목      차

개회사 (강정일 한국농촌경제연구원장)	iii

축  사 (김성훈 농림부장관)	vii

축  사 (김영진 국회 농림해양수산위원장)	xi

인사말 (강춘성 농업인의 날 행사 추진위원장·전국농민단체협의회 회장)	xiii

【외국인 주제발표】

□ Approaches to Food Security Towards the Next Millennium	3

새 천년을 향한 식량안보 달성방안(번역문)	29

발표＞Rick Barichello(캐나다 브리티시 콜럼비아대 교수)

□ Food Security and Agricultural Policy Reforms in Japan in the

21st Century	49

21세기 일본의 식량안보와 농정개혁(번역문)	61

발표＞Ryohei Kada(교토대 생물자원경제학과 교수)

【내국인 주제발표】

□ 세계 식량수급 전망과 안보전략	75

박  동  규 (한국농촌경제연구원 연구위원)

□ 동북아시아의 농업과 식량안보	97

박  진  환 (농협대 명예교수)

【농업인 사례발표】

□ 간척지에서 일군 대농의 꿈	125

김  병  욱 (전남 해남군 부길리)

□ 대규모 영농 성공사례	135

진  수  성 (경기 평택시 오성농업회사법인 대표)

□ 보리총체담근먹이로 한우 국제경쟁력 제고	149

최  경  렬 (전북 정읍시 양지농장 대표)

개  회  사

오늘 여러 가지로 바쁘신 가운데 네 번째 □농업인의 날□을 기념하여 □21세기 세계 식량안보 전략□ 이란 주제로 열리는 국제학술대회에 참석해주신 농업인 여러분과 국회 김영진 농림해양수산위원장님, 그리고 김성훈 농림부 장관님을 비롯한 내외 귀빈 여러분께 진심으로 감사의 말씀을 드립니다.

□농업인의 날□은 먹거리를 생산하고 공급하는 농업인의 노고에 감사드리고 농업과 농촌의 귀중함을 다시금 새기는 날입니다. 올해도 지난 8∼9월에 집중호우와 태풍이 있었지만, 농업인 여러분의 헌신적인 노력의 결과 평년작을 웃도는 쌀농사를 일구어 냈습니다. 어려움 끝에 얻은 풍년 결실이라 이번 □농업인의 날□은 더욱 뜻 깊은 것 같습니다.

저희 한국농촌경제연구원은 해마다 □농업인의 날□을 기념하고자 국내외 석학을 초빙해서 농정의 주요사안과 농업인의 관심사에 대해 국제학술대회를 개최하고 있습니다. 또한 농업인의 귀중한 영농사례를 발표하여 농촌현장의 생생한 목소리도 듣고 있습니다. 특히 오늘의 학술대회는 21세기를 앞두고 국가간의 경쟁이 날로 치열해지는 세계 정세 아래에서 우리의 생존과 직결되는 식량문제에 대하여 집중적으로 논의하고자 합니다.

새삼 말씀드릴 필요도 없이 오늘날 식량문제는 국내외적으로 초미의 관심사가 되어 있습니다. 농업기술이 눈부시게 발달했음에도 불구하고 해마다 8억 명의 인구가 굶주리고 있고, 2천만명이 죽어 가고 있는 것이 오늘날 지구촌의 현실입니다. 이 달 30일부터 미국 시애틀에서 WTO 차기 농산물협상이 시작됩니다. 예상했던 대로 식량 수입국과 수출국 사이에 차기협상을 위한 공동선언문 초안 작성과 의제 선정을 놓고 많은 이견이 드러나고 있습니다. 그 가운데 식량안보 문제는 우리 나라를 비롯한 많은 식량 수입국들의 지대한 관심 사항이 되고 있습니다.

우리 나라는 지난 30년간의 고도 경제성장 기간 동안 주곡인 쌀의 자급기반 유지를 위해 국가차원의 노력을 해왔습니다. 그러나 쌀을 제외한 다른 식량의 안정적 공급에 대해서는 그다지 큰 힘을 기울이지 못한 것도 사실입니다. 고도 성장기간 동안 공산품 수출 위주의 경제 정책으로 농업은 상대적으로 발전이 뒤지게 되었으며, 사료를 포함한 곡물의 상당 부분을 수입에 의존하게 되었습니다. 그런 가운데에서도 주곡인 쌀만이라도 자급수준을 유지할 수 있게 된 것은 퍽 다행한 일이라고 하겠습니다.

세계 곡물 수급에 대해서는 비관론과 낙관론이 동시에 제기되고 있습니다. 쌀 시장의 경우에는 생산량이 1%만 변하더라도 가격의 변동폭이 40%이상 될 것으로 추정되는 등 수급변화가 극히 민감합니다. 전체 곡물자급률이 30%대에 머무르고, 농지면적이 지속적으로 감소하고 있는 우리 나라 입장에서 볼 때 식량을 안정적으로 공급하는 것이야말로 국가안보 차원에서 대단히 중요한 일이라고 생각합니다.

그러나 이제 새로운 국제 무역질서하에서 식량이 수입개방 예외 품목으로 인정받기 어려운 상황에 처해 있는 것 또한 사실입니다. 기상 이변과 물 부족, 농지 감소, 인구의 절대적 증가 등 세계 곡물의 안정적 생산과 원활한 수급을 어렵게 하는 요인들은 많습니다. 뿐만 아니라 식량수출국이 연대하여 식량을 무기화 할 가능성도 있습니다. 이 같은 요인들이 사라지지 않는 한, 식량문제는 해결되었다고 할 수 없을 것입니다.

□21세기 세계 식량안보 전략□이라는 오늘 국제학술대회의 주제는 이러한 점에서 매우 의미가 있으며, 적절한 주제라고 생각합니다. 세계 농산물 교역질서를 재편성하려는 WTO 차기 협상을 불과 보름 정도 앞둔 시점에서, 다음 세기의 세계 식량수급 문제와 식량의 안정적 확보에 대해 논의하는 것은 매우 시의에 합당하다고 생각합니다.

릭 바리켈로 교수님과 가다 료헤이 교수님은 캐나다와 인도네시아, 일본의 식량안보 전략에 관해 발표해 주실 것입니다. 또 존경하는 박진환 교수님은 동북 아시아 지역의 농업과 식량 안보에 관해 말씀해 주시고, 저희 연구원의 박동규 박사도 세계 식량수급 전망에 관한 논문을 발표할 것입니다. 오늘 발표되는 이 논문들이 다가오는 21세기의 새로운 국제질서 속에서 우리가 어떻게 식량안보를 이룩해 나가야 할 것인가에 대하여 많은 시사점을 제시해 주리라고 믿습니다.

오늘 참석해 주신 많은 분들과 더불어 네 번째로 맞는 □농업인의 날□을 축하하면서, 이를 기념하고자 열린 국제학술대회가 세계 식량 문제 해결을 위한 진지한 토론의 장이 되고, 식량안보의 중요성을 다시 확인해 보는 소중한 기회가 되기를 바랍니다.

바쁘신 가운데 행사에 참석해 주신 여러분께 다시 한 번 진심으로 감사의 말씀을 드리고, 앞으로도 저희 연구원에 많은 관심과 격려를 부탁드립니다.

감사합니다.

1999년 11월 12일

한국농촌경제연구원장  강   정   일

축      사

전국의 농업인 여러분! 그리고 바쁘신 가운데에 오늘 이 자리에 참석해 주신 내외 귀빈 여러분!

어제는 대망의 21세기를 50일 앞두고, 신지식·친환경 농업으로 새 천년을 열어 나갈 것을 다짐한 □제4회 농업인의 날□이었습니다. 이 날을 기념하여 오늘 국내외 전문가를 모시고 □식량안보□를 주제로 국제학술대회를 개최하게된 것을 매우 뜻깊게 생각합니다.

먼저, 올해에도 IMF사태의 여파에 따른 농업위기에 겹쳐 잦은 태풍과 집중호우로 많은 어려움이 있었음에도 불구하고 연이어 평년작 이상의 풍년농사를 일구어 낸 농업인 여러분의 피땀어린 노고에 치하의 말씀을 드립니다.

잘 아시는 바와 같이 식량문제의 중요성이 강조되고 있는 것이 어제 오늘의 일이 아닙니다만, 농업분야에 최첨단 생명공학이 응용되고 있는 오늘날에도 아프리카를 비롯한 저개발국에서는 8억 이상의 인구가 만성적인 빈곤과 기아의 고통에서 벗어나지 못하고 있고, 앞으로 10년후에 가서도 6억 이상의 인구가 기아상태에서 자유롭지 못할 것이라는 전망입니다.

이러한 식량문제는 한편으로 지역적인 생산과 분배의 불평등이 심화되고 있는데에도 원인이 있겠습니다만, 빈발해 지고 있는 기상이변과 지속적인 농지감소, 심각한 물부족 등으로 생산여건이 크게 악화되고 있는데 기인한다고 생각합니다.

이와 같이 불안정한 세계식량사정을 감안해 볼 때, 쌀을 제외한 대부분의 식량을 해외로부터 수입에 의존하고 있는 우리 나라로서는 지역적이고 일시적인 식량 위기에도 국가의 존립과 국민의 생명에 큰 위협이 되기 때문에 식량안보문제가 그 무엇보다도 중요하지 않을 수 없습니다.

따라서, 정부는 어떠한 어려움이 있어도 주식인 쌀만큼은 반드시 자급해야 한다는 것을 농정의 기본목표로 삼고, 국내 생산기반유지에 최선의 노력을 집중하고 있습니다.

특히, 쌀 농사는 우리에게 있어서 안보차원의 식량공급 뿐만 아니라, 홍수방지·생태계 유지·맑은 물과 공기의 생산·전통문화의 보전과 계승 등 값으로 계산할 수 없는 수많은 공익적 기능을 가지고 있는 생명산업이자 우리 국토를 보전하는 기간산업이기 때문입니다

정부는 다가오는 21세기에도 쌀 자급기반이 계속 유지될 수 있도록 우량농지를 최대한 보전하고, 기상 재해에 대비한 배수개선·용수개발 등 생산기반을 대폭 정비하는 한편, 양질 다수성의 벼품종 개발 및 보급확대를 적극 추진하고 있습니다.

나아가 식량안보와 쌀농가에 대한 안정적인 소득지지를 위해서 2001년부터 □논농업 직접지불제□를 도입할 계획으로 있으며, □논농업 직접지불제□는 UR협상으로 인해 매년 추곡수매 보조금이 줄어드는 것에 대한 보완적 성격도 있습니다만, 비료와 농약의 적정한 사용, 논의 보전·관리등 논농사의 공익적 기능을 높이는 방향으로 시행할 예정입니다.

농업인 여러분!

저는 우리 농업·농촌의 어려움을 해결하고 새 천년 농업을 준비하기 위해 지난 1년반 동안 농촌현장을 직접 찾아 가기도 하고, 농업인과 소비자 등 우리 농업·농촌을 걱정하는 다양한 계층의 목소리를 많이 듣기도 하였습니다.

이러한 과정을 거쳐, 먼저 지난 8월 □농업협동조합법□이 제정됨으로써 오랜 기간 협동조합개혁을 열망해 온 500만 농업인의 숙원이 이루어졌고, 2000년 새해부터는 새 □농업기반공사□가 출범하면서 조합비(수세)가 완전 폐지되게 되었습니다.

또한 농가의 경영부담완화를 위한 부채대책추진을 비롯하여 농업·농촌기본법 제정, 신지식·친환경 농업의 정착과 농산물직거래 확대를 통한 유통구조개선 등 21세기에 경쟁력 있는 세계속의 농업으로 도약하기 위한 농정의 많은 변화와 개혁을 추진하였습니다.

이제 협동조합개혁의 기틀도 마련되고 새 농업기반공사가 출범하게 됨에 따라, 앞으로 농(農)·소(消)·정(政)의 협력을 바탕으로 식량안보의 안정적 확보를 위한 생산기반의 확충과 더불어 유통개혁에도 더욱 박차를 가할 수 있게 되었습니다.

농업인 여러분!

잘 아시는 바와 같이 이달말부터 시애틀 각료회의를 기점으로 시작되는 WTO차기협상은 새천년을 맞는 우리의 농업과 농촌에 새로운 도전이 되고 있습니다.

지난 UR협상이 시장개방과 비관세 장벽철폐에 중점을 두었다면, 새천년 협상이라고 하는 차기 협상은 관세의 대폭 삭감 내지 폐지, 각종 농업 보조금의 축소가 주요 쟁점이 되고 있어 경쟁력이 약한 우리농업에 UR협상 이상의 큰 영향이 예상됩니다.

정부는 이에 대비하여 대외 교섭력을 강화하면서, 대내적으로는 국민적 합의를 이끌어 내는 노력을 적극 추진해 왔습니다.

특히 OECD·APEC·WTO·FAO 등 국제기구의 모임에 적극 참여하여 농업의 다양한 공익적 기능(Multifunctionality)과 식량안보의 국가별 특수성(Flexibility)이 반영되도록 일본·스위스·노르웨이·EU등 주요국과 긴밀히 협의하고 있습니다.

지난해 4월부터 가동되고 있는 □WTO협상대책반□에 현재 농업인·소비자·전문가들이 참여하고 있으며, 해당부서에 통상전문관료의 고정배치, 국내외 전문변호사 고용, 그리고 최근에는 국제 NGO와 국내 민간단체와의 연계주선등 우리농업의 존망이 걸린 밀레니엄 협상에 대비한 만반의 준비를 다하고 있습니다.

다가오는 새천년을 불과 50여일 앞두고 21세기 국제교역의 새로운 틀을 마련하기 위한 WTO차기  협상이 임박한 시점에서, 국내외 식량전문가 여러분을 모시고 우리 농업인과 함께 식량안보문제를 논의하게된 것은 매우 시의적절하다고 봅니다.

오늘 주제발표를 위해 멀리서 오신 캐나다 브리티시 콜롬비아대학의 Barichello 교수와 일본 교토대학의 Kada교수를 비롯하여 쌀농업연구에 천착(穿鑿)해 오신 박진환 교수님, 토론에 참여하여 주실 국내 전문가, 그리고 농업현장의 귀중한 경험을 발표해 주실 농업인 여러분에게 감사의 말씀을 드립니다.

이 학술대회가 식량안보의 중요성을 새롭게 인식하는 진지한 토론의 장이 되어, 21세기 식량안보 전략을 모색하는 좋은 방향이 제시되고 이 분야의 발전에 크게 기여하는 계기가 되기를 바랍니다.

끝으로, 말없이 땀흘려 애써오신 농업인 여러분과 농업·농촌발전을 위한 농정개혁에 동참해 주신 관계자여러분에게 다시 한 번 감사드리며, 이 행사준비에 노고가 많은 한국농촌경제연구원 및 농어촌진흥공사 관계자 여러분께 치하의 말씀을 드립니다.

우리 모두 신지식·친환경·수출농업의 주역인 농업인과 함께 새로운 천년에 대한 확신과 희망을 가지고 풍요롭고 쾌적한 농촌을 가꾸어 나갈 것을 굳게 다짐하면서, 이 자리에 참석하여 주신 농업인 여러분과 농업관련학계, 단체 등 내외 귀빈 여러분의 가정에 건강과 행운이 함께 하시기를 기원합니다.

감사합니다.

1999년 11월 12일

농림부장관  김  성  훈

축      사

먼저 제4회 □농업인의 날□ 기념 국제학술대회를 진심으로 축하드립니다. 아울러 오늘 국제학술대회에 참석해 주신 김성훈 농림부 장관님과 내외 귀빈 여러분! 그리고 오늘 행사를 준비하기 위해 애쓰신 농촌경제연구원의 강정일 원장님과 행사추진위원 여러분, 농사일에 바쁘신데도 불구하고 자리를 빛내주신 농업인 여러분에게 감사와 성원의 말씀을 드립니다.

외환위기로 국가경제가 침체하고 농산물 소비가 줄어들면서 가격이 하락하는 등 농업을 둘러싼 어려운 여건과 지난 여름 집중호우와 태풍으로 인한 피해에도 불구하고 평년작을 웃도는 풍년을 이루었습니다. 참으로 다행스런 일이 아닐 수 없습니다.

우리가 해마다 풍년을 기원하는 마음은 식량은 온 국민이 살아가는데 없어서는 안 되는 생명산업이기 때문입니다. IMF 환란 속에서 식량 부족으로 큰 어려움을 겪은 다른 나라의 경험을 볼 때, 적정한 양의 식량을 안정적으로 확보하는 것이 나라를 위해 그렇게 소중하다는 것을 우리는 새삼 깨닫게 됩니다.

이 자리에 참석해 주신 내빈 여러분, 그리고 농업인 여러분!

우루과이 라운드 이후 바야흐로 시작될 WTO 차기 협상에서는 식량의 이와 같은 안보적 기능을 두고 농산물 수입국과 수출국 사이에 치열한 공방이 벌어지고 있습니다. 다시 말씀 드려서 새로운 밀레니엄의 출발점에서, 우리는 세계시장이라는 환경 속에서 우리의 식량생산을 지켜 나아가야 한다는 사실에 직면해 있는 것입니다.

오늘날 농업생산기술이 크게 발달했음에도 불구하고, 세계 식량수급은 결코 안정적이라고 할 수 없습니다. 엘니뇨와 라니냐와 같은 전 지구적 기상이변이 언제 어느 정도로 또 닥쳐올지 모릅니다. 후진국들의 공업화, 그리고 환경재앙인 사막화가 진행되면서 농경지가 급속히 감소하고 있습니다. 한편에서는 중국과 같은 거대 인구국가에서 식량 수요가 늘어나면서 곡물 부족과 가격 상승도 전망되고 있습니다. 이 모든 것이 장래의 세계 식량수급을 불안하게 하는 원인들입니다.

식량의 조달기반을 자기 나라에서 갖지 못한다는 것은 냉혹한 국제관계 속에서 마치 바람 앞의 등불과도 같이 위험을 안고 있는 것과 다름없다고 하겠습니다. 이와 같은 식량안보의 중요성은 지극히 크다고 새삼 말씀드리지 않을 수 없습니다.

그런 측면에서 오늘 한국농촌경제연구원이 주최하는 이 국제학술대회에서 새로운 21세기의 세계 식량수급을 전망하고, 식량안보의 필요성에 관하여 논의한다는 것은 매우 시의 적절하다고 말씀드리고 싶습니다. 이 기회를 통해서 외국의 저명한 학자들을 모시고 그 나라들의 식량안보 정책에 관한 이야기를 차근차근 들어보고, 또 우리 스스로도 먹거리의 안정적 공급의 중요성을 다시 한번 생각해 보아야 할 줄로 믿습니다.

아무쪼록 오늘의 이 학술대회가 이와 같은 목적을 성공적으로 이루어내는 귀중한 자리가 되기를 당부 드립니다. 네 번째를 맞는 □농업인의 날□에 이와 같은 뜻 깊은 국제학술대회 행사를 준비하느라 애쓰신 관계자 여러분의 노고에 감사드립니다.

1999년 11월 12일

국회 농림해양수산위원장  김  영  진

인  사  말

우리 농업인들에는 자긍심을 갖게 하고 국민들에게는 농업의 중요성을 인식하게 하는 제4회 농업인의 날을 맞아 □21C 세계 식량안보 전략□이란 주제로 국제학술대회를 개최하게 된 것은 매우 뜻깊다고 하겠습니다.

오늘 이런 행사를 갖게끔 노력해 오신 한국농촌경제연구원 강정일 원장님과 연구원 여러분들의 노고에 감사드리며 이 행사를 축하하고 격려하기 위해 자리를 함께하신 김성훈 장관님과 김영진 국회 농림해양수산위원장님 그리고 내외 귀빈 여러분들에게도 깊은 감사를 드립니다.

지구촌의 각계 각층에서는 50여일 앞으로 다가온 새천년을 맞을 준비를 하고 있습니다.

인류에게 희망과 평화를 안겨주기를 바라는 우리 모두의 염원이 담긴 21C를 맞게 되는 것입니다. 국민의 생명창고를 지키는 농업인들도 예외일 수는 없습니다

그러나 21C를 맞아 본 회담이 개최되는 WTO뉴라운드는 어려운 농업인들을 더 깊은 시름에 빠지게 합니다. 오늘보다 더 열악한 여건속에 농사를 짓도록 강요하는 결과가 예측되기 때문입니다.

우리는 힘있는 국가들에 의해 강요되고 유지되는 국제질서를 외면할 수 없습니다. 자유무역이라는 미명아래 농업이 희생양이 될 수 밖에 없다는 강자의 논리가 작용하고 있습니다.

개도국이라는 주장을 해야하는 협상의 전략을 택할 수 밖에 없는 우리 농업의 취약성과 운명이 우리 농업인들을 슬프게 하고 있습니다.

더욱 안타까운 것은 나라 안쪽의 문제입니다. 우리 농업을 꼭 지켜야 한다는 국민적 합의와 국정운영 방향에 의문을 갖게 하는 것들 때문입니다.

오늘 개최되는 국제학술 대회는 국민의 생존과 안위를 위해 농업의 중요성이 강조될 것입니다. 이를 계기로 국민의 생존을 위해 농업을 지켜야 된다는 인식이 폭 넓게 확산되어 농업의 위기를 극복하는데 새로운 전기를 마련하게 될 것입니다.

국민들의 농업에 대한 올바른 인식과 농업을 지켜야 한다는 국민적 합의는 농업의 앞날을 밝게 할 것입니다.

21C를 맞아 농업인들에게도 절망 아닌 희망을 줄 수 있는 길은 WTO 새협상의 성공적인 결과와 국민들의 합의 아래 농업에 대한 과감한 투자입니다. 소득보장으로 빚더미 위에서 헤어 나오도록 하고, 국민들로부터 사랑받는 농업□농촌이 되도록 하여야 하겠습니다. 안전한 농산물을 안정적으로 생산하고 쾌적한 농촌을 만들자는 것입니다.

WTO 새협상이 우리 농업쪽에 유리하도록 농민단체가 중심이 되어 범국민 연대모임을 갖고 열심히 뛰고 있습니다.

농정당국도 철저한 대책을 세우고 있습니다.

국회 차원에서도 김영진 위원장이 중심이 되어 노력을 하고 있습니다.

여기에서는 대통령의 강한 의지만 표명된다면 WTO 새협상은 유리하게 전개될 것입니다.

오늘 학술대회의 주제를 발표하고 토론에 참여하시는 분들의 노고가 많으시겠습니다. 비록 제한된 시간의 논의지만 우리 농업에 새로운 좌표를 설정하고 농업인들에 희망을 주는 귀한 시간이 될 것으로 확신합니다. 오늘 이런 자리를 마련하신 관계자 여러분들에게 한번 더 감사드립니다.

감사합니다.

1999년 11월 12일

전국농민단체협의회 회장  강  춘  성

Approaches to Food Security Toward the Next

Millennium: The Cases of Canada and Indonesia

Rick Barichello

University of British Columbia

Ⅰ. Introduction

The issue of food security has become one of the most widely discussed areas of public policy within the last decade. It is given high priority across many regions and countries, within both developing and developed countries. And particularly since the World Food Summit in Rome in 1996, the topic has spawned numerous conferences, such as our own, as well as a wide range of different publications. Most countries have now defined some kind of food security policy and most international agencies have published papers or sponsored symposia and books on the subject, including in the food area the Food and Agriculture Organization (FAO) and the International Food Policy Research Institute (IFPRI).

The reasons for this increased attention are probably as diverse as the countries involved. To begin with, food is widely recognized as a basic need and yet still many people in many countries are hungry. What is perhaps most universal is the frustrating realization that although there may be enough food produced in the world or in a particular countryindeed, surpluses are now commona sizeable number of people are not getting enough food. This may be so for reasons of poverty in chronic situations or a transitory breakdown in distribution systems such as occurs when there is a natural disaster or armed conflict.

With this increased attention, however, the topic has broadened and been defined in such diverse ways that now it is not clear what is being meant when someone uses the term food security. In addition to there being diverse definitions of food security, there are also different approaches or strategies used to improve food security and different policy tools used to achieve it, some of which are inconsistent with each other. Not only is there a diversity of definitions and strategies used concerning food policy but also the subject of food security is complex. It touches on domestic food demand, farm production, international trade and prices, the subject of economic growth and poverty alleviation, and questions of food distribution to the local level. And in some cases food security is used to rationalize a certain policy where there are other objectives that may be more important.

What I do in this paper is try to cut through some of this complexity and vagueness to answer two questions that might be asked in the discussions surrounding Koreas food security policies. What are the issues and alternatives that face a country in the food security debate, and what might be learned from other countries in this topic area that might be useful to Korea?  After discussing some of the general issues, I focus on two countries to relate their experiences and approaches with food security policy in the hope this might offer useful information for Korea. The countries whose experiences I draw on are Canada and Indonesia. Canada is a developed country with relatively high incomes like Korea and has some similarities in terms of its agriculture policies that might be relevant to the Korean situation. Although Indonesia is much poorer than Korea, its most important agricultural crop is rice, and for that its experiences and approaches might be useful. The experiences from Canada and Indonesia are presented only to reveal options and possibilities for participants in Korean food policy debates to consider. I will leave it to others more informed about the details of Korean agriculture and its policy making to move from these policy options to making policy recommendations.

Ⅱ. Key Concepts and Issues regarding Food Security

One starting point is a widely accepted definition of food security. This was written by U.S.A.I.D. and has been adopted by the World Bank and the Food and Agriculture Organization.

when all people at all times have both physical and economic access to sufficient food to meet their dietary needs for a productive and healthy life. A.I.D. Policy Determination No. 19, April 1992.

There are three dimensions to food security that should be borne in mind to appreciate what it really means. First, the level of aggregation is very important; specifically, an aggregate focus is not sufficient. There may be an abundant supply of food at the national level, yet certain regions or villages may have food problems. Even more common is for there to be regions or communities where there are abundant supplies yet some individual households are suffering from hunger or malnutrition.

Second, the time element is important. There will be events that cause food shortages or shortfalls of a temporary or transitory nature, such as a natural disaster like a weather problem, or armed conflict. These occasions present food security difficulties and suffering, but they can be dealt with through various forms of disaster assistance, national or international. However, more insidious are chronic food security problems where certain households routinely suffer from insufficient food intake. These chronic shortages almost surely cause health problems, worst of all when it hampers the future physical and intellectual development of children. This is invariably due to problems of low incomes. For this reason, food insecurity is tightly connected to poverty. Further, chronic food insecurity makes those individuals and regions more vulnerable to transitory food insecurity.

Third, there is the distinction between food availability and food accessibility. Just because food is available does not mean that a household has access to it. The household might be so poor that it purchases low quality foods or insufficient quantities so as to be malnourished or hungry even though there is good food available in the market. This is the problem noted at the outset, that we can observe hunger even though there are food surpluses. This emphasizes the importance of increasing household income levels, particularly alleviating poverty, in improving food security.

So what is the real objective in this desire by many countries to attain food security. It is to focus on food consumers, especially those who are poor, to ensure they have access to food supplies. This emphasizes outcomes on the demand side. To be more precise, we are really saying that food security is achieved when most of a countrys consumers, for most of the time, can keep food expenditures below some critical percentage of their budget or income. I owe this important insight to discussions with Dan Sumner.

This acknowledges first of all that the key decision variable is the share, or ratio, of food expenditures in a familys total budget. What might cause that share to rise above some critical level?  If the family is poor, then the denominator is smaller and the critical level may be reached. In a dynamic setting, an increase in food prices of certain staple goods may increase the numerator and also cause the critical level to be reached. This formulation also acknowledges that there are fluctuations over time and across the population in the food expenditure share that must be taken into account in food security policy. In sum, income levels matter, prices of key food goods matter, sudden changes in these variables matter, and these ratios and variables are most important among the poorest families or individuals in the population.

Policies to increase food security

Now that we have defined what food security is, we turn to asking which policies would we put in place to achieve it. We do this for three categories, (a) how to deal with food insecure people, looking at the food demand side, (b) when and how to increase food supplies on the domestic food production side, and (c) how to use trade to help with food security.

(a)	food consumption policies

As a general guideline to improve food security we would like to lower the likelihood that food expenditures exceed some ratio. The two general strategies noted above are to keep food prices from increasing significantly, and to achieve faster growth in household income. Starting with the latter, the general policy should be to keep the countrys economic growth rate high. But the most food insecure people are usually those who are poorest, so poverty alleviation programs are very important. This may mean policies should be focused on rural areas, where most of the poor usually live, and they should raise poor peoples incomes by investing in their schooling, training, and health.

To deal with food prices, we will discuss aggregate policy measures under (b) and (c), but there is also the option of dealing with food prices on a local or disaggregated level. This can be done with a targeted food assistance program. The advantages of such a program is that food insecure people can be identified and helped directly with a subsidy, such as with an in-kind distribution, and this occurs without the great expense of keeping food prices low for all people. The two disadvantages of such a program are the difficulties that can arise in the administration of identifying and implementing an in-kind distribution scheme, and the politics where middle income people may require that they receive some benefits also. This would enlarge the pool of recipients with the result that either program costs go much higher or the benefits per person would have to shrink.

(b)	domestic food production

There are a variety of policies that can increase domestic food production but the question in the context of food security is which of these policies will make people more food secure?  In other words, can more domestic food production lower food prices?  If the product is being traded and if the country is not large with respect to the world market, then increased domestic production will have no effect on prices and will not increase food security. One can imagine three situations where domestic production can change food prices. This will happen if (a) the country is large enough in world markets to be a price maker, (b) the country is a cheaper source of supply such as it may be if domestic prices are within the cif/fob band, and (c) domestic quality is below world market standards yet domestic consumers are content with the domestic quality level.

If policy measures taken to increase production are efficient, such as for investment in public goods, even if this does not change food prices, such policies will improve social efficiency and will increase income levels, having a positive effect on food security through income growth and poverty alleviation.

Finally, we can look at policy measures to increase domestic supply and can separate them into two groups, those that do so by raising prices and thereby hurting consumers, and those that do not hurt consumers. The former group includes using import barriers and export subsidies and these policies will worsen the food security situation. The latter group will be taxpayer financed, will help food security, and could include price support measures or investment in public goods such as research and infrastructure.

(c)	using trade to improve food security

Sometimes imports are available at lower costs than domestic supplies, in which case the use of these imports will help food security. And there are other dimensions in which trade helps food security. It allows consumers more food choices, it requires the holding of smaller stocks, also lowering net food costs, and it allows a country to exploit its comparative advantage in food production so it produces what it grows best and imports those items where other countries have the advantage. Finally, greater reliance on open trade creates a benefit to policy makers by allowing consumer prices to be lower, improving food security, yet it still allows tax-financed payments to farmers to increase their net returns.

But there are concerns in some quarters that using trade will have a negative effect on food security. Some argue that world market prices are inherently unstable and the instability they would introduce in food prices as well as domestic production would make consumers less food secure.  Then there is the argument that world markets are dominated by large multinational trading firms who would use their market power to raise consumer prices within the importing countries. Thirdly some argue that international traders or exporting countries will short their trade commitments when world prices go up in order to allow lower prices in their own countries. Country export bans or the imposition of food export restrictions as part of political sanctions come under this heading.

