⑤ 가족농과 새마을사업 등에 대해서는 남한의 농업개발 경험을 참고해야 할 것이다.

북한은 바람직한 농업개발을 위해서 ① 식량과 소비제품들의 충분한 공급을 통한 물가안정 ② 집단농업 폐지와 부문별 가족농들을 중심으로 하는 농업생산 ③ 충분한 논 면적 확보와 쌀 생산의 국제 경쟁력 강화를 위해 남북한이 서로 협력하여 북한의 식량안보 확보 ④ 각 면 단위에 지방행정 연락사무소, 농업기술보급 센터, 농촌지역 종합농협 사무소 설치 등이 이루어져야 한다.

북한의 식량과 농업문제는 북한의 농민들, 농업관련 공직자들, 그리고 북한 정부의 지혜와 노력으로 해결되어야 할 문제이지 다른 나라들의 지원에 의해 해결될 문제는 아니고, 특히 식량증산과 농업발전을 위해서는 물적 요인보다도 인적 요인에 대한 지원이 더 중요하다. 지원방안은 비료와 쌀 지원, 농업연구기관간 공동연구, 북한 농업인들의 남한 연수, 축산·원예·양잠 분야의 가족농 성공사례를 위한 지원, 농산물시장 근대화의 기반조성 등이 있다.

1. 머리말

북한에서 식량이 모자라고 농업발전을 어렵게 하고있는 결정요인들 중에는 북한농업 내부의 제약요인들도 있지만 농업외적인 제약요인들이 더 중요하다고 할 수 있다. 농업외적인 제약요인들 중에서도 가장 긴급한 것은 북한 경제의 외화 부족이다. 외화의 부족으로 연료와 식량을 수입하지 못해 공장들은 가동이 중단되고 있고 주민들은 식량난에서 벗어나지 못하고 있다.

북한이 외화를 벌어들기 위해서는 수출이 늘어나야 한다. 그러나 계획경제는 수출주도의 경제제도가 아니라는 데에 문제가 있다. 1980년대 이전까지만 하여도 북한 경제는 계획경제를 실시하는 나라들과의 사이에서 어느 정도의 교역을 할 수 있었다. 그러나 1990년에 러시아를 위시하여 동구라파의 계획경제를 실시하든 나라들이 모두 시장경제로 전환하였기 때문에 북한과 교역을 할 수 있는 계획경제의 나라들이 줄어졌다.

여기에서 북한은 주로 중국, 일본, 그리고 한국 등 이웃에 있는 시장경제의 나라들과 교역을 하고 있다. 북한도 수출이 늘어나려면 시장경제로 전환하므로 써 시장경제를 실시하고 있는 세계 여러 나라들과 교역을 할 수 있어야만 외화 획득이 늘어나고 원유와 식량을 수입할 수 있게 된다.

하지만 북한이 사장경제로 전환하여 공산품을 수출하는 나라로 발전하는데는 외부로부터 많은 자본이 북한으로 도입되어야 한다. 그러나 북한이 외국자본을 대부 받으려면 북한은 빌린 돈을 갚을 수 있다는 인정을 국제사회로부터 받아야만 한다. 국제 금융기관들로부터 북한이 개발자금을 대부 받으려면 북한정부는 경제운용과 제도상에 개선되어야 할 점들이 많아질 것이다.

북한은 값이 싼 노동력을 많이 보유하고 있기 때문에 남한의 민간기업인들 중에서도 북한에 투자할 생각을 가지는 사람들이 많을 것으로 본다. 그러나 그것이 실현되려면 북한에 안심하고 투자할 수 있는 제도적인 장치가 되어야 한다. 남한 정부가 북한의 경제 개발을 지원하는데 있어서도 남한 국민들로부터 더 많은 세금을 거두어야 할 것이므로 국민들로부터 지지를 받아야만 한다.

그렇게 하여 북한경제의 수출이 늘어나면 그 돈으로 원유, 나프타, 그리고 부족한 식량 등을 수입할 수 있게 된다. 원유와 나프타가 수입되어야 비료, 농약, 농업용 비닐 등의 생산공장들이 가동되고, 연료난으로 가동이 중단되고 있는 농기계들과 양수장 시설들도 제대로 가동될 수 있기 때문이다.

북한 경제는 노동집약적인 상품들을 많이 생산하여 그것들을 해외시장으로 수출해야만 비 농업부문의 고용기회가 빠른 속도로 늘어날 수 있다. 그렇게 되어야만 계획경제 하에서 늘어나기만 하였든 북한의 농업인구가 감소될 것이다. 북한의 농업인구는 1965년의 500만 명에서 1997년에는 약 900만 명으로 늘어난 것으로 되어 있다. 북한의 이 같은 상황에서는 농업인구가 감소되어야만 북한 농업의 생산성이 높아지고, 영농의 기계화가 가능해 지고, 농민들의 생활수준도 높아질 수 있다.

그러므로 남한이 북한의 경제적 어려움을 돕는데 있어서는 북한이 시장경제로 전환하고 수출국으로 발전할 수 있게 도와주는데 초점을 두어야 한다. 북한이 수출국으로 발전되어 국민들의 소득수준이 높아져야만 남북한 사이의 긴장도 완화되고 경제적 격차가 줄어들 수 있다. 남북한 사이의 경제적 격차가 줄어들어야만 통일에 따르는 비용이 절감되고 평화적인 통일의 날이 앞당겨 질 수 있다.

다음에는 북한농업 내부에 있어서 식량증산과 농업발전을 제약하고 있는 요인들을 생각해 본다. 필자는 북한의 식량증산과 농업발전을 제약하는 농업내부의 요인들을 다음 세 가지 범주로 나누어 본다.

1) 농업생산의 기술적인 제약요인들 : 여기에는 강우량의 월별 분포, 논배미의 수리시설, 논의 경지정리, 다수확 품종의 개발, 비료, 농약, 농기계 등 생산자재들의 공급, 영농기술의 보급체계, 농업연구와 교육 등이 포함될 수 있을 것이다.

2) 경제적인 제약요인들 : 여기에는 수출부진과 외화의 고갈, 원유와 나프타의 수입감소, 정부양곡의 낮은 수매가격, 농업용 생산자재들의 공급가격이 상대적으로 높은 것, 농민들의 낮은 현금소득, 농산물 시장의 비능률성 등이 포함될 수 있을 것이다.

3) 제도적인 제약 요인들 : 여기에는 계획경제, 집단농업, 식량배급제 등이 될 수 있을 것이다.

그리하여 이들 세 가지 범주의 제약요인들 중 어느 것이 북한의 식량증산과 농업발전을 가장 많이 제약하고 있는지를 생각해 본다. 필자는 세 번째의 제도적인 요인이 가장 심각한 요인이라고 보고 있다. 그러나 이들 세 가지 범주의 제약요인들 중에는 남한이 지원할 수 있는 것과 지원할 수 없는 것들이 있다. 남한이 지원할 수 있는 것은 첫 번 째의 농업생산의 기술에 관한 요인들이다. 그리고 지원할 수 없는 것은 북한의 경제 정책적인 요인과 특히 제도적인 요인이다.

그런데 경제적인 요인이나 제도적인 요인들은 그대로 두고서 기술적인 요인만 지원하면 지원효과가 제한될 수밖에 없다. 다른 요인들은 고정해 놓고서 한가지 요인만을 증가하는 경우 그 요인의 한계효용은 체감되는 현상이 빨리 나타나는 것이 일반적이다.

북한에서는 계획경제, 집단농업, 그리고 식량배급제가 상호 의존적인 제도로서 존립하고 있다. 예컨대 계획경제는 식량 배급제를 필요로 하게된다. 그리고 정부가 배급양곡을 확보하는데는 집단농업이 편리한 제도로 되어있다.

그런데 우리는 중국과 러시아는 시장경제로 전환하는 과정에서 집단농업과 식량배급제에도 변화가 나타난 것을 목격해 오고 있다. 필자는 지난 수년동안 시장경제 이후의 중국과 러시아의 농촌을 답사하면서 집단농업이라는 것은 계획경제 시대의 산물이지 시장경제 하에서는 생산성이 너무 낮아 살아남을 수 없는 제도라는 것을 확인할 수 있었다.

2000년 6월에 있었든 남북한 정상회담을 계기로 북한의 위정자들은 북한경제를 어려움으로부터 벗어나게 하려고 빠른 움직임을 나타내고 있다. 필자가 보기에는 북한도 시장경제로 전환하려고 하는 것이 아닌가 하는 생각을 하게 된다. 남한의 동포들도 북한이 물가안정의 기조 위에서 시장경제로 전환하므로 써 수출주도의 공업화에 성공하기를 기대하고 있다.

그런데 북한이 시장경제로 전환하는 경우 필자의 가장 큰 관심사는 북한의 집단농업은 중국 농업과 같이 가족농으로 전환할 것인지, 아니면 시장경제 이후의 러시아 농업과 같이 주식회사 농장으로 개편하므로 써 집단농업을 계속하게 할 것인지에 있다. 물론 필자는 북한농업은 중국 농업처럼 가족농으로 바꾸어지는 것을 바라고 있다.

연구목적

본고는 다음 두 가지 목적을 가지고서 서술된다. 그 하나는 북한이 계획경제로부터 시장경제로 전화하는 경우 집단농업은 가족농업으로 바꾸어 져야만 식량이 증산되고 농업발전이 촉진된다는 실증적인 자료들을 제시하려는 것이며, 다른 하나는 북한의 농업발전을 위해 남한은 무엇을 도울 것인지를 서술하게 된다.

이와 같은 목적을 위하여 본고는 다음 순서로 서술된다.

1. 시장경제 이후의 중국과 러시아의 농업개발 비교와 시사점

2. 남한의 농업개발 경험의 북한 적용 가능성

3. 북한의 바람직한 농업개발 방향

4. 북한의 농업개발 지원을 위한 재원 확보와 활용 방안

2. 시장경제 이후의 중국과 러시아의 농업 비교와 시사점

2.1. 중국 흑룡강성의 가족농과 식량증산

계획경제 시대의 흑룡강성(黑龍江省) 쌀 생산의 낮은 수량

중국에서 계획경제가 실시된 1950-1980년 기간의 흑룡강성의 벼 재배면적은 평균 17만ha 전후에서 정체되고 있었다. 그리고 ha당 쌀 수량도 30년이라는 긴 세월동안 1.8톤의 낮은 수준이었다. 이와 같이 계획경제 하에서는 벼 재배면적과 쌀 수량이 정체상태에 있었기 때문에 흑룡강성의 쌀 생산도 30만톤 수준에서 벗어나질 못하였다(부표 1 참조).

계획경제 시대의 집단농장들은 벼 재배면적의 80% 이상에 직파재배를 하였다고 한다. 농민들은 내 농사가 아니기 때문에 일하기 쉬운 직파재배를 지속하였을 것이다. 무상기간이 짧은 한지에서 직파재배를 하게 되면 벼의 수확기가 늦어져 3년에 한번 정도로 냉해를 입었다고 한다.

거기에다 계획경제 시대에는 식량배급제의 실시로 정부는 농민들이 생산한 벼의 많은 부분을 정부양곡으로 싼값에 수매하였다. 1949-1965년 사이에는 흑룡강성에서 생산된 벼 총량의 44%-52%가 정부양곡으로 수매되었으며, 1965-1975년 사이에는 30% 정도가 수매된 것으로 나타나고 있다. 그러나 계획경제 시대의 집단농장들의 쌀 생산성이 낮았기 때문에 정부는 충분한 량의 정부미를 확보하지 못해 도시소비자들에게 극히 적은 량의 쌀을 배급할 수밖에 없었다.

) 박진환: “중국 흑룡강성의 조선족과 벼농사”, 농업경제연구, 한국농업경제학회, 1995

시장경제 이후의 가족농과 쌀 증산

1980년대에 들어오면서 중국은 시장경제로 전화하면서 촌락단위의 집단농업을 폐지하였으며 농민들은 가족 단위로 독립경영을 할 수 있게 되었다. 그 이후로  중국농민들은 법적으로는 자기 소유농지로 등기되어 있지는 않지만 사실상으로는 "자기 땅을 가지고서 자기 농사"를 지을 수 있게 되었다. 이렇게 되자 계획경제 하에서 사라졌든 농심이 되살아났으며 증산의욕이 높아졌다.

1980년대에 들어와 흑룡강성 농민들이 가족농을 하게되자 ha당 쌀 수량은 3톤으로 높아졌고 1990년대 들어와서는 4.5톤 수준에 이르고 있다(부표 2 참조). 중국정부의 농업통계에 의하면 1980년대에는 곡가가 상승하지 아니하였는데도 쌀, 밀, 옥수수, 콩 등이 모두 증산된 것으로 나타나고 있다.

예컨대 1980-1988년 사이에 흑룡강성의 정부미 수매가격은 kg 당 0.52元 선에서 그대로 유지되었으며, 시중가격을 반영한 협상가격도 kg당 0.57원에서 0.71원 사이에서 큰 변동이 없었다. 따라서 1980년대에는 쌀값은 오르지 않았는데도 쌀의 수량이 거의 두 배로 늘어났다는 것이 된다. 따라서 1980년대의 흑룡강성의 쌀 증산은 가격요인 보다는 다른 요인들에 의해 증가되었다는 것이 된다. 그것은 곧 중국이 시장경제로 전환하였다는 것과 집단농업이 폐지되고 가족농을 하게 되었다는 제도적인 요인에서 찾게 된다.

) 박진환: “중국의 식량정책과 흑룡강성 쌀 생산의 역사적 고찰”, 북방농업연구, 제5권, 북방농업연구소, 1998. 5

시장경제 이후로 중국 농민들의 증산의욕이 높아진 또 하나의 요인은 중국 농민들이 수확한 벼 중 정부미로 수납하고 남은 부분을 자유시장에 내다 팔아 돈을 벌 수 있게 된 점이다. 1980년대의 중국의 총 인구 중 약 80%는 농촌인구로 되어있었다. 따라서 중국정부는 도시소비자들에게 배급하기 위해 농민들이 수확한 벼의 약 20%정도를 정부미로 수매하였다. 따라서 농민들은 정부미를 제외한 나머지는 시장에 내다 팔아 돈과 바꿀 수 있게 되었다. 그러므로 쌀이 증산되면 그 만큼 농가의 현금수입이 늘어나기 때문에 농민들은 한 톨이라도 더 증산하려고 노력하게 되었다.

삼강평원(三江平原) 국영농장들의 가족농과 쌀 증산

중국의 일반농촌 지역에서는 1980년에 집단농업을 폐지하고서 가족농으로 되돌아갔지만 국영농장들은 계속 집단농업을 하게 되었다. 중국의 국영농장들은 주로 국경선에 가까운 변강(邊疆)지역에 있으며 흑룡강성(黑龍江省) 동부의 삼강평원에 가장 많다. 삼강평원의 농경지 총 면적은 약 320만ha이고 이 중 약 1/2은 시. 현 행정구역 내에 있는 일반농촌의 경작지이고, 나머지 절반은 중국정부가 개발하여 건설하게 된 54개 국영농장들의 농경지로 되어 있다.

) 삼강평원의 시, 현 행정통계에는 국영농장들의 생산통계는 제외되고 있다.

그런데 중국정부는 1993년에 54개 국영농장들의 집단농업을 폐지하고서 가족농을 할 수 있게 하였다. 이에 따라 국영농장 지역의 벼 재배면적이 폭발적으로 늘어나는 동시에 ha당 수량도 크게 높아졌다. 1993년의 벼 면적은 10만ha 정도이던 것이 1999년에는 약 70만ha로 늘어났다. 그리고 쌀의 ha당 수량도 3.4톤 수준에서 5톤 수준으로 높아졌다(부표 2 참조).

이렇게되자 삼강평원의 벼농사는 중국의 자포니카 쌀의 새로운 주산지로 되고있으며 자포니카 쌀에 대한 국내수요를 충족하고도 남아돌아 일본과 한국의 쌀 시장으로 수출할 수 있는 가격경쟁력을 지니고 있다.  여기서 우리는 삼강평원의 벼농사에서 ha당 쌀 수량이 5톤 수준까지 높아진 요인들에 관심을 가지게 된다.

) 박진환: “중국 삼강평원 국영농장들의 쌀 증산과 수출 잠재력 검토”, 농업경제연구, 42집, 한국농업경제학회, 2000, 9.

여기에는 여러 가지 요인들이 관련된다고 할 것이다. 예컨대 시장경제 이후로  내한성 벼 품종들이 많이 개발되었다는 것, 시장경제 이후로 벼는 이앙재배만 하게 되었다는 것, 자포니카 쌀의 상대가격이 높아졌다는 것, 집단농업이 폐지되고 가족농을 할 수 있게 되었다는 것 등등이다. 그러나 가장 중요한 것은 그 동안 국영농장의 종업원들이 촌락 단위로 집단농업을 해 왔든 것이 가족농을 할 수 있게 되었다는 데서 찾게된다.

) 박진환, 남병원: “중국 삼강평원 국영농장들의 가족농 육성과 쌀 증산에 관하여”, 북방농업연구, 제 8권, 북방농업연구소, 1999. 12

집단농업을 하였을 때는 내 농사가 아니기 때문에 일하기 쉬운 밀농사를 하면서 벼는 직파재배를 하게 되었다. 이앙재배를 함으로써 ha당 쌀의 수량이 높아진다는 것을 알면서도 그것이 자기 가족원의 소득 증대에 직결되지 않았기 때문에 기온이 낮은 이른봄에 무논에 들어가 모심기를 해야하는 이앙재배를 기피하려고 하였다. 그러나 내 농사로 된 이후부터는 벼농사가 밭농사에 비하여 고되더라도 그것이 곧 가족원들에 더 많은 돈벌이가 되는 길이 되기 때문에 가족원들의 증산의욕이 높아진 것이다.