These arguments tend to overstate the difficulties in using world markets, as can be seen from looking at those commodities where world markets are used routinely and with the benefits noted above. But sometimes, some of these arguments may be worth further evaluation, on a case by case basis. What can be said is that world markets are now much more actively traded than 10 years ago and there is not the same degree of price instability as previously existed. It is often the case that when you have poor weather or natural disasters there is more price instability within countries than within the world market. We will cite evidence later for how Indonesia has found the world rice market to be much more stable and well traded than was the case only 3-4 years earlier. It is also the case that with more countries moving to more open trade and less export subsidies, world prices will move higher and become more stable. But there are further ways in which international markets can be made to work better, especially with better information in the hands of buyers and sellers. One recent proposal has been made among APEC countries, and that is to move to multilateral supply assurance agreements as a component of trade negotiations that would apply new disciplines to exporting practices, giving greater confidence to importers (Johnson and Lu).

Food self-sufficiency or food security?

Before looking into individual country experiences with food security issues it is useful at this point to draw out the differences between food security and food self-sufficiency. Some governments have argued in favour of a self-sufficiency policy, at least for certain commodities (e.g., during some time periods the Government of Indonesia did so for rice). What this was suggesting was that the government wished for more production of that commodity than would be otherwise forthcoming with normal trade arrangements in place (e.g., under open trade with some non-prohibitive tariff in place). A self-sufficiency policy usually involves (a) closing the border to imports or (b) allowing some very small import level, often under an import quota or a high tariff.

To increase domestic production, higher food prices or some kind of subsidy (output or input) is needed, compared to an open border. Usually, this means that consumers are worse off by having to pay higher prices for that commodity than if imports were allowed more freely. In exchange for those higher prices, more domestic production is feasible, the source of that commodity is largely or entirely domestic, and farmers benefit from the higher prices.

But food security, by our definition above, is reduced. For the country in total, a policy of self-sufficiency has negative effects on economic growth and raises price to consumers, increasing the ratio of food expenditures to total household income. This may mean little to those consumers who have good incomes, but to those consumers who are relatively poor, those for whom food security is an issue, this policy is harmful. And the final point is that closing the border to imports raises difficult issues with a countrys trading partners through the World Trade Organization. So a policy of food self-sufficiency is quite different from food security and it raises very difficult trade-offs and debates.

This does not say that helping farmers to increase production cannot be done. Some types of farm policies can increase the domestic content of foods in local markets, and is permissible under WTO rules. Policy steps that help farmers become more productive by improving yields and quality or by lowering costs, and without preventing imports or raising prices to consumers would fall into the so-called green box in terms of WTO disciplines. Such policies are invariably taxpayer-financed and range from expenditures on research and extension to infrastructure. These policies are not only compatible with international trade rules but they will also increase economic growth and food security, especially if the local food product becomes less expensive than comparable imports.

Changes in Food Demand as Income Grows

There is another set of changes occurring in some countries food markets that is worth considering in the context of food security, food trade, and self-sufficiency policy debates. This is the observation that rapid income growth alters food consumption patterns by generating two major shifts. In low income countries or regions, diets are dominated by consumption of grains and root crops. But as incomes per person grow, diets become much more complex and shift in the direction of more meats, dairy products, fruits and vegetables. Demand for these products grows much more rapidly than the growth in demand for grains. The second major shift is that trade flows change to feature more processed and retail foods and less bulk commodity shipments. These changes in the structure of food demand make it more valuable to a country with rapid income growth to have more open food trade, and they make self-sufficiency in a particular commodity less valuable. (Johnson and Lu)

Ⅲ.	Canadian Approaches to Food Security

As a developed country, Canada places food security less prominently as a policy goal than do many middle and lower income countries. The result is that there is inconsistency in how this goal is dealt with in Canadian government policies. This is nowhere clearer than in agricultural trade policy, where a schizophrenic approach is followed, relying upon and espousing freer trade for some commodities versus maintaining what are largely domestic self-sufficiency policies in selected other commodity areas. But there are still some interesting aspects of food security policy to bring out.

First, when the subject of food security is raised, Canada strongly supports the objective of greater food security for developing countries. It was an active participant in the World Food Summit in 1996 and has continued its aid support for improving food and agriculture systems in developing countries (MacGillivray and Strachan). As well, Canada is a major food exporter to the world. Its agri-food exports in 1997 were valued at $21 billion, the main items of which were wheat, other grains, canola, fish, and processed products. These exports are primarily through commercial channels and, although deveoping countries such as China and Brazil are signficant importers from time to time, Canadas exports are not targeted to food insecure countries. Food aid contributions are focused on food insecure countries but this aid is largely targeted toward short term emergency food shortage situations. And food aid budgets have been diminishing. From 1990/91 to 1998/99 Canadas food aid budget has halved to $200 million in the latter year.

Despite this attention to food security issues around the world, the Canadian government has not given much program attention to domestic food insecurity. Partly that is because there is an elaborate social safety net system through universal medical care, social welfare payments for low income individuals and families, and unemployment insurance. This support is income based and does not focus on individual spending needs such as housing or food. In addition, social welfare spending generally comes under the jurisdiction of the provincial governments. But even casual observations of the domestic food situation reveal that food security is a significant domestic issue in Canada. In 1997, more than 900 food banks were providing food support to an estimated 700,000 people, and this number has doubled between 1989 and 1997 (MacGillivray and Strachan). In fact, prior to 1980, food banks were not common. However, these food banks are generally not part of government policy. They are run by Non-Government Organizations (NGOs) that are active in many communities and derive support from a cross-community mix of schools, churches, other social organizations and individuals.

The only domestic government policy component that relates to food security is from the food supply side. Canada engages in a variety of measures to support or increase domestic food production. These support efforts are usually undertaken for reasons of domestic politics and mostly are not argued to be elements of a food security policy. However, two important policy structures are very much related to food security and may be of interest externally.

One major policy development is the attention Canada has given to stabilization policies and safety nets to farmers. Although part of this policy framework is designed to deal with production shortfalls and weather disasters, another important part is designed to deal with instability in world prices on the farm revenue side. So Canada has tried to set up domestic safety nets to ameliorate adverse world price effects on Canadian farmers from fluctuations in import and export prices.

The second major policy area is the other side of Canadas schizophrenic trade policy position, a supply management regime. This policy framework covers the dairy, poultry, and egg industries, which accounts for about 25 percent of the sales of Canadian agriculture. It involves restricting supplies within the country so that farm prices are higher than they would be without the supply restrictions. What is interesting about such a policy regime for this paper is that, by emphasizing the provision of a continuous and adequate supply of food, this industry has a rationale which sounds like food security is a priority objective. However, upon closer examination we find that this policy regime gives the same results as a self-sufficiency policy.

Safety Nets and Stabilization Policy

Stabilization policies and programs have a long history in Canada, in large part due to the exposure of most Canadian farmers to the uncertainties of world markets, as well as to the weather-related risks that arise from Canadas climate. In addition to being innovative, they are also somewhat unique as agricultural programs go in that these programs have generally been stabilizing in intent, not just subsidy programs whose real purpose has been to raise farm incomes. These programs have not remained unchanged, however, and there has been a steady evolution in their design since they were first adopted in the 1950s. They have shifted from a variety of ad hoc stabilizing programs that focused on price subsidies to two ongoing ones that are primarily stabilizing by design.

The pattern of evolution of these programs can be summarized as follows. These new programs are insurance-type programs, not subsidies. They are voluntary, not compulsory. They focus on gross margins or net income, not just prices or gross revenue. They are based on individual accounts, not some aggregate or regional market average. There is cost sharing between governments and farmers, lowering the budget costs and government contributions. There has been a shift from a single commodity to a multiple commodity, whole-farm approach. This means there has been a shift to a less distortionary policy across commodities. Finally, there has been a shift to moving average calculations from a one-year market focus.

The end result is a program with the following characteristics:

１ Provides both crop yield and market price risk protection

１ it is tripartite in that costs are shared among two levels of government and farmers

１ it is a national, not regional policy, but with individual accounts

１ it is voluntary among producers

１ it is equitable in that the same rules and procedures apply to all who sign up, not targeted to certain groups

１ farmers can adjust to long run prices and market trends, and

１ so far, it is consistent with international obligations.

The main program at present is called the Net Income Stabilization Account (NISA) and it functions to provide mostly revenue insurance in conjunction with a Crop Insurance program. It is basically a subsidized savings account that exists as a rainy day fund, where farmers contribute over the years. It can then pay out to farmers when net income is lower than some threshold level, subject to the account balance and subject to criteria that have been established to preserve its insurance features. It also incorporates a subsidy because part of the annual premium is paid for by federal and provincial governments. Preserving access to this subsidy is another reason why there are restrictions on who is eligible and when and under what conditions payouts from an individuals fund can be triggered.

There are a number of positive features of this program. It provides a safety net to farmers that is quite efficient, it is flexible across a range of features, it has favourable political economy elements, it can be administered at reasonable cost levels, at least for a developed country, and it has many options that can be designed into it. We will elaborate on a few of these.

On the programs contribution to efficiency or economic growth, the program provide farmers with insurance options that are otherwise unavailable through normal markets. It also does not change or distort farmers decisions about which commodity to grow, the production level of that commodity, which technology to adopt, which inputs to buy, and which marketing strategy to adopt. In addition, there is no differential incentives across different farm sizes, types and regions. And there is an opportunity for increasing income tax filing and tax compliance by farmers, if this is an issue, by requiring the participants in the program to file an income tax return. The negative efficiency effect is that the program is in essence a subsidy to farmer savings and as the subsidy element grows, so will a number of distortions related to farmer savings, people trying to become eligible for the program, etc.

The program is flexible in that it can feature any level of subsidy, many means of paying out the subsidy, any number of farm commodities, and any number of ties to the income tax system. Access to the programs benefits can be limited via maximum limits on contributions or on the account balance, and the basis for contributions and withdrawals can all be varied. A politically negative feature of the program as now set out is that the account balance will be small in the first five to ten years of a farmers registration in the program, because the sum of contributions will still be small. But even this can be adjusted by certain rule changes, such as providing for an initial repayable loan to producers in their early years of belonging to the program. As well, the floor level of net income to be insured can be varied, the program can be modified to deal with trade actions (by making the program less rich), and it can deal with farm size in many ways (favouring small or large farms).

It is worth detailing how the level of the subsidy is variable and how this affects public support in the farm community. The government can do this most readily by changing its premium contribution levels in comparison with farmers contributions, but it can also add or remove an interest rate bonus on the account balance, it can change the tax treatment of contributions, and it can drop or add the option of an up-front loan to program enrollees in their early years. There is a relatively large subsidy component now in Canada but that can be changed in many ways to match the budget of the government that wishes to adopt such a program.

However, the budget choice is externally constrained too. The richer the program becomes, the greater the likelihood that the program would be subject to challenge in the WTO. And the smaller the program subsidy, the less attractive it is to farmers to participate, and hence the lower the support that farm groups would give to this program.

Overall, this program seems to be well received in Canada and it does offer some relief to farmers when many world prices fall. The big dilemma is how to deal with very large price falls, like those observed for a number of commodities in the last year or two. Most farm accounts in this NISA program cannot accommodate such large payouts for more than one year, and then there is a renewed call for ad hoc special disaster assistance, something that this NISA safety net program was meant to avoid. This kind of political demand is particularly strong when large U.S. farm disaster support payments are being approved next door.

Supply Management Policy

This policy regime was begun across Canada in the mid-1970s in both the dairy and poultry sub-sectors. The interest here is that its rationale includes statements that make it seem like this policy regime achieves food security, by providing continuous and adequate supplies of milk and poultry products. However, it turns out that this regime does not provide such a good example of a food security but rather illustrates clearly a policy of a high level of self-sufficiency.

There are three important features of this regime amidst a considerable number of regulations. It has a strict set of import controls, now tariff-rate quotas with prohibitive over-quota tariffs. Second, there is a system of marketing quotas that limits what each farmer can sell into the domestic market. And third, there is a pricing procedure that sets domestic prices above what they are on average in the nearest point of comparison, the U.S. Institutionally, this regime is implemented at the farm level by marketing boards which govern many details of production and trade in each province for each commodity. But, using the case of industrial milk as an example, virtually all important policy decisions are made by a federal-provincial committee alongside a federal government agency charged with regulating the industrial milk trade. National poultry agencies perform the same general function within that subsector.

The way these industries work is like this. There are tariff rate quotas that admit limited supplies of dairy and poultry products (for most products these quotas amount to less than 10 percent of domestic consumption). There are also pricing formulae that determine farm level prices, and sometimes processing margins also. Given farm prices and processing margins, estimates of domestic demand are calculated. After subtracting tariff-rate quota- determined import levels, this leaves an estimate of the market available to domestic producers, which becomes the aggregate national marketing quota. This quota is allocated to individual provinces by national agencies and the provincial marketing boards allocate it to individual farmers. Relatively little in the way of taxpayer funds is involved.

The result is a market with high internal prices and very low levels of imported product. In other words, these industries are more than 90 percent self-sufficient. This result, de facto self-sufficiency, is interesting because these regimes were not set up because of a particular demand for only Canadian-made cheese, ice cream, or eggs. Rather, these regimes were set up to keep domestic prices above U.S. or world prices and to do so without the costly inconvenience of having to dispose of surpluses.

But by raising domestic prices and lowering economic growth these regimes are contributing to food insecurity within Canada. This is no particular indictment of these policies because their main underlying objectives were never to improve the food security of poor households. But for a country trying to improve food security, as opposed to increasing self-sufficiency, a supply management policy framework is probably not what it would look to. There is another difficulty associated with supply management and that is its compatibility with the WTO. With tariffication of import quotas, and subsequent negotiated tariff reductions, the protection this regime has delivered is coming under increasing pressure. It is just a matter of years until the over-tariff rate quota tariffs are lowered until imports become viable, and then the high level of protection this scheme offered will no longer exist. Although domestic quotas will still be permissible, it will not be in the industrys interest to keep them. At that point the level of self-sufficiency in this industry will not depend on regulation but will depend on the international competitiveness of the industry. It is quite possible it will remain high.

Ⅳ. Indonesia and Food Security

In Indonesia there has been a strong interest in food security and a special interest in rice self-sufficiency during all of the Suharto New Order government. We now know that these two objectives, as defined above, are not usually consistent. Yet, in the case of Indonesia, they have been largely compatible due to the approaches taken. As a result, rice policy in this country is intriguing.

Rice has been the most important food commodity in Indonesia for centuries and, in addition to its historic cultural importance, it has dominated both consumer food budgets and public policy, during most of the Suharto regime. On the production side it has also been the single largest employer and source of value-added in the economy during the past 30 years. This importance led the Suharto government to take rice self-sufficiency as a goal as early as its first five-year plan, Repelita I in 1969. This goal was elusive and was not achieved until 1984, but in the meantime government efforts in its achievement were substantial and covered many policy elements. In particular, this effort was re-inforced by continuing budgetary commitments even though there were strong pressures to spend oil revenues on other urgent needs of the country.

What was done to achieve rice self-sufficiency

The breadth of the effort to achieve rice self-sufficiency was impressive, as was the distance the country had to go to accomplish that task. In 1965 population growth was outdistancing production, with stagnant rice yields and population growing at 2 percent per year. Yields were roughly at the same level as in the 1930s, per capita rice availability had fallen by 15 percent in the brief period from 1960 to 1965, and that year there were virtually no government stocks.

One of the main elements of this effort was the creation of a rice logistics agency, BULOG. It was a price setting and stock holding agency. Its job was to stabilize rice prices and to do this with an import and export monopoly, as well as budgetary support to procure and sell rice, as well as hold it in stocks. However, it handled its price setting role for rice with some care. On average over the 30 years of its operation it tracked the world price for rice, although prices could be below or above for several years at a time. In the 1970s, domestic rice prices tended to be below world prices whereas in the last 15 years domestic prices tended to a little higher. But the short term changes in this relationship were mostly the result of world price swings, not internal rice policy movements. Closer analysis of these price patterns show quite clearly that BULOG rice pricing activities were primarily price stabilizing, not price-raising in order to offer protection to rice farmers (Barichello, 1998). Although this was so for rice, it was not the case for the other commodities (e.g., sugar, soybeans, wheat flour, garlic, and in earlier periods, corn) that fell under BULOG jurisdiction. Those commodities featured systematic price protection, whereby domestic prices were consistently above world market prices.

The effort to achieve rice self-sufficiency went well beyond trade policy and domestic price setting. A second element was technology policy, in the traditional form of government financed research and extension programs. This involved a package of activities familiar to many Asian countries. At the core were Indonesian research efforts to work with IRRI and their high yielding rice varieties to adapt them to Indonesian conditions. The result were seeds that were more disease and pest resistant, and faster yielding, raising rice yields by two-three times. Second, there were extension programs not only to encourage farmers to adopt the new varieties but to teach them appropriate crop techniques for growing them, including better water control, use of fertilizer and pesticides and better cultivation methods. The formation of local cooperatives was also encouraged and to encourage farmers to use them subsidized credit for rice input purchases was dispensed through them.

Encouraging the use of fertilizers was a major rice policy component through a fertilizer subsidy that cost the government as much as $1 billion per year in the 1980s. Predictably, this did a great deal to increase fertilizer applications and rice output growth responded significantly. Pesticides were subsidized in earlier years for the same reason, but as the hazards and risks of heavy pesticide applications became apparent, this subsidy was abandoned and replaced by integrated pest management programs.

Another component in the rice self-sufficiency package was investment in infrastructure. Some of this was more or less specific to rice, in the form of irrigation water project, rice mills, and BULOG warehouses, and  other investments were more general, such as in roads, ports, electrification, rural health and education facilities and local government finance. Similarly, rural credit programs were encouraged, increasingly in the direction of unsubsidized rural credit after 1980. This main such lending program, KUPEDES, grew rapidly and become the largest component of rural credit, had very low default rates even though there was no subsidy involved. Alongside it was an equally successful savings program. The two of them were innovative and acclaimed success stories.

Finally, investment in rural areas was encouraged to provide off-farm employment opportunities to farm families, and rural education gradually made rural Indonesians able to obtain jobs in the urban sector throughout the country. The result has been widespread migration flows and a substantial integration of rural and urban labour markets. This has not only increased rural household incomes but has provided income diversification against downturns in one sector of the economy or another.

Clearly these measures have gone beyond the rice market, but they illustrate a clear policy choice to invest in the rural sector and avoid the urban bias so common in developing countries. And this emphasis on the health of the rural sector went hand in hand with the drive to become self-sufficient in rice production. It was an approach that relied upon public sector investments that were by and large efficient, and it encouraged farmers to increase productivity in rice production, all with rice pricing that followed the trend in world rice prices, albeit with a price stabilization policy that admitted divergences between local and world prices in some years.

If one were to criticize this rice self-sufficiency program as described above those criticisms might be that BULOGs successes did not come without costs, that the agency was too expensive, and that the fertilizer subsidy was too large and lasted too long. These criticisms are valid topics for debate but cannot be addressed briefly, given that there is little empirical work to draw on to debate one way or the other. The benefits of such successful increases in efficient rice production are equally beyond dispute and their benefits also have not been quantified.

Two other points must be noted and they relate to trade and the world market. In the drive for rice self-sufficiency, Indonesia has had some bad crop years and some good crop years, and these may have called for the use of world markets to buy needed rice or export surpluses. In the early years of this policy, the country had no alternative but to import heavily, becoming the worlds largest rice importer in some years. Gradually imports diminished and in the 1980s exports were realized in a few years. Since then, there have been some years when Indonesia imported its needs in rice short years, notably in the last 3-4 years.  But there were other rice-short years where rice imports were not allowed, with the argument that the country was now self-sufficient and did not need to rely on the world market. Whatever ones views on these periodic de facto rice import bans, the results in those years were that rice prices increased dramatically, exacting a toll on rice consumers.

It might be argued that economic growth had been strong enough in the 1970s and 80s that incomes among Indonesians were high enough that large rice price increases did little to diminish rice food security. This is an unresolved debate, but it points out that another element of food security policy, beyond the moves to efficient rice self-sufficiency, was the commitment to ongoing rapid economic growth. This not only provided many jobs and allowed rural people to move to nonfarm jobs to supplement family incomes substantially, but it also provided an major increase in food security by reducing the share of food expenditures in total incomes. This is part of the reason that Indonesia had one of the worlds best records in reducing rural poverty in the 1980-1997 period, right up to the financial crisis of the last two years.

Experience in using the world rice market.

For those who worry about price stability problems in using world markets for rice imports, Indonesian experience is helpful in assessing the debates surrounding rice self-sufficiency as a policy objective (see Timmer, 1999). In 1973, Indonesia needed more than 2 million tons to deal with a drought-induced bad harvest. Not only did world prices jump by $200/ton but Thailand stopped all rice imports for six months and the world market basically disappeared. This was an extreme case of world market instability and unreliability that is still recounted as an illustration of what happens when you rely on world markets.

However, the world rice market structure has changed significantly, even in the past five years. In 1998, Indonesia also went to the world rice market, this time to import 6 million tons. Not only could such rice imports be readily obtained but the world price moved up by less than $50/ton. Trade on the world rice market has increased so that now it is not nearly as thin a market as it used to be. Even in the last 2-3 years there has been an increase in amounts traded. In each of 1996 and 1997 about 19 million tons traded, whereas in 1998 rice trade increased to 27 million tons. Even if 1998 was somewhat unique due to good harvests around the rest of Asia, the world market has become a much better traded and reliable source of rice supplies than is used to be.

Indonesias experience is still of interest to those countries who are choosing between trade in rice versus self-sufficiency. First, BULOGs future is very much in doubt in the current reform period in Indonesia, and in any case, open market operations to meet floor and ceiling rice price objectives may well be over. Second, food security concerns are still important in Indonesia. A special program was introduced in 1998 to distribute rice to the poor. Ceiling prices were not being enforced and with the financial crisis in full bloom, many poor were short of rice. So with the cooperation of BULOG, Indonesia set up a targeted rice subsidy program (called OPK) involving 2 million metric tons. This was an operation that was predicted to be impossible on short notice or a failure, yet it has worked surprisingly well for any country. It reveals that in difficult times food security issues are still important in that country and a targeted subsidies can be made to work well.

Ⅴ.	Concluding Comments

1.	Food security has received much more world-wide attention in recent years, primarily due to the widening concerns that while food surpluses have been occurring more commonly, there are still many hungry people. This has brought about the recognition that food availability is not the problem but rather it is food accessibility or affordability.

2. The main concern and focus in the public debate about food security is on food consumers. A simple yet quantifiable definition of food security would be to keep the share of food expenditure in consumers income or budget below some politically acceptable level, especially for poorer people. Put differently, food security is improved if the percentage of food expenditures in the household budget goes down.

3. The implications of attaining food security can be illustrated by outlining the policies and government actions that can improve it. These can be summarized under three headings, those that are consumer-related, those that concern domestic food production and those that concern trade.

4. Consumer-related. Rapid economic growth is an important general tool to improved food security, but poverty alleviation programs are more specific, given their attention to those individuals at greatest risk for food insecurity. Lowering major food prices or keeping them from increasing significantly is another general key to achieving food security. A more specific tool is to use targeted food subsidies, such as selling rice at lower prices to poor people.

5. Domestic production. Increases in domestic food production do not always improve food security. Measures that expand domestic production help consumers and food security when food prices are kept down and if the policy increases economic growth. These are usually taxpayer-financed. Alternatively, expansion of domestic production hurts consumers and food security if policies used raise consumer prices, such as with trade policy.

6. Trade. In many cases imported items are cheaper than domestic production and can help food security but this is not always the case. It depends partly on where a countrys comparative advantage lies; some commodities can be produced more cheaply at home and some can be produced more cheaply abroad. Often there is more price risk from using world markets, although this can be offset by come government policies. Using trade to assist in achieving food security is helped if there are supply assurances from exporting countries to maintain export supplies under all market conditions, even when supplies are tight.

7. Food Security vs. Food Self-sufficiency. Usually there is a trade-off or conflict between these two goals. This is so when food prices increase to support self-sufficiency, such as when import restrictions are used. This approach also has negative implications within WTO agreements. If measures to increase self-sufficiency increase domestic efficiency, and food prices do not rise, or fall, then the two objectives are complementary. The case of rice in Indonesia is an example of the latter.

8. Canadian Experience. Food security is a less prominent goal in Canada than in many poorer countries and it has been less consistently handled. Canada supports food security measures in developing countries by offering its expertise, by being a reliable provider of commercial food exports at all times, and by providing food aid for crisis situations. There is little government attention to food security, and the private sector, through Non-government organizations (NTOs), has stepped in via the use of food banks. The main way government policy in Canada has helped food security is through encouraging efficient domestic production, including agricultural research programs. Another effort along these lines is through a safety net or stabilization policy framework that reduces price risks from using international markets.

a.	Stabilization/Safety Net Policy

１ The program has evolved to a voluntary, insurance type program that focuses on a whole farm (cross commodity) net income approach, and individual accounts.

１ It is essentially a rainy-day savings account that the farmer can draw on in years of bad prices and low incomes.

１ The program is subsidized, relatively economically efficient, very flexible to accommodate any countrys needs or preferences.

１ There is no direct effect on food security but it makes the use of international markets less costly by offering some income insurance protection to farmers.

b.	Supply Management Policy.

１ This is a policy area on other end of food security spectrum, where there is a clear self-sufficiency objective through the use of trade barriers.

１ Domestic production is also restricted with individual farm quotas.

１ There are high internal prices, and the program tends to lower economic efficiency of the economy although it generates high farm incomes (leading to high quota values).

１ This regime lowers food security due to the traditional food security-food self- sufficiency trade-off. It is also not compatible with WTO disciplines and will change.

9. Indonesian Experience. Here there has been major policy attention to food security, even today, with a particular focus on rice. The achievement of rice self-sufficiency was a priority government goal under the Suharto regime.

a. There have been broadly based efforts to achieve this goal, including a special rice procurement, stockholding and trading agency, improved rice technologies, a large fertilizer subsidy, improved infrastructure, both rice-related and general rural infrastructure from roads to schools.

b. Uniquely among countries, Indonesian policies did not create much of a trade-off between food security and rice self-sufficiency, and balanced consumer and producer interests. This was partly because Indonesia developed some comparative advantage in rice production.

c. The food security objective was helped by strong economic growth, including within the rural sector.

d. Generally, rice imports were brought in when needed (e.g., times of bad harvests) to keep prices from rising excessively, with the understanding that Indonesia was achieving self-sufficiency on trend.

e. Domestic prices more or less followed world prices and the rice agency policies were actually price-stabilizing.

f. On the negative side, the costs of this agency have been high, raising the question in recent years whether the acknowledged earlier benefits were still high enough to cover these costs. Currently, the rice agencys existence is being debated due to the argument that its job is now done, its alleged less effective performance and corruption in recent years, and the argument that policy attention now should be focused on other crops.

새 천년을 향한 식량안보 달성방안

- 캐나다와 인도네시아의 경우 -

릭 바리켈로

캐나다 브리티시 콜럼비아대 교수

1. 서  론

식량안보의 문제는 지난 10년 동안 공공정책분야에서 가장 널리 논의되어온 분야들 중의 하나였다. 식량안보는 개발도상국과 선진국을 포함한 많은 지역과 국가들 사이에서 높은 우선 순위가 두어져 왔다. 특히 지난 1996년 로마에서 개최된 세계 식량정상회담 이후 이 주제에 대한 다양한 출판물이 발행되었고 이번과 같은 다수의 회의가 개최되어 왔다. 대다수의 국가들이 일정의 식량안보 정책을 시행해 왔고 식량농업기구(FAO)나 국제식량정책연구소(IFPRI)와 같은 국제기구들은 이 주제에 관한 다양한 논문과 책을 출판해 왔거나 국제심포지엄을 후원해 왔다.

이렇게 식량안보에 대해 주목의 증가된 이유는 포함된 국가만큼이나 다양하다. 우선 식량은 생존을 위한 기본 필수품으로 널리 인식되어 왔으나 아직도 많은 국가에서의 사람들이 기아의 상태에 있다. 비록 전 세계적으로 볼 때 식량은 잉여 상태이며 특정국가에서 식량생산은 충분할 지라도 상당수의 사람들이 아직도 충분한 식량을 얻지 못한다는 것이다. 이것은 아마도 장기간의 고질적 빈곤의 상황, 혹은 자연재해나 전쟁 등으로 야기되는 일시적 분배체계의 교란에 그 이유가 있을 것이다.

식량안보에 대한 관심이 증가되어 왔으나 이 주제는 광범위하여 누군가 식량안보라는 단어를 사용할 때 그것이 무엇을 의미하는 지가 불명확한 다양한 방식으로 정의되어 왔다. 이와 같이 식량안보의 정의가 다양한 것에 더하여 식량안보를 개선하고 달성하기 위해 다양한 접근 방식과 정책 수단이 사용되어 왔으며 때때로 서로간에 일치하지 않은 경우도 있다 식량정책에 관한 정의와 전략이 다양할 뿐만 아니라 식량안보의 대상도 다양하다. 식량안보는 국내 식량수요, 농업생산, 국제무역 및 가격, 경제성장과 빈곤경감, 국지적 식량분배문제 등의 다양한 주제를 다룬다. 때때로 식량안보는 보다 중요한 다른 목적을 달성키 위한 특정 정책을 합리화하는 데 사용되기도 한다.

본인이 이 논문에서 하고자 하는 것은 한국의 식량안보 정책과 관련된 논의에서 요청될 수 있는 두 가지 질문에 답하기 위해 앞서 언급된 식량안보의 다양성과 모호성을 타파하고자 한다. 식량안보와 관련한 논쟁에서 한 국가가 직면하는 쟁점과 대안은 무엇이고, 한국에 유용하리라 여겨지는 이 주제에서 다른 국가의 경험으로부터 배울 수 있는 것은 무엇인가?

몇 개의 일반적인 쟁점을 토의한 후에 한국에 유용한 정보를 제공할 수 있기를 바라면서 두 나라의 식량안보와 관련한 경험 및 접근 방식에 초점을 맞추어보고자 한다. 이 논문에서 언급되는 국가의 경험은 캐나다와 인도네시아이다. 캐나다는 한국과 같이 소득이 상대적으로 높은 선진국이며 한국 상황에 적절할 수 있는 농업정책의 측면에서 몇 개의 유사성을 갖는다. 비록 인도네시아는 한국보다 훨씬 가난하지만 그들의 중요 농작물은 쌀이며 그들의 경험과 접근방식은 한국에 유용할 것이다. 캐나다와 인도네시아로부터의 경험이 한국 식량정책 논의의 참가자들에게 고려 될 수 있는 대안 및 가능성을 보여주기 위해 제시된다. 한국 농업에 대한 보다 상세한 정보와 이들 정책 대안으로부터 정책 시행 권고를 위한 사항들은 다른 사람들의 몫으로 남기고자 한다.