흑룡강성(黑龍江省) 북부 애휘현(愛輝縣)의 가족농과 식량증산

흑룡강성 북부에 있는 흑하시(黑河市, 인구 13만명) 주변의 곡창지대는 애휘현(愛輝縣)으로 되어 있다. 애휘현은 강폭 약 500m의 흑룡강을 사이에 두고서 아무르주 남부의 흑토지대인 담보군과 서로 마주보고 있다. 필자는 2000년 8월에 이 지역을 답사하면서 애휘현의 농업생산이 시장경제 이후로 어떻게 달라졌는지를 현지 답사를 하게 되었다. 이 지역은 북위 50도 선에 있기 때문에 춘파 밀과 콩이 주 작물이며 서로 윤작을 하고 있다.

) 박진환: “아무르주와 중국 사이의 국경무역에 관한 현지 답사”, 북방농업연구, 제10권, 북방농업연구소, 2000. 12.

시장경제로 전환한 이후로 애휘현의 곡류생산은 크게 늘어났다. 예컨대 1970년의 애휘현의 곡류 총 생산은 4만 톤이든 것이, 1990년에는 9만톤으로, 1997년에는 21만 톤으로 늘어났다. 1990-1997년 기간에 곡류 생산이 두 배 이상 증가한 것은 재배면적의 확대와 함께 ha당 수량이 크게 증가하였기 때문이었다(부표 3 참고).

중국에서 계획경제가 실시되었을 때는 애휘현의 밀과 콩의 ha당 수량은 평균 1톤 수준에서 벗어나지 못하였다. 이 수준은 흑룡강 건너편에 있는 아무르주의 밀과 콩의 ha당 수량과 거의 같은 수준이었다. 그러나 시장경제 이후로, 특히 1990년대 이후로 ha당 수량은 해마다 높아져 1997년에는 ha당 3.86톤을 기록하였다.

여기서 필자는 중국이 시장경제로 전환한 이후로 애휘현의 밀과 콩의 ha 당 수량이 3톤 이상으로 높아진 요인들에 관하여 깊은 관심을 가지게 되었다. 여기에는 여러 가지 요인들이 관련된다는 것을 알 수 있었다. 흑하시에 있는 농업기술연구원에서 북위 50도의 한지농업에 알맞은 극 조생종 다수확 품종들을 개발하였다는 것, 그리고 식량 배급제가 폐지됨으로써 이 곳의 중국인 농민들은 시장에 출하하여 현금수입을 얻을 수 있게 되었다는 것, 그리고 촌락 단위로 집단농업을 해 왔든 것이 해체되므로 써 농민들이 가족 단위로 자기 농사를 지을 수 있게 되었다는 것 등등을 들 수 있다. 그러나 이들 요인들 중에서도 가장 지배적인 요인은 중국농민들이 자기농사를 짓게 되므로 써 농민들의 농심이 되살아나면서 증산의욕이 높아진 것이라고 할 수 있다. 중국의 애휘현과 강 건너에 있는 아무르주 담보군 사이의 ha당 수량의 격차가 확대된 것은 이들 두 나라가 시장경제로 전환한 이후부터였다. 러시아에서는 시장경제 이후에도 주식회사 농장들이 집단농업을 여전히 계속하고 있다. 그러나  중국에서는 집단농업이 가족농으로 바꾸어 졌다. 이와 같이 강 남쪽은 가족농이 이루어지고 강 북쪽에서는 집단농업이 그대로 계속되고 있는데서 곡류 수량에 있어서 3 대 1의 격차를 가져오고 있었다.

2.2. 극동러시아 주식회사 농장들의 생산 감소

1990년대에 들어오면서 러시아는 시장경제로 전환하였다. 이 과정에서 러시아 정부는 전국의 집단농장들의 종업원들에게 농지사유 증권을 발급해 주었다. 이에 따라 종업원 한사람 당 평균 15ha 정도의 농지소유권이 인정되었다. 그러나 종업원들 중에는 발급 받은 농지사유증권으로 자기 몫의 농지를 분할 받아 가족단위의 독립경영을 시작한 농민들의 수는 아직은 적으며, 대다수는 농지사유증권을 지분으로 하고서 국영농장을 주식회사 농장으로 개편하고서 여전히 집단농업을 하고있다.

한편 러시아는 시장경제로 전환하면서 식량배급제도 폐지하였다. 이에 따라 정부는 주식회사 농장들이 생산하는 곡류와 축산물을 수매하지 않게 되었다. 여기에서 극동러시아의 주식회사 농장들은 시장기구를 통하여 농산물을 판매하고 농업용 자재들을 구입하고 있다.

2.3. 연해주 항카호 주변 벼농사 집단농장들의 낮은 쌀 수량

구 소련정부는 연해주의 항카호 주변의 저지대의 갈대밭에서 약 6만ha의 논을 개발하고 여기에 벼농사를 주로 하는 10개의 국영농장들을 건설하였다. 이들 농장들의 논 면적은 평균 5,000ha나 되며 이 지역에 정착한 러시아 농민들은 벼를 이앙재배 하기보다는 건답직파를 해왔었다.

필자는 벼농사를 주로 하는 10개의 국영농장들의 지난 50년 기간의 영농실적을 알아보았다. 벼농사의 생산성에 관하여 두 가지 점을 지적할 수 있다. 그 하나는 집단농장들의 ha당 쌀 수량은 지난 50년 기간에 1.5톤 수준에서 크게 벗어나지 못하였다는 점이고, 다른 하나는 ha당 쌀 수량의 연차별 변동의 폭이 너무 컸다는 점이다. 예컨대 1971년의 수량은 2.0톤이었으나 그 다음 해의 수량은 1.5톤으로 낮아짐으로써 쌀 수량의 전년대비 비율은 마이너스 25%로 나타났다. 쌀 수량이 낮고 안정되지 못한 주원인은 논바닥의 정지작업을 조잡하게 하고서 벼를 직파재배 하고 있다는 것과 직파재배로 벼가 자라는 동안  냉해를 입는 확률이 높았다는 것이었다.

) 박진환: “극동러시아 연해주의 조선족과 벼농사”, 북방농업연구, 제5권, 북방농업연구소, 1998. 5

집단농장들의 벼농사는 대형 트랙터와 콤바인 등 농기계들에 의해 이루어지고 있지만 ha 당 쌀 수량이 너무 낮아 농장 손실이 늘어나고 있었다. 1990년에 러시아가 시장경제로 전환한 이후로 중국 흑룡강성에서 생산되는 쌀이 값싸게 수입되자 항카호 주변의 벼농사는 수입쌀과 경쟁을 할 수 없어 급속도로 사라져 가고 있다.

한편 항카호 북쪽 지방에 위치하는 중국의 삼강평원에서도 계획경제와 집단농업이 실시되었든 1950-1980년 기간에는 ha 당 쌀 수량은 1.5톤- 2.0 톤의 낮은 수준에서 정체되어 왔으나 중국이 시장경제로 전환한 이후로 집단농업이 가족농으로 바꾸어지자 쌀의 수량이 높아지기 시작하였으며 2000년 현재는 ha 당 쌀 수량은 4.5톤에서 5,0톤 수준에 이르고 있다.

) 박진환: “중국 삼강평원 국영농장의 쌀 증산과 수출잠재력 검토”, 농업경제연구 제42집, 한국농업경제학회, 2000. 9

아무르주 집단농장들의 맥류와 콩의 낮은 수량

극동러시아의 곡창지대로 되어 있는 아무르주에서도 계획경제와 집단농업이 실시된 기간에는 맥류와 콩의 ha당 수량은 낮은 수준에서 정체된 현상을 나타내었음을 알 수 있었다. 놀라운 사실은 1913-1998년 기간의 아무르주의 맥류와 콩의 ha당 수량은 경향적으로 증가되었다는 흔적을 찾기가 힘들며 ha당 1톤에 미달하는 낮은 수준에서 정체되어 왔었다(부표 1 참조).

특히 우리가 주목할 것은 1990년에 러시아가 시장경제로 전환한 이후로 아무르주의 곡류생산의 ha당 수량은 계획경제 시대의 그것보다 크게 낮아지고 있다. 1990-1998년 기간의 춘파 밀의 ha당 수량은 1.45톤에서 0.94톤으로 낮아졌으며, 콩의 그것은 1.1톤에서 0.76톤으로 낮아진 것으로 나타나고 있다.

러시아 농민들은 1인당 평균 15-20ha의 농지 사유증권만 발급 받았을 뿐 자기 소유농지가 어디에 있는 어떠한 땅인지는 알지 못하고 주식회사 농장으로 개편된 농장에서 집단적으로 농사일을 하고서 노동수입을 받고 있다. 농민들은 자기 농사가 아니기 때문에 창의력이나 증산의욕이 높아지지 않고 있다.