2. 식량안보에 관한 주요 개념과 쟁점

하나의 출발점은 식량안보에 대해 널리 수용된 정의이다. 이것은 처음으로 USAID에서 쓰여졌고 세계은행(World Bank)와 식량농업기구(FAO)에서 채택되었다.

□ 항상 모든 사람들이 생산적이고 건강한 생활을 위해 그들의 영양 필수량을 충족시키기에 충분한 식량을 물리적으로 그리고 경제적으로 접근할 수 있을 때□ , (A.I.D. Policy Determination No. 19, April 1992.) 식량안보가 진정으로 무엇을 의미하는 지를 평가하기 위해 명심해야 하는 세 가지 사항이 있다. 첫째는 총체적 수준이 중요하나 구체적으로 볼 때, 총체적 수준은 충분하지 못하다는 것이다. 국가의 총체적 수준에서 충분한 식량 공급이 있을 수 있으나 특정 지역이나 촌락은 식량문제를 가질 수 있다. 보다 일반적인 상황은 지역과 촌락은 충분한 식량공급이 있더라도 일정 정도의 가계는 기근과 영양결핍으로부터 고생하고 있다.

둘째로 시간은 중요한 요소이다. 이상 기후에 의한 자연재해나 전쟁 등과 같은 일시적으로 혹은 이행적 속성으로 식량부족을 야기하는 사건이 있을 수 있다. 이들 경우는 식량안보의 어려움과 고통을 출현시키지만 이들 은 국내적 혹은 국제적 재해지원 차원의 다양한 형태로 다루어 질 수 있다. 그러나 더욱 무서운 것은 특정 가계가 주기적으로 불충분한 식량을 섭취하는 만성적인 식량안보 문제이다. 이들 만성적 식량부족은 대부분 건강문제를 유발하고, 무엇보다 최악의 상황은 그것으로 인해 어린이들의 향후 육체적, 지적발달을 저해할 때이다. 이것은 언제나 저소득의 문제에 기인한다. 이러한 이유로 식량안보는 빈곤과 크게 연관되어 있다. 더욱이 만성적 식량부족은 이들 개인과 지역을 일시적 식량부족에도 더욱 취약하게 만든다.

셋째로 식량의 이용가능성(availability)과 접근성(accessibility)에 뚜렷한 차이가 있다는 것이다. 단지 식량이 이용 가능하다는 것만으로 한 가계가 그것을 취득 할 수 있다는 의미는 아니다. 시장에 이용가능한 질 좋은 충분한 식량이 있더라도 가난한 가계는 품질이 낮거나 영양을 충족시키기에는 부족한 식량만을 구입 할 것이다. 이것은 식량 잉여가 있을지라도 기근을 찾아 볼 수 있다는 최초에 언급된 문제이다. 이것은 빈곤 경감과 식량안보 개선의 측면에서 가계소득의 중요성을 보여준다.

따라서 많은 나라들에 있어 식량안보 달성을 위한 진정한 목적은 식량 소비자에 초점을 둔다. 특히 가난한 사람들의 식량공급접근을 보장해야 한다. 이것은 수요 측면의 결과를 강조한다. 보다 정확하게 말해서 한 국가의 식량안보는 대다수 소비자가 언제나 그들의 예산 및 소득의 일정 수준의 한계 범위내에서 식량지출을 유지할 수 있을 때 달성된다.

이것은 한 가계의 총 지출액에서 식료품지출이 차지하는 비중이 무엇보다 중요한 결정변수 임을 보여준다. 어떤 요인이 총 가계지출액에서 차지하는 일정 수준의 식료품비 지출비중을 증가시키는가?  만일 가계가 가난하다면 총 지출예산은 줄어들 것이고 식료품이 차지하는 비중은 한계수준에 도달 할 것이다. 동태적 측면에서 특정 기본 식량의 가격상승은 식료품 지출비를 증가시켜 식료품이 차지하는 비중을 한계수준에 도달하게 할 것이다. 식량안보 정책 형성에서 고려해야 할 식료품 지출 비중의  이러한 공식은 시간에 따라 혹은 인구분포에 따라 변화가 있다. 요약한다면, 소득 수준과 주요 식품의 가격은 중요하고, 또한 이들 변수들의 갑작스런 변화도 중요하며, 총 지출액에서 차지하는 식료품 지출 비중이나 언급된 변수들은 가장 가난한 가계와 개인에게 매우 중요한 요소이다.

2.1. 식량안보증진을 위한 정책

지금까지 식량안보가 무엇인지를 정의하였고 다음은 어떤 정책이 그것을 달성할 수 있는지 살펴보고자 한다. 우리는 이것을 세 개의 범주에서 살펴볼 수 있다. (a) 식량 수요 측면에서 식량이 부족한 사람들을 다루는 방법, (b) 국내 식량 생산 측면에서 식량 공급을 증가시키는 방법과 시기, 그리고 (c) 식량안보를 확보하기 위해 무역을 이용하는 법.

2.1.1. 식량소비정책

식량안보를 증진시키기 위한 일반적 지침으로서 우리는 식품소비지출이 총 소비지출액의 일정 비율을 넘을 가능성을 낮추는 방안을 고려 할 수 있을 것이다. 위에 언급된 두 가지 일반적 전략은 식량가격의 급격한 증가를 억제하고 가계소득을 빠르게 증대시키는 것이다. 가계소득 증대를 위해  일반적 정책은 국가의 경제성장률을 높은 수준에서 유지하는데 놓여져야 할 것이다. 그러나 대부분의 식량부족 국민들은 전형적으로 최빈 소득계층으로서 빈곤경감을 위한 정책은 매우 중요하다. 정책은 아마도 대부분의 빈곤층이 살고 있는 농촌지역에 초점이 맞추어져야 할 것이고 그들의 학습과 훈련 및 건강에 대한 투자로 빈곤상태에 있는  국민들의 소득을 증대시켜야 할 것이다.

식량 가격을 다루기 위해 우리는 총체적인 국내 생산 및 무역정책수단을 토의해 볼 수 있다. 물론 국지적으로 혹은 분산된 수준에서 식량가격을 다루는 수단도 있다. 이것은 목표된 식량원조정책에 의해 시행될 수 있다. 그런 정책의 장점은 식량이 부족한 사람들을 분류하여 현물 배급과 같은 보조를 통해 직접적으로 그들을 도울 수 있을 것이다. 이 정책은 모든 국민에게 낮은 식량가격을 보장하기 위해 요구되는 막대한 비용부담 없이 시행될 수 있다. 그러나 이러한 현물 배급정책은 두 가지 단점이 있는데, 그것은 계층 분류와 정책시행에 있어서 행정적으로 발생하는 어려움과 중간 소득계층이 이러한 혜택을 요구 할 수 있다는 정치적 어려움이다. 이럴 경우 수혜자의 수 증가와 함께 정책 비용이 크게 상승하거나 1인당 수혜물량은 줄어들 것이다.

2.1.2. 국내식량생산

국내 식량 생산을 증가시킬 수 있는 다양한 정책이 있지만 문제는 식량안보적 측면에서 어떤 정책이 국민들에게 더 식량을 안정적으로 공급할 수 있을 것인가에 있다. 다시 말해 더 많은 국내 식량 생산이 식량가격을 떨어뜨릴 것인가? 만약 품목이 교역되고 국가가  세계시장에서 비교적 작은 규모라면 증가된 국내생산은 가격에 영향을 미치지 않을 것이며 식량안보를 증대시키지 못할 것이다. 사람들은 국내 생산이 식량가격을 변화시킬 수 있는 세 가지 경우를 상상해 볼 수 있다. 이 같은 경우는 첫째, 한 국가가 세계시장에서 가격설정자가 될 수 있을 정도로 충분히 큰 경우, 둘째, 한 국가의 국내 가격이 CIF 와 FOB 가격의 범위 내에 있는 경우와 같이 싼 가격의 식량 공급원인 경우, 셋째, 국내 식량의 품질이 세계시장 기준에는 미달하나 국내 소비자가 국내산 품질에 만족하는 경우이다.

만약 국내 생산을 증가시키기 위해 취해진 조치가 공공재에 대한 투자에서와 같이 효율적이라면 그런 정책은 식량가격을 변화시키지 않으면서 사회적 효율성을 개선시키고 소득 수준을 증가시킬 것이다. 따라서 소득성장과 빈곤경감을 통해 식량안보에 긍정적 효과를 가질 것이다.

마지막으로 우리는 국내 공급을 증가시키는 정책 수단을 고려 할 수 있다. 이들은 두 그룹으로 분류될 수 있는 데 하나는 가격상승과 소비자 후생 감소를 통해서이며, 다른 하나는 소비자의 후생을 침해하지 않으면서 공급을 증가시키는 방법이다. 전자의 유형은 수입장벽과 수출보조 등을 포함하며 이들 조치는 식량안보상황을 더 나쁘게 할 것이다. 후자의 유형은 납세자의 부담으로써 연구나 하부구조와 같은 공공재에 대한 투자나 가격지지정책을 포함할 수 있으며 식량안보를 개선시킬 것이다.

2.1.3. 식량안보 개선을 위한 무역의 이용

때때로 수입은 국내 공급보다 낮은 비용에서 이용가능 하며 이 경우에 수입은 식량안보를 개선시킬 것이다. 무역이 식량안보를 증진시키는 또 다른 상황이 있다. 무역은 소비자에게 더 많은 선택의 기회를 주며 보다 적은 재고의 보유가 가능하게 하고, 순 식량비용을 줄여주며, 또한 한 국가가 비교우위에 있는 식량 생산을 가능하게 하여 최적으로 그것을 생산하게 하고 다른 나라가 비교우위에 있는 식량은 수입하게 한다. 마지막으로 개방된 무역에의 의존은 정책 결정자들에게 식량안보를  개선시키면서 소비자 가격을 더 낮게 유지하게 하는 이익을 준다. 이에 더하여 농민에게 조세에 의해 조달된 재원을 보조함으로써 그들의 수익을 증가시킬 수 있다.

그러나 때때로 무역의 이용이 오히려 식량안보 달성에 부정적 영향을 미칠 수 있다는 우려가 있다. 몇몇의 사람들은 세계 시장 가격은 본질적으로 불안정하다고 주장하며 그것으로 인한 국내 생산뿐만 아니라 가격의 불안정성이 소비자들의 식량안보를 위협할 수 있음을 주장한다. 세계시장은 수입국 소비자들의 가격을 상승시키기 위해 시장교섭력을 사용하는 대규모 다국적기업들이 지배한다는 것이 그들의 주장이다. 몇몇은 국제 교역자들과 수출국들은 세계 가격이 상승할 때 그들 자신의 국가에 낮은 가격을 유지하기 위해 그들의 무역 규모를 줄인다고 주장한다. 정치적 봉쇄 조치로서 수출국의 수출금지나 식량 수출제한의 시행이 이에 해당한다.

이들 주장들은 세계 시장을 주기적으로 사용하는 품목들과 앞서 언급된 무역의 이익에서 볼 수 있는 무역의 유용성 대신에 세계 시장 이용의 어려움을 과대 평가하는 경향이 있다. 그러나 때때로 이들의 주장은 경우에 따라 평가할 만한 가치가 있다. 말하고 싶은 것은 지금의 세계 시장은 10년전 보다 훨씬 역동적으로 교역이 이루어지고 있으며 가격의 불안정성도 이전처럼 우려할 만한 수준이 아니다. 나쁜 기후나 자연재해가 있는 경우에 가격불안정은 존재하나 세계시장보다는 이것이 발생한 국가 내에서 가격불안정성이 더 크다. 인도네시아가 어떻게 세계시장이 훨씬 더 안정적인가를 발견하여 교역을 잘 이용해 왔는가의 증거를 추후에 인용하고자 한다. 더 많은 국가들이 개방된 무역으로의 이행과 보다 적은 수출보조는 세계 가격을 높히며 안정적으로 만든다. 그러나 특히 구매자와 판매자에게 더 많은 정보 공유와 함께 국제 시장을 보다 효과적으로 작동하게 할 수 있다. 최근 하나의 제안이 APEC 국가들 사이에 합의되었는데, 그것은 수입자들에게 더 큰 신뢰성을 주면서 수출관행에 대한 새로운 규율을 적용하는 무역협상의 일부로서 다자간 공급보장 협정으로의 움직임이다.

2.2. 식량자급과 식량안보

식량안보와 관련한 개별국가의 경험을 고찰하기 전에 이 시점에서 식량안보와 식량자급의 차이를 살펴보는 것은 유익할 것이다. 몇 개의 국가들은 최소한의 특정품목에 있어서 식량자급정책을 주장해왔다(인도네시아의 경우 과거 쌀에 대해 이 정책을 취해왔다). 이것이 의미하는 바는 금지적이지 않은 관세와 함께 이루어지는 개방무역하에서 일반적으로 무역이 이루어졌을 품목에 대해 정부가 더 많은 국내생산을 원한다는 것이다. 자급자족정책은 통상 수입을 국경에서 금지하거나 수입쿼터나 높은 관세를 통해 오직 적은 양만을 수입하도록 하는 것을 포함한다.

국내생산을 증가시키기 위해 자유무역에 비해 높은 식량가격이나 산출물 및 투입재에 대한 보조가 필요하다. 통상적으로 이것은 소비자는 수입이 허용될 경우에 비해 높은 가격을 지불함으로써 손해를 받음을 의미한다. 이렇게 높은 가격에 대한 대가로서 더 많은 국내 생산이 가능하고 생산자들은 높은 가격의 수취로 인해 이익을 본다.

그러나 위에 언급된 식량안보의 정의에 따라 식량안보는 줄어들게 된다. 국가 전체적으로 자급자족정책은 경제성장에 부정적 효과를 가지며 소비자의 가격을 상승시키고, 총 가계 소득에서 차지하는 식료품 지출 비중을 증가시킨다. 이것은 고소득 소비자에게는 별 영향이 없으나 식량안보 문제에 직면하는 상대적으로 가난한 소비자에게는 해로운 정책이다. 수입을 저해하는 정책은 또한 세계 무역 기구(WTO)의 무역 상대국에 분쟁을 야기한다. 따라서 식량자급자족 정책은 식량안보와는 매우 다른 개념이며 매우 어려운 무역분쟁을 일으킨다.

이것이 생산을 증가시키기 위해 농민을 지원하는 정책이 수행될 수 없음을 의미하지는 않는다. WTO 규율하에서 국내 생산을 증가시키기 위한 일정 유형의 농업정책은 허용된다. 수입을 방해하지 않거나 소비자의 가격을 증가시키지 않으면서 단수나 품질의 증대 혹은 생산비용의 절감 등을 통해 농민들이 보다 생산적으로 생산을 수행하도록 하는 정책은 소위 WTO하에서 허용대상(green box)정책으로 허용된다. 그런 정책들은 기본적으로 납세자에 의해 조달된 재원으로 운영되며 연구 및 기술지도에 대한 지출로부터 하부구조개선에 대한 지출까지 광범위하다. 이들 정책들은 국제 무역 규정과 반드시 일치하지는 않으나 특히 국내 식량이 수입품보다  덜 비싼 경우에 경제성장과 식량안보를 증가시킬 것이다.

2.3. 소득 증가에 따른 식량수요의 변화

식량안보, 식량 교역 및 자급자족정책과 관련하여 고려할 가치가 있는 몇 개 국가에서 발생한 식량시장에서의 변화가 있다. 이것은 빠른 소득성장이 두 가지 주요 변화를 통해 식품소비 패턴을 변화시키는 양상이다. 낮은 소득 국가나 지역에서 영양섭취는 주로 곡물이나 뿌리 작물에 의해서다. 그러나 일인당 소득이 증가함에 따라 영양은 보다 다양하게 섭취되며 육류, 낙농품, 과일 및 채소류의 방향으로 전환이 이루어진다. 이들 품목에 대한 수요는 곡물에 대한 수요보다 훨씬 더  빠르게 증가한다. 두 번째 주요변화는 무역 흐름이 보다 가공되고 소규모의 식량교역으로 전환되고 반면에 부피가 큰 품목의 교역은 줄어든다는 사실이다. 식품 소비구조의 이러한 변화는 보다 개방된 식량 교역과 함께 빠른 경제성장하에 있는 국가를 보다 풍요롭게하며 특정 품목의 자급자족정책을 무의미하게 한다.

3. 캐나다의 식량안보를 위한 접근방식

선진국으로서 캐나다는 대다수의 중간 및 저소득 국가들이 중요시하는 것보다 식량안보를 정책의 우선 순위로 두지 않는다. 그 결과 식량안보의 목표가 어떻게 캐나다 정부의 정책에서 다루어지는지에 대해서는 약간의 불일치함이 있다. 몇 개 품목의 경우에는 자유무역에 크게 의존하고있는 반면에 몇 개의 품목분야에서는 국내자급정책을 유지하려 하고 있다. 그러나 식량안보를 성취하는 데 있어 흥미로운 몇 가지 측면이 있다.

첫째, 식량안보의 문제가 제기될 때, 캐나다는 개도국을 위한 보다 확실한 식량안보를 강하게 지지한다. 캐나다는 1996년 세계 식량 정상회담의 능동적 참여국이었고 개도국의 식량 및 농업체계의 개선을 위한 지원을 계속해 왔다. 또한 캐나다는 세계에서 주요 식량 수출국중의 하나이다. 캐나다의 1997년 농식품 수출액은 210억 달러였고 주요 수출품목은 밀, 기타 곡물, 카놀라, 어류 및 가공식품이었다. 이들 수출은 대부분 상업적 채널을 통해 이루어지고 때때로 중국 및 브라질 같은 개도국들이 중요한 수입자들이지만 캐나다의 수출은 불안정한 식량안보국가에만 국한되지 않는다. 식량원조는 주로 식량이 부족한 나라에 초점을 맞추나 식량원조는 대부분 단기적이며 긴급한 식량부족 상황에 대해 이루어진다. 식량원조 예산은 줄어들고 있다. 1990/91년부터 1998/99년 기간동안 캐나다의 식량원조 예산은 절반으로 줄어들었고 최근 2억불이 이에 해당한다.

전 세계적인 식량안보 문제에 대한 주목에도 불구하고 캐나다 정부는 국내 식량부족에 대한 정책적 관심을 기울여 오지 않고 있다. 이것은 부분적으로 전국민보험, 저소득계층에 대한 사회복지수당 및 실업보험과 같은 잘 갖추어진 사회 복지체제 때문이다. 이들 사회복지 지원은 소득수준에 기초되고 주택과 식품에 대한 개인의 지출 필요액에 초점을 맞추지 않는다. 부가적으로 사회 복지 지원은 일반적으로 지방정부에 의해 이루어진다. 그러나 일반적인 캐나다 식량상황에 대한 지표는 식량안보가 중요한 문제임을 보여준다. 1997년에 99개 이상의 식량은행(food bank)이 70만명에게 식량을 지원하였고 이 숫자는 1989년과 1997년 사이에 두 배로 증가하였다. 사실상 1980년 이전에 식량은행은 거의 이용되지 않았다. 식량은행들은 정부 정책의 일부분이 아니다. 그들은 지역사회, 학교, 교회, 기타 사회조직 및 개인으로부터의 후원으로 활동하는 비정부기구(NGO)에 의해 운영된다,

식량안보와 관련한 유일한 정부정책은 식량공급측면에 존재한다. 캐나다는 국내 생산을 지원하거나 증가시키기 위해 다양한 조치를 시행하고 있다. 이들 지원정책은 식량안보정책의 일환으로 시행된다기 보다는 주로 국내 정치적 이유로 수행된다. 그러나 두 가지 중요한 정책 구조는 식량안보와 크게 관련되며 다른 나라에 흥미를 줄 수 있다.

하나의 캐나다의 주요한 정책 진전은 안정화 정책과 농민에 대한 소득 보장의 마련이다. 이 정책 구조의 일부분은 생산 부족이나 기후로 인한 재난에 대비하기 위해 입안되었지만 중요한 부분은 생산자의 수익 측면에서 세계가격의 불안정에 대비하기 위한 것이다. 그래서 캐나다는 수입 및 수출가격의 변동으로부터 캐나다 농민에 미칠 수 있는 부정적 영향을 줄이기 위한 소득 보장방안을 마련하기 위해 노력해 왔다.

두 번째로 중요한 정책분야는 무역정책 측면에서 공급통제정책이다. 이 정책에 포함되는 품목은 낙농품, 가금육, 계란 산업으로 캐나다 농업판매액의 25%에 해당한다. 그것은 생산통제정책이 없을 때보다 높은 가격을 유지하기 위해 국가내의 생산을 제한하는 것이다. 이 정책은 연속적이고 충분한 식량생산을 강조한다는 면에서  식량안보가 우선 순위를 가질 때 정당성을 갖는 것처럼 보이나 좀더 자세히 들여다보면 이 제도는 자급자족정책과 같은 결과를 줌을 알 수 있다.

3.1. 소득보장과 안정화 정책

캐나다에서 안정화정책과 계획은 기후와 관련된 위험뿐만 아니라 세계 시장의 불확실성에 대한 대부분의 캐나다 농민의 노출에 기인하여 오랜 역사를 갖는다. 단지 농업보조정책의 실제 목적이 농업 소득을 증가시키는 것뿐만이 아니라  의도적으로 안정화를 추구해 왔다는 점에서 다소 특이하다 할 것이다. 이들 안정화 정책은 1950년대 처음으로 채택된 이후 꾸준한 변화를 가져왔다. 가격지지에 중점을 두어온 다양한 일시적 안정화 정책으로부터 가격안정화에 우선 순위를 둔 정책으로 변화되어 왔다.

이들 정책의 진전과정은 다음과 같이 요약된다. 이들 새로운 조치는 보험유형의 정책으로 보조는 아니다. 그것은 자발적이며 강제는 아니다. 그것은 총수익이나 가격이 아니라 총 이윤이나 순 소득에 중점을 둔다. 그것은 총체적 혹은 지역 시장 평균이 아닌 개별적 계정에 기초된다. 예산 비용이나 정부 지출을 줄이기 위한 정부와 농민 사이에 비용분담이 있다. 단일 품목에서 농장의 여러 품목으로 대상범위의 변화가 있어 왔다. 이것은 품목간 덜 왜곡적인 정책으로의 전환을 의미한다. 최종적으로 일년 단위의 시장에 초점을 맞추는 것으로부터 수년간의 이동평균으로의 개념으로 전환이 있어 왔다.

최종 결과로 정책은 다음과 같은 특성을 가질 것이다:

１ 작물 단수와 시장가격위험방지기능의 제공

１ 정부와 농민사이의 비용분담

１ 개별적 계정으로 지역 정책이 아닌 전국적 국가정책

１ 생산자의 자발적 참여

１ 특정 그룹에 목적되지 않고 참여에 합의한 생산자에 동일한 규칙과 절차를 적용

１ 농민은 장기적 가격과 시장 패턴에 적응가능

１ 지금까지 이것은 국제규정에 부합되는 정책

현재 정책은 순소득안정화계정(NISA)으로 불리우며 작물보험과 연계되어 수익보험을 제공하는 기능을 수행한다. 그것은 기본적으로 재난 기금으로서 생산자가 수 년간 불입해온 보조된 저축예금이다. 농민의 순소득이 일정수준이하로 떨어 질 때 계정의 수지와 그것의 보험적 성격 유지를 위해 설정된 기준에 따라 농민에게 지급한다. 그것은 연방 및 지방정부에 의해 매년 보험료의 일부분이 지불되기 때문에 보조적 성격도 포함한다. 이 보조적 접근 보장의 성격은 왜 이 정책이 수혜의 자격조건과 시기 및  불입방법에 제한을 두는가의 또 다른 이유이다.

이 정책에는 많은 긍정적 특성이 있다. 신축적이며 효율적으로 농민에 대해 소득보장을 제공하며 정치 경제학적측면에서도 긍정적이며, 최소한 선진국에 있어서 합리적인 비용 수준에서 운영이 가능하며, 여러가지 정책대안이 그 속에서 계획 될 수 있다. 이들 중 몇가지 요소를 살펴보자.

정책의 효율성이나 경제성장에의 기여와 관련하여 볼 때, 이 정책은 농민에게 일반적 시장에서는 이용할 수 없는 보험을 제공한다. 이 제도는 또한 농민의 생산결정이나 생산수준에 영향을 미치지 않는다. 농장의 규모나 유형 그리고 지역적 차이에 대해 차별적 대우를 하지 않는다. 농민들의 소득세나 여타 납세준수의 기회를 유도한다. 부정적 효과는 이 정책은 본질상 농민의 저축에 대한 보조로서 보조의 요인이 증가함에 따라 이 제도의 수혜 대상이 되고자 노력하는 사람들의 저축과 관련하여 많은 왜곡이 존재 할 수 있다.

이 정책은 보조수준, 지불방법, 대상품목, 소득세 체계와의 연계 등의 측면에서 볼 때 신축적이다. 그러나 이 정책의 정치적으로 부정적 특성은 프로그램에 농민이 등록을 시작하는 첫 5년에서 10년까지는 불입 총액이 작기 때문에 계정잔고가 작다는  것이다. 그러나 이것도 정책시작의 초기 연도에 생산자에게 대출을 제공하는 것과 같은 규정 조정을 통해 해결 될 수 있을 것이다. 또한 소득보장의 최저 수준이 변화 될 수 있을 것이고 소규모 혹은 대규모 농장에 호혜적인 것과 같은 다양한 방식으로 운영 할 수 있을 것이다.

어떻게 보조의 수준이 변하고 어떻게 이것이 농촌지역에서 공공지지에 영향을 미치는가를 자세히 살펴볼 가치가 있다. 정부는 농민의 기여에 대한 그들의 보험료 기여분을 조정함으로써 보조 수준을 변화시킬 수 있다. 그러나 이것은 계정 잔고의 이자율, 기여에 대한 조세, 정책 초기 연도의 대부 등에 변화를 줄 수 있다. 캐나다에는 현재 상대적으로 큰 정부의 보조적 기여가 있으나 이같은 제도의 채택을 원하는 정부는 정부예산의 상황에 따라 다양한 방법으로 조정이 가능 할 것이다.

그러나 정부예산 설정에는 외부적인 제약이 존재한다. 정책을 위한 예산이 보다 풍요로울수록 WTO 규범에 저촉될 가능성이 크다. 정책 예산이 적을수록 농민들은  정책에 참여를 꺼릴 것이다.

전반적으로 캐나다에 있어서 이 정책은 잘 운영되고 있고 세계가격이 떨어 질 때 농민에게 구원의 손길을 제공한다. 가장 큰 문제는 지난 일 이년 동안 몇 개 품목에서 보여 온 대폭적인 세계가격의 하락의 경우를 다루는 방법이다. NISA 정책의 대부분의 농장계정은 일년이상 지속되는 이러한 대규모 지출을 수용할 수 없다. 이때는 임시적인 특별 재해지원이 되며 이것은 NISA와는 다른 것이다. 이런 유형의 정치적 수요는 특히 이웃나라인 미국의 대규모 농업 재해 지출의 시행이 수용될 때 크게 나타난다.

3.2. 공급통제정책

이 정책은 캐나다의 낙농품과 가금육 분야에서 1970년대 중반 이후 도입되었다. 우유 및 가금육의 지속적이고 충분한 공급과 같은 목표는 이 정책이 식량안보달성을 위해 시행된다는 정당성을 내비치고 있다. 그러나 이 정책은 식량안보보다는 명백히 자급율을 높이고자 하는 정책임이 증명된다.

이 제도의 많은 규정 중에서 세 가지 중요한 특성이 있다. 첫째 그것은 쿼터물량 이상은 거의 수입을 금지하는 관세쿼터제도를 통해 강력한 수입통제를 한다. 둘째, 각 농장이 판매할 수 있는 수량을 제한하는 유통쿼터제도를 시행한다. 셋째, 이웃나라인 미국의 가격과 비교하여 높은 국내가격을 설정하는 가격제도를 시행한다. 제도적으로 이 정책은 각 주정부의 생산 및 유통 규정에 의해 유지되는 유통위원회에 의해 개별 농장수준에서 시행된다. 그러나  공업용 우유의 이용 등 모든 중요한 정책 결정은 연방 및 주정부 위원회에 의해 이루어진다. 국립 가금육 협회는 동일한 기능을 수행한다.

이들 산업이 운용되는 상황은 다음과 같다. 낙농품과 가금육 제품의 공급을 통제(대부분 국내 소비의 10% 미만)하는 관세율 쿼터제도가 있다. 농장가격수준과 때때로 가공이윤을 결정하는 가격설정의 공식이 있다. 국내가격 가공이윤이 주어지면 국내수요의 추정치가 계산된다. 관세쿼터에 의한 수입량을 이것으로부터 빼면 이것이 국내생산자가 유통가능한 물량 추정치가되고 이것이 총체적인 국가 유통쿼터이다. 이 쿼터가 지방정부로 할당되고 지방정부의 유통위원회는 개별 농가로 그것을 배분한다. 상대적으로 이 제도에는 납세자의 재원이 포함되지 않는다.

이 결과 높은 국내가격이 유지되고 수입은 매우 낮은 수준에서 이루어진다. 다시말해 이들 산업은 90% 이상의 자급율을 보이고 있다. 이 제도는 사실 캐나다산 치즈, 아이스크림 혹은 계란에 대한 특별한 선호 때문에 설정된 것이 아니라 잉여 처분의 비용부담 없이 국내가격을 미국이나 세계시장가격보다 높게 유지하기 위해 설정되었다.

이들 제도는 국내가격의 상승과 낮은 경제성장을 야기하여 캐나다의 식량안보를 떨어뜨리고 있다. 그들의 정책 목표가 저소득층의 식량안보개선에 있지 않기 때문에 놀랄만한 사실은 아니다. 자급율증가가 아닌 방법으로 식량안보를 개선시키고자하는 국가에게 있어 생산통제정책은 별 이익이 없을 것이다. 생산통제정책과 관련하여 또 하나의 어려움은 WTO 규범과의 합치성이다. 수입쿼터의 관세화와 합의된 관세감축의 협상결과는 이 제도가 가져오는 보호에 대해 압력을 증가시킬 것이다. 쿼터 이상의 물량이 관세감축으로 인해 수입되는 것은 시간의 문제일 뿐이며 높은 보호수준은 더 이상 존재할 수 없을 것이다. 비록 국내 쿼터제도가 계속 이용 가능하더라도 그것을 지키는 것이 산업의 이익이 될 수 없을 것이다. 산업의 자급율은 제도에 의해서가 아니라 국제경쟁력에 크게 의존한다.

4. 인도네시아와 식량안보

인도네시아에서는 지난 수하르토 정권의 집권기간동안 식량안보와 쌀에 대한 자급자족에 특별하고 강한 의지를 보여왔다. 이제 우리가 인식하듯이 이 두 개의 목적은 일반적으로 상호 합치되지 않는다. 그러나 인도네시아의 경우 이들은 취해진 접근 방법으로 인해 크게 상호 합치적 이었다. 따라서 이 나라의 쌀 정책은 매우 흥미를 갖게 한다.