주식회사 농장들은 평균 8,000ha나 되는 농경지를 소유하고 있지만 그 중 약 절반에만 곡류가 파종될 뿐 나머지 절반은 사실상으로 놀리고 있다. 그리하여 극동러시아의 농민들은 이제는 집단농장의 일보다는 자기 집 뒤의 텃밭농사에 더 많은 관심을 기울이고 있음을 알 수 있었다.

) 박진환: “극동러시아 아무르주 농업의 역사적 고찰”, 북방농업 제9권, 북방농업연구소, 2000, 7.

주식회사 농장들이 소유하고 있는 트랙터와 콤바인 등 대형 농기계들의 대부분은 내구연한이 지난 지 오래된 것들이며, 약 절반은 고철로 폐기처분되어야 할 상황에 있고 나머지 절반은 부품들을 서로 바꾸어 가면서 쓸 수 있는데 까지 쓰고있는 실정에 있다. 현재 쓰고 있는 농기계들까지 쓸 수 없게 되면 무슨 돈으로 새로운 농기계들을 구입할 수 있을 것인지가 극동러시아의 주시회사 농장들의 가장 중요한 과제로 될 것이 예상된다.

새로운 2000년을 맞아하여 아무르주 정부는"The Amur Region at the Turn of the Century(전환기의 아무르주 지역)"라는 책자를 발간하였다. 아무르주 지사는 이 책의 서문에서 다음과 같이 말하고 있다. "정부의 지원에만 의존하든 시대는 지났으며 시장경제의 기반을 구축하는데는 새로운 고통과 인내가 필요하다." 그리고 이 책자의 농업부문에는 다음과 같은 구절이 있다.

"모든 집단농장들이 잘 못되었다고 포기하기에는 아직은 시기 상조이다. 개중에는 성공적으로 운영되고 있는 사례들도 있다"라고 하면서 담보군에 있는 Dimsky 농장을 그 사례로 들고 있다. "한편, 개인 농장 또는 가족농들 중에서도 성공적으로 영농을 하고 있는 사례들이 나타나고 있다"고 하면서 金노자 농장(조선족)을 하나의 사례로 들고 있다. 이것으로 보아 아무르주 정부는 개인농장 또는 가족농의 발달에 관심을 가지기 시작한 것으로 보인다.

1999년에 아무르주 지사는 앞으로 수년간은 개인농장들의 발전을 위해 재정적인 지원을 하게 될 것임을 선언한 바 있다. 러시아의 위정자들도 이제는 집단농업으로는 농업생산이 늘어나지 않는다는 것을 인정하고서 새로운 대안을 표현하기 시작한 것으로 본다.

그리고 이 책자에는 앞으로 아무르주의 농업정책은 다음 세 가지 부문들에 치중될 것이라고 되어있다. (1) 가족농들(family farmers)에 대한 지원사업, (2) 농기계 제작에 착수하는 일, (3) 농산물 가공사업을 지원하는 일 들이 그것이다.

) The Amur Region at the turn of the century, State Government of Amur, 2000. P. 84-85

2.4. 북한의 선택

계획경제를 실시하던 나라들이 시장경제로 전환한다고 해서 모두가 수출이 늘어나지는 않고 있다. 대체로 러시아를 위시하여 동구권의 나라들에서는 시장경제로 전환한 이후로 수출이 크게 늘어나지 않고 있다. 그러나 중국은 시장경제 이후로 수출이 급속도로 늘어나 짧은 기간에 세계적인 수출국으로 발전하고 있다.

) 조선일보. 2000.8.30. 김계원칼럼. 북한의 선택, “등의 성공과 고르비의 실패”

) 박진환: “중국과 러시아의 시장경제 비교 -북한의 선택을 위하여”, 북방농업연구 제7권. 북방농업연구소. 1999. 6

8,000만 인구를 지니는 베트남도 1980년대 말부터 계획경제를 포기하고 시장경제로 전환하였다. 그 이후 지난 10년 기간에 베트남의 외국자본 투자가 늘어났으며 수출증가로 베트남 경제가 어려움에서 벗어나고 있다. 2000년 7월에는 미국과 베트남 사이에 자유무역 협정이 체결되었다.

한반도의 농업자연, 역사, 민족문화, 농업생산방식 등을 감안했을 때 북한은 시장경제로 전환함에 있어서 중국의 성공사례를 개혁개방의 모델로 해주기를 바란다. 그렇게 되어야만 북한 경제는 빠른 시일 안에 발전될 수 있고 남북한 사이의 동질성이 이루어질 수 있기 때문이다.

) 조선일보 논단: 申一澈. “역사적 선택 앞에선 북한”, 2000. 7. 15

북한이 시장경제로 전환하는데 있어서 중국을 모방하려고 할 때 중국과 북한사이의 산업구조상의 차이점이 고려되어야 할 것이다. 다음 두 가지를 들 수 있다. 그 하나는 1980년에 중국이 시장경제로 전환했을 때 중국의 비농업인구는 총인구의 20%에도 미달하였지만 북한의 비농업인구는 63%로 높다는 점이다. 다른 하나는 북한은 남한이라는 고도로 발전된 시장경제가 뒤에서 돕고 있다는 점에서 중국, 러시아, 동구라파, 그리고 베트남 등과 다른 점이라고 할 수 있다.

) Marcus Noland: the Institute for International Economics. U.S.A

그러므로 북한은 시장경제로 전환함에 있어서 중국을 하나의 모형으로 하되 남한이 지난 50년 기간에 가난한 농업의 나라로부터 세계적인 수출국으로 발전하게 된 것을 정책과제별로 참고해야 할 것이다.

3. 남한의 농업개발 경험의 북한적용 가능성

3.1. 배급양곡과 곡가조절용 양곡

중국은 시장경제로 전환하면서 계획경제와 집단농업을 즉시 폐지하였지만 식량배급제는 1993년까지 지속하였다. 중국의 경우는 비농업인구의 비율이 20%에 미달한 데다가 중국의 곡류생산이 수요를 충족할 수 있을 정도에 이르고 있었기 때문에 중국정부는 농민들로부터 배급양곡을 수매하기가 비교적 쉬웠다. 한편 중국 농민들은 정부양곡을 수납하고서 남은 것을 시장에 내다 팔아 돈과 바꿀 수 있었으므로 한 톨이라도 더 증산하려고 노력한데서 곡류 증산을 가져왔다.

하지만 북한에서는 비농업인구가 63%이다. 따라서 북한정부는 배급양곡으로 농민들이 생산한 쌀과 옥수수의 약 70% 가량을 확보해야만 할 것이다. 집단농장들이 생산하는 쌀과 옥수수의 ha당 수량이 낮기 때문에 70%를 수매하더라도 비농업인구에게 배급할 양곡을 확보하지 못하는 경우가 많을 것이다.

거기에다 1998년 현재의 농민시장의 쌀값은 북한 돈으로 kg당 80원 정도이다. 한편 쌀의 국정가격(공출가격)은 0.08원(8전)이다. 그러므로 장터의 쌀값은 국정가격의 1,000배나 된다. 농민시장들의 발달로 북한농민들은 장터에서 거래되는 곡류가격과 정부양곡의 국정가격(공출가격)과의 사이의 가격차가 너무 크다는 것을 알기 때문에 농민들의 정부양곡 수매에 대한 불만과 저항이 높아질 것이다.

15) 자 료: 통일부 발표. 북한 물가. 조선일보와 동아일보 1999년 1월 5일자

따라서 북한은 시장경제로 전환한 이후에도 중국처럼 식량배급제를 계속할 것인지 아니면 양곡수급을 시장기구에 맡기고 정부는 곡가조절용 양곡만 확보할 것인지를 연구 검토해야 할 것이다. 북한으로 보아서 가장 중요한 것은 곡가가 안정되어야만

물가가 안정될 수 있다는 점이다. 이 점에서 북한은 1945-1980년 기간의 남한의 양곡정책을 참고해야 할 것이다.

북한정부로서는 쌀과 옥수수를 증산하는 일, 그것을 수매하고 배급하는 일, 그리고 모자라는 양곡을 해외시장으로부터 수입하는 업무 등이 가장 중요한 농정과제로 될 것이다. 따라서 북한 정부의 농정실무자들은 남한정부의 양곡정책의 과거와 현재에 관하여 많은 것을 배워야 할 것이다.

3.2. 농지의 소유권과 이용권

20세기 초엽에 전국적으로 실시된 토지조사 사업을 근거로 한반도의 근대적 토지사유제가 확립되었다. 전통적으로 논의 생산성은 밭의 그것보다 높았기 때문에 논 값이 밭 값보다 비싼 편이었다. 1960년대 이후로 남한경제가 급속도로 도시화되고 공업화되면서 비농업용 토지수요가 급속도로 늘어나자 농경지의 가격이 농지의 생산성보다 더 빠르게 상승하였다. 이에 따라 농민들이 규모확대를 위해 농지를 구입하기에는 땅값이 너무 높아지고 있다.  높은 지가로 농산물의 생산비가 높아지고 공공시설의 건설에 소요되는 부지에 대한 보상비가 높아지는 등의 마이너스 효과가 있는 반면 농민들의 경제적 지위를 높이는 플러스 효과도 크다.