수세기 동안 쌀은 이 나라의 가장 중요한 식량 작목이었다는 사실이외에 그들의 역사 문화적으로도 매우 중요성을 갖는다. 쌀은 대부분의 수하르토 집권기간동안 소비자들의 식량지출과 정부지출의 상당부분을 차지해왔다. 생산측면에서도 쌀은 지난 30년 동안 가장 큰 고용기회와 경제 부가가치의 원천이 되는 산업이었다. 이러한 중요성은 1969년 시작된 경제개발계획의 주요 목표로서 쌀의 자급자족 정책을 시행하게 하였다. 이 목표는 환상이었으며 1984년까지 달성되지 못했으나 목표달성을 위한 정부의 노력은 상당했다. 특히 오일 판매 수입을 국가의 여타 시급한 분야에 투입해야 한다는 강력한 압력에도 불구하고 연속적으로 이 부문에 예산을 지속적으로 증액시켰다는 사실에서 증명된다.

인도네시아의 쌀 자급달성을 위한 노력은 국가가 그 임무를 달성하기 위해 가야만 했던 길만큼이나 컸다. 정체된 쌀 단수와 매년 2%대의 인구성장율과 함께 1965년에 인구성장은 생산증가를 초과했다. 단수는 대략 1930년대 수준에서 정체되었고, 1인당 쌀 이용량은 1960년부터 1965년까지 대략 15% 하락하였다.

이들 노력의 하나는 쌀 관리기관인 BULOG의 창설이다. 그것은 가격설정과 재고보유기관이다. 그것의 임무는 쌀 가격을 안정화시키고 이를 위해 쌀의 수매와 방출을 위한 예산지출과 수출입을 통제하며 재고를 관리한다. 그러나 그것은 쌀 가격을 조심스럽게 설정하였다. 그것이 운영된 30년 동안 쌀 가격의 설정은 때때로 세계가격 이상이나 이하로 가격이 설정되었으나 세계가격을 따라왔다. 지난 15년 동안은 대체로 국내가격이 세계가격을 약간 초과하였으나 1970년대에 국내가격은 세계가격이하로 설정되는 경향이 있었다. 그러나 이 관계에서 단기적 변화는 대부분 국내가격 이아니라 세계가격 변동의 결과이다. 이들 가격패턴의 분석은 BULOG이 쌀 농민을 보호하기 위한 가격지지가 아닌 가격안정화에 우선 순위를 두어 왔다는 명백한 증거이다. 그러나 이러한 사실은 쌀에 대해서 만이며 BULOG이 관리하는 설탕, 콩, 마늘, 옥수수 등 여타 품목의 경우는 아니다. 이들 품목들은 국내가격이 항상 세계가격이상 체계적으로 보호되어온 특성을 갖는다.

쌀 자급을 위한 노력은 무역 및 국내 가격설정 정책이상 이었다. 두 번째 요소는 정부에 의해 지원되는 연구 및 지도 형태의 전통적 기술정책이다. 이것은 많은 아시아국가들에게 익숙한 정책이다. 핵심적 사항은 IRRI와의 공동노력에 의해 인도네시아 상황에 적합한 고단수 쌀을 채택하고자 한 인도네시아 정부의 연구 노력이다. 그래서 병해충에 강하고 2∼3배 단수가 높은 쌀 종자가 개발되었다. 또 하나 이들 새로운 품종을 재배하도록 유도함과 동시에 재배기술을 교육하는 지도 및 홍보정책이 수행되었다. 농민들에게 보조된 투입재 사용을 권장하는 지방 협동조합의 결성이 촉진되었다.

1980년대 매년 예산의 10억 달러에 달하는 정부의 비료보조를 통한 비료사용이 권장은 중요한 쌀정책이었다. 이것은 쌀 산출의 급격한 증가를 유도하였다. 농약은 같은 이유로 초기에 보조되었다. 그러나 농약사용의 남용으로 야기되는 여러 문제로 말미암아 포기되었고 농약관리정책(IPM)으로 전환되었다.

또 하나의 중요한 쌀 자급정책의 요소는 하부구조에 대한 투자이다. 이들의 일부분은 물 관개사업, 쌀 도정, 쌀 재고창고건설 등 쌀에 특정적 투자이며 여타 도로, 항만, 전력, 건강, 교육시설 등의 일반적인 투자가 있다. 마찬가지로 농촌 신용정책이 1980년 이후 보조되지 않는 방향으로 촉진중이다. 비록 보조되지는 않으나 채무 불이행율은 낮은 이러한 대부정책은(KUPEDS) 빠르게 성장하여 농촌 신용의 대부분을 차지하고 있다.

마지막으로 농촌지역의 투자는 농가에 농업외 고용기회를 공급하기 위해 증가되었고 농촌 교육은 점차로 농촌인구가 도시지역에서 일자리를 찾을 수 있도록 유도하였다. 그 결과 농촌 인구의 광범위한 이농과 도시와 농촌 고용의 통합을 이루어 졌다. 이것은 농촌 가게의 소득 증대와 소득원의 다양성을 제공하였다.

이들 조치들은 쌀시장에 국한된 것만은 아니나 개도국에 일반적 현상인 농촌지역 의 낙후성을 극복하고 농촌부문에 투자를 증대시키기 위한 정책결정이다. 농촌지역 건강에 대한 강조는 쌀 생산의 충분한 자급과 밀접한 관계를 갖는다. 그것은 농민들에 농업생산력 증가를 촉진한다.

만일 어떤 사람이 위에 언급된 쌀 자급정책에 대해 비판을 한다면 그것은 BULOG의 성공이 막대한 비용하에 이루어졌다는 것일 것이다. 이들 비판은 논쟁을 위한 유효한 주제이나 간단히 설명될 수 없는 문제이다. 쌀생산의 성공적 증대의 이익은 논쟁의 여지가 없으며 그것의 이익은 수량화되어 오지 않았다.

그들이 교역과 세계시장과 연계되었다는 점은 주목할 만 하다. 쌀 자급의 촉진에 있어 인도네시아는 흉년과 풍년을 경험해 왔고 이것이 쌀의 수출입을 요청했을 것이다. 정책의 초기에 인도네시아는 수입이외에 별다른 대안이 없었다. 몇 년간 세계의 가장 큰 수입국이었다. 점차로 수입은 감소했으며 1980년대 수년간은 수출을 실현하였다. 그 이후 인도네시아는 특히 지난 3-4년간 쌀이 부족한 시기에 그들이 필요한 양을 수입하였으나 자급이 가능하다거나 수입이 필요치 않다는 근거에 의해 수입이 허용되지 않는 쌀 부족시기도 있었다.

1970년대와 80년대의 인도네시아의 경제성장에 따른 소득의 증가로 인해 쌀 가격의 상승에도 불구하고 쌀 식량안보는 줄어들지 않았다는 주장이 가능하다. 이것은 해결되지않은 논쟁으로 식량안보정책의 또 다른 요소를 지적한다. 이것은 많은 일거리를 제공하고 농업소득을 보충하기 위해 농민들에게 농업외 일거리의 기회를 증진시킨다. 그것은 식료품지출비중을 줄임으로써 식량안보를 증진시킨다. 1980-97년에 인도네시아가 농촌빈곤의 경감에 기록적인 성과를 보였다는 것은 그 주장의 근거이다.

4.1. 세계 쌀시장 이용의 경험

쌀 수입을 위한 세계 시장이용에 있어 가격불안정성에 대해 우려하는 사람들에게 인도네시아의 경험은 정책 목표로서 쌀의 자급과 관련된 논쟁을 평가하는데 유익할 것이다. 1973년의 가뭄에 따른 흉작으로 인도네시아는 2백만톤 이상의 쌀이 필요하였다. 세계가격은 $200/톤까지 상승하였을 뿐만 아니라 태국은 그들의 수출을 6개월 동안 금지하여 세계시장은 기본적으로 없었다. 이것은 극단적인 세계시장의 불안정성과 비신뢰성의 경우로 아직도 세계시장에만 의존할 때 발생할 수 있는 폐해의 예로서 인용된다.

그러나 세계쌀 시장 구조는 최근 몇 년 사이에도 크게 변화하였다. 1998년에 인도네시아는 6백만톤의 쌀을 국제시장에서 구입하였다. 쌀 수입이 이루어졌을 뿐 아니라 세계가격은 $50/톤 이하였다. 세게 살 교역량은 증가하여 지금은 과거처럼 엷은 시장이 아니다. 지난 2∼3년사이에도 쌀 교역량은 증가하였고, 1996년과 1997년에 대략 19백만톤이 교역되었고 1998년에는 27백만톤으로 증가되었다. 비록 1998년은 여타 아시아 지역의 풍작으로 인해 다소 유별난 연도라 할 수 있지만 세계 시장은 과거보다 훨씬 더 쌀 공급의 믿을 만한 원천이 되고 있다.

인도네시아의 경험은 쌀 자급과 교역 사이의 선택의 기로에 있는 국가에 흥미롭다. 첫째, BULOG의 미래는 인도네시아의 현행 개혁과정에서 매우 불확실하다. 쌀의 최저 및 최고 가격목표를 충족하기 위한 자유시장운영은 어떤 경우에 비효과적이다. 둘째, 인도네시아에서 식량안보에 대한 관심은 여전하다. 가난한 사람들에 살을 분배하는 특별 정책이 1998년에 도입되었다. 최고가격제는 현재 사용되지않고 있으며 재정위기와 함께 많은 빈곤층이 쌀 부족하에 있다. 그래서 BULOG의 협조하에 인도네시아는 2백만톤의 특정 쌀 보조정책(OPK)을 시행하였다. 짧은 홍보기간으로 인해 이 정책은 실패할 것으로 예측되었으나 놀랍게도 잘 운영되고 있다. 이 사실은 어려운 시기에 식량안보는 중요한 문제이고 목적된 보조는 잘 운영될 수 있음을 보여준다.

5. 맺음말

1. 최근 식량안보는 훨씬 더 세계적 관심을 끌어 왔다. 식량잉여가 보편적이지만 아직도 배고품에 시달리는 지역과 사람이 있다. 이같은 사실은 식량의 이용가능성이 아닌 식량의 접근성 혹은 실질구매성이 중요한 문제임을 인식하게한다.

2. 식량안보에 관한 공공 논쟁의 주요한 관심과 초점은 식량소비자들에게 있다. 단순하지만 수량화한 식량안보의 정의는 소비자 소득에 대한 식료지출비를 정치적으로 수용가능한 수준이하로 유지하는 것이다. 가계소득에서 차지하는 식량구입비가 떨어지면 식량안보는 개선된다.

3. 식량안보 달성의 함축성은 그것을 개선시키기 위한 정책과 정부의 행동을 통해 설명될 수 있다. 이들은 소비자, 국내식량생산, 교역의 세 가지 정책 범주로 요약될 수 있다.

4. 소비자에 관계된 것으로, 빠른 경제 성장은 식량안보 개선의 중요한 일반적 수단이나 식량이 부족의 위험이 높은 계층에 주의가 주어질 때 빈곤경감정책은 보다 구체적이다. 주요 식량 가격을 낮추거나 높은 가격상승을 막는 것은 식량안보 달성을 위한 또 다른 열쇠이다. 구체적 수단으로 가나한 사람들에게 낮은 가격에 판매하는 것과 같은 목적된 식량보조의 사용이 권고된다.

5. 국내 생산과 관련하여 볼 때, 국내 생산의 증가가 항상 식량안보를 증진시키는 것은 아니다. 국내 생산 확대 조치는 식량가격이 낮게 유지되고 정책이 경제성장을 유도할 때 소비자와 식량안보를 도울 수 있다. 만일 국내 생산 확대 정책이 소비자가격을 상승시킨 다면 이는 소비자나 식량안보에 도움이 되지 않는다.

6. 무역과 관련하여 볼 때, 대부분의 경우 수입품은 국내품보다 싸고 식량안보를 개선하나 항상 그런 것은 아니다. 그것은 부분적으로 국가의 비교우위에 달려있다. 몇 품목은 국내에서 싸게 생산될 수 있고 몇개 품목은 해외에서 싸게 생산될 수 있다. 정부정책에 의해 감소될 수 있으나 세계시장의 이용은 종종 더 높은 가격위험을 야기한다. 만일 모든 시장 상황에서 수출국으로부터 안정적인 공급이 유지 될 때, 무역은 식량안보 개선을 위해 도움이 된다.

7. 식량안보와 식량자급과 관련하여 볼 때, 일반적으로 두 목표는 상호 합치되지 않는다. 이것은 수입제한이 사용될 때처럼 식량가격상승이 자급율을 증가시킬 때 그렇다. 이 조치는 또한 WTO 합의에 부정적 영향을 미친다. 자급율 증가 정책이 국내 효율성을 증가시킨다면, 국내식량가격은 상승하지 않거나 떨어지며 이때 두 목표는 보완적이다. 인도네시아의 쌀의 경우는 후자에 해당한다.

8. 캐나다의 경험과 관련하여, 식량안보는 많은 개도국과 달리 중요한 목표가 아니었으며 이에 따라 지속적으로 다루어지지 않아 왔다. 캐나다는 전문가 파견, 안정적 식량 수출이나 식량원조를 통해 개도국의 식량안보를 지원해 왔다. 비록 식량안보에 대한 정부의 관심은 적으나 비정부기구(NGO)를 통해 식량은행이 운영된다. 식량안보를 위한 주요한 정부의 방법은 효율적 생산 촉진이나 농업연구 정책을 통해서다. 또 다른 노력은 국제시장의 가격위험을 줄이기 위해 사용되는 소득 및 가격안정화 정책이다.

9. 인도네시아의 경험과 관련하여 볼 때, 지금까지도 특히 쌀에 중점을 두어온 식량안보를 위한 정책적 관심이 있었다. 수하르토 정권에서 쌀 자급의 달성은 주요한 정부 목표였다.

Food Security and Agricultural Policy Reforms

in Japan in the 21st Century

Ryohei Kada, Professor

Department of Agricultural and

Forestry Economics

Faculty of Agriculture

Kyoto University

1. Introduction

Intensive cultivation of land without conservation of soil fertility and soil structure would lead ultimately to the springing up of deserts. Irrigation without arrangements for drainage would result in soils getting alkaline or saline. Indiscriminate use of pesticides, fungicides and herbicides could cause of adverse changes in biological balance as well as an increase in the incidence of cancer and other diseases, through the toxic residues being present in the grains or other edible parts.

The first UN Conference on the Human Environment held at Stockholm, Sweden, in 1972 aroused global concern on the need for subjecting all developmental activities to well defined ecological ground rules. It also brought home the point that so long as widespread poverty persists, there will be no hope achieving harmony between humankind and nature.

Twenty years later, in June 1992, a UN Conference on Environment and Development was held at Rio in Brazil to adopt the Agenda 21, for action in the 21st century, and global conventions were held on climate, biological diversity and forests, etc. Sustainable agriculture and food security were widely discussed as key elements to determine the future and environmental problems is most of the developing countries.

Environment issues in East and Southeast Asian agriculture possess substantial implications with respect to the sustainability of current means and capacity of agricultural production. Environment regulations might increase the cost of production and decrease farmer's net returns for some commodities in the short run. Low returns would alter the pattern of agricultural products and initiate new directions in domestic production and international trade.

2. Conceptual Examination of Sustainable Agriculture

Various definitions have been provided for what constitutes as sustainable agriculture, ranging from a narrow focus economics or productivity to the incorporation of culture and ecology. Wendell Berry has simply said "A sustainable agriculture does not deplete soils or people."

Over time, an increasing number of researchers, farmers, policy-makers and organizations worldwide have developed a definition that unifies many diverse elements into a widely adopted, comprehensive, working definition: sustainable agriculture is ecologically sound, economically viable, socially just and humane.

These four goals for sustainability can be applied to all aspects of any agricultural system, from production and marketing to processing and consumption. Rather dictating which methods can and can not be used, they establish basic standards by which widely divergent agricultural practices and conditions can be evaluated and modified, if necessary, to create sustainable systems. The result is an agriculture designed to last and be passed on to future generations without the degradation of natural resources for agricultural production.

Conceived in this sense, sustainable agriculture represents a positive response to the limits and problems of both traditional and modern agriculture. It is neither a return to the past nor simple dependence on the new. Rather, it seeks to take the best aspects of both traditional wisdom and the latest scientific advances. This results in integrated, nature-based agro-ecosystems designed to be self-reliant, resource-conserving, and productive both in the short and long terms.

Ecological Soundness

Aldo Leopold summed up this concepts quite simply: "A thing is right when it tends to preserve the integrity, stability and beauty of the basic community; it is worng when it lands otherwise." Derived from the Greek word, in current usage "eco" implies the wisdom and authority to manage in the best interests of the household. Species diversity is essential to achieve self-regulations and resultant stability. An ecologically sound agriculture must also resource-efficient in order to conserve precious resources, avoid systems toxicity and decrease in input costs.

Economic Viability

Essential to this perspective is that there be a positive net return, or at least a balance in term of resources spent and returned. Ignored in current accounting are numerous subsidies that make agriculture economically viable, and hidden costs such as loss of wildlife and health care costs from chemical exposure.

In addition short-term market factors relating to supply and demand, real viability requires an understanding of a number of other considerations, including qualitative factors such as security, beauty, satisfaction, which are ignored in economists' models because they are often difficult to quantify.

Social Justice

The sustainable system must assure that resources and power are distributed equitably so that basic needs of all are met and their rights are assured. This requires equitable control of resources and full participation. Whether in the field, market or voting booth, all people must be able to participate in the vital decisions that determine their lives.

Access to land is necessary in order for a majority of the world's population to alleviate poverty and grow the goods it requires. As important as equitable land tenure is the availability of adequate resources to succeed in this effort, including capital, technical assistance and market opportunities. At the same time, the rights of landless farm workers and the urban poor must be recognized. This requires fair wages, a safe work environment proper living conditions and the right to nutritious, healthy food.

Humaneness

Agriculture must embody our highest values (kindness, mercy, sympathy) in all aspects, from respect for life to the protection of diverse cultures. Humans clearly have an interdependent relationship with animals, i.e., from their physical labor and companionship to their invaluable recycling of organic matter and provisions of food but too often animals are seen only as objects to be exploited. Humane agriculture must be based on a fundamental respect for animals and a recognition of their rights.

The increasing substitution of the term "agribusiness" for "agriculture" reflects a fundamental shift a monetized economy in which everything, including human beings, is assigned a certain value. Such a system leads to an increased sense of competition, isolation and alienation. As rural societies break down, their values are lost as the backbone of the larger society. Without such backbone, agriculture is neither nor sustainable.

3. Environmental Constraints and Potentials for Agricultural Sustainability in East and Southeast Asia

Environmental issues have national and global ramifications, but in all cases they indicate significant concerns about the sustainability of economic means of agricultural production and the welfare of mankind. Here, the most critical question is how to sustain economic growth and development, while preventing degradation of the earth, water, and other natural resources.

This section tries to analyze how agricultural activities affect the surrounding environment and discusses the economic implications of environmental legislation on crop and livestock production and trade in East and Southeast Asia

Issue of Intensive Use of Agricultural Chemicals

The use of agricultural chemicals have contributed substantially to the increase in world grain production from 624 million mt to 1.76 billion mt between 1950 and 1990. During this period, per capita cropland worldwide decline by one-third, while fertilizer use qintupled.

In many Asian countries, agriculture has been very successful in providing food and raw materials for a growing population. Governments encourage, and in many cases supported, the use of chemicals such as fertilizers and pesticides, and the development of irrigation systems to expand the agricultural productivity of their limited land resources. However, high support prices and input subsidies led to higher-than-optimal application rates for fertilizer and pesticides, causing surface and ground water pollution through residual spill-over and leaching.

Currently total fertilizer use per hectare of cropland is 5.1 times higher in the Rep. of China than the United States, 4.2 times higher in Japan and the Rep. of Korea, and 2.7 times higher in the Poeple's Rep. of China. On a per-hectare cropland basis, the Rep. of China is the largest consumer of fertilizer in East and Southeast Asia, using a fifth less ferti1izer than the Netherlands (considered to be the most polluted country in the EC). On the other hand, fertilizer use per hectare in the Philippines and in Thailand is much lower than in the United States. However, annua1 growth rates for these countries are accelerating and pose potential problems in the future. For example, Thailand's fertilizer use per hectare increase nearly seven fold from 18 kg/ha actual weight in 1970 to 120 kg/ha in 1990.

Chemical fertilizers include nitrogen, phosphate, potassium and compounds of the three elements in different ratios, according to soil deficiencies and crop needs. Nitrogen is the most frequently applied element of the three for enhancing crop production. However, nitrogen poses the most potential environmental damage. If applied in excess, it infiltrates into the ground water as nitrates. Also after application of nitrogen fertilizers, nitrification process releases nitrous oxide to air, thus contributing to acid rain. Contamination of ground water from crop and livestock production activities has been investigated intensively and has become an important public issue in some areas due to the essential role of water to life. Nitrates are major source of water contamination, introduced not only through the use of chemical fertilizers, but a1so associated with the application of animal manure. High nitrate levels (over 100 parts per million) in drinking water can cause "blue-baby syndrome" a respiratory problem.

Total pesticide consumption increased in the Rep. of Korea, Thailand, Malaysia, the Philippines, and the Rep. of China, but it has decreased marginal1y in Japan during the recent period due to environmental legislation. Pesticide residues can be toxic to humans and animals in food, feed, or drinking water. They also may be hazardous to farm workers during app1ication and have undesirable side effects on non-targeted living organisms of the natural ecosystem.

Intensive livestock production system, especially confinement operations,  accumu1ate large amounts of pungent animal wastes in solid and liquid form. Manure, in concentration or untreated, is considered to be a potential hazard to the environment due to its high content of nitrate, phosphate, potassium, and ammonia. As manure decomposes, these and other micro-elements (zinc, copper, manganese, iron, etc) are released directly into surface rivers and lakes or are leached through the soil to ground water sources. Ammonia gas is released into the air, with the potential to cause acid rain and to pollute nearby crop fields and forests.

Producing one kg of meat requires at least 10 times more water than producing 1 kg of grain. Similarly it takes 5 to 20 calories of fossil fuel to produce l calorie of meat, compared with 0.5 ca1ories or less of fossil fuel to produce  1 calorie of plant food. It takes 2 to 3, 3 to 4, and 7 to 8 kg of feedstuffs (grains and  protein mea1s) to produce 1 kg of poultry, pork, and feedlot raised beef, respectively.

One important indicator of the pressure exerted on the environment by livestock agriculture is the animal population per hectare. Based on cropland area, animal numbers per hectare of cropland are much higher for Asian countries than for the other containments, with the exception of Thailand.

Other things being equal, high animal densities indicate high potential for pollution problems, which could translate into higher costs of production if waste management costs rise. Such high densities are frequently associated with livestock operations in the Pacific Rim Region.

Agricultural Policy for Environmental Protection

The need for environmental protection derives in part from the strong interdependence between high levels of agricu1tura1 output and the natural means of production. The protection of natural resources is critical for agriculture. In particular, sustaining agricultural production depends on maintaining water, soil and air quality. The interdependence is greatly magnified when land is scarce and pressure on land by people and animals is high, as is the case in many Asian countries like Japan, Rep. of China, and Rep. of Korea.

Controlling agricultural po1lutants is not an easy task. The problem facing policy makers is how to design regulatory instruments to hold polluters more accountable for the adverse impact of their activities on the environment. Environmental degradation can be controlled and improved directly through government intervention or indirectly through economic incentive (taxes and subsidies).

Policy instruments for environmental protection are easy to solve in the case of "point" source pollution, where polluters are easily identified and externality problems could be decided at local courts without costly government intervention. However, when it comes to "nonpoint" pol1ution that involves many sources, as is the case with most agricultura1 activities, government's role becomes more difficult.

Cost for Sustainable Agriculture and Environmental Protection

Environmental improvement will entail a certain cost which will be paid by producers, and ultimately consumers. Governments could control water quality by specifying a limit on the amount of toxic elements (po11utants) contained in water that is disposed from the farm sites, such as dumping slurry and other 1iquids from livestock operations.

Other methods to control nonpoint pollution are impose taxes on chemica1 use, or to place restrictions on the application rates of fertilizers and pesticides. While the reduction in the use of chemicals may be possible by contro1ling through quantity restriction in some Asian developing countries, it probably will negatively affect crop production and farmers' income. Recent studies indicate that a 25-percent tax on fertilizer would reduce corn production 8-11 percent, and wheat supplies 5-12 percent in the United States, France, and the U.K. Similarly, a 20-percent restriction on the quantity of fertilizer-use would 1ower corn and wheat production by 8 to 9 percent in the same countries. At present, such studies are crucially needed for Asian agriculture to determine the reduction in crop outputs, due to higher tax and/or restriction on the use of fertilizer.

Like crop producers, livestock growers wi1l face a similar situation. The removal or reduction of pollutants before waste is released from the livestock producing site requires extra cost, which wil1 vary according to the type of production and the policy measures adopted. The added cost may reduce the net returns to farmers and are likely to reduce the economic viability of some livestock producers.

Implications for Production and Trade among Asian Countries

To the extent that environmental restriction increase production costs, they decrease farmers net returns by shifting the supply curve to the left, raising prices and reducing demand. Some farmers shift away from the "more polluting" livestock products to the "less pol1uting", while others might exit the livestock sector. Consequently, the price of a more-polluting commodity would rise, reducing demand, and demand for the 1ess-pol1uting commodity would increase due to the substitution effect. The shift will initiate new directions in both domestic production and international trade. The relevant factors influencing the patterns of production and trade would depend on and are dictated by the social cost of production, which wou1d include the cost of cleaning the environment, in contrast to the private cost of production, as before. The magnitude of this social cost would determine a new set of agricultural production within a country and the direction of trade between trading countries.

On an international scale, the situation would depend on whether on1y a few countries set standards and legislation to clean existing environmental problems, while the rest of the wor1d does not participate. However, the situation will be more ba1anced if environmental dimensions are inc1uded as an integral part of production policies in all trading countries, as suggested by the GATT. In this case, the impact of environmenta1 protection and enhancement wil1 have greater effect of those countries that are likely to experience relatively 1arge environmenta1 costs. A set of new prices, as a function of the socia1 costs of production, will effect a new form of trade competition in the world market. International prices will be determined according to the "green comparative advantages" of nations, based on the social production costs, not the "traditional" private production costs.

4. Recent Agricultural Policy Reforms in Japan

Let me finally point out the latest agricultural policy reforms and their implications. On July 12, 1999, the Japanese Diet passed the new Agricultural Basis Law (Basic Law for Food, Agriculture and Rural Areas), revoking the old Agricultural Basic Law of 1981.

The new Basic Law is aimed at stabilizing everyday life and boosting economic development by securing a stable food supply, promoting sustainable agricultural growth, helping farms and rural areas to perform their many unctions and, last but not least, by paving the way for development in rural areas. To ensure the realization of these goa1s, the bi1l requires the government  to come up with an integrated program of comprehensive and coordinated policies-as well as a specific target for Japan's food self-sufficiency ratio. The program would be reviewed every five years, taking into account any changes in the economic situation and evaluating the success or fai1ure of each policy.

While the old law focuses almost exclusively on farming the new one contains a broader range of policies relating to food, agriculture, and rural areas. Among other things, the new law calls for:

·Setting a specific target for the food self-sufficiency ratio to maintain and increase domestic production levels, to motivate farmers, agricultural organizations, and consumer groups, and to serve as a guideline for policy-making.

·Formulating consumer-oriented food policies like strict food labeling to meet the demand for safe, high qua1ity, reasonably priced food.

·Focusing policies on ful1-time farmers and other well-managed agricultural operations and systematizing those policies to foster efficient and stable management.

·Helping ful1-time farmers to implement more creative and original business methods by providing assistance to family-run farms and promoting corporate management of farms. To give newly entered farmers a wide range of options, agricultural production corporations would also be a11owed to operate farms on rented land.

·Shifting the emphasis from price support to stable management to enable domestic producers to satisfy consumer demand. This would include the introduction of more market-based price policies as well as policies aimed at minimizing the effects of price decreases on first-time farmers.

·Compensating farmers for production disadvantages in hilly and mountainous areas. Such areas perform a number of important functions, such as preserving national land, cultivating water resources, and protecting the natural environment. Farmers in these areas, under some specific conditions, would receive direct payments to support their work and preserve their farmland (see Fig.1).

5. Concluding Remarks

The environmental problems of East and Southeast Asia are profound and they will most likely have major economic and social consequences in the near future. Current and proposed environmental regulations to reduce the pol1ution associated with agriculture will decrease profitability and farmers' net returns in the short run, but not necessarily structural changes in the pattern of agricultura1 production and trade. The GATT called for a mu1tilateral agreement to include the environment as an integral part of production. If this is approved, patterns of international competition and trade will change. The potentia1 1osers are likely to be countries that would experience relatively large environmental costs,

Several agricultural policy instruments could be implemented in Asia, including restriction of the land use, chemical fertilizers, and pesticides; on the production and application of manure; on the number of animals per hectare; on loading pollutants into ground water and/or surface water supplies. Most of these policies will continue to have a substantial influence of the economic of agricultural enterprises.

Fig.1 Comparision of New and Old Agriculture Basic Laws

Source : MAFF, Japan(1999).

21세기 일본의 식량안보와 농정개혁

료헤이 가다

교토대 생물자원경제학과 교수

1. 서  론

토양비옥도와 토양구조의 보존없이 집약적인 토지경작은 궁극적으로 사막화의 원인으로 이어질 것 있다. 배수시설 없는 관개는 토양의 알카리성 또는 염류성으로 귀착 될 것이다. 살충제, 살균제 및 제초제의 무차별적인 사용은 곡물이나 다른 식용부분에 남아 있는 유독 잔류물울 통하여 암과 기타 질병의 발생율을 증가시키고 생물학적 균형에 불리한 변화를 일으킬 것이다.

1972년 스웨덴 스톡홀름에서 개최된 인류환경에 대한 제1차 UN 회의는 모든 개발활동을 확실히 정의된 생태학적 기본규칙에 맡길 필요성에 대해서 범세계적 관심을 환기시켰다. 또한, 만연된 빈곤이 지속하는 한 인류와 자연간에 조화를 이룰 희망이 없다는 점도 절실히 느끼게 하였다.

20년 후 1992년 6월에 환경과 개발에 관한 UN 회의가 브라질 리오에서 개최되어 21세기 행동을 위한 의제 21을 채택하였고, 기후, 종다양성과 산림에 관한 범세계적인 회의가 열렸다. 대부분의 개발도상국에서 미래의 식량과 환경문제를 결정할 주요소로서 지속가능한 농업과 식량확보가 광범위하게 논의되었다.

동아시아와 동남아시아 농업에서의 환경문제는 현재 방법의 지속가능성과 농업생산능력에 관하여 실질적으로 관련을 가지고 있다. 환경규정은 일부 품목에 대해서 단기적으로 생산비용을 증가시키고 농민의 순수익을 감소시킬지 모른다. 낮은 수익은 농산물의 생산 패턴을 바꾸고 국내 생산과 국제교역에서 새로운 방향을 모색할 것이다.

2. 지속가능농업의 개념 검토

좁게는 경제 또는 생산성에 초점을 두는 것부터 문화와 환경의 통합까지도 고려하는 등 지속가능한 농업에 대한 다양한 정의들이 내려졌다. Wendell Berry는 □지속가능한 농업은 토양이나 인간을 소진시키지 않는다□라고 간략하게  정의하였다.

많은 연구자, 농민, 정책입안자, 단체들은 지속가능한 농업을 다양한 요소들을 광범위하게  포괄적이며, 실무적으로 통합한 정의로 발전시켜가고 있다. 지속가능한 농업을 환경적으로 건전하며, 경제적으로 실행가능 할뿐만 아니라 사회적으로 정의롭고 인간다운 것으로 정의하고 있다.

지속가능성에 대한 이러한 네 가지 정의는 생산과 마케팅에서부터 가공과 소비에 이르는 모든 농업시스템에 적용될 수 있다. 지속가능한 시스템을 수립하기 위하여 필요하다면 다양한 농업 실례와 조건들을 평가하고 수정할 수 있는 기본적인 기준을 수립하는 것이다. 이것이 후세대에게 농업생산을 위한 자연자원의 감소를 물려주지 않으면서도 지속가능하도록 설계된 농업인 것이다.

이러한 견지에서 지속가능한 농업은 전통농업과 현대농업의 한계와 문제점들에 대하여 긍정적인 반응을 보이고 있다. 과거로의 회귀도 아니고 새로운 것에 대한 단순한 의존도 아니다. 그것은 전통적인 지혜와 최신의 과학진보 두 가지를 겸비한 최상의 모습을 선택하기 위하여 노력하는 것이다. 그 결과가 바로 장·단기에서 자립적, 자원보존적, 생산적인 것으로 설계된 자연지향의 통합 농환경시스템(agro-ecosystem)이다.

2.1. 생태학적 건전성

Aldo Leopold는 이러한 개념을 간략히 요약하였다: □어떤 것이든 기초공동체의 통합과 안정 그리고 아름다움을 보존하려할 때 옳은 것이며 그 반대가 된다면 잘못된 것이다.□ 그리스어에서 유래하고 현재 사용하고 있는 에코(eco)라는 말은 가족의  최상 관심사를 다룰 수 있는 지혜와 권위를 의미한다. 종다양성은 자동조정과 그 결과인 안정성을 이루기 위한 본질적인 요소이다. 생태학적으로 건전한 농업은 귀중한 자원을 보존하고 유독성을 유발하지 않으며 투입비용을 감소시키는 자원효율적이어야 한다.

2.2. 경제적 실행가능성

경제적 실행가능성의 관점에서 본질적 요소는 순수익이 있거나 최소한 자원소비와 산출간에 균형이 이루어져야한다. 현재의 회계방식이 간과한 것은 농업이 경제적으로 실행가능하도록 하는 많은 보조금과 화학물질에 대한 노출로부터 발생하는 의료비용, 야생생물의 손실과 같은 잠재비용이다.

실제 실행가능성은 수요·공급과 관련된 단기적 시장요소 뿐만 아니라 수량화가 어렵기 때문에 경제모형에서 간과된 안전, 아름다움, 만족 등과 같은 질적요소를 포함한 다른 많은 사항의 이해가 필요하다.

2.3. 사회적 정의

지속가능한 시스템은 모든 사람의 기초수요를 충족시키고 그들의 권리를 보장하도록 자원과 힘이 공정하게 분배되는 것을 보장하여야 한다. 이것은 자원에 대한 공정한 통제와 완전한 참여를 요구한다. 야외, 시장 혹은 투표장소에서든 모든 사람들이 그들의 삶을 결정하는 의사결정에 참여할 수 있어야 한다.

세계인구의 대다수가 빈곤에서 탈피하고 요구되는 재화를 생산하기 위하여 토지에 대한 접근권이 필수적이다. 이러한 노력을 성공시키기 위해서는 자본, 기술지원 및 시장에 대한 접근권을 포함한 자원의 적절한 이용이 필요하다. 동시에 토지를 보유하지 못한 농업노동자들과 도시 빈곤층의 권리도 인정되어야 한다. 이것은 적정임금과 안전한 작업환경, 적절한 생활조건 그리고 영양식품에 대한 권리를 요구한다.

2.4. 인간성

농업은 생명에 대한 존중에서부터 다양한 문화의 보호에 이르기까지 모든 측면에서 우리의 최고가치(친절, 자비, 동정)를 포함해야 한다. 육체적 노동과 동료애로부터 유기물의 재생과 식량공급에 이르기까지 인간은 명백히 동물 등과 상호의존적인 관계를 맺고있다. 그럼에도 불구하고 너무나 자주 동물은 착취의 대상으로만 간주되었다. 인간적인 농업은 동물에 대한 기본적인 존중과 그들의 권리에 대한 인식에서 기초되어야 한다.

농업을 농기업(agribusiness)이라는 단어로 대체하려는 것은 인간존재를 포함해서 모든 것이 화폐적 가치로 평가되는 경제로 이동하고 있음을 반영한다. 그러한 시스템은 경쟁과 고독, 소외감을 점증시킬 것이다. 농촌사회가 황폐화될 때 사회전체를 지탱해주는 기능은 상실된다. 사회를 지탱해주는 기능이 없다면 농업은 더 이상 존재하지도 지속가능하지도 않다.

3. 동아시아 및 동남아시아의 지속가능한 농업에 대한

환경제약과 가능성

환경문제는 국가적이면서 범세계적인 효과를 가지고 있기 때문에 모든 경우에 있어서 농업 생산과 인간복지의 경제적 수단의 지속가능성과 중요한 관련이 있다. 여기에서 가장 중요한 질문은 토지, 물 및 다른 자원을 감소시키지 않고 어떻게 경제성장과 개발을 지속할 것인가하는 것이다.

이 절에서는 농업활동이 어떻게 주변 환경에 영향을 미치는지를 분석하고 동아시아와 동남아시아의 작물 및 육류의 생산과 교역에 관한 환경 입법의 경제적 함축성을 논의한다.

3.1. 농업 화학제품의 집약적 사용에 관한 문제

농약의 사용은 실제로 1950년부터 1990년 사이에 세계 곡물생산을 6억 2,400만톤에서 17억 6천만톤으로 끌어 올리는데 기여했다. 이 기간동안에 1인당 경작면적은 1/3로 감소한 반면에 비료사용은 5배 증가하였다.

많은 아시아 국가들에 있어서 농업은 인구증가에 따른 식량공급과 원재료를 성공적으로 제공하여왔다. 정부는 비료와 살충제와 같은 화학제품의 사용을 권장하였고 제한된 농지에서 생산성을 높이기 위해 관개시설을 확충하였다. 그러나 높은 지원가격과 보조금은 적정율보다 높은 비료와 농약을 사용하게 하였고 결국 잔류물의 과잉과 용해로 지표면과 지하수의 오염을 야기시켰다.

현재 농지의 ha당 총비료사용량은 미국보다 대만이 5.1배, 일본과 한국이 4.2배, 중국은 2.7배 높다. 대만의 ha당 비료사용량은 네덜란드(EC국중 가장 오염) 보다 1/5 정도 낮지만 동아시아와 동남아시아에서 가장 큰 비료소비국이다. 한편, 필리핀과 태국에서의 ha당 비료사용은 미국보다 훨씬 낮다. 그러나 이 국가들의 성장율이 가속되고있기 때문에 잠재적인 문제를 안고있다. 예를 들면 태국의 ha당 비료사용은 실중량으로 1970년 18kg/ha에서 1990년에는 120kg/ha로 거의 7배 증가하였다.

화학비료는 질소, 인, 칼륨 및 복합비료를 포함하는데 복합비료는 토양차이와 작물의 필요량에 따라 세 가지 요소를 다른 비율로 섞은 것이다. 질소는 식량증산에 가장 빈번히 사용되는 요소이다. 그러나 질소는 가장 치명적인 환경적 위험성을 가지고 있기도 하다. 만일 남용된다면 질산염의 형태로 지하수에 스며든다. 또한 질소비료를 사용한 후 공기중에 질산의 형태로 방출되어 산성비의 원인이 되기도 한다. 작물과 육류 생산활동에 따른 지하수의 오염은 면밀히 조사되었고 생명체에게 물이 필수적이라는 점에서 중요한 공공 이슈가 되었다. 질소는 화학비료로서 뿐만 아니라 동물분뇨와도 관련되어 수자원 오염의 중요한 원인이다. 음용수의 높은 질소농도(100ppm 이상)는 심장장애에 따른 호흡기 질환을 야기할 수 있다.

총 살충제 소비량은 한국, 태국, 말레이시아, 필리핀, 대만에서 증가하였으나 일본에서는 환경법에 따라 최근 조금 감소하였다. 살충제 잔류물은 음식, 사료, 식수 등을 먹고 마시는 인간과 동물 모두에게 유해하다. 또한 농약을 살포하는 농업노동자들과 농약이 대상으로 하지 않는 자연 생태계의 생명체들에게 해를 끼친다.

집약적 가축생산, 특히 우리에 가둬둔 채 사육하는 것은 고체와 액체의 형태로 많은 유독한 동물분뇨를 누적시킨다. 집적되거나 혹은 처리되지 않을 경우 분뇨는 높은 질소, 인, 칼륨, 암모니아로 인해 환경에 잠재적 위험이 될 수 있다. 분뇨가 분해될 때 이것들과 그 외 다른 미소 원소들(아연, 구리, 망간, 철 등)이 강과 호수로 직접 흘러 들어가거나 토양을 통하여 지하수로 침투된다. 암모니아 개스는 공기중으로 날아가 산성비의 원인이 되고 주변 농경지와 삼림을 오염시킨다.

육류 1kg을 생산하기 위해서는 곡물 1kg을 생산하는 것보다 적어도 10배의 물이 필요하다. 육류 1 칼로리를 생산하기 위해서는 5∼20 칼로리의 화석연료가 필요한데 반해 곡류로 조달할 경우 0.5 칼로리 이하의 화석연료면 충분하다. 더욱이 가금류, 돼지고기, 쇠고기 1kg을 생산하기 위해서는 각각 2∼3kg, 3∼4kg, 7∼8kg의 사료가 필요하다.

축산업에 의해 환경에 가해진 압박의 한가지 중요한 지표는 ha당 동물수이다. 농작물 지역을 기준으로 ha당 동물수는 다른 대륙보다 타이를 제외한 아시아국가들이 훨씬 높다.

다른 조건이 동일하다면 높은 동물밀도는 높은 오염가능성을 나타내는데 만일 오염처리 비용이 상승한다면 생산비용을 더 많이 지출해야한다는 것을 의미한다. 그러한 높은 밀도는 종종 환태평양지역의 가축생산과 관련이 있다.

3.2. 환경보호를 위한 농업정책

환경보호에 대한 필요성은 부분적으로는 농산물 산출량 수준과 생산을 위한 자연수단과의 높은 상호의존 관계로부터 나온다. 자연자원의 보호는 농업에 결정적이다. 특히, 농산물 생산을 유지하는 것은 물, 토양, 공기의 질 등을 유지하는 것에 달려있다. 일본, 대만, 한국과 같은 많은 아시아국가의 경우처럼 토지가 희소하고 인구 및 동물에 의해 토지에 대한 압박이 높을 때 이 상호의존은 크게 확대된다.

농업오염물질을 통제하는 것은 쉬운 일이 아니다. 정책 입안자들이 직면하는 문제는 오염자들이 자신들의 활동으로 환경에 대한 부정적 영향을 책임지도록 조절수단을 어떻게 설계할 것인가 하는 것이다. 환경의 퇴화는 직접적으로는 정부간섭을 통하여 간접적으로는 경제 인센티브(세금과 보조금)를 통해 조절되고 개선될 수 있다.

환경보호에 관한 정책수단들은 점오염원일 경우는 해결하기 쉽다. 오염자들을 쉽게 찾을 수 있고 외부효과문제는 정부개입 없이도 지방 법원에서 결정할 수 있기 때문이다. 그러나 대부분의 농업활동이 그렇듯이 많은 오염원과 관련된 비점오염원일 경우 정부의 역할은 매우 어렵게 된다.

3.3. 지속가능한 농업과 환경보호를 위한 비용

환경개선은 생산자, 궁극적으로는 소비자들이 지불해야할 일정한 비용을 수반한다. 가축사육에 의해 버려진 슬러리와 액체와 같이 농장에서 처리된 물 속에 포함된 유해 요소(오염물질)의 양을 제한함으로써 정부는 수질을 통제할 수 있다.

비점오염원을 통제하는 다른 방법은 화학물 사용에 대한 세금을 부과하거나 비료와 살충제 사용율에 대한 제약을 가하는 방법이다. 일부 아시아개도국에서 양적제한을 통한 통제로 화학물질의 사용이 감소될 수는 있지만 곡물 생산과 농민의 소득에는 부정적 영향을 미칠 것이다. 최근 연구에서 비료에 대한 25%의 세금은 미국, 프랑스, 영국에서 옥수수 생산을 8∼11%, 밀공급을 5∼12% 감소시킬 것이라고 밝혔다. 마찬가지로 비료사용량에 대한 20%의 제한은 동일한 국가에서 옥수수와 밀 생산을 8∼9% 감소시킬 것이다. 현재 그러한 연구들이 아시아 농업을 위하여 절실히 요구된다. 비료사용에 대한 높은 세금 또는 사용량 제한으로 인하여 곡물 생산량이 얼마나 감축될 것인가를 알 필요가 있기 때문이다.

곡물생산자들처럼 축산업자들도 유사한 문제에 직면할 것이다. 오염물이 가축생산지역으로부터 흘러나오기 전에 오염물질의 제거 또는 감소는 추가적인 비용이 필요한데 이는 생산형태와 채택된 정책수단에 따라 변동할 수 있다. 추가된 비용은 농민의 순수익을 감소시키고 일부 축산생산자의 경제적 실행가능성을 줄이기 쉽다.

3.4. 아시아 각국의 생산과 교역에 대한 함축성

환경제약이 생산비용을 어느 정도 증가시키는 것과 마찬가지로 환경제약은 공급곡선을 좌측으로 이동시키고 가격을 올리는 한편 수요를 감소시킴으로써 농민의 순수익을 하락시킨다. 어떤 농민은 많은 오염을 유발하는 축산물에서 그보다 적은 오염을 유발하는 생산품으로 전환할 수 있지만 다른 농민은 축산업에서 퇴출할 것이다. 결국 환경규제에 따라 오염유발이 많은 상품의 가격은 올라가고 수요는 줄어든다. 오염유발이 적은 상품의 수요는 대체효과에 의해 증가할 것이다. 이러한 생산전환은 국내생산과 국제교역에서 새로운 방향을 보여주고 있다. 생산패턴과 교역에 영향을 주는 관련 인자들은 생산의 사회적 비용에 의해 영향을 받고 의존하게 된다. 사회적 비용은 사적 생산비용과는 반대로 환경정화 비용을 포함한다. 이 사회적 비용의 크기가 국가 내에서는 새로운 농업생산구조를, 교역국가간에는 교역의 방향을 결정한다.

국제적인 견지에서 현재 상황은 일부 국가만이 환경문제를 처리할 환경기준과 규제를 수립할 뿐 나머지 국가들은 그러한 규제에 참여하지 않고 있는 실정이다. 그러나 GATT에 의해 제시된 것처럼 모든 교역국가에서 환경이 생산정책의 일부로 통합된다면 이러한 상황은 좀 더 균형이 될 것이다. 이러한 경우에 환경보호와 강화의 효과는 상대적으로 많은 오염물질의 배출로 높은 환경비용을 부담해야할 국가들보다 더 큰 영향을 가질 것이다. 사회적 생산비용의 기능으로서 새로운 가격은 세계시장에서 새로운 무역경쟁의 형태에 영향을 미치게 될 것이다. 국제가격은 전통적인 사적 생산비용이 아니라 사회적 생산비용에 따른 녹색비교우위에 의해 결정될 것이다.

4. 일본의 최근 농업정책 개혁

마지막으로 최근 농업정책 개혁과 그 함축성을 적시하고자 한다. 1999년 7월 12일 일본의회는 1961년의 구농업기본법을 대체하는 신농업기본법(식량, 농업 및 농촌지역에 관한 기본법)을 통과시켰다.

신기본법은 안정적인 식량공급 확보, 지속가능한 농업성장 촉진, 농민과 농촌지역의 수많은 기능수행에 대한 지원, 농촌지역의 발전을 위한 도로포장 등을 수행함으로써 일상생활을 안정시키고 경제개발을 촉진하는 것을 목표로 하고 있다. 이러한 목표의 실현을 보장하기 위하여 법률에서는 포괄적이고 종합적인 통합프로그램 즉, 일본의 식량 자급률과 같은 구체적 목표를 수립하기를 요구한다. 프로그램은 경제상황변화를 고려하고 각 정책의 성과를 평가하여 매 5년마다 재검토될 것이다.

구법이 거의 영농에만 초점을 둔 데 반해 신법은 식량, 농업, 농촌에 관련된 광범위한 정책을 포괄한다. 이러한 것들 중에서 신법은

□ 국내생산 수준의 유지 및 증대, 농민·농업조직·소비자단체에게 동기부여, 정책입안 등을 수행하기 위한 가이드라인으로서 식량자급율과 같은 구체적 목표설정

□ 안전, 고품질, 합리적 가격인 식품의 수요를 충족시킬 엄격한 식품표시 등과 같은 소비자지향 식품정책을 형성

□ 전업농과 농업경영에 초점을 둔 정책, 그리고 이러한 정책이 효율적이고 안정적으로 관리되도록 체계화

□ 농가의 협력촉진과 가족농에 대한 지원을 제공함으로써 더 독창적인 사업운영을 영위할 수 있도록 전업농민에 대한 지원, 신규 농민에게 광범위한 선택권을 부여하기 위하여 농업 생산조합들은 借地에 대하여 영농할 수 있도록 허용

□ 종래의 가격지지 중심에서 벗어나 국내 생산자가 소비자요구를 충족할 수 있는 안정적인 영농지원으로 전환, 이를 위하여 신규 농가(first-time farmers)에 대하여 가격하락의 효과를 최소화하는데 초점을 둔 정책 및 시장에 기초를 둔 가격정책의 도입

□ 구릉지, 산간지 등 생산불리지역에 대한 농민 보상, 그러한 지역은 국토보존, 수자원 유지, 자연환경 보호와 같은 중요한 기능을 수행하고 있기 때문임. 이들 지역의 농민들은 몇 가지 조건하에서 그들의 작업과 농지 보전에 대한 직접지불을 받을 것임(그림1 참고).

5. 결  론

동아시아와 동남아시아의 환경문제는 심각하고 가까운 장래에 주요 경제적·사회적 영향을 대부분 경험할 것이다. 농업 관련 오염을 감소하기 위한 현재와 장래의 환경규정은 단기적으로 수익성과 농민의 순수익을 감소시킬 것이지만 농산물 생산과 교역패턴의 구조적 변화를 반드시 요구하지는 않는다. GATT는 환경을 생산의 통합된 일부로써 포함시키기 위해 다자간협상을 요구하였다. 만일 이것이 받아들여진다면 국제경쟁 및 교역의 패턴은 변하게 된다. 잠재적인 피해자는 상대적으로 많은 환경비용을 지불해야하는 국가가 되기 쉽다.

토지, 화학비료 및 살충제의 사용제한을 포함한 분뇨의 생산과 이용, ha당 동물수, 지하 또는 지표수로 흘러 들어가는 오염물질량의 제한에 따라 몇 가지 농업정책수단들이 아시아에서 수행될 수 있다. 이러한 대부분의 정책들은 농업경제에 실질적인 영향을 계속 미칠 것이다.

그림 1. 신농업기본법과 구농업기본법의 비교

식 량		구농업기본법			식량, 농업 및 농촌지역에 관한 신농업기본법
											일상 생활 안정 및 경제 발전 촉진
						안정적인 식량공급 보장 ※수입 및 국내 농산물 생산의 혼용 ※비상시를 대비한 안정적 식량공급 확보
농 업						농업 및 농촌 지역에 의해 수행되는 기능 ※ 국토보존 ※ 농업용수 ※ 농촌전망 및 전통 문화보존		농업의 지속가능한 성장 ※ 농지 및 농민을 포함한 자원의 증대 ※ 생산기반 확립 ※ 자연의 순환적 기능 보존
		농업발전과 농민에 존중
		농업과 다른 산업간의의 소득 및 생산성 및 생활(소득) 격차 해소 ※ 생산정책 ※ 가격 및 유통정책 ※ 구조조정 정책
농촌지역
								농업의 지속가능한 성장 ※ 농지 및 농민을 포함한 자원의 증대 ※ 생산기반 확립 ※ 자연의 순환적 기능 보존

자료 : 일본 농림수산성(1999)

세계 식량수급 전망과 안보전략

박  동  규

한국농촌경제연구원 연구위원

1. 서  론

다가오는 2000년, 새로운 밀레니엄을 앞두고 세계는 식량위기 문제와 이를 극복하는 방안에 대해 활발히 논의하고 있다. □21세기 세계 식량위기□라는 주제로 학술대회가 열리고, 언론매체에서도 식량위기의 가능성을 심층적으로 다루면서 일반인들의 관심도 고조되고 있다.

1996년에는 세계 곡물가격이 급등하고 곡물 재고율도 적정재고율을 하회하는 14% 수준까지 하락하였으며, 우리 나라에서는 쌀 재배면적의 지속적인 감소와 빈번한 흉작으로 쌀 재고율이 적정재고율보다 훨씬 밑도는 4.7%를 기록하면서 식량위기 가능성을 현실적으로 느끼게 되었다. 그러나 뒤이은 풍작으로 곡물수급 상황이 호전되면서 위기감은 사라졌다. 이렇듯 식량 수급사정은 풍흉에 의해 일시적인 불균형이 발생하였지만 전반적으로 균형을 유지해온 것으로 평가된다. 그러나 여전히 향후 식량 수급사정에 관해서는 비관론과 낙관론이 대립되고 있다.

우리 나라의 곡물 자급도는 30% 수준에 불과하기 때문에 수입양곡의 안정적이고 효과적인 확보방안 마련은 매우 중요하다. 한편 WTO 출범으로 농산물 무역자유화가 진전되고 있으며, 차기 협상을 앞두고 개방화의 속도가 더욱 가속화될 것으로 전망되고 있다. 국제 경쟁력을 갖추지 못하면 국내생산은 더욱 위축될 수밖에 없다. 국내에서 생산되고 있는 양곡 중 쌀 이외의 곡물은 이미 수입 의존적인 특성이 고착화되었기 때문에, 우리의 주식인 쌀을 어떻게 자급할 수 있을 것인가가 관심의 대상이 되고 있다.

우리 나라는 쌀을 2004년까지 최소시장접근 물량만 수입하고, 추후 수입방식에 대해서는 2004년 중에 다시 논의하기로 하였다. 그러나 현재와 같은 보호수준이 지속될 가능성은 매우 낮다는 것이 일반적인 전망이다. 한국인 영양공급량의 47%를 차지하는 우리의 주식인 중단립종 쌀의 국제시장은 매우 불안정하고 가격경쟁력은 취약한 상태이다. 우리 나라는 1980년도에 대흉작을 경험하였다. 우리가 필요로 하는 물량을 높은 가격에도 불구하고 적기에 구입하지 못한 것이나 일본이 쌀을 긴급 수입하였던 1993년도에 국제 쌀가격이 급등하였을 뿐만 아니라 소비자가 원하는 양질의 쌀을 적기에 공급하지 못한 것은 식량안보의 중요성을 일깨워주는 좋은 사례이다. 수출지향적인 미국의 쌀산업은 확대일로에 있으며 저렴한 노동력을 이용하는 중국 동북부지역의 중단립종 쌀 재배면적도 최근 급격하게 늘어나는 것은 우리 쌀산업을 위협할 요인이 될 것이다.

세계 식량 수급사정은 어떻게 변하고 우리의 관심대상인 쌀 시장 여건은 어떻게 변할 것인가? 우리가 필요로 하는 물량을 안정적으로 확보할 수 있는 방안은 무엇인가?를 살펴보기로 한다.

2. 세계 식량 수급전망

2.1. 수급동향

세계 전체곡물(밀, 옥수수, 쌀, 잡곡)의 생산량과 소비량은 꾸준히 늘어나고 있다. 1971년도 곡물 생산량은 11억 7,730만톤에서 1998년에는 18억 6,170만톤으로 연평균 2.06%씩 늘어났다. 곡물 생산량이 꾸준히 증가한 것은 교잡육종과 비료사용에 의해 단수가 늘어났기 때문이다. 1970년도 ha당 곡물 생산량이 1.75톤 수준이었으나 1999년도에는 2.72톤으로 1.55배 증가하였다. 또한 1970년대까지 많은 선진국들이 증산을 위해 가격지지 정책을 채택한 것도 곡물 생산량 증가의 한 요인이 되었다.

인구와 소득증가에 따라서 곡물 소비량도 1971년에 11억 5,330만톤에서 1998년에는 18억 5,150만톤으로 생산량 증가율보다 다소 높은 연평균 2.24%씩 증가하였다. 1999년도 생산량은 전년도보다 다소 부진한 18억 3,170만톤이 될 것으로 추정되며 소비량은 전년보다 2백만톤 정도 증가한 18억 5,350만톤으로 전망되고 있다. 단기적으로 소득변화, 기상여건 등에 의한 수급 불균형 현상이 발생한 경우도 있었지만 전반적으로 수급은 균형을 유지하였다(<그림 1> 참조).

소비량이 꾸준히 늘어나고 있는 반면 단수의 정체와 재배면적 감소가 지속되면서 곡물 재고량이 1980년대 중반 이후 꾸준히 줄어들고 있는 것이 식량 수급불균형에 대한 우려감의 원인이 되고있다. 1985년까지 ha당 수확량이 2.3톤으로 증가하였으나 그 이후의 단수증가는 매우 완만한 실정이다. 또한 늘어나던 곡물 재배면적도 1981년 7억 3,200만ha를 정점으로 꾸준히 감소하여 1999년에는 6억 7,270만 ha를 기록하고 있다(<그림 2> 참조).

그림 1.  세계 곡물 수급 추이(1971∼1999)

(백만톤)                                                            (%)

자료 : FAO 농업생산통계연보, FAO

곡물전체 재배면적이 감소하고 있는 가운데 쌀 재배면적은 꾸준히 증가하고 있다. 1970년도 1억 3,480만ha였던 재배면적이 1999년에는 1억 5,340만ha로 13.8% 증가하였다. 생산량도 동일기간 동안 2억 1,580만톤에서 1999년에는 3억 9,200만톤으로 1.8배 증가하였다. 소비량도 생산량 증가율과 비슷한 수준인 1971년 2억 1,650만톤에서 1999년에는 3억 9,360만톤으로 늘어났다.

1970년대 후반까지 생산량 증가율이 소비량 증가율을 상회하여 1978년도 재고율이 21.4%까지 늘어났다. 이후 소비증가가 생산증가세를 앞서면서 재고율은 지속적으로 떨어지고 있다. 올해의 재고율은 12.8%로 74/75년도의 재고율 12.3% 이후 가장 낮은 수준인데 이는 FAO 권장 수준인 14 ∼ 15%에 미달되는 수준이다.

그림 2.  세계 곡물 수확면적 추이(1971∼1999)

(백만 ha)

자료 : FAO 농업생산통계연보, FAO

2.2. 수급전망

인구증가, 소득수준의 증가, 도시화 진전에 따라 곡물 소비량은 더욱 늘어날 것으로 전망되고 있다. 인구증가율은 지난 수십년간 다소 정체되고 있지만 매년 멕시코 인구 수준인 8,000만이 증가하여 2020년 세계인구는 75억명에 도달할 것으로 UN은 전망하고 있다. 특히 인구증가의 90% 이상은 식량 자급률이 1993 ∼ 95년도에 88% 수준인 개도국에서 발생하여 지역적으로 수급불균형 현상이 심화될 것으로 보인다.

일반적으로 소득이 증가하면서 소비자들은 단조로운 식품에서 보다 고급화된 식품을 소비하는 경향이 있다. 예를 들면 소득이 증가하면서 육류, 유제품 및 여타 축산물 소비량이 증가한다. 그러나 소, 닭, 돼지 등 사료용 곡물은 사람이 직접 소비하는 것보다 매우 비효율적이다. 쇠고기와 돼지고기 1kg을 생산하기 위해 각각 8kg과 4kg의 곡물이 소요된다. 또한 닭고기 1kg을 생산하기 위해 곡물 2kg이 소요된다.

도시인구 증가도 식량수급을 불안하게 하는 요인의 하나로 지적되고 있다. 세계인구 중 도시에 거주한 인구 비율이 1900년도에는 10% 수준이었으나 오늘날에는 50% 수준에 이르고 있다. 도시인들은 상대적으로 소득 수준이 높기 때문에 칼로리가 높은 다양한 가공식품을 소비하는 경향이 있다.

공급측면에서는 물부족과 경지면적의 지속적 감소 등이 향후 식량위기의 근본적 요인으로 지적되고 있다. 관개는 2모작 또는 3모작을 가능하게 함으로써 생산성 증대에 크게 기여하였다. 그러나 농업용수가 고갈되거나 타 용도와 경합되면서 관개농지의 증가 속도가 크게 줄어들 것으로 전망되고 있다. 향후 수자원 부족은 일반적인 현상이 되어 물부족을 겪는 인구가 1995년도 4억 6,700만명 정도에서 2025년에는 30억명 수준으로 늘어날 것으로 전망되고 있다. 이는 농업부문에 매우 심각한 영향을 미칠것으로 우려된다. 특정 국가가 물 부족상태에 이르면 식량자급은 더욱 곤란해지게 된다. 아시아와 아프리카의 물부족 국가 27개국들은 곡물 수요량의 절반을 수입하고 있는데 이들 국가들의 수입률은 개도국의 수입의존도보다 이미 10% 정도 낮은 수준이다. 물 부족상태가 현실화되면 많은 국가들은 곡물 공급을 해외에 의존하게 될 것이다.

한편 1인당 재배면적이 꾸준히 감소하는 것도 공급능력의 한계를 보여주는 요인으로 지적되고 있다. 1인당 수확면적이 1995년도 0.12ha에서 2020년에는 축구장 면적의 1/8인 0.09ha 수준으로 격감할 것으로 전망되고 있다.

표 1.  물부족에 직면한 아프리카, 아시아, 중동국가들의 인구

(단위 : 백만명)

지 역	1995	2025
아 프 리 카 아 시 아 중 동	295 86 86	908 1,957 185
계	467	3,050

자료:□U.S.Role in the Global Food Crisis of the 21st Centry", Gary Gardner

표 2.  1인당 수확면적

연 도	1인당 수확면적(ha)	축구경기장으로 환산
1950	0.23	1/3
1995	0.12	1/6
2020	0.09	1/8

자료: □U.S.Role in the Global Food Crisis of the 21st Centry", Gary Gardner

한편 장기 식량수급을 낙관적으로 판단하게 하는 요인들도 상존하고 있다. 1980년대 초부터 나타나고 있는 경지면적 감소는 공급과잉과 가격하락에 따른 선진 농업국들의 감산정책의 결과이기 때문에 시장여건에 따라서 언제든지 농경지는 효과적으로 활용될 수 있다는 것이다.