) 박진환: “지가와 소농구조”, 농업경제 연구 제 26집,  한국농업경제학회, 1985. 12

지가 상승으로 농민들의 자산가치가 높아지면서 농민들 스스로는 빈곤층에 속하기보다는 중산층에 속한다고 생각하게 된다. 농촌에서 도시로 떠나는 경우, 농지를 비싼 값에 팔고서 얻은 돈으로 도시에서 새로운 터전을 마련할 수 있는 이점이 있다. 그 동안 한국농촌에서 도시로 이주한 사람들은 많지만 대도시에는 이른바 빈민굴이라는 것이 적은 것도 농지 값이 비싸기 때문이라고 할 수 있다. 농지가격이 높기 때문에 농지를 담보로 하여 많은 금액의 사업자금을 은행으로부터 융자받을 수 있다.

그런데 북한에서는 1950년대에 농업 집단화가 강행될 때 농지와 생산수단들의 사적인 소유권이 없어졌다. 그런데 북한이 시장경제로 전환하면 북한에서는 토지의 이용권만 인정하고 사유권은 인정하지 않을 것인지, 아니면 러시아처럼 토지의 사유권을 인정할 것인지가 중요한 관심사로 될 것이다.

가족농을 위한 중국의 농지분배

그런데 농민들에게 토지의 이용권이던 사유권을 인정하려면 집단농지를 농민 종업원들의 가족단위로 분배하는 작업은 불가피 하다고 본다. 참고로 중국의 사례를 들어 본다.  중국에서는 촌락 단위로 집단농업을 해 왔든 농지를 종업원들의 세대별로 어떻게 분배하게 되었는지에 관하여 흑룡강성 가묵사시 근교에 있는 성화향(星火鄕)의 안창선(安昌善)향장(조선족)의 진술을 여기에 소개한다. □촌락 단위의 집단농업이 해체되자 촌락단위로 토지분배가 시작되었다. 집단농업을 해 왔든 경지면적을 마을의 인구수로 나누었다. 1인당 농지는 0.32ha가 되었다. 그리고 농가 가족원 수는 평균 4.3인이었다. 따라서 농가호당 분배된 농지면적은 1.4ha로 나타났다. 가족 수가 많은 농가는 더 많이 배분되었다.□

) 박진환, 안창선: “중국 흑룡강성 성화조선족향 농촌경제의 과거와 현재”, 북방농업연구, 제9권, 북방농업연구소, 2000. 6

□좋은 땅과 나쁜 땅을 먼저 구분한 다음 제비 뽑는 방씩으로 분배가 이루어 졌다. 그리고 촌락에서 먼 거리에 있는 땅을 배당 받은 사람에게는 땅을 더 주기로 하였다. 그리고 분배 후에 가족원 수에 변동이 생기더라도 양곡으로 조절하고 배당 받은 땅은 움직이지 못하게 하였다.□

□가족 단위로 분배 된 농지에 대한 소유권의 이전은 인정되지 않았지만 이용권이 향후 15년간 인정되었다. 그것이 1995년에 와서는 다시 30년간 더 연장되므로 써 45년간의 이용권이 국가로부터 인정받게 되었다. 이에 따라 농지의 매매는 금지되고 있지만 농지의 이용권에 대한 임대는 자주 일어나고 있다.□

이에 따라 중국의 토지시장에는 토지 이용권의 가격(이용료)이 형성되고 있으며 비농업용 토지수요가 늘어나는 도시 지역에서는 토지 이용료의 높은 상승률을 나타내고 있다. 따라서 토지 이용료의 상승률이 투기대상으로 되고 있다. 토지 사유권의 장점은 토지 이용권의 단점이되고, 토지 사유권의 단점은 토지 이용권의 장점이 된다고 볼 수 있다. 장기적으로 보았을 때 시장경제 하에서는 생산수단들은 사유화되는 방향으로 나아갈 것으로 본다.

3.3. 농가소득 증대사업

북한에서는 계획경제가 실시되는 동안 농업인구가 크게 늘어났기 때문에 농경지 면적을 집단농장 종업원 가족 수로 나누면 세대 당 1정보 정도의 농경지가 배당된다. 북한이 시장경제로 전환하면 북한농민들은 1정보 남짓한 농경지에서 농가소득을 극대화하려는 농업경영이 이루어질 것이다. 1정보 규모의 곡류농사에서 얻는 소득이 한정되고 있어 대부분의 농가에서는 소득이 빨리 늘어나는 품목을 추가하려고 할 것이다. 이 때 가축 사육과 원예농업과 같을 비곡류 품목들을 추가하려고 할 것이다.

축산과 원예농업은 농가들끼리의 경쟁생산을 통하여 생산성이 높은 농가들이 전업농으로 발달 할 것이다. 북한에서 축산, 원예, 양잠 등을 전업으로 하고 있는 국영농장들은 생산성이 낮아 가족 단위의 전업농가들로 대체될 것이다. 북한의 농업전문가들은 남한에서는 축산과 원예부문의 개인농장들이 어떻게 하여 생산성을 높이고 있으며 국제경쟁력을 키우고 있는지를 직접 보고서 배우는 기회가 많아져야 할 것이다.

3.4. 땔감 대체와 산림녹화

1960년대에는 남한의 산들은 거의 모두가 민둥산이었으나 1990년대에 들어와 사람들이 산에 들어갈 수 없을 정도로 무성해 졌다. 그런데 북한에서는 나무들이 울창했든 산들이 1990년대에 들어와 급속도로 민둥산으로 변해 버렸다고 한다. 북한에서는 산지에 대한 주인이 없기 때문에 서로 앞다투어 민둥산으로 만들었을 것으로 본다.

북한 정부는 이제부터 민둥산들에 나무를 심는 국민운동을 전개한다고 한다. 산림노화에 대한 남한의 경험으로 보아 나무를 심는 운동과 함께 땔감 대체가 일어나야 한다는 것이다. 때감 대체는 경제발전과 직접 관련되기 때문에 북한이 시장경제로 전환하고 수출이 늘어나면 땔감들의 대체가 빠른 속도로 일어날것으로 본다.

1950년대에 남한정부는 도시 서민들에게 구공탄을 싼값으로 공급하기 위해 탄광업체들에게 보조금을 지급하였다. 값이 싼 구공탄들이 공급되기 시작하자 값이 비싼 장작이나 솔잎과의 대체가 빠른 속도로 일어났다. 취사나 난방용으로 구공탄을 이용하기 위해서는 부엌 아궁이부터 개량되어야만 하였다. 부엌 아궁이를 일단 구공탄용으로 개량하고 나면 전통적인 땔감들은 쓸 수 없게된다.

한편 구공탄은 값은 싸지만 자주 바꾸어야 하고 가스 중독의 위험성이 높은 점이단점으로 되어 있었다. 소비자들의 소득수준이 높아지면서 1970년대에 와서는 도시 주민들 사이에 구공탄보다도 안전하고 편리한 경유를 연료로 쓰기 시작하였다. 이렇게 되자 대도시에서는 장작이나 솔잎 등 전통적인 땔감이 거래되는 모습이 사라졌다.

구공탄은 농촌지역으로 보급되기 시작하였다. 전통적으로 농가에서는 특히 겨울철이 되면 취사와 난방용 땔감들을 마련하기 위해 많은 노동을 투입해 왔었다. 그러나 마을 가까운 곳의 산들이 민둥산으로 되어 벼렸기 때문에 보다 먼 거리에 있는 산으로 가야만 한 짐의 땔감을 채취할 수 있게 되자 땔감마련에 투입되는 노동시간이 늘어나고 있었다.

한편 1970년대에 들어오면서 도시소비자들의 축산물, 채소, 과일 등의 소비수요가 공급보다도 더 빨리 늘어나고 있었다. 이에 따라 농업경영에 있어서도 전통적인 미맥위주의 농업으로부터 새로운 소득 작목들이 도입되기 시작하였으며 농가의 노동력을 땔감마련을 위해 투입하는 기회비용이 높아졌다. 이에 따라 땔감을 농가에서 마련하기보다는 구공탄을 구입하여 쓰는 것이 오히려 경제적으로 되어졌다. 그러나 농가에서 구공탄을 쓰려면 여러 개의 부엌아궁이를 개량을 하지 않으면 안되었다. 때마침 1970년대에 새마을운동이 일어나 집집마다 부엌을 보다 편리하게 개량하는 일들이 일어났다. 이에 따라 농촌에서도 연료대체가 급속도로 진행되었다.

이 시기에 맞추어 정부는 전국에 걸쳐 "입산금지령"을 선포하므로 써 땔감 채취를 위해 산에 들어가는 것을 금지시켰다. 이것은 사람들이 산에 들어가지 않으면 산은 푸르게 된다는 것을 실행하기 위한 것이었다. 이에 따라 1970년대 중반기 이후부터는 지게를 지고 산에 땔감을 하러 가는 전래적인 풍경은 찾아보기가 힘들게 된 것이다.

북한농촌의 땔감대체를 저해하는 요인으로 두 가지를 지적할 수 있다. 그 하나는 그 동안 농업인구가 줄어들지 않고 크게 증가해 왔기 때문에 땔감마련을 위해 투입할 수 있는 노동력이 그만큼 많아졌다는 것이고. 다른 하나는 북한의 농민들이 협동농장으로부터 연말에 배당 받는 현금수입이 얼마 되지 않기 때문에 현금을 지불하고서 구공탄이나 석탄을 구입하는 행위는 최소한으로 줄이려고 할 것이라는 것이다. 따라서 북한의 산들을 푸르게 하는 데는 그 만큼 어려움이 많다는 것이 된다.

3.5. 가족농과 새마을사업

가족농으로 되어있는 나라들에 있어서는 가족원들이 자립정신을 생활화하면 가족들이 잘 살게 된다는 것이 분명하게 나타난다. 그러므로 농민들의 자력갱생운동은 가족농이 이루어지는 나라에서 일어날 수 있는 농민운동이라고 할 수 있다. 그런데 계획경제와 집단농업이 실시된 나라들일수록 농민들의 자력갱생 운동을 여러 차례 시도하였지만 뚜렷한 성과를 얻지 못하였다. 농민들은 자기 것이 없기 때문에 자력갱생운동에 대한 열의가 울어나지 않기 때문이다.

북한경제도 앞으로 시장경제로 전환하면 비농업부문이 농업부문보다도 빠른 성장을 할 것이며, 도시는 농촌보다도 더 빠른 변화를 하게 될 것이다. 그에 따라 잘사는 농촌을 만들기 위해 농민들의 自力更生운동을 필요로 하게 될 것이다. 그렇게 되면  남한에서는 1970년대에 새마을운동이 어떻게 전개되었는지를 참고하려고 할 것이다.

4. 북한의 바람직한 농업개발

4.1. 물가안정 기조

북한은 시장경제로 전환함에 있어서 중국이 물가안정의 기조 위에서 시장경제로 전환하였기 때문에 수출주도의 공업화에 성공할 수 있었다는 사실을 크게 참고해야 할 것이다. 그것은 중국에서는 시장경제로 전환하는 과정에서 식량과 소비제품들의 공급이 충분하였기 때문이었다. 중국의 12억 인구의 식량이 모자라지 않았다는 것은 중국 정부가 집단농업을 폐지함으로써 농민들이 내 농사를 지을 수 있게 해 주었기 때문이었다. 그리고 소비제품들이 부족하지 않았던 것은 농촌지역의 수많은 향, 진 기업소들에서 질은 낮았지만 소비제품들이 많이 생산되고 있었기 때문이었다.

그러나 북한의 실정은 중국과는 크게 다르다. 북한에서는 지금 식량과 소비제품들이 총체적으로 부족한 상황에 있다. 지금과 같은 상황에서 북한이 식량과 소비제품들의 수급을 시장기구에만 맡기면 북한에서는 러시아가 겪은 것과 비슷한 악성인플레이션이 발생할 소지가 다분히 있다고 본다. 그러므로 북한은  식량과 일용잡화들이 풍족하게 공급될 수 있게 하는 시책들이 시급히 강구되어야 한다.

북한 정부는 전쟁준비를 위해 투입되는 재원을 북한 소비자들이 필요로 하는 생활용품들을 생산하는데 전용되게 함으로써 소비제품들의 공급이 늘어나게 해야 할 것이다. 북한 정부는 북한농민들이 자기 농사를 지을 수 있게 집단농장의 농지를 가족단위로 배분해 주어야 할 것이다. 그리고 북한정부는 도시주민들에게 배급할 양곡의 일부는 국제시장으로부터 수입해야 할 것이다. 그리고 북한정부는 북한 농민들이 생산하는 농산물의 일부는 정부양곡으로 수납하고 나머지는 자유시장에 판매할 수 있게 해 주어야만 농민들의 증산의역이 높아지고 도시소비자들의 식품에 대한 욕구가 충족될 것이다.

4.2. 북한농업의 부문별 가족농들

가) 북한의 쌀의 수입수요를 줄이기 위하여는 쌀의 ha당 수량이 4.5톤 수준으로 높아져야만 할 것이다. 이를 위해서는 집단농업을 폐지하고서 북한농민들이 내 농사를 지을 수 있게 해 주므로써 농민들의 농심을 되살리고 증산의욕을 높여야 한다.

집단농업을 하게 되면 ha당 쌀의 수량은 3톤 수준에서 크게 높아지지 않을 것이지만 북한 농민들이 가족단위로 자기 농사를 짓게 되면 4.5톤 수준까지 높아질 수 있을 것으로 본다. 옥수수 농가들도 유축농업을 하므로 써 축사에서 나오는 구비를 옥수수 밭에 투입함으로 써 지력을 되살려야 ha당 옥수수의 수량이 제대로 높아질 수 있을 것이다.

나)  북한의 서남부 연안지역의 논에서 겨울철 보리농사가 지속되려면 북한정부가 보리의 수매가격을 적정 수준으로 높이는 한편 답이작에 투입되는 생산자재들을 보조해 주는 정책을 실시해야 할 것이다. 겨울보리농사는 북한의 국민 1인당 소득이 1,500-2,000달러 수준에 이를 때까지 계속될 것으로 본다. 남한에서도 그 수준에 달 할 때까지는 보리 혼식을 싫어하지 않았기 때문이다.

그리하여 소득수준이 더욱 높아지면 북한 소비자들의 밀가루 음식들의 소비가 늘어남으로써 보리쌀의 소비가 감소되고 따라서 가을갈이 보리 면적도 감소될 것이다. 그러나 겨울 보리가 재배되는 논들은 그냥 놀기보다는 겨울 채소의 하우스 재배 농지로써 보다 값지게 이용되는 방향으로 나아갈 것이다. 그리하여 서부 평야지역은 겨울이 오면 비닐하우스들로 덮이게 될 것이다.

다) 북한의 고랭지에 있는 밭들은 감자생산의 적지인 동시에 여름채소의 적지로 될 것이다. 이에 따라  북한의 양강도 대흥단 군에서 생산되는 감자와 고랭지 채소 중에는 남한으로 수출될 수 있을 것으로 본다.

라) 북한경제가 시장경제로 전환하면 국영농장들의 축산업은 생산성이 낮아 가족축산 또는 개인축산과 경쟁할 수 없게 될 것이다. 그러므로 북한 정부는 가족축산 또는 개인축산을 지원하므로 써 축산부문의 생산성을 획기적으로 높여야 할 것이다.

마) 양잠업이 지니고 있는 계절성 때문에 잠업은 일반 경종 농가들의 부업으로 되는 것이 일반적이다. 그런데 북한에서는 잠업을 전업으로 하는 집단농장들이 양잠을 하고있다. 그러나 농민들은 내 누에가 아니기 때문에 사육과정에서 성의를 다 하지 않는다. 이에 따라 집단농장에서 생산되는 누에고치들은 품질이 떨어져 수출이 되지 않는다고 한다. 북한도 국제시장에 고품질의 생사를 수출하므로 써 외화를 벌기 위해서는 국영농장들은 가족농들의 부업양잠으로 바꾸어 져야하고 가족노동을 절감하는 생력 양잠기술들이 적용되어야 할 것이다.

) 조세연: “북한의 잠업기술 제고방안”, 북한농업연구회 춘계학술 심포지엄, 2000년 7월 8일

바) 북한의 과수 집단농장들의 면적별 분포를 보면 500ha이하의 집단농장들이 37%이고 500ha 이상 규모의 과수 집단농장들의 수가 63%나 된다.  북한이 시장경제로 전환하면 과수 집단농장들은 생산성이 낮아 농장 운영이 어렵게 될 것이다. 결과적으로 종업원들은 자기 몫의 과수면적을 분할 받아 가족농으로 독립경영을 하는 방향으로 바꾸어 질 것이다. 그렇게 되어야만 생산성이 높아지고 소비자들의 기호에 맞는 품질이 우수한 과일을 공급할 수 있게 될 것이다. 그리하여 생산성이 낮은 가족농들은 경쟁 생산에서 퇴출되고 생산성이 높은 개인농장들만 살아남게 될 것이며 북한의 과수 재배 면적은 지금보다 크게 감소될 것이다.

사) 세계의 5대양 바다에서 어자원들이 감소되고 있음을 감안할 때 북한은 그 동안 폐쇄된 계획경제를 실시해 왔기 때문에 5대양에서 주인 없는 바다고기를 잡아 북한 국민들에게 보다 많은 담박질 식품들을 공급하고 외화획득도 하는 기회를 많이 잃었다고 본다. 때가 좀 늦기는 하였지만 지금이라도 집단어업을 폐지하고서 북한 어민들이 자기 어업을 할 수 있게 해 줌으로써 생산성이 높은 수산기업가들이 많이 생겨나게 해야 할 것이다.