또한 곡물 단수는 유전공학적 기법을 활용한 육종혁명으로 획기적으로 늘어날 소지가 크다는 지적이다. 육종혁명은 제2의 녹색혁명으로 불리우는 유전자변형 농산물(Genetically Modified Organisms:GMO)로 현실화되고 있다. 유전자식품의 인체와 생태계에 미치는 잠재적 위험성을 우려하는 측면도 있지만 재배면적은 꾸준히 늘어나고 있다. 현재 미국에서 식품의약청(FDA)의 검증이 완료되어 시판이 허용된 GMO는 옥수수, 콩, 감자 등 39개 품목이며 품종개발이 끝나 6년 이내에 추가로 보급될 것으로 예상되는 농작물은 30여종에 이르고 있다. GM 농산물의 재배면적은 전세계적으로 1995년 120만ha, 1996년 280만ha, 1997년에는 1,280만ha로 3년만에 10배 이상 급격히 증가한 것으로 조사되고 있다(농민신문, 1998년 9월 2일). 우리 나라에서도 농촌진흥청과 생명공학연구소 등이 GM 농작물을 연구개발하고 있으며 이미 유전자조작 벼, 담배, 감자 등의 종자는 대량생산 단계에 진입하고 있다.

최근에는 물을 보다 효율적으로 사용하는 새로운 농법이 개발되고 있는 것도 식량수급을 낙관하게 하는 요인이다.

FAO 등 국제기구들은 세계 곡물 수급은 대략 균형을 이룰 것으로 낙관하고 있다. 그러나 과거와 마찬가지로 선진국들은 생산과잉, 개도국들은 과소 생산에 직면할 것으로 전망하고 있다(<표 3> 참조).

표 3.  곡물 수급전망(2010년)

(단위 : 백만톤)

기 관 별	생 산			소 비
	계	선진국	개도국	계	선진국	개도국
FAO	2,334	1,016	1,318	2,334	854	1,480
IFPRI	2,405	1,174	1,232	2,406	1,015	1,392
World Bank	2,311	1,058	1,253	2,308	848	1,459

자료 : 성진근(1999)의 □How to Overcome Global Food Crisis in the 21st Centry"에서 재구성

미국 농무부와 아칸사대학은 향후 쌀 생산량은 소비량을 약간 상회하는 수준에서 꾸준히 증가하고 재고량도 다소 증가할 것으로 국제 쌀시장을 낙관적으로 전망하고 있다. 2005년의 쌀 소비량은 4억 1,500만톤(USDA), 2010년의 소비량은 4억 3,600만톤(아칸사대학)으로 늘어날 것으로 전망하고 있는데, 이러한 소비 증가추세는 지난 20년간 보다 낮은 수준으로 인구증가율 둔화와 식품소비의 다양화로 설명될 수 있다. 국제 쌀시장의 12%를 점유하는 자포니카 쌀시장은 미국, 호주, 이태리가 과점하고, 중국이 일부시장을 점유할 것으로 전망되고 있다.

3. 농산물 시장의 개방화와 쌀 교역여건

3.1. 농산물 시장의 개방화

선진농업국들은 가격지지정책 결과에 의한 과잉문제를 해결하기 위해 시장지향적인 농정을 전개하고 있다. 미국은 가격정책과 생산조정 정책에 의존하면서 과잉생산과 막대한 재정적자에 시달려왔다. 과잉생산으로 인해 농산물가격이 하락하고 농지가격이 하락하는 등 농촌경제의 어려움이 심화되면서 과잉생산과 재정적자 문제에서 벗어나기 위한 농정개혁이 요구되었다. 목표가격이 동결되었지만 수출보조금이 확대되었기 때문에 재정부담은 해소되지 못하였고, 1996년에 농정의 대전환이 이루어졌다. 1996년 농업법은 생산조정정책과 이와 연계된 부족불제도를 폐지하는 대신 직접지불 방식으로 소득손실을 보상한다는 내용을 담고 있다. 금융위기를 겪은 아시아 곡물 수입국들의 곡물수요 감소로 가격이 하락하자 1998년에는 국제곡물가격 하락으로 인한 농가소득 손실을 보전하기 위한 소득보험, 유통손실 보상 등으로 농가소득 감소를 직접 보상하였다. 1997년도에 유통손실로 인한 정부 지원금이 2백만달러에 불과하였으나 1998년에는 16억 8,000만달러 수준으로 늘어났다. 즉, 미국에서는 가격과 수급에 대한 정부의 개입을 폐지하고 시장에서 결정되도록 하는 대신 농가 소득문제는 직접지불방식으로 해결하는 농정의 개혁이 이루어졌다.

유럽에서도 가격정책과 구조정책의 결과 농업생산성이 크게 향상되어 식량부족문제가 해소되었다. 1970년대부터는 수출보조금제도가 도입되어 수출량도 늘어났다. 1980년대에 들어서면서 주요 농산물의 과잉 생산으로 재고가 늘어나고 정부부담이 늘어나게 되었다. 따라서 1988년도에 확정된 공동농업정책에서는 가격지지 대상 물량을 제한하는 한편 지지가격을 인하시켜 시장가격에 접근시키려는 시도가 있었지만 과잉 문제는 해소되지 못했다. 1992년에 마련된 공동농업정책 개혁안의 주요내용은 농산물 지지가격을 대폭 인하하여 국제가격에 근접시키는 대신 소득 감소분을 직접지불 방식으로 보상하고 환경보전적 농업생산 활동에 대한 직접지불제도를 도입한다는 것이었다. WTO 차기협상을 앞두고 1999년 3월 확정된 「Agenda 2000」은 지지가격 수준을 추가적으로 인하하고 인하폭의 일부분을 직접지불방식으로 보상한다는 내용을 담고 있다. EU도 미국과 마찬가지로 농산물가격은 시장에서 결정되도록 하되 정부는 직접지불로 농가소득 문제를 해결하는 방향을 선택하고 있다.

일본도 정부 관리위주의 쌀 정책을 수급조절과 가격이 시장에서 조정·결정되도록 식량법을 개정하였다. 그리고 1997년에는 쌀의 시장가격이 과거 3개년 평균가격을 하회하는 경우 그 차액의 80%를 보상하는 수도작 경영안정대책을 마련하였다. 그리고 내년부터 조건불리지역에 대한 직접지불제도를 도입하여 소득문제에 대응하기로 하였다.

UR 타결로 세계농업 질서는 자유무역주의로 전환되고 농업정책도 과거의 가격지지 정책으로부터 직접지불제도로 개편이 이루어지고 있다. UR합의에 따라 국내보조 감축도 진행되고 있으며 직접지불 예산이 늘어나고 있다. 총농업예산에서 직접지불 예산이 차지하는 비중은 1996년에 OECD 국가 평균으로 23%가 되었고, EU 33%, 노르웨이 56%, 미국 20%에 이른다.

가격지지정책의 축소 또는 폐지를 소득정책으로 보완하면서 농산물시장의 개방화가 가속화될 것으로 보인다. WTO 차기 협상에서 예상되고 있는 쟁점 사항들은 크게 시장개방 분야, 국내보조 분야, 수출보조 분야, 농업의 다원적 기능 등 기타사항으로 구별된다. 시장개방 분야에서 국영무역 등 수입관리제도가 무역을 제한하거나 왜곡시키기 때문에 철폐하거나 개선, 고율 관세의 대폭 삭감, 특별 긴급관세제도의 폐지 등이 논의될 것으로 여겨진다. 국내보조 분야에서는 허용보조에 대한 요건을 엄격히 적용하는 것에 대한 검토가 관건이 될 것으로 보인다. 수출국들은 허용보조 요건이 느슨하여 감축대상을 허용보조로 분류하는 등 문제가 있기 때문에 요건을 엄격하게 해야한다고 주장한다. 수입국들은 현행 허용보조 요건이 엄격하여 농업의 비교역적 기능에 대한 고려가 부족하기 때문에 보다 신축적인 방향으로 요건을 조정하도록 요구할 것으로 보인다. 수출보조 분야에서는 수출보조의 철폐, 수출신용에 대한 규제와 함께 수출제한 및 수출세에 대한 규제강화가 논의될 가능성이 있다. 현행 협정에는 수출제한에 관하여 이해 관계국과의 협의 의무만을 규정하고 있다. 수입국들은 규제가 느슨하여 수입국의 식량안보에 부정적인 영향을 미치기 때문에 이를 강화해야 한다는 입장이다.

우리나라와 관련해서는 개도국 지위문제, 쌀 관세화 유지 문제가 관건이 될 것으로 예상되고 있다. 우리 나라의 개도국 지위는 UR 협상 때부터 문제가 있었고 OECD 가입으로 더욱 어려워진 상황인데 개도국 지위를 인정받지 못할 경우 보조금 및 관세감축에 부담이 커지게 된다. 또한 우리 나라는 2004년까지 쌀의 관세화를 유예하고 2005년 이후의 관세화 유예 여부는 2004년 중에 재협상하기로 되어있다. 관세화 유예 여부에 대해 수출국들은 반대입장이고 미국은 UR 협상 이후 우리 나라에 쌀을 수출하지 못해 불만을 갖고 있으며 다른 수출국들도 유예 연장에 반대 입장을 가지고 있다. 더군다나 일본이 조기 관세화로 전환함에 따라 유예조치 연장에 어려움이 예상되고 있다.

3.2. 국제 쌀시장 여건

3.2.1. 국제 쌀시장의 특성

역사적으로 쌀 교역량과 가격은 다른 곡물에 비해 변동폭이 매우 심한 특징이 있다. 주요 쌀 생산국인 미얀마, 인도, 인도네시아, 태국, 필리핀, 베트남, 일본과 한국의 쌀 생산이 강우량 등에 좌우된다. 세계 생산량의 5% 정도만이 교역되고, 소수의 곡물상에 의한 과점시장이기 때문에 가격이 정상적으로 결정되지 못한다(<표 4> 참조). 이러한 쌀 시장의 불안한 요인은 지속될 것으로 전망되고 있다. 특히 우리 국민이 선호하는 중단립종 쌀의 경우 미국과 호주의 수출가능량은 총 120만톤으로 우리 나라와 일본의 연간 소비량 1,400만톤의 10%에도 미치지 못하는 수준이다. 따라서 일부 수입국이나 수출국의 수급여건이 약간만 변해도 국제가격은 크게 변하게 되는 문제가 있다.

일본은 1993년에 냉해피해를 입어 쌀 작황지수가 74를 기록하여 긴급수입을 하게 되었다. 그당시에 국제 쌀가격이 톤당 220달러에서 420달러까지 200달러나 뛰었다. 그럼에도 불구하고 일본의 소비자들이 선호하는 품질의 쌀을 충분히 구입하지 못하였다. 이 시기에 무역량이 18.2%인 밀은 톤당 가격이 105달러에서 144달러로 변동하였을 뿐이다. 1980년도 대 흉작을 경험한 우리 나라도 2배이상 급등한 가격을 지불하면서도 적정량을 확보하지 못한 경험이 있다.

표 4.  곡물별 교역율(%)

연 도	쌀	밀	잡 곡	곡물 전체
1971	4.03	15.11	7.99	9.3
1980	4.70	21.57	14.92	15.0
1990	3.47	17.19	10.71	11.4
1995	5.31	18.35	10.89	12.0
1997	7.30	16.54	9.71	11.4
1999	5.87	17.46	10.70	11.8

3.2.2. 자포니카쌀 생산 및 가격동향

중국은 국제 쌀시장을 교란할 가능성이 가장 높은 나라의 하나로 지목되고 있다. 중국은 2001년까지 100 ∼ 120만 톤을 수입하는 순 쌀수입국이 되고 2007년까지는 수입량이 150만톤으로 증가할 것으로 전망되고 있다. 다행히도 대부분의 수입은 이미 수입쌀의 상당 비중을 차지하고 있는 태국산 향미가 될 것으로 보인다. 중국의 쌀 재배면적은 쌀수요 증가세 둔화와 작목간 수익성 차이, 비농업용 수요의 증가로 인해 지속적으로 감소할 것으로 전망되며 쌀 재배면적의 감소는 질이 떨어지는 장립종을 생산하는 남부지역에서 발생할 것으로 보인다. 중국의 남부지역에서는 베트남이나 태국산 쌀을 수입하여 공급할 것으로 전망된다(USDA, 1998).

그러나 동북부지역에서는 쌀과 쌀이외 작물생산을 위한 농지 이용에 경합이 있지만 양질의 중단립종 쌀 수요와 생산이 늘어나고 있다. 1985년 40만ha였던 재배면적이 1992년에는 80만ha로 7년만에 2배가 증가하고 1994년부터 1998년까지 4년간 또 2배가 증가하여 생산면적이 160만ha에 이르고 있다. 이러한 재배면적 증가는 한국과 일본의 쌀시장 뿐만아니라 국내의 수요 확대를 반영하며 시장여건에 따라서 더욱 확대될 가능성이 있는 것으로 알려지고 있다.

미국에서는 일본산 쌀 품종을 도입하여 품질을 꾸준히 개선하고 있다. 1990년도 초에 양질미는 캘리포니아주의 중립종 M401 정도였으나 최근에는 고시히카리와 아키다고마치 등이 미국 전역에 8,000ha 정도 보급되었다. 특히 미국의 최대 쌀 생산지인 아칸소주에서도 넓은 면적은 아니지만 고시히카리가 생산되며 품질이 우수한 것으로 평가되고 있다. 1997/98년도 미국의 쌀 생산량은 770만톤으로 이중 아칸소주 생산량은 326만톤으로 42%를 점유하고 있다. 아칸소에서는 1950년대까지 중단립종을 주로 생산하였으나 유럽과 중동지역에서 인디카 쌀 수요가 늘어나면서 생산대체가 일어나 현재까지 장립종을 주로 생산하고 있다. 시장여건에 따라서 언제든지 중단립종으로 생산대체가 가능함을 보여주고 있다. 이외에도 동남아와 남미 일부지역, 호주 등에서는 가격 및 시장조건에 따라서 생산확대 가능성이 높다.

자포니카 쌀 수출국들의 품종별 가격은 중국산이 가장 저렴한 것으로 나타났다. 아칸소산 쌀은 장립종 생산비용을 참고하고 이제까지 생산된 고시히카리의 싸래기율 및 포장비용의 개선을 감안하였다. 캘리포니아산 칼로스는 미국 농무성의 생산비 조사를 토대로 계산하였고, 중국 흑룡강성의 가격은 현지 생산비 및 1998년산의 국제매입 가격을 참고로 계산하였다. 아칸소주의 고시히카리, 캘리포니아의 칼로스, 중국 흑룡강성의 합강 19호에 대한 가격 평가결과 중국산이 가장 가격 경쟁력이 있는 것으로 나타났다(Ito, 1999).

우리나라 쌀가격은 중국산보다는 약 6배, 미국 캘리포니아산보다는 3.9배, 미국 아칸소산보다는 2.7배 높은 것으로 나타났다.

표 5.  주요 중단립종 가격 비교

생 산 지 (품 종)	미국 캘리포니아 (칼로스)	미국 아칸소 (고시히카리)	중국 흑룡강성 (합강 19호)
원/20kg	11,568	16,560	7,512

주: F.O.B 기준이며, 1달러는 1,200원으로 가정

4. 우리 나라의 양곡 수급동향

4.1. 경지이용면적의 변화

산업화와 도시화가 진전되면서 경지면적은 1980년도 219만 6,000ha에서 1998년에는 191만ha로 줄어들었다. 인구증가와 절대 경지면적 감소로 인해 국민 1인당 경지면적도 동일 기간동안 5.76a에서 4.11a로 줄어들었다. 또한 경지이용율도 시간이 경과하면서 줄어들고 있는데 1980년 125.3%에서 1998년에는 110.1%로 줄어들어 1998년의 경지이용면적은 211만 8,000ha 수준으로 하락하였다.

1980년부터 1998년 동안 경지이용면적이 23% 줄어들었으나 수익성이 상대적으로 낮은 식량작물 재배면적은 33%나 줄어들었다. 미곡 재배면적은 꾸준히 줄어들고 있으나 식량작물 재배면적에 대한 미곡재배면적 비중은 1980년 62%에서 1998년에는 80%로 증가하고 있다. 맥류나 두류 등의 재배면적 비중은 꾸준히 줄어들고 있다. 이는 우리 나라 경지이용에 있어서 미곡 생산의 중요도가 매우 높은 것을 보여주고 있다.

표 6.  경지면적 이용 실태

(단위 : 1,000ha)

연 도	경지 면적	경지이용면적	식 량 작 물					채소	특작	과실	기타2
			소계	미곡	맥류	두류	기타1
1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998	2,196 2,144 2,109 1,995 1,945 1,924 1,910	2,765 2,592 2,409 2,197 2,142 2,097 2,118	1,982 1,780 1,669 1,346 1,340 1,314 1,330	1,233 1,237 1,244 1,056 1,050 1,052 1,059	360 242 160 90 95 70 83	244 196 188 132 122 122 120	145 105 77 68 73 70 68	359 337 277 322 311 285 278	118 133 130 122 101 108 115	99 109 132 172 171 174 173	207 233 203 235 219 217 221

주 : 1) 기타 식량작물은 서류와 잡곡임

2) 기타 경지면적은 시설작물, 수원지 등을 포함

자료 : 농림업 주요통계, 농림부

4.2. 양곡 수급추이

4.2.1. 전체 양곡 수급

1970년도 양곡 생산량은 709만 7,000톤으로 수요량 882만 5,000톤보다 172만 8,000톤이 부족하였다. 시간이 경과하면서 수급 불균형은 점차 심화되어 1998년의 양곡 생산량은 612만 2,000톤인데 반해 소비량은 1,930만 1,000톤으로 부족량 중 1,340만톤을 수입하였다. 결과적으로 자급률은 1970년 80.4%에서 1998년에는 31.7%로 떨어졌다(<그림 3> 참조). 1998년도의 곡물별 자급률은 쌀 104.5%, 보리쌀 54.7%, 밀 0.1%, 옥수수 1.2%, 두류 9.5%, 서류 99.5%, 기타 잡곡 17.4%를 기록하고 있다. 보리쌀과 서류의 자급도가 높지만 연간 1인당 소비량이 각각 1.5kg, 3.3kg이고 쌀 소비량이 100kg인 것에 비추어 쌀의 국내 공급능력 제고는 중요한 과제가 된다.

양곡소비량의 증가는 소득 수준의 증가에 따라 곡물 소비량이 감소한 반면 축산물과 가공식품 소비가 증가하였기 때문이다. 국민 1인당 양곡 소비량이 1975년 207.3kg에서 1998년에는 154.5kg으로 연간 1.49% 감소한 반면 소, 돼지, 닭 등 1인당 육류 소비량은 1970년 6.4kg에서 1998년에는 28.2kg으로 4.4배나 증가하였다(그림 4). 1998년의 곡물 수입량 1,340만톤 중 가공용 476만톤, 사료용이 864만톤으로 수입량의 64.4%를 차지하였다.

그림 3.  양곡 수급 추이

(천M/T)                                                   (%)

그림 4.  양곡과 축산물의 1인당 소비량 추이

4.2.2. 쌀 수급동향

1980년대 중반까지 증가하던 쌀 소비량은 1986년 580만 5,000톤을 정점으로 감소하고 있다. 이중 식용소비는 1986년 530만 8,000톤에서 1998년에는 460만 6,000톤으로 감소한 반면 가공소비는 동기간 동안 4만 4,000톤에서 17만 1,000톤으로 증가하였다. 가공용 소비의 증가는 1988 ∼ 90년산의 계속적인 풍작으로 정부의 재고가 늘어남에 따라 고미를 주정용과 가공용으로 저가에 방출하고 있으며, UR 협상결과 1995년도부터 수입되는 의무수입쌀을 가공용으로 방출하고 있기 때문이다. 정부양곡 판매가격이 80kg당 132,000원(1997년산)인데 반해 가공용은 77,000원에 방출하고 있다.

1인당 연간 쌀 소비량은 1979년 135.6kg을 정점으로 꾸준히 감소하여 1999양곡연도에는 97.8kg으로 줄어들 것으로 추정되고 있다. 쌀 소비량 감소는 쌀을 주식으로 하는 대만, 싱가포르, 말레이시아, 태국 등 아시아 개발도상국에서 공통적으로 나타나고 있는 특징이다. 일본의 경우 1960년대 초반에 1인당 쌀 소비량이 최소수준에 도달 후 연간 2∼3%의 감소추세를 보여 1996년에는 67.3kg으로 줄어들었다.

쌀 재배면적은 1987년 1,262천ha를 최고로 기록한 이후 감소추세로 전환되어 1996년에는 1,050천ha까지 줄어들었다. 1996년에 시작한 쌀산업종합대책의 일환으로 추진한 벼 재배면적확보시책과 수급불균형으로 인한 시중쌀가격 상승으로 최근 몇 년간 쌀 재배면적은 다소 늘어나고 있지만 일시적인 현상일 가능성이 높다. 쌀 생산량은 1985년도 568만 2,000톤을 기점으로 꾸준히 감소하여 1999양곡연도에는 509만 7,000톤으로 줄어들었다.

1980년도의 대흉작으로 인한 쌀 수입 이후 UR 협정에 의해 MMA 방식으로 쌀을 수입하기 전까지 쌀은 수입되지 않았고 과잉 상태에 있었다. 1991년에는 재고율이 무려 39.1%나 되었다. 그러나 1993년과 1995년의 흉작으로 1996년말에는 재고량이 24만 4,000톤으로 적정재고율보다 훨씬 낮은 4.7%를 기록하였다. 다행히도 1997∼98년도의 연이은 풍작으로 재고량은 증가하여 1999양곡연도 재고율은 다시 19.2%를 회복하였다. 수급이 균형을 이루는 상황이 지속되고 있지만 적정 쌀재배면적을 유지하기 위한 별도의 대책이 마련되지 않으면 자발적인 수입 가능성도 있다고 판단된다.

그림 5.  우리 나라의 쌀 수급 및 재고

5. 식량안보 확보 방안

5.1. 식량안보의 개념

모든 국민이 활동적이고 건강한 생활을 할 수 있도록 항상 충분한 식량에 접근 가능하거나, 모든 국민이 안전하고 영양적으로 충분한 식량에 접근할 수 있으면 식량안보는 달성된다고 정의한다(World Bank, 1986; World Food Summit, 1996). 그러나 국가과학기술자문회의(1997)는 식량안보란 국민 생존을 위한 식량의 안정적 공급원을 중장기적으로 확보하는 것으로 정의하고 식량안보를 위해서는 일정량의 식량비축과 안정적인 해외조달방안의 강구도 필요하나 가장 중요한 것은 필요한 식량을 스스로 생산할 수 있는 자급능력을 확보하는 것으로 규정하고 있다.

이러한 개념들을 포괄하여 식량정책의 기본목표는 국민에게 필요한 식량을 항상 안정된 가격으로 공급하는 것으로 설정할 수 있다. 식량공급의 안정성을 확보하기 위해 국내공급능력과 해외조달 능력을 향상시키는 대안들이 상호보완적으로 작용해야 한다. 주식인 쌀은 국제시장의 불안정성과 국내농업에서 차지하는 중요도 등을 감안하여 국내 공급능력을 제고하는 것이 우선되어야 한다.

5.2. 식량안보 확보 대책

가속화되는 농산물 시장의 개방화와 국제시장의 가격 및 공급 불안정성에 대비하여 국내수요를 자급하기 위해서는 소비자 지향적인 양질미 생산, 단수 증대를 위한 연구 개발, 일정 경지면적 확보 등 생산정책과 적정소득을 달성하도록 농지 규모화 정책이 가속화되어야 한다. 그리고 일시적인 풍흉에 대비하기 위해 비축제도의 확립이 필요하다. 생산 및 구조정책으로 해결되지 못하는 농가소득 문제는 직접지불제도의 도입으로 보완되어야 한다.

5.2.1. 생산 및 구조개선을 통한 경쟁력 제고

농지 전용이 계획적으로 이루어져 적정면적이 유지되도록 해야 한다. 농지관리 행정을 강화하여 투기성 전용과 매립을 방지하고 농지에 대한 토지이용계획을 수립하여 토지이용계획이 없는 한 농지전용이 불가능하도록 제도적 장치를 마련해야 한다. 그리고 토지 이용이 제한되는 농업지역에 대해서는 우대조치가 필요하다. 산지와 농지의 이용이 균형있게 이루어질 수 있도록 임지의 개발이 용이하도록 전용절차의 간소화가 필요하다. 밭경지정리도 적극 추진하여 밭작물이 논으로 이동하는 것을 억제할 필요가 있다.

500kg 이상의 양질미를 장려품종으로 지정하여 보급하되, 현재 1만톤 수준인 보급종 공급물량을 확대하도록 한다. 또한 냉해와 한해에 대비한 안전 재배기술이 정착되도록 품종선택, 작업시기, 시비법 등에 대한 기술보급이 동시에 이루어져야 한다.

쌀전업농 육성사업과 농업법인 지원사업이 지역실정(평야지, 중산간지, 도시근교 등)을 고려한 경영체 육성사업이 되어야 한다. 자립경영이 가능한 쌀전업농, 농업회사 법인 등 다양한 전문 농업 담당자 육성이 필요하다. 또한 쌀 농사는 토지생산성은 낮으나 노동생산성은 가장 높기 때문에 규모확대가 관건이나 농지 유동성이 낮은 문제가 있다. 따라서 전업적 수도작 경영체에 농지 이용권이 집적되도록 제도적인 지원책이 마련되어야 한다. 또한 실시되고 있는 규모화촉진 직불제가 규모확대라는 목표를 달성하기 위해서는 지원금이 현실화되어야 하는 등 농지 유동을 활성화시키기 위한 보완 조치가 마련되어야 한다.

5.2.2. 비축제도 수립

식량안보용 비축규모를 설정하고 매년 정해진 비율만큼 회전시키는 일본식의 비축제도를 채택 활용할 필요가 있다. 비축규모는 작황 수준에 따라 탄력적으로 조정될 수 있도록 일정 범위를 설정하는 것이 필요하다(예: 16 ∼ 20%). 재고방출은 선입선출 원칙에 따라 시행하며 재고미의 품질저하를 방지하도록 하며 비축과 방출의 기준을 양곡관리법에 명시하여 제도화한다.

비축미의 보관관리는 반드시 정부가 담당하는 것보다는 농협 등이 정부의 지원을 받아 일정 물량을 위탁받아 관리하는 방법을 택할 수 있다.

5.2.3. 수입능력의 제고

안정적인 수입량을 확보하기 위해 수입국과의 우호관계 유지와 함께 외국의 식품 수급에 관한 정보 수집 및 분석체제 확립이 필요하다. 이를 위해 우리 소비자 선호에 적합한 쌀이 도입될 수 있도록 국영무역 품목인 MMA 수입쌀의 일부를 동시매매 입찰방식이나 수입쿼터 공매방식으로 민간에 판매하여 민간의 수입능력을 제고하는 방안이 도입되어야 한다. 또한 현물거래 방식을 선물거래 방식으로 전환하여 흉작에 의한 급격한 수요증가시 가격변동의 위험을 최소화하도록 한다.

수입물량의 일부를 민간에 위임함으로써 구해지는 수입쌀의 가격을 통해 생산자들에게 쌀시장 개방시 경쟁의 목표를 제공하는 부수적인 효과도 얻을 수 있다.

5.2.4. 직접지불제 도입

WTO 출범 전에는 추곡수매로 인해 생산자들이 매년 4∼5천억원 정도의 소득효과를 누렸다. 효율성 여부에 관계없이 수매제도는 우리 나라의 쌀 자급에 큰 기여를 하였다. 그러나 WTO 출범과 함께 수매제도가 위축되면서 소득효과는 2∼3백억원 수준으로 격감하고 있다. 그 과정에서 수급이 불안해지고 가격 상승으로 쌀 소득은 상승하였다. 이는 일시적인 현상으로 해석되며, 직불제 등 다른 대안이 마련되지 않는 한 재배면적이 감소되고 자발적인 쌀 수입 확대를 초래할 가능성도 있다.

또한 우리 농업소득의 50% 정도는 쌀 소득이 점유할 정도로 중요도가 매우 높다. 쌀 산업의 위축은 농촌사회의 기반을 흔들 수 있기 때문에 쌀농업을 안정화 시킬 수 있는 정책수단이 필요하다. 대안이 없는 상태에서 생산자들의 수매가격 인상 요구는 불가피한 것으로 이해된다. 그러나 국내 쌀가격의 지속적 상승은 수입개방 압력을 가중시킬 수 있고 수입 개방시 쌀농가에 큰 충격을 줄 수 있다. 따라서 수매가격 인상으로 인한 소득효과는 직불제로 대체되어야 한다.

5.2.5. 식량자급율 목표 설정

생산측면에서 품질, 생산비 절감, 소비자 욕구에 대응, 부존자원 활용 등 국내농업의 힘을 최대한 발휘하는 전제로 목표치를 설정하고, 소비측면에서는 바람직한 식생활 지식을 넓혀 현재의 식생활을 국내생산과 연계되도록 유도한다. 장기 자급목표를 설정하되 정책과제의 실행상황, 생산, 소비동향을 감안하여 단기 목표수준을 주기적으로 조정한다.

참 고 문 헌

국가과학기술자문회의, □국가안보와 식량자원 확보전략□, 1997.

이정환, □한국식량정책의 비전□, □한국농업정책학회□, 1999.

이정환외, □곡물의 중장기 수급전망과 대응정책□, 한국농촌경제연구원, 1997.

이정환외, □쌀산업 종합대책 구상□, 한국농촌경제연구원, 1996.

Gary Gardner, "The US Role in the Global Food Crisis of the 21st Centry", The National Academy of Sciences Republic of Korea, 1999.

ERS, USDA, □International Agricultural Baseline Projections to 2007□, 1998

ERS, USDA, "Food Security Assessment". 1997

Eric J. Wailes, et. al "Baseline Projections of Global Rice Trade, Consumption and Prices for 1996 - 2010", Projections and Policy Implications of Supply and Demand of Rice in South Korea, Taiwan, Japan, and U.S.A., Kobe University, 1996.

FAO, Food, Agriculture and Food Security: The Global Dimension, 1995

FAO, Rome Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action, 1996.

Shoichi Ito, "World Japonica Rice Marketing and Production Potential-Trade under the Tariffication", 1999.

동북아시아의 농업과 식량안보

박  진  환

농협대 명예교수

1. 문제의 제기

아시아지역 몬순지대의 나라들이 도시화되고 공업화되는 산업사회로 발전하는 과정에서 국민들의 전통적인 식생활에 변화가 일어나고 있다. 대체로 쌀보다는 밀가루 음식과 축산물의 소비가 더 빨리 늘어남으로써 밀과 가축사료의 수요가 급속히 증가하고 있다.

우리 나라에서 밀, 옥수수, 콩 등이 값싸게 수입되면서 생산은 감소하고 있으며 쌀만이 유일하게 자급되는 곡류로 되고 있다. 벼농사가 사라지질 않고 지속되고 있는 데는 여러 가지 요인들과 관련되지만 그 중에서도 중요한 것은 정부가 쌀 수입을 금지했기 때문이다.

그 이유는 다음과 같이 요약할 수 있다. (1)자포니카쌀에 대한 국제시장이 너무 좁고 불안하기 때문에 국민들의 주식을 그러한 시장에 의존할 수 없다는 것, (2)소규모 농가들이 생산하는 쌀의 생산비가 너무 높아 쌀 수출국들과 경쟁하기가 사실상 어렵다는 것, (3)쌀은 몬순지대의 농가들의 주된 소득원이며, 특히 장마철에 벼 이외에는 심을만한 작물이 없다는 것, (4)도농간의 소득격차를 줄이기 위해 정부가 高米價 정책을 지속하다보니 국내 시장의 쌀값이 국제시장의 쌀값의 수배 이상으로 높아지고 있다는 것 등등이다.

몬순기후권에 있는 일본과 한국이 경제발전 과정에서 당면하고 있는 식량문제는 밀, 옥수수, 콩 등의 수입량이 급속히 늘어남으로써 곡류의 자급률이 30% 이하로 낮아지고 있다. 이러한 상황에서 벼농사마저 사라진다면 곡류의 자급율은 0%에 가까워질 것이 아닌가 하는 우려를 하고 있다.

이들 두 나라의 농민들은 벼농사까지 사라지면, 여름 장마철에 논에 무엇을 심을 수 있을 것인지에 직면하게 될 것이며, 그리고 국민들은 양곡의 100%를 수입에 의존하고서도 국가발전이 제대로 이룩될 수 있을 것인지를 우려하게 될 것이다.

여기에다 한국은 일본과의 차이점을 가지고 있다. 그것은 남북통일이 민족의 지상과제로 되고 있는 점이다. 한반도에서 벼농사가 사라지는 상황에서 남북통일이 가능할 수 있을지 생각해야 한다. 그러므로 한국의 食糧安保는 바로 벼농사를 지키는 일이라는 것을 이해할 수 있다.

동북아시아의 나라들 중에서도 중국의 농업 여건들은 일본이나 한국과는 차이가 크며, 경제발전의 단계에 있어서도 차이가 있다. 중국의 식량안보는 □벼농사를 지키는 것□으로 될 것인지, 아니면 □밀농사를 지키는 것□으로 될 것인지는 좀 더 두고 보아야 하지만 필자는 후자로 될 가능성이 크다고 보고 있다.

중국은 몬순기후권에 속하지만 국토면적이 넓어 여름철의 강우량에 있어서 남부지방과 북부지방 사이에 큰 차이가 있다. 揚子江유역과 그 남쪽에는 강수량이 많아 벼농사에 알맞지만, 북부로 갈수록 강수량이 적어 밀, 옥수수, 콩 등 밭곡류를 재배하기에 알맞다.

이에 따라 중국농업은 남부지방은 畓作地帶로 되어있고, 北部지방은 田作지대로 되어 있다. 예컨대 1990년의 곡류 생산을 보면 쌀 1.3억톤, 밀 1억톤, 옥수수 1억톤으로 밭곡류의 생산이 쌀의 약 두 배나 되었다. 東北지방의 吉林省과 黑龍江省에 있는 黑土地帶는 옥수수와 콩의 세계적인 주산지이다.

따라서 중국에서는 전통적으로 이른바 □南米北麵□의 식생활이 발달되어 왔었다. 남쪽의 답작지대에서는 쌀이 주식이고, 북쪽의 전작지대에서는 밀과 잡곡이 주식이었다. 이는 쌀이 주식인 일본과 한국과의 중요한 차이다.

중국은 1980년대에 들어오면서 시장경제로 전환한 이후 고도성장을 지속함으로써 경제적 근대화를 이룩하였다. 이에 따라 특히 도시 소비자들의 식생활에 있어서 변화가 일어나고 있으며 밀가루 음식과 축산물의 소비가 늘어나고 있다. 그렇지만 12억 인구의 75%는 아직도 농업인구이기 때문에 경제발전에 따르는 밀, 옥수수, 콩 등에 대한 수요는 그 대부분을 국내 농업에서 자급하는 단계이며 현재로서는 밀 소비량의 15% 정도를 수입하고 있다. 이것은 곧 중국에서는 밀농사를 지키는 것이 식량안보라는 짐작을 할 수 있다.

1990년 이후로 중국 국민의 1인당 쌀 소비량은 감소되는 추세를 나타내고 있다. 이것은 중국 소비자들의 쌀에 대한 소득효과가 아주 낮다는 것을 시사하며, 중국 쌀 시장은 공급초과의 시장이라는 것을 필자는 목격하고 있다. 여기에서 중국의 東北쌀은 국제시장에서 미국 쌀과 가격경쟁을 하고 있으며 근년에는 일본과 한국의 쌀 시장으로 수출하고 있다.

) 박진환, □일본과 한국의 MMA쌀 수입 영향에 관한 비교연구□, □농업경제연구□, 한국농업경제학회.

중국도 WTO의 회원으로 가입되기를 원하고 있는 것에 우리는 주목하게 된다. 중국의 곡류가격은 국제시장의 가격보다 낮은 수준에 있기 때문에 WTO에 가입하더라도 곡류 수입은 크게 늘어나지 않을 것이라는 것을 전제를 하고 있다. 그 대신 공산품의 수출이 크게 늘어남으로써 중국경제는 고도성장을 지속할 수 있다는 국가발전의 전략이라고 볼 수 있다.

이상으로 필자는 농경지 면적에 비하여 인구가 과밀한 동북아시아 지역 나라들의 식량 안보문제는 나라에 따라 다르다는 것을 설명하였다. 일본과 한국의 경우는 □벼농사를 지키는 것이 곧 식량안보다□ 라고 할 수 있지만 중국의 식량안보는 벼농사가 아닌 다른 주곡, 예컨대 밀농사로 될 수 있다는 것을 지적하였다.

따라서 본고는 일본과 한국에서는 왜 □벼농사를 지키는 것□이 식량안보가 되는 것인지를 설명할 것이며, 다음과 같은 차례로 서술한다.

① 자포니카쌀의 국제시장의 특성에 관하여

② 미국과 호주의 자포니카쌀의 수출 가능량에 관하여

③ 일본이 MMA쌀 고율 관세화로 전환한 것에 관하여

④ 한국의 MMA쌀의 수입에 관하여

⑤ 북한 농업의 쌀 수급에 관하여

2. 자포니카쌀의 국제시장

국제시장에서 연간 거래되는 쌀의 대부분은 인디카쌀이며 자포니카쌀은 적다. 그것은 몬순기후권에서 자포니카쌀이 생산되는 지역이 한반도와 일본 등 동북아시아 지역으로 한정되어 있으며, 몬순기후권 밖에서는 자포니카쌀을 선호하는 소비자의 수가 적기 때문이다.

<그림 1>은 1960∼1995년 사이에 국제시장에서 연간 수입된 쌀의 총량을 품종별로 나누어 본 것이다. 여기서 수입된 쌀의 대부분은 인디카쌀이었고, 자포니카 쌀은 아주 적었다는 것을 알게 된다. 그림에서 인디카쌀A는 고품질의 인디카쌀을 나타내고, 인디카쌀B는 저품질의 인디카쌀을 나타낸다.

인디카쌀의 총 수입량은 1960년도의 600만톤에서 1996년도에는 1,200만톤으로 35년 사이에 약 두 배로 늘어났다. 인디카쌀 중에서도 특히 고품질의 인디카쌀의 수입량이 더 빨리 늘어났다.

인디카쌀의 수입량에 비하면 자포니카쌀의 수입량은 예컨대 1960년도에는 100만 톤에도 미달할 정도였으며 1996년도의 수입량도 100만톤 내외였음을 알 수 있다. 100만톤은 일본과 한국이 연간 소비량의 1,400만톤으로 7%에 지나지 않는다.

<그림 1>을 보면 국제시장에서 거래되는 자포니카쌀은 연간 100만톤에 지나지 않는다. 1997년 이후부터 2000년까지는 자포니카쌀 수입량이 100만 톤을 넘어 200만 톤에 달하는 것으로 추정되는데 이는 1996∼2004년 사이에는 일본과 한국이 MMA 쌀을 의무적으로 수입해야 하기 때문이다.

그림 1.  세계 수입 쌀의 품종별 분류, 1960∼1995

1980년대 이후로 중국경제가 고도성장을 하는 과정에서 중국의 도시소비자들의 자포니카쌀의 수요가 늘어나자 자포니카쌀의 상대가격이 높아졌다. 1980년의 중국의 쌀 총생산 중 자포니카쌀의 비율은 5%이던 것이 1998년 현재에는 20%로 늘어났다. 특히 흑룡강성의 삼강평원에서 급속도로 늘어나고 있다. 중국이 자포니카쌀의 수출국으로 되는 경우 자포니카쌀의 국제시장의 동향에 적지 않는 영향을 미칠 것이다.

) 박진환 : □중국의 자포니카쌀의 새로운 주산지에 관한 연구□, 미발표

) 伊東正一, □世界□Japonica Rice□, 全國食糧振興會, 1994.

) 박진환, □중국에서 생산되는 자포니카 쌀의 국제 경쟁력과 재고량에 관한 연구□, □북방농업연구□, 북방농업연구소, 제2권, 1996년 10월.

3. 캘리포니아 쌀과 호주 쌀의 수출 가능량

아시아의 몬순지역 밖에서 자포니카쌀을 생산하여 일본과 한국의 쌀 시장에 수출하고 있는 나라는 미국과 호주이다.

3.1. 캘리포니아 쌀

미국의 벼 총 식부면적은 약 130만ha, 연간 생산량은 약 600만톤이며 남한보다 15% 정도가 더 많다. 이 중 캘리포니아쌀의 비율은 20% 정도이고, 나머지 80%는 미시시피江 하류지역에서 생산되는 인디카쌀이다.

<표 1>은 캘리포니아주의 벼 재배면적은 1986∼1994년 동안에 15만ha에서 20만ha사이에서 변동되었으나 뚜렷한 증가경향은 나타나지 않는다. 1994년 말에 일본과 한국의 쌀 시장이 부분적으로나마 개방되었기 때문에 그것이 캘리포니아 주의 벼 면적을 어느 정도로 확대시켰는지가 우리의 관심사이다.

그러나 1995년 이후에도 새크라멘토 평야의 벼 재배면적은 늘어나기보다는 감소된 것으로 보도되고 있다. 이의 가장 큰 요인은 농업용수 확보의 어려움과, 벼농사에 투입되는 비료와 농약의 오염문제, 볏짚을 태울 때 공기오염 문제, 점질토의 제한 등이 감소 요인으로 대두되고 있다.

따라서 캘리포니아쌀의 증산은 재배면적의 확대보다도 ha당 쌀 수량의 증가에 기대된다고 할 수 있다. <표 1>을 보면 캘리포니아주의 쌀 수량은 지난 10년 사이에 ha당 6톤에서 6.7톤 수준까지 높아진 것으로 나타나고 있다. 캘리포니아주의 벼농사는 고온건조한 날씨에 관개농업을 하기 때문에 병충해가 적고 바람피해가 적어 ha당 수량이 고온 다습한 몬순기후권에 비하여 현저하게 높다. 이에 따라 캘리포니아 쌀의 총 생산량은 100만톤 수준에서 130만톤으로 약 30%가 증가되었다. 이는 일본과 한국의 연간 소비량인 1,400만톤으로 10% 수준이라는 것을 알 수 있다.

표 1.  캘리포니아주의 쌀 생산 추이 1987∼1994

년 도	식 부 면 적 (1,000ha)	쌀 생 산 량 (1,000톤)	ha당 수량 (1,000kg)
1986	-	882	-
1987	150	889	5.93
1988	172	949	5.52
1989	166	1,031	6.21
1990	160	968	6.05
1991	140	902	6.44
1992	158	1,065	6.74
1993	176	1,154	6.48
1994	196	1,312	6.68

Source : U.S.A. /ERS /Rice, July 1994

그런데 캘리포니아주에서 생산되는 자포니카쌀의 생산량은 130만톤에 달하지만 수출 가능량은 1995년에는 66만톤이던 것이 2007년에는 40만톤으로 감소될 것으로 예측하고 있다(<표 3> 참조). 수출 가능량이 감소되는 중요한 요인은 미국 내에 자포니카쌀을 선호하는 동양계 소비자들(일본인, 한국인, 중국인)의 수가 늘어나고 있는 점이라고 할 것이다.

3.2. 호주 쌀

호주 수도 Canberra市에서 서쪽으로 약 250km 거리에 약 110만ha에 이르는 관개농업 지대가 있다. 이 관개농업 지대의 10% 정도가 벼농사에 이용되고 90%는 과수, 채소, 밀, 목초 등을 위해 이용되고 있다.

관개농업 지역에서 벼 재배면적을 확대하는 것을 제약하는 가장 중요한 요인은 역시 물이다. 호주의 관개농업 지대의 물은 동해 가까이 있는 폭이 넓은 高原山脈에 내리는 비를 댐에 가두었다가 터널을 통하여 서쪽으로 흐르게 함으로써 얻고 있다. 우리의 관심사는 쌀 생산의 면적을 늘리기 위해 관개농업 지역의 수자원을 앞으로 얼마나 더 개발할 수 있는 것인가 이다.

관개농업 지역에 공급되는 물의 50%는 벼농사에 이용되며 나머지는 벼농사 이외의 영농에 배분된다. 따라서 산 속의 댐들에서 공급되는 물의 양이 한정되어 벼 면적을 늘리면 벼 이외의 농산물의 생산이 줄어진다. 이것은 곧 쌀 생산에 이용되는 물의 기회비용이 높다는 것을 말해 준다.

관개농업 지역은 남위 35도의 지점으로서 기후조건이 자포니카쌀의 생산에 알맞기 때문에 수출을 목적으로 자포니카쌀이 생산되고 있다. 호주의 자포니카쌀의 재배면적은 약 13만ha이고 연간 약 74만톤의 자포니카쌀이 생산되고 있다(<표 2> 참조). 관개농업지대에서 쌀을 생산하는 농가의 수는 1,800농가에 지나지 않으며 농가당 재배면적은 60ha이며 전업농가는 적고 대부분이 축산을 하고 있는 복합농가(mixed farming)들이다.

) 朴振煥; □쌀□, 比峰出版社, 1994.

표 2.  호주의 쌀 생산면적과 생산량 1950∼1995

년 도	재 배 면 적 (1,000ha)	생 산 량 (1,000톤)	ha당 생산량(정곡) (톤)
1950∼1955	15.2	45.6	3.74
1956∼1960	18.4	76.8	4.18
1961∼1965	22.2	100.9	4.46
1966∼1970	22.4	166.0	5.04
1971∼1975	53.6	238.2	4.46
1976∼1980	96.6	394.4	4.03
1981∼1985	110.2	523.2	4.75
1986∼1990	110.4	650.0	5.90
1991∼1995	130.0	740.0	5.891)

Source : Australia Bureau of Agriculture and Resource Economics, 1990, 1991.

1)USDA /ERS /Oct. 1994. p.12.

미농무성의 한 보고에 의하면 그 동안 건설된 댐들은 고원산맥지대에 내리는 강수량을 최대한 확보하고 있으므로 더 이상의 댐 건설은 경제성이 없는 것으로 판단되고 있다.

) USDA/ ERS/ Rice, □Situation and Outlook Report□, October 1994.

관개농업지역의 쌀 전문가의 보고에 의하면 새로운 수자원을 개발하기 위해서는 지하수를 개발하는 방법이 남아 있다고 한다. 그러나 이 지역의 지하수의 깊이는 보통 150m 정도가 되기 때문에 태양열이나 풍력을 이용하여 전력을 값싸게 생산해야만 지하수 개발의 경제성이 있는 것으로 보고 있다. 따라서 호주의 관개농업지역 물의 공급은 앞으로 10년 동안은 지금 수준에서 크게 늘어나지 않을 것이며 벼 재배면적도 지금 수준에서 크게 늘어나기 어렵다고 쌀 전문가는 판단하고 있다.

) Rice Growing in Australia- a 1996 overview/ Jim Kennedy/ Ricegrowers' Co-opetrative Limited, Australia, Presented at World Rice Conference, February 20-22, 1996, Hawaii.

따라서 호주의 자포니카쌀의 증산은 ha당 쌀의 수량을 높이는 방안과 관개용수를 벼 재배에 더 많이 배분하는 방안에 의해 이루어질 것이다. 1980-1995년 사이에 호주의 ha당 쌀 수량은 5톤에서 6톤으로 증가하였다.(<표 2> 참조). 고온건조한 기후조건에서 관개농업을 하기 때문에 쌀의 수량이 몬순기후권 보다 현저하게 높은 것으로 나타나고 있으며, 물을 효율적으로 이용하게 되면 벼 재배면적을 지금의 13만ha보다 더 늘릴 수 있을 것이다.

호주에는 자포니카쌀을 선호하는 동양계 소비자(일본인, 한국인, 중국인)의 수가 많지 않은 것이 현재 자포니카쌀의 수출 가능량의 비율이 높게 나타나는 요인이다.

3.3. 캘리포니아쌀과 호주쌀의 수출 가능량

아칸소 주립대학의 1996-2010년 자포니카쌀의 수출량과 가격예측결과에 의하면 미국과 호주의 자포니카쌀의 수출물량을 합하여 1998년에 102만톤, 2000년에 110만톤, 2010년에는 120만톤 정도가 되는 것으로 나타나고 있다. 여기서 우리는 미국과 호주의 자포니카쌀의 수출량이 많지 않다는 것과 수출물량의 증가율이 낮은 것에 주목하게 된다. 캘리포니아 쌀의 톤당 수출가격은 2000년에는 400달러, 2010년에는 432달러가 되는 것으로 가정하고 있다.

연간 120만톤의 수출량은 일본과 한국이 연간 소비하는 약 1,400만톤(일본이 900만 톤과 한국이 500만 톤)의 1/10에 미달하는 양이다. <표 3>에서 우리는 자포니카쌀의 수출 가능량에 있어서 호주쌀이 캘리포니아쌀보다 많아지는 것을 알 수 있다. 예컨대 2000년의 미국의 자포니카쌀의 수출량은 41만톤인데 비해 호주는 67만톤이다. 그리고 2010년에는 미국은 37만톤이고 호주는 81만 톤으로 호주가 미국보다 두 배로 된다. 이 예측대로라면 미국보다 호주가 일본과 한국의 쌀 시장 공략 가능성이 더 크다고 볼 수 있다.

표 3.  미국과 호주의 자포니카쌀의 수출 가능량과 일본, 한국, 대만의

MMA쌀의 수입 의무량 1995∼2010

(단위 : 톤, US$/톤)

년도	수 출 가 능 량				수 입 의 무 량
	미국(1)	호주(2)	(1)+(2)	미국쌀의 수출가격	일 본	한 국	대 만	합 계
1995	663	576	1,239	411	230	65	-95	200
1996	508	550	1,058	394	455	65	88	617
1997	460	559	1,019	399	531	77	99	707
1998	423	592	1,015	402	606	90	110	806
1999	412	626	1,038	400	682	103	121	906
2000	411	666	1,077	396	682	103	132	917
2001	412	687	1,128	400	682	128	132	942
2002	411	716	1,127	406	682	154	132	968
2003	410	741	1,151	409	682	180	132	994
2004	412	766	1,178	413	682	205	132	1,019
2005	414	787	1,201	417	682	205	132	1,019
2006	414	805	1,219	419	682	205	132	1,019
2007	406	816	1,222	423	682	205	132	1,019
2008	392	820	1,212	426	682	205	132	1,019
2009	376	818	1,194	430	682	205	132	1,019
2010	369	809	1,178	432	682	205	132	1,019

Source : Eric J. Wailes, Gail L. Cramer, Eddie C. Chavez, "International Rice Baseline Projections, 1996∼2010, The World Rice Conference, 20-22 February 1996, Honolulu Hawaii

1995∼1998년 사이에 일본이 의무적으로 수입해야 하는 MMA 쌀의 낙찰 내용을 보면 주로 캘리포니아쌀과 호주쌀이었다. 그러나 일본인들이 수입된 자포니카쌀을 선호하지 않자 미국과 호주가 일본인들이 가장 선호하는 고시히카리 품종을 재배하여 다시 일본으로 수출하고 있다. 한편 일본의 민간 양식업자들은 캘리포니아쌀이나 호주쌀보다는 중국의 흑룡강성쌀을 수입하고 있는 실정이다.

4. 일본의 MMA쌀 수입과 고율 관세화 전환

일본이 경제대국으로 발전하는 과정에서 옥수수, 밀, 콩 등 밭곡류의 수입수요가 크게 늘어남에 따라 일본의 식량안보는 □벼농사만은 지켜야 한다□는 것으로 되고 있다. 이 장에서는 일본 국민들은 벼농사를 지키기 위해 많은 세금을 부담하고 있음을 고찰하게 된다.

4.1. 일본의 高米價 정책과 쌀 생산조정

일본정부는 농가소득에 있어서 쌀이 차지하는 비중이 높기 때문에 정부미의 수매 가격을 높이는 대신에 소비자들에게는 싼값으로 공급하는 이중 곡가제를 실시하는 방대한 재정지출을 하고 있다.

인구 1인당 쌀 소비가 계속 감소하여 100kg이하가 되자 1980년대에 들어 쌀의 공급과잉 문제를 해결하기 위해 일본정부는 논 면적의 10%에 벼를 심지 않는 쌀 생산 조정정책을 실시하여 보상금을 지불하기 시작하였다. 그러나 논 면적의 10%정도의 감산 정책으로는 쌀의 공급을 감소시키는데 큰 효과가 없어서 생산조정 면적을 논 면적의 20%이상으로 확대함으로써 쌀의 수급균형을 유지할 수 있게 되었다.

경제대국으로 발전한 일본경제는 정부가 고미가 정책과 쌀 생산조정 정책에 소요되는 방대한 재정적인 부담을 감당할 수 있었다. 1980년대 후반기에 일본의 국내 쌀값은 국제시장 쌀값의 10배 이상에 달하였다. 그리하여 이와 같은 가격차가 1995년 이후의 MMA쌀의 수입에 있어서 관세상당치의 기준치로 되고 있으며 고율의 관세화로 전환할 수 있는 근거가 되었다.

1990년대에 들어오면서 일본국민들의 소득수준이 한층 더 높아지자 1인당 쌀 소비량은 80kg이하로 낮아짐으로써 쌀 공급의 과잉으로 쌀의 실질가격이 하락하고 도농간의 소득격차가 늘어나기 시작하였다. 여기에서 일본정부는 쌀의 생산조정 면적을 논 면적의 30%이상으로 확대하였다. 그럼에도 불구하고 정부미의 재고량이 늘어나 재정부담을 증가시키는 요인으로 되었다.

4.2. MMA 쌀의 수입과 쌀 재고량 증가

일본 정부는 1995∼1998년 사이에 MMA쌀을 수입하면서 다음과 같은 이유로 최소시장접근방식을 지속하기가 어렵다는 것을 경험하게 되었다.

첫째, 일본의 소비자들의 캘리포니아 쌀과 호주 쌀에 대한 선호도가 낮으므로, MMA쌀의 수입은 정부미의 재고량을 증가시키는 요인으로 작용하게 되었다. 일본의 경우 쌀의 적정 재고량을 초과하여 350만톤에 이르자 국내 쌀값을 하락시키는 요인으로 작용하는 동시에 재고미의 보관비용이 정부의 큰 부담으로 나타났다.

둘째, 쌀의 재고량을 줄이기 위해 일본정부는 1998년도의 쌀 생산조정 면적을 논 면적의 37%까지 확대하였다. 일본의 1997년 현재 논 총면적은 271만ha이며 이중 쌀 생산조정 면적은 100만 ha로 늘어났다. 쌀 생산 조정면적이 계속 증가하자 쌀 생산 조정정책을 비판하는 소리가 높아졌다.

셋째, 재고미가 증가하는 상황에서 2000년 이후에도 MMA쌀의 수입을 계속할 것인지 아니면 일본의 쌀 관세상당치인 1000% 이상의 고율 관세로부터 시작되는 수입자유화로 이행할 것인지가 중대한 국가적인 정책과제로 되어졌다. 고율의 관세화로 이행할 바에는 조기에 이행하는 것이 유리하기 때문에 1999년 4월부터 이행하기로 하였다.

4.3. 쌀 수입 조기 관세화와 그 내용

일본은 쌀이 곧 식량안보이기 때문에 일본 당국자들은 벼농사만은 지켜야 한다는 것과 더 많은 쌀이 들어오지 않게 해야 한다는 두 가지를 조기 관세화의 중요한 판단기준이었다고 한다.

일본의 입장은 벼농사만은 어떠한 일이 있더라도 지켜야 하는 것이 국가적인 대명제이다. 농산물 수입자유화를 위한 UR협상과정에서 □농산물의 예외 없는 관세화□에 대해 일본과 한국 등은 맹렬히 반대하여 UR합의서에 特例措置라는 예외규정이 설정됨으로 수입의 수량적 제한이 인정되었고, 그것이 MMA방식의 쌀 수입이다.

현재 WTO에 가입하고 있는 나라는 모두 132개국이며 이들 중 최소시장 접근방식의 특례조치를 받고 있는 나라는 일본, 한국, 필리핀, 그리고 이스라엘의 4개국으로 되어 있다. 일본과 한국, 필리핀은 쌀에 관하여 MMA의 특례조치를 따르고 있고, 이스라엘은 양고기와 유제품들의 수입에 관하여 MMA방식을 따르고 있다. 따라서 모든 농산물을 관세화한다는 WTO의 원칙은 소수의 특례조치를 제외하고는 일반화되고 있다.

한국과 필리핀은 개발도상국으로 분류되어 1995∼2004년 사이에 쌀 소비량의 1%에서 시작하여 4%까지를 해마다 의무적으로 수입하는 것으로 합의하였으며, 일본은 1995∼2000년 사이에 쌀 소비량의 4%에서 시작하여 8%를 수입하는 것으로 합의하였다. 일본정부가 1993년 12월말의 UR최종합의에서 特例措置로써 MMA 쌀을 수입하기로 하였을 때는 우선은 MMA방식에 의해 수입하기로 하고 이후에 □농산물의 예외없는 관세화□라는 WTO의 원칙을 바꾸어 예외규정을 만들려는 계획이었다고 한다. 그러나 쌀만을 위해 WTO의 □예외없는 관세화□라는 원칙을 수정하기가 쉽지 않다는 것이다.

특히 WTO의 特例措置에 관한 교섭은 전체회원들의 관여사항이 아닌 쌀 수출국들과의 교섭과제로 되어 있다. 한국과 필리핀은 개발도상국의 범주에 속하는 特例措置로서 2004년에 다시 교섭하기로 하였고, 일본은 미국, 호주, 그리고 태국과 特例措置에 관한 교섭을 하게 되어 일본의 뜻을 반영시키기가 어렵다는 것이다.

이러한 실정에서 일본정부가 관세화의 일반원칙을 수정하기가 어려울 것이라는 판단이다. 여기에서 일본 정부는 쌀의 의무적 수입이 늘어나지 않으면서 국내 쌀 생산농가들을 보호할 수 있는 최선의 방안으로서 조기 관세화의 방안을 검토하기 시작한 것이다.

일본은 UR합의에 따라 1998년에는 606,000톤의 쌀을 의무적으로 수입해야 하고, 1999년에는 682,000톤을, 2000년에는 758,000톤을 수입하게 되어 있다. 그런데 일본이 쌀 수입의 특례조치로부터 고율의 관세화로 이행하더라도 관세화의 기준 연도의 MMA쌀의 수입 의무량은 그 이후에도 그대로 지속되는 것으로 되어있다. 왜냐하면 MMA쌀을 의무적으로 수입하지 않으려면 고율 관세화의 혜택을 받을 수 없게 되고 일본의 쌀 시장은 일반 관세율에 의해 완전 개방되어야 하기 때문이다.

그러므로 일본이 2000년에 가서 고율 관세화로 이행하면 연간 의무적으로 수입해야 할 쌀은 758,000톤이 되지만, 1999년부터 이행하면 682,000톤을 의무적으로 수입하게 된다. 쌀의 수입량을 조금이라도 감소시켜야 하는 일본의 입장에서는 어차피 관세화로 이행할 바에야 조기관세화를 선택하게 되었다고 볼 수 있다.

일본은 1999년 4월부터 관세화를 이행하기로 되었음으로 앞으로는 연간 682,000톤의 쌀을 의무적으로 수입하게 되었다. 그 이상의 쌀이 수입되는데는 일본의 쌀 관세 상당량인 약 1,000%에 상당하는 고율의 관세를 내어야 함으로 쌀이 추가적으로 수입된다는 것은 어려울 것으로 볼 수 있다.

일본이 의무적으로 수입하는 쌀의 대부분은 자포니카쌀이며 원산지는 캘리포니아쌀(약 45%), 호주쌀(약 20%), 그리고 중국의 동북쌀(약 10%)이다 그리고 가공용으로 쓰이는 인디카쌀(약 25%)은 태국에서 수입을 하고 있다(<표 4> 참조). 그러므로 일본이 앞으로 682,000톤의 쌀을 해마다 수입하게 되면 캘리포니아쌀, 호주쌀, 그리고 중국의 동북쌀이 주로 수입될 것이며 캘리포니아와 호주는 많은 부분이 안정적인 수출처를 찾게 될 것이다.

표 4.  일본의 MMA쌀의 수입내용 1995∼1996

(단위 : 톤, %)

생 산 국	1995		1996
	수 입 량	비 율	수 입 량	비 율
미 국	121.3	47.0	209.7	45.0
호 주	54.2	21.0	83.9	18.0
중 국	20.6	8.0	37.3	8.0
태 국	61.9	24.0	135.1	29.0
합 계	258.0	100.0	466.0	100.0

자료 : 日本農業新聞, 1997. 1. 17.

일본이 1999년 4월부터 고율 관세화로 이행하는 경우 고율관세는 어떻게 정해지는 것이며 또한 고율관세는 해마다 몇 %씩 감소되는 것인지가 일본의 벼농사를 지키는데 있어서 아주 중요한 변수이다. WTO협정에는 쌀 수입의 특례조치로부터 관세화로 이행하는 경우의 관세상당량의 산출방법이 정해져 있으며 쌀의 국제가격과 국내가격과의 차이로서 정해진다.