북한의 동서 연안지대에서 생산되는 어패류 중에는 남한의 어시장으로 수출되므로 써 북한의 외화획득에 기여할 수 있을 것이다. 그리고 북한의 노동력과 남한의 민간자본과 기술이 결합되므로 써 원양어업으로 남북한 소비자들에게 보다 많은 동물성 단백질을 공급할 수 있을 것이다.

4.3. 북한의 식량안보

북한이 시장경제로 전환하므로 써 소비자들의 소득수준이 높아지면 단기적으로는  주로 쌀과 밀의 수입량이 늘어날 것이다. 그러나 북한 소비자들의 소득수준이 3,000달러를 넘어서면 북한주민들의 축산물에 대한 수요와 식물성 식용유에 대한 수요가 늘어나면서 북한에서 생산되는 옥수수와 콩만으로는 가축사료와 식용유에 대한 수요를 충족할 수 없게 될 것이다.

거기에다 농산물 수출국들로부터 북한의 농산물 시장도 개방되어야 한다는 압력이 가해지면 북한에서도 농산물 품목들 중 수입이 자유화되는 품목들이 늘어날 것이다. 그렇게 되면 북한에서도 벼농사만은 지켜야 한다는 것으로 될 것이다. 그리하여 북한도 쌀 시장만은 개방할 수 없으므로 부분적으로만 개방하고서 벼농사만은 지키는 방향으로 나아갈 것이다.

7,000만 겨레의 주식인 쌀의 자급문제는 농민들만의 문제가 아닌 국민 모두의 문제로서 인식되어야 할 것이다. 쌀의 자급기반을 튼튼히 하기 위해 다음 두 가지를 제언하고자 한다. 그 하나는 충분한 논 면적을 확보하는 일에 남. 북한 정부는 다 같이 협력해야 한다는 것이고, 다른 하나는 쌀 생산의 국제 경쟁력을 강화하는데 남북한이 서로 협력하는 일이라고 본다.

평지에 있는 논일수록 다른 목적으로 전용하기가 용이하다. 논이란 다른 용도로 전용해 버리면 논 면적을 새로 확대하는 것은 서해안 간척사업의 경우와 같이 막대한 투자를 해야 하고 환경보존의 문제도 나타나게 된다. 그 동안 남한경제의 급속한 발전으로 인구 1인당 쌀 소비량의 감소율보다도 논 면적의 감소율이 높아지고 있어 쌀의 자급기반이 무너지고 있는 것이 중요한 정책과제로 되어왔었다. 남한에서는 정부가 농업진흥지역을 설정하므로 써 우량농지를 보존하고 있다.

북한경제도 앞으로 도시화되고 공업화되면 논 면적의 감소율이 높아질 것이다. 일본에서는 쌀의 공급과잉으로 놀리는 논 면적이 많으면서도 논들이 농업이외의 목적으로 전용되는 것을 엄격히 통제하고 있다. 논은 한번 없어지면 다시는 재생하기가 어렵기 때문에 쌀의 자급기반을 확보해 두기 위해 값비싼 대가를 치르고 있다. 우리도 생산성이 높은 논들을 후손에게 물려주기 위하여 야산과 산기슭의 땅을 비농업용으로 개발하는데 더 많은 노력을 해야 할 것이다.

4.4. 북한농촌의 면단위 농업 공공서비스 기관들

북한 정부는 1952년 12월에 농촌지역의 면 행정구역을 없애고서 4-5개의 이·동들을 하나의 새로운 리단위로 개편하므로 써 그것을 하나의 협동농장 즉 집단농장(collective farm)으로 개편하였다. 북한이 시장경제로 전환하면 지금의 협동농장들은 생산성이 낮아 시장경제 하에서는 살아 남을 수 없게 될 것이다.

협동농장이 폐지되면 그 구역 내에는 300-500호의 가족 농들이 다시 생겨날 것이다. 그렇게 되면 협동농장의 사무실과 그곳에 근무하던 직원들은 무엇에 이용될 것인지를 생각하게 된다.  북한이 시장경제로 전환하면 시장경제 하의 농촌 개발을 담당하게 될 공공기관들이 읍·면 단위에 필요하게 될 것으로 본다. 다음 세 가지 기능들을 담당하는 사무소가 필요할 것으로 본다. (가) 지방행정 연락사무소, (나) 농업기술보급 센터, (다) 농촌지역 종합농협 사무소 등이다.

5. 농업지원 재원조달과 활용방안

5.1. 농업개발과 외자의 역할

북한정부가 북한농업의 재건과 환경보호 사업을 위해 UN기구에 제출하고 있는 제2차기간(2000-2002)의 사업내용을 보면 주로 벼농사의 생산기반 조성사업들로 되어 있다. 구체적으로는 간척사업 지역의 제방복구 완료, 하천들의 뚝 복구사업 완결, 2000리 물길 중 무너진 곳의 복구완료, 전력이 많이 소모되는 양수장 관개시설의 변경, 전국적인 경지정리사업, 그리고 산림녹화사업 등에 중점을 두고 있다.

여기에 필요한 외자는 토목공사에 소요되는 중장비들과 유류비로 되어 있다. 산림녹화 사업에는 수많은 인력이 동원될 것이며 이들에 대한 노임조로 밀의 지원(food for work)이 요청되고 있다. 이것을 보더라도 한반도의 식량증산과 농업발전을 위해서는 외자도입이 필수적인 것은 아니라는 것을 알 수 있다.

북한의 식량과 농업문제는 어디까지나 북한의 농민들, 농업관련 공직자들, 그리고 북한 정부의 지혜와 노력으로 해결되어야 할 문제이지 다른 나라들의 지원에 의해 해결될 문제는 아니라고 본다. 특히 소농구조로 되어 있는 아시아 지역의 나라들에서는 식량증산과 농업발전을 이룩함에 있어서 물적 요인보다도 인적 요인이 더 중요하다.

여기서 지난 50년 기간에 남한의 농업발전을 위해 외자가 어떠한 역할을 하게 되었는지를 생각해 본다. 남한의 농업발전을 위해  외국 자본이 도입된 것은 적었다. 다만 내자조달을 위한 방안으로 외자를 도입한 일은 있었다. 정부는 도입된 외자를 실수요자에 팔아 내자를 조달하여 그것으로 농업개발에 투입한 일들이 있었다.

그 대신 외국의 원조자금으로 농업부문에 종사하는 교육자, 연구인력, 그리고 정부 공무원들이 해외연수를 하게된 것이 남한의 농업발전에 가장 큰 기여를 하게 되었다고 할 것이다.

5.2. 지원방안들

비료와 쌀 지원

남한국민들의 세금으로 북한의 식량과 농업을 돕는데 있어서 비료지원은 비교적 단기간에 끝날 것으로 본다. 그 까닭은 북한에는 비료를 자급할 수 있는 생산시설들이 구비되어 있지만 외화부족으로 충분한 양의 원유와 나프타를 수입할 수 없는데서 비료문제가 발생하고 있기 때문이다.

그런데 북한의 쌀 부족문제는 비료와는 달리 일시적이거나 단기적인 문제는 아니라고 본다. 남한이 겪어야 했든 쌀 부족문제를 되돌아보았을 때 북한의 쌀 부족문제는 북한 소비자들의 1인당 쌀 소비량이 감소될 때까지 계속될 것이라고 본다. 남한에서는 1980년대 중반에 가서야 1인당 쌀 소비가 감소되기 시작하였으며 그것으로 쌀 자급이 가능하게 되었다. 1985년의 남한의 1인당 국민소득은 2,200달러 수준이었다.

2000년도의 북한의 식량난을 돕기 위해 남한 정부는 태국 쌀과 중국산 옥수수를 60만톤을 구입하여 그 중 50만톤을 연리 1%에 10년 거치 30년 상환의 장기저리의 차관으로 지원하기로 하였다. 이것은  한국은 식량 수출국이 아니기 때문에 북한을 위해 약 1억달러의 장기저리자급을 대부해 준 것과 같은 것이라고 할 수 있다.  한편 북한으로 보아서는 소중한 외자를 빌려 식량을 수입하는데 이용하면 그 기회비용이 너무 높다는 것이 된다. 현 단계의 북한의 경제력으로 보아서는 소중한 외자를 식량수입에 쓸 단계는 아니다. 따라서 북한 정부는 쌀과 옥수수의 자급율을 높이기 위해 총력을 기울일 수밖에 없으며 이를 위해 북한의 농민들의 증산의욕을 높이는 제도개혁이 뒤따를 것으로 본다

농업연구기관들의 공동연구

그 동안 알려진 바에 의하면 북한의 과학자들도 북한 농업의 생산성을 높이는 새로운 기술들을 많이 개발해 왔다고 한다. 다만 그것이 농가수준에 가서 곡류의 ha당 수량이 높아지질 않고 있으며 가축의 생산성이 낮은 수준에서 벗어나지 못하고 있는데서 문제가 있다.