이 규정에 따르면 일본이 쌀 수입의 특례조치로부터 관세화로 이행하는 경우 최초 연도의 관세율은 MMA쌀의 기준연도인 1986∼1988년에 일본이 수입한 쌀의 수입가격과 일본의 국내 쌀값(도매가격)과의 차등만큼을 관세율로 적용해야 한다. 가령 일본의 국내 쌀값이 수입쌀의 가격보다 10배가 높으면 첫해의 관세율은 1,000%로 이며, 이것을 關稅相當量이라고 부른다.

그런데 일본은 1986∼1988년 사이에 식용미의 수입은 없었으며 가공용으로 쓰이는 싸레기와 떡을 만들기 위해 찹쌀을 수입하였다. 이들 쌀의 수입가격은 그 당시의 국내시장의 쌀 도매 가격에 비교했을 때 1:12의 차이가 있었다. 그러므로 일본이 관세화로 이행하는 첫해의 관세율은 1,200%까지를 부과할 수 있는 것이다.

일본이 이와 같이 높은 관세율을 적용하는 것을 쌀 수출국들은 인정하겠는가를 우려하는 소리가 있었지만 WTO의 규정대로 하였기 때문에 적용될 수 있는 것이다. 다만 미국, 호주, 태국 등 쌀 수출국들은 품질이 다른 가공용 쌀의 수입가격과 식용 쌀의 국내가격 사이의 가격차를 관세율로 하는 것에 대해 의문을 제기하고 있다. 쌀을 수출하는 나라들 중에서도 특히 호주정부는 □일본이 쌀 수입의 관세화로 이행하는 것은 지지하지만, 고율 관세를 산출하는 방식에 대해 WTO에 이의를 제소키로 결정하였다□고 한다. 한편 미국은 고율 관세율이 WTO에 그렇게 규정되어 있기 때문에 어떻게 할 수 없는 것이 아닌가 하는 입장을 갖고 있다.

) 일본농업신문, □호주는 일본의 쌀 관세화에 이의/ WTO에 신청□, 1999. 3. 20.

다음에는 1,000%를 초과하는 높은 관세율에서 시작한 이후의 관세율의 연간 감소율에 관한 것이다. UR합의서에는 관세율의 연간 감소율은 최소 2.5%로 규정되어 있으며, 고율 관세는 해마다 2.5%씩 낮아질 것이 예상된다. 가령 최초의 관세율이 1,000%에서 시작되는 경우 30년 후에 관세율은 250%가 된다. 그러므로 2030년의 일본의 벼농사는 250%의 관세율에서 살아 남을 수 있어야 한다는 것이다.

고율 관세를 부과할 때 첫해의 관세 금액으로 kg당 350円이 부과하게 된다. 이것을 우리 나라 돈으로 환산하면 kg당 3,500원의 관세를 부과함으로 수입 쌀 80kg당 관세액은 28,000円이 되고, 우리 나라 돈으로는 쌀 한가마니에 28만원의 관세를 부과한다. 이 정도의 높은 관세를 내고서 쌀이 수입되기는 어려울 것으로 예상된다.

이상은 일본정부의 농림성 실무자들이 시산한 고율 관세화의 내용이다. 일본정부는 이 정도의 높은 관세율이라면 MMA의 의무 수입량인 682,000톤 이상으로 수입되기는 힘들 것이라는 견해이다. 한편 일부에서는 낙관적인 시산이라는 견해도 있다.

특히 일부 학자들은 미국이 그같은 고율 관세가 장기적으로 지속되게 하지는 않을 것이며, 또한 일본의 쌀 수입이 관세화 되었다는 소식이 전해지면 쌀의 품질향상과 생산비 절감을 자극시키게 될 것이라는 우려이다. 관세화의 초기단계에는 일본의 높은 관세율 때문에 수입될 쌀은 없을 것이나, 시간이 지나면 특히 호주와 중국 쌀이 높은 관세를 지불하고서도 수입될 가능성이 고려되어야 한다는 견해이다.

) 일본농업신문, □쌀 관세화문제 긴급 검증□, 1998. 12. 4.

한편 □농산물의 예외 없는 관세화□라는 WTO의 규칙의 수정을 회망하는 회원들은 구라파 연합국들과 아시아 지역의 중에 많으며 이들은 농업의 多面的 機能, 식량안보, 농산물 수입국들에게도 공평한 무역규칙이 적용되어야 한다는 것 등을 WTO의 차기 교섭에서 논의하게 될 것이다.

5. 한반도 통일과 식량안보

5.1. 벼농사와 식량안보

1994년 말에 농산물 수입자유화를 위한 UR협상이 타결됨으로 국내시장에는 쌀을 제외한 많은 농산물이 관세화되어 수입이 되고 있다.

지난 50년 동안에 곡류농업 중에서도 벼농사만이 지속적으로 발전을 한 것은 특히 다음 두 가지 요인을 지적할 수 있다. 그 하나는 쌀은 주식이고 농민들의 주된 所得源이기 때문에 정부가 쌀의 수입을 금지함으로써 벼농사를 보호한다는 것이고, 다른 하나는 몬순지대의 농민들은 논에 벼를 심을 수밖에 없는 자연조건을 지니고 있는 점이다.

그 동안 쌀은 증산되었지만 옥수수, 밀, 콩 등 밭 곡류의 수입이 해마다 크게 늘어남으로써 한국의 곡류 자급률은 해가 갈수록 낮아지고 있으며 이제는 30% 수준이하로 되고있다. 앞으로 만약에 벼농사까지 감소한다면 국내 곡류 자급률은 거의 0%에 달하게 될 것이다.

우리 나라는 1980년대까지만 해도 국내에서 생산되는 쌀이 수요를 충족하지 못해 부족분은 수입쌀로 보충하여 국내 쌀 시장을 안정시킬 수 있었다. 정부는 농민들의 증산의욕을 높이고 농가소득을 높이는 방안으로 쌀값을 높이 책정하는 한편, 쌀 수입을 금지하였다. 그러나, 경제의 발전으로 소비자들의 소득 수준이 높아지자 1990년대에 와서는 인구 1인당 쌀의 소비량의 감소로 쌀의 부족문제가 해결되었다.

1995년 이후 북한의 심각한 식량난을 겪고 있는 현 상황에서 통일 이후의 7,000만 인구의 식량문제를 생각하여야 하며, 우리 나라의 식량안보는 곧 □벼농사를 지키는 것□이다.

5.2. 한국의 MMA쌀 수입

농산물 수입자유화를 위한 UR협상에서 한국은 개발도상국으로 구분되어 MMA쌀을 의무적으로 수입하는 특례조치를 선택하게 되었다. 이에 따라 1995년에는 기준 연도 쌀 소비량의 1%(현미 65,000톤)를 수입하였으며, 2004년에는 4%(현미 205,000톤)를 수입해야 한다. 그 이후에는 2004년에 재협상을 갖게 된다. 따라서 우리 나라도 2004년 이후에 MMA쌀의 수입을 계속할 것인지, 아니면 일찍이 고율 관세화를 할 것인가에 신중한 검토를 해야한다.

무엇보다도 중요한 것은 한국도 일본이 단행한 것처럼 早期 關稅化를 시행할 경우 일본이 부과하는 것과 같은 1,200%의 고율 관세율을 부과할 수 있는 것인가 이다. 일본은 오래 전부터 高米價 정책을 실시했기에 기준 연도인 1986∼1988년에 이미 국제가격과의 사이에 12대 1의 격차가 나타났다. 그러나 개발도상국으로 분류된 우리 나라의 경우는 국내가격과 국제가격과의 차이는 크지 않았으며 한국의 경우도 기준연도의 가격차(관세 상당량)를 관세율로 할 경우 벼농사가 지켜지기는 어려울 것이라는 견해이다. 그러므로 벼농사만은 지켜질 수 있게 고율의 관세율이 다시 책정되어야 할 것이다.

그 동안 정부는 MMA쌀의 수입이 국내 쌀 생산농가에 최소한의 영향을 미치도록 노력을 하였다. 예컨대 1995년도의 MMA쌀(백미 50,000톤)을 가공용으로 인디카쌀 수입으로 농민들의 반대를 무마하였다. 그러나 저품질의 인디카쌀이 가공용으로 수입되자 가공업자들이 이를 외면하여 MMA쌀 수입의 첫해는 국내 쌀 시장에 뚜렷한 영향을 미치지 않았다. 1996년에도 자포니카쌀을 가공용으로 수입하여 농민들의 반대를 무마하였다. 농민들은 MMA쌀이 국내시장의 쌀값을 떨어뜨리는 것에 대해 민감한 반응을 보이는데, 이는 농가소득 감소로 직결되기 때문이다.

1996년도의 MMA쌀의 낙찰과정을 보면 조달청은 현미 71,260톤(백미 65,000톤)에 대한 국제 일반경쟁입찰을 실시하였다. 여기에 9개회사가 참가하고 미국산, 호주산, 중국산, 대만산, 이집트산 등이 응찰하였다. 입찰에 응한 쌀의 견본검사를 근거로 중국산이 품질이나 가격 면에서 유리한 것으로 판정되어 71,260톤 전량이 중국의 동북쌀(자포니카쌀)로 낙찰되었다.

표 5.  한국의 1997년도 MMA 쌀의 수입내용

입 찰	종 류	수량 1) (1,000톤)	생 산 국	입찰가격 2) ($/톤)	수입상사
1차	중.단립 장립	20 20	중 국 태 국	430 298	(주)대우 (주)LG
2차	중.단립	20	중 국	408.8	(주)대우
3차	중.단립	25.5	중 국	387.5	(주)범양사

1) 현미

2) 국내도착기준

중국산의 낙찰가격은 국내도착가격으로 톤당 평균 442달러로 결정되었다. 그런데 캘리포니아산과 호주산의 입찰가격은 중국보다 100달러 이상 높았다고 한다.

톤당 442달러로 낙찰된 중국 쌀은 80kg당 28,000원으로 국내 쌀값의 1/4 내지는 1/5 수준이다. MMA쌀의 수입가격과 판매가격과의 차액은 정부수입으로 쌀 생산농가를 지원하는데 쓰이게 된다.

5.3. 북한의 쌀 부족문제

우리 나라의 쌀 시장을 개방함에 있어서는 북한동포들의 심각한 식량난을 겪고 있는 현실을 고려하지 않을 수 없다. 1995년 홍수사태 이후로 북한에서 발생한 식량난은 한민족에 있어서 쌀이 곧 식량안보라는 것을 입증하는 것이다.

1995년 현재 남한인구는 4,450만명이고, 북한인구는 2,274만명으로 남한인구의 51% 정도이다. 한편, 1995년 현재 남한의 벼 재배 면적은 110만ha이고, 북한의 벼 재배면적은 58만ha로서 북한은 남한의 1/2정도이다. 따라서 벼 재배 면적을 총인구로 나누면 남북한 인구 1인당 벼 재배면적은 75평(0.025ha)정도이다.

편의상 쌀의 ha당 收量을 남북한이 동일하게 4.5톤이라고 가정하면, 인구 1인당 쌀 생산은 남북한이 115kg이다. 그러나 남한의 쌀 수확량은 ha당 4.5톤을 넘지만, 북한은 1990년대 후반에는 ha당 2.5톤 수준에서 벗어나지 못하고 있다. 그러므로 북한의 인구 1인당 쌀 생산량은 84kg에 지나지 않는다.

북한 주민의 1인당 연간 쌀 소요량을 130kg로 추정할 때, 쌀 생산량은 수요량의 65%에 지나지 않는다는 것이다. 북한의 ha당 쌀 수확량이 지금의 2.5톤에서 4.5톤까지 높아질 때, 북한의 쌀 수요량의 약 90%를 북한에서 생산할 수 있다는 계산이다. 따라서 북한 농업에서 가장 긴급하고도 필수적인 과제는 쌀의 수확량을 지금의 ha당 2.5톤에서 4.5톤까지 높이는 일일 것이다.

1990년대에 들어와 북한의 쌀 수확량은 낮아지고 있다. 북한에서 쌀의 ha당 수확량을 높이는데 가장 시급하게 요구되는 것은 비료, 농약, 농기계 등 농업용 자재의 공급을 늘리는 일이다. 그런데 이들 농업용 자재의 생산기반은 북한이 구비하고 있지만 그 시설들이 낡고 전력과 원자재 등이 부족하여 가동이 중단되고 있을 뿐이며, 북한의 공업생산이 어느 정도 회복된다면 생산이 가능한 품목들이다.

북한의 정치 지도자들은 그 동안 군수 공업에만 힘을 기울인 나머지 농업용 자재생산을 등한시하고 1990년대는 북한경제가 외화의 고갈로 원유와 원자재를 수입할 수 없게되므로 비료, 농약, 농기계 등의 생산이 중단되고 있다.

그러므로 북한경제가 시장경제로 전환하고 공산품을 생산하여 외화를 획득하면 비료, 농약, 농기계 등의 생산은 단시일 안에 늘어날 수 있다. 북한이 시장경제로 전환하여 집단농장을 해체하고 가족단위의 독립경영을 한다면 농민들의 창의력과 증산의욕이 높아지며 쌀의 ha당 수확량이 4톤 수준으로 높아질 수 있을 것이다. 그렇게 하여도 북한은 쌀을 수입해야만 할 것이다.

5.4. 쌀 부족문제의 장기화

북한의 겨울은 밀이나 보리 등을 秋播하기에는 너무 춥기 때문에 맥류생산은 거의 없다. 따라서 북한의 배급양곡에 있어서도 쌀이 70%, 옥수수가 30%의 비율로 되어 왔었다. 근래에는 쌀의 비율은 줄고 옥수수의 비율이 높아졌다.

남한에서도 1945∼1980년 사이에 쌀이 모자라 보리밥을 많이 먹기도 하였다. 소득수준이 낮았던 1960년대에는 농촌의 인구 1인당 쌀 소비량은 115kg, 보리쌀은 75kg, 그리고 잡곡은 7kg 정도였다. 그 당시의 농촌의 1인당 양곡 소비량은 215kg으로 탄수화물 식품으로 배를 채워야 했다.

1970년대에는 경제의 급속한 발전으로 국민들의 소득수준이 높아짐에 따라 보리쌀의 소비가 감소되고 쌀 소비가 늘었다. 1975년의 인구 1인당 보리쌀 소비량은 40kg이던 것이 1985년에는 4kg로 급격히 감소하였다. 1인당 쌀 소비량은 120kg에서 128kg로 늘어났으며, 밀의 소비가 29.5kg에서 32kg로 늘었다.

1인당 쌀 소비량이 110kg에서 130kg를 넘어서게 되면서 보리쌀의 소비가 감소되자 국내에서 생산되는 쌀이 부족하여 해마다 50만톤에서 100만톤의 쌀을 수입하였으며 정부와 농민들은 1950-85년 사이에 쌀의 자급을 위해 총력을 기울였다.

남한경제의 발전으로 인구 1인당 소득수준이 5,000달러를 넘어서자 국민은 다양한 밀가루 식품과 축산물을 소비할 수 있게 되었으며 인구 1인당 쌀의 소비량이 줄어들기 시작하였다. 예컨대 1990년의 1인당 쌀 소비량이 120kg이던 것이 1995년에는 106kg로 감소하면서 남한의 쌀 부족문제는 비로소 해소되었다.

이상과 같이 남한에서는 1945년의 민족해방 이후부터 1995년에 이르는 약 50년 동안 쌀이 모자라 쌀을 증산하는 것이 국정의 가장 큰 과제로 되었다. 지금의 북한은 남한의 60, 70년대의 상황이다. 다만, 차이점은 북한에서는 보리밥이 아닌 옥수수밥으로 대신하고 있는 것이다.

북한도 시장경제로 전환하여 수출이 연간 700억달러를 초과하고 1인당 국민소득이 5,000달러 이상이 된다면, 북한의 쌀 소비량도 1인당 140kg정도이고 다양한 밀가루식품과 축산물의 소비로 식량문제를 해결할 수 있을 것이라는 예측이다.

북한도 머지 않아 시장경제를 도입하고 집단농업을 폐지하지 않을 수 없게 될 것이다.

) 박진환, □북한농업의 개혁과제와 쌀의 수급전망□, □농협대학 농촌개발연구소 연구논문□ 제114호, 1998. 9.

따라서 남북한이 통일된 이후에도 7,000만 국민들의 主食인 쌀을 안전적으로 공급하는 것이 가장 중요한 국가적인 과제로 될 것이다. 7,000만 인구가 연간 소비하게 될 약 800만 톤의 자포니카쌀을 공급해 줄 수 있는 나라는 없으며 통일 이후에도 한국의 식량안보는 □벼농사를 지키는 것□으로 이어질 것이다.

) 박진환, □북한농업의 당면과제와 쌀 수급 전망□, □북방농업연구□, 제5권, 북방농업연구소, 1998. 5.

6. 맺음말

이상으로 필자는 국가적으로 보았을 때 한국의 벼농사는 대단히 중요하다는 것을 서술하였다. 농민들은 벼농사가 중요하다는 것을 알면서도 토지 단위당 수익성이 상대적으로 낮기 때문에 쌀의 실질가격이 떨어지는 것을 극구 반대하고 있다.

벼농사의 토지 단위당 수익성이 상대적으로 낮은 것은 쌀 생산비 중에 차지하는 토지비용이 높기 때문이라고 할 수 있다. 벼농사의 거의 모든 작업들은 기계화되었다. 문제가 되는 것은 우리 쌀의 생산비가 쌀 수출국에 비해 3-4배 높으며 그 주된 원인은 우리 나라의 땅값이 비싸기 때문에 쌀 생산비 중에 차지하는 토지비용이 높다는데 있다.

이것은 남한만의 문제가 아니며 일본, 대만 등 아시아지역의 공통된 현상이며, 땅값이 비싼 것은 농민들의 책임은 아니며 정부가 땅값을 정책적으로 낮추기도 쉽지가 않다.

땅값이 비싸다고 해서 벼농사를 포기하고 옥수수나 밀처럼 다른 나라로부터 수입할 성질의 것이 아님을 본고에서 고찰하였다. 거기에다 우리는 남북한이 통일되었을 때의 7,000만 겨레의 쌀 자급기반을 생각해야 하는 과제를 지니고 있다.

국제시장의 쌀값에 비해 국내 쌀값은 몇 배 이상 높은 수준이므로 농민들의 불만을 들어주기 위해 정부가 쌀값을 계속 높게 책정하는 것 또한 어렵다. 벼농사의 토지단위 당 수익성이 상대적으로 낮아 벼 식부면적의 감소율이 국민 1인당 쌀 소비량의 감소율보다도 높아지고 있어 쌀의 자급기반이 무너지는 것을 우려하고 있다.

여기에서 쌀 생산농가들에 대한 소득을 직접 보상해 주는 방안이 장기간에 걸쳐 강구되어야 할 것이다.

1997년도의 농업인의 날을 맞아 농업협동조합중앙회가 한국 갤럽에 의뢰하여 우리 나라 도시민들의 農業觀에 대한 여론조사를 하였던 바 우리 나라 도시주민들은 쌀의 자급을 위해 필요하다면 추가적인 세금을 부담할 용의가 있다는 것이 지배적인 응답으로 나타났다.

이 여론 조사에 의하면 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산 등 7대 도시에 거주하는 주민들은 앞으로 우리 농업의 가장 큰 역할은 국민들의 주식인 쌀을 안전적으로 공급하는 일이라는 견해이다. 그리고 이 역할을 담당하는 농업에 대하여 정부의 투자가 축소되어서는 안 된다고 생각하고 있으며, 필요하다면 추가적으로 세금을 부담하겠다는 것이다.(<표 6>과 <표 7>참조)

) 이 여론조사에는 성인 남녀 1,044명(남자 512명, 여자 532명)을 지역별 인구비례에 따라 무작위 추출, 전화응답 방법으로 10월 8∼9일 사이에 실시됐다.

우리 나라 대도시에 거주하는 주민들이 쌀의 자급기반을 위해 정부의 적극적인 역할을 당부하고 있는 것은 북한의 심각한 식량난 때문에 쌀의 중요성을 새삼 인식하게 된 것이다.

표 6.  정부의 농업투자 축소에 대한 의견

전혀 공감하지 않는다	58.9%
그다지 공감하지 않는다	28.4
어느 정도 공감한다	7.2
매우 공감한다	5.4

자료 : 농업협동조합 조사부

표 7.  농업발전을 위해 추가적인 세금부담을 할 용의는?

매우 공감한다	48.7%
어느 정도 공감한다	36.8
그다지 공감하지 않는다	10.3
전혀 공감하지 않는다	4.1

자료 : 농업협동조합 조사부

우리 나라 쌀 생산은 그 동안 국제경쟁력을 높이는데 많은 발전을 이룩하였다. 밥맛이 좋으면서 다수확을 얻을 수 있는 품종들이 개발되고 있으며, 농촌지역의 종합농협들이 미곡종합처리장(RPC)을 설치함으로써 소비자들의 기호에 맞는 청결미를 공급할 수 있게되자 소비자들의 우리 쌀에 대한 자신감이 높아졌다.

한편 소비자들의 소득수준이 높아짐에 따라 쌀을 선택함에 있어서 가격 차이보다도 질의 차이를 중요시하는 사람들이 크게 늘어나고 있으며, 지역단위의 농협에서 정미된 쌀에 대한 신뢰도가 높아지고 있는 것으로 조사결과에서 나타나고 있다(<표 8>와 <표 9> 참조).

표 8.  □쌀을 구입할 때 품질을 가격보다 중시한다□에 대한

서울거주 주부들 390명의 응답

정말 그렇다	43.9 %
다소 그렇다	44.2
그저 그렇다	10.3
다소 그렇지 않다	1.6

자료 : 농업협동조합 조사부

표 9.  농협쌀 품질은 믿을 수 있는가에 대한 응답

정말 그렇다	18.8 %
다소 그렇다	46.8
그저 그렇다	30.6
다소 그렇지 않다	3.5
정말 그렇지 않다	0.5

자료 : 농업협동조합 조사부

참 고 문 헌

LAO/WOP, Special Alert, No. 267/ Country: Democratic People's Republic of Korea.

LAO/WOP, Special Report: Crop and Food Supply Assessment Mission to the Democratic People's Republic of Korea, December 1995.

LAO/WOP, Special Alert, No. 270/ Country: Democratic People's Republic of Korea/September 6, 1996.

LAO/WOP, Special Report: Crop and Food Supply Assessment Mission to the  Democratic People's Republic of Korea, December 6, 1996.

박진환, □북한농업의 현황과 향후 전망□, 북한농업기반 국제세미나, 농어촌진흥공사, 1997. 11.

박진환, □쌀-세계의 쌀 사정과 한국의 벼농사□, 比峰出版社, 1994.

______, □세계 쌀 시장의 특수성과 한국의 쌀 정책□, □農業經濟硏究□, 한국농업경제학회, 1996.

______, □중국에서 생산되는 자포니카쌀의 국제졍쟁력과 재고량에 관한 연구□, □北方農業硏究□, 북방농업연구소, 1996. 10.

______, □중국 흑룡강성의 벼농사와 조선족□, □農業經濟硏究□, 한국농업경제학회, 1995.

______, □한국과 일본의 MMA쌀 수입영향에 관한 비교연구□, □農業經濟硏究□, 한국농업경제학회, 1997. 8.

농어촌진흥공사, 북한농업기반 국제세미나, 1997. 11.

南炳元, □중국 흑룡강성 벼 생산현황과 발전 전망□, □北方農業硏究□, 북방농업연구소, 제1권, 1996. 5.

박래경, 박영선외, □중국 항카호 서북쪽 주변의 자연환경과 벼농사의 발전□, □北方農業硏究□, 북방농업연구소, 제2권, 1996. 10.

伊東正一,  "Japonica Rice in the World", □全國食糧振興會 叢書□, 東京, 1994.

________,  □世界□ □□統計□ □USDA자료□, □全國食糧振興會 叢書□, 東京, 1996.

간척지에서 일군 대농의 꿈

김  병  욱

전남 해남군 부길리

1. 들어가며 - 간척지 농사의 어려움

제가 농장을 경영하고 있는 전남 해남군 부길리(경도마을)는 1986년에 이북 5도민들이 정착촌을 이루어 간척지 농사를 짓고 있는 곳입니다. 그러다 보니 해마다 상습 가뭄과 침수가 끊이지 않았고 물난리를 만난 주민은 산으로 피난을 떠나기도 했던 곳이기도 합니다. 바다 한 가운데에 동동 떠 있던 섬은 간척 공사로 산이 되었고 마을이름은 산 모양이 개미를 닮은 섬이라 하여 경섬(更島)이라 불리고 있습니다.

저는 1987년 6월 군복무를 마치고 이곳 저곳 기웃거리지 않고 지금까지 배워왔던 농업에 대한 이론과 열정을 농촌 살리기에 바치기로 했습니다. 대학을 나온 아들이 농사를 짓겠다고 했을 때 부모님은 저를 한심한 놈이라고까지 했습니다. 하지만 저는 교사의 아내로 편하게 지냈을 수도 있는 어린 아내를 데리고 눌러 앉았습니다. 도시생활에 젖어 있던 아내와 같이 대책 없는 농사를 시작하게 된 그 때 제 나이는 26살이었습니다.

부모님이 벼농사를 짓는 것을 보면서 자란 저는 쌀 농사가 그리 쉽지 않으리라 생각은 했지만 처음 생각했던 것 이상으로 많은 것과 부딪혀야 했습니다. 이론과 실제가 너무나 다른 것을 경험할 수밖에 없었습니다. 더구나 옥답에서 농사를 짓는 것보다 간척지에서 짓는 농사는 훨씬 어렵다는 것을 알게 되었습니다.

농업용수 공급이 원활치 않은 터에 간척한 지 십 수년이 지났지만 3∼4일정도의 뙤약볕에도 염해 증상이 나타나 벼의 뿌리 생장이 멈추는 현상이 계속 나타나고, 1년에 1∼2필지는 □개무상태□가 나타날 정도로 어려움이 지속되었습니다. 간척지 농업에 대한 체계적 기술 개발이 미흡하였기 때문에 농민들은 관행에 따라 농사를 지어 시행착오는 계속 반복되었습니다. 특히 기존 보온절충못자리에서 이앙재배를 하여 논의 염도가 극에 달해 식재후 뿌리가 땅에 활착하지 못하고 고사하는 현상이 나타났습니다. 이 때문에 수 번에 걸쳐 보식하는 어려움을 수 없이 겪었습니다. 볍씨 침종을 할 때에도 보실할 것까지 여유 있게 담궈야 했고 이앙이 끝났다 해도 보식모를 손에 쥐고 논에서 살아야 했습니다. 그 어려움을 극복하면서 간척지를 일궈낸 저희 마을 사람들의 의지와 삶에 대한 애착에 저의 안타까움은 이루 말할 수 없습니다.

2. 의지로 시작한 간척농사

저는 88년 부모님으로부터 3천6백평의 간척농지를 물려받았습니다. 간척지농사가 어렵다는 것을 잘 알고 있었지만 저는 어떠한 어려움이라도 극복하려는 자세로 농사에 임했습니다. 그 결과 비록 간척농사에 대해 체계적인 기술개발은 이루지 못했지만 저를 비롯한 동료 농업인들의 자발적인 기술개발로 어려움을 많이 극복해 나아가고 있습니다.

처음에 부딪힌 가장 큰 문제는 이앙후 나타나는 고사현상이었습니다. 저는 이를 극복하고자 농촌지도소(현 농업기술센터), 군 농정과 농어촌진흥공사 등을 찾아다니면서 무던히도 애를 썼습니다.

제가 대농의 꿈을 키울 수 있었던 것은 1988년 해남군에서 기계영농단으로 선정해주어 기계화 영농을 할 수 있게 되면서부터 입니다. 고가(高價)의 농기계를 갖고 있다는 것 하나만으로도 용기가 생기고 자신감이 넘쳤습니다. 처음엔 콤바인과 트랙터를 지원 받았는데 조작 미숙으로 잦은 고장이 나 먼 거리를 달려가 수리를 의뢰해야만 했습니다. 농사짓고 살면서 만물박사가 되지 않고는 도저히 감당해 낼 수 없다고 느낀 저는 그 해 겨울을 농협의 농기계수리센터에서 살다시피 했습니다. 기계 속을 알아야 간단한 것은 고칠 수 있기 때문에 부속만 있으면 혼자서 갈아 끼울 수 있도록 배우기 위해서였습니다. 그 덕분에 이젠 큰 고장이 아니면 제가 직접 수리를 하게 되었습니다. 연장통을 들고 이리저리 뛰던 아내도 이젠 부속과 공구를 잘 챙길 줄 알게 되었습니다.

부모님으로부터 물려받은 3천6백평에서 건져 올린 그해 소득은 1천8백만원 이었습니다. 이 때는 UR 협상이 한창 진행되고 있던 시기라 너나없이 농촌의 정을 버리는 때였으며 농민들은 몽땅 망한다는 생각이 팽배해 있었습니다. 심지어는 정든 땅을 버리고 도시로 날품팔이 떠나는 사람들까지 생기기 시작했습니다. 그러나 그 시기는 오히려 저에게 더할 수 없는 기회가 되어 농어촌진흥공사를 통해 많은 간척지 농지를 구입할 수 있게 되었습니다.

저는 남들보다 앞서, 간척지에는 재배가 잘 안 된다는 것으로 알려져 왔던 보리재배를 실시하여 성공을 거두었습니다. 저의 성공으로 말미암아 마을 전체가 보리재배 집단지가 되었습니다. 휴경지에 재배하는 보리농사라 고소득을 올릴 수 있기 때문이었습니다. 이젠 마을 사람들뿐만 아니라 이웃 마을 사람들까지 벼를 베어낸 논에 서둘러 보리 파종을 하는 모습을 보면 괜히 제 가슴까지 뿌듯합니다. 보리재배의 성공은 마을 젊은이가 너도나도 농사를 짓겠다고 마을에 머물게 하는 계기가 되었습니다. 마을은 작지만 젊은이들이 많이 농사를 짓고 있는 모습은 우리 마을의 또 다른 자랑거리이기도 합니다.

이쯤 되자 대학까지 나와 농사를 짓는다고 내게 보냈던 따가운 시선은 찾아와서 묻고 의논하는 정다움으로 바뀌었습니다. 그러면 그럴수록 제 어깨는 무거웠습니다. 보란 듯이 성공하여 학사농군으로서의 모습을 보여 주며 농촌의 선도적인 역할을 해 나가야 했기 때문이었습니다.

3. 새로운 농법 개발을 위해서

1990년에는 농촌지도소와 공동으로 생력화 재배에 따른 어린모 재배 시범사업을 실시하게 되었습니다. 이것은 쌀 농사를 짓는 저에게 농업을 다시 생각할 수 있는 기회를 마련해 주었고 간척지 농사의 문제점 중의 하나인 이앙 후 나타나는 고사현상을 어린모 식재로 거의 일소시키는 획기적 농법을 개발하는 결정적인 계기가 되었습니다.

그러나 첫술에 배 안 부른다고 실패도 많았습니다. 첫해는 지도 받은 대로 한 결과 실패가 없었습니다. 이앙 상자에 비닐