이러한 현상이 나타나는 것은 북한의 농업과학자들에게 책임이 있는 것이 아니라 계획경제와 집단농업이라는 제도상에 책임이 있다. 북한 농민들도 내 농사를 짓게 되면 자기 가족원들의 삶의 질을 높이기 위해, 그리고 다른 나라들과의 경제에서 살아남기 위해 새로운 증산기술들을 수용하는 태도에 있어서 근원적인 변화가 일어날 것이다.

북한 농업인들의 남한 연수

북한 농민들과 농업관련 인사들은  남한 농민들은 어떻게 소득을 얻고 있고, 농산물 시장이 개방된 상황하에서 국제경쟁력을 높이고 있는지를 직접 눈으로 보고 배워야 할 필요성이 높다. 그것이 북한 농업이 시장경제에 알맞은 농업으로 빨리 전환하는 지름길이 될 것이다. 이 사업을 위해 남한 국민들도 더 많은 세금을 부담할 것으로 본다.

축산, 원예, 양잠 등의 가족농 성공사례

극동러시아의 아무르주의 경우 감자생산의 96%, 채소생산의 86%, 육류생산의 55%, 우유생산의 69%, 계란생산의 44%가 농장 종업원들의 집 뒤의 텃밭에서 생산되고 있다. 러시아의 위정자들도 이제는 집단농업으로는 농업생산이 늘어나지 않는다는 것을 인정하고서 새로운 대안으로 가족농을 지원하기 시작한 것으로 본다. 그러므로 북한에서도 축산, 과수, 하우스 재배, 감자, 양잠 등에 가족농의 성공사례들이 많이 나타날 수 있게 남한이 지원하는 방안을 찾아야 할 것이다.

농산물 시장 근대화의 기반조성

북한의 식량배급제는 오래가기 힘들 것으로 본다. 그러므로 배급제가 폐지되는 경우를 생각하여 북한의 농산물 시장기능들의 능률화를 위해 남한에서 지원하는 것이 필요하다. 그리고 시장경제 시대의 북한정부의 양곡정책의 효율성을 높이는 일들을 지원하는 것이 필요하다.

6.------ 결 론

본고에서 필자는 북한이 식량난에서 벗어나는데는 다음 두 가지 길이 있음을 주장하였다. 그 하나는 북한 농업에 있어서 쌀과 옥수수의 ha 당 수량을 최대한으로 높이는 일이며, 다른 하나는 그러고도 모자라는 식량은 국제시장으로부터 수입해야 한다는 것이다.

쌀과 옥수수의 수량을 최대한으로 높이기 위해서는 북한의 집단농업은 가족농으로 바꾸어지면서 농민들의 증산의욕을 높여야 한다. 그리고 북한은 모자라는 식량을 국제시장으로부터 수입하기 위해서는 북한경제는 시장경제로 전환해야 한다는 것이다.

북한의 벼농사에서 ha당 쌀 수량이 가령 3톤에 지나지 않을 경우, 북한의 년간 쌀 부족량은 약 100만톤이 될 것이다. 그런데 ha당 쌀 수량이 4.5톤으로 높아지는 경우, 북한의 년간 쌀 부족량은 약 20만 톤으로 크게 줄어 들것이다. 북한에서 집단농업이 지속되는 한 쌀의 ha당 수량은 3톤을 넘어서기 어렵기 때문에 가족농으로 바꾸어 져야만 ha 당 4톤 이상의 쌀 생산을 기대할 수 있다.

북한에서 계획경제가 실시된 지난 50년 기간에 농업인구는 감소되기보다는 오히려 크게 늘어났다. 이 같은 상황에서 북한의 농업발전의 길은 비농업 부문의 고용기회가 획기적으로 늘어나게 하는데서 찾아야 한다. 그러기 위하여 북한은 시장경제로 전환하므로 써 수출주도의 공업화를 이룩해야 한다.

2000년 6월에 평양에서 개최된 남북정상 회담을 계기로 북한 정부가 개성시(開城市)지역에 수출자유 특별구역을 만들어 남한의 민간기업체들이 수출공업단지를 조성하는 것에 합의한 것이라든가 외국의 민간기업인들이 북한에서 안심하고 투자할 수 있는 법적 제도적 장치를 마련하기 위한 경제조사단을 남한으로 보내고 있는 것 등은 북한이 시장경제로 전환하고 수출주도의 공업화를 이룩하려는 의도가 보다 현실적으로 진행되고 있음을 알 수 있다.

북한이 빠른 속도로 시장경제로 전환하는데는 많은 외자가 도입되어야 할 것이다. 그리고 도입된 외자는 주로 수출산업을 발전시키는데 투입되어야 할 것이다. 북한의 농업발전을 위해서는 외자 도입보다도 농업부문의 제도개혁과 인적자원의 자질향상이 중요하다. 그러므로 북한의 농업부문의 지도급 인사들은 남한과 중국의 농촌을 답사하면서 시장경제 하의 가족농들의 농업경영에 관하여 눈으로 보고 배우는 기회가 많아야 할 것이다.

부표 1 중국의 계획경제 시대와 시장경제 시대의

흑룡강성(黑龍江省)의 쌀 생산, 1949-1998

연도	재배면적	쌀 생산	쌀 수량
1949-195 1953-195 1958-196 1963-196 1966-197 1971-197 1976-198 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997	(1,000ha) 120 199 247 139 151 155 215 224 239 245 278 390 501 581 553 614 673 747 778 736 748 835 1,109 1,397	(1,000톤) 194 343 319 186 291 312 466 392 497 641 868 1,141 1,547 1,575 1,705 1,645 2,198 2,212 2,849 2,964 3,329 3,286 4,452 7,591	(톤/ha) 1.62 1.72 1.29 1.34 1.93 2.01 2.17 1.75 2.08 2.62 3.12 2.93 3.09 2.71 3.08 2.68 3.27 2.96 3.66 4.02 4.45 3.94 4.01 5,43
자료＞흑룡강성(黑龍江省) 농업경제 정보센터

부표 2 삼강평원 국영농장 구역내의 쌀 생산실적, 1955-1999

연도	재배면적2)	쌀 생산	ha당 쌀 수량
1955-1959 1960-1964 1965-1969 1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000	(1,000ha) 20.7 21.6 21.6 12.2 15.4 13.9 37.4 58.4 68.5 80.8 105.5 126.8 178.4 341.1 500.0 600.0 (700) 1)	(1,000톤) 26.5 21.4 17.9 14.3 26.0 22.3 83.4 175.5 192.3 262.1 356.0 511.1 867.2 1,715.0	(톤) 1.42 1.10 1.52 1.25 1.70 1.59 2.20 3.00 2.81 3.24 3.37 3.96 4.86 5.03
주＞1) 국영농장 총국의 안 처장의 추산 2) 벼 생산을 쌀로 환산함(도정율 70%). 자료＞徐一戒 主編: 黑龍江 農墾 稻作, 黑龍江 人民出版社, p. 19

부표 3 흑룡강 흑하시(黑龍江 黑河市) 주변 애휘현(愛輝縣)의 곡류생산, 1949-1997

연도	농업인구	농경지면적	1인당면적	곡류생산	수 량
1949년 50년대 평균 60년대 평균 70년대 평균 86∼89년 평균 1990년 1995년 1996년 1997년	(1,000명) 30.0 25.7 26.7 45.5 43.7 45.3 45.8 46.2 48.0	(1,000□ 28.4 24.9 25.4 38.6 43.9 50.1 49.9 51.5 55.0	(ha/1인 0.95 0.97 0.95 0.85 1.00 1.11 1.09 1.11 1.15	(1,000t 19.3 23.8 25.8 42.3 47.0 87.9 119.4 158.9 212.2	(톤/ha) 0.68 0.96 1.02 1.10 1.07 1.75 2.39 3.09 3.86
자료 : 흑룡강성(黑龍江省) 농업연감(農業年監)에 의해 정리

부표 4 아무르주의 곡류별 ha당 수량의 정체 상태, 1913-1998

단위: 톤/ha

연 도	밀	보리	귀리	메밀	콩
1913 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 1996 1997 1998	1.02 0.95 0.99 0.64 0.88 0.79 1.45 0.66 0.86 0.86 0.94	0.93 0.64 0.88 0.56 1.11 0.90 1.95 0.72 0.93 1.08 1.02	1.08 0.89 0.95 0.49 0.87 0.79 1.81 0.78 0.87 0.93 0.95	0.69 0.50 0.56 0.32 0.72 0.47 0.77 0.25 0.27 0.29 0.25	- 0.59 0.31 0.40 0.72 0.61 1.10 0.58 0.56 0.73 0.76
자료: 아무르주 국립통계위원회: 아무르주 통계, 1999

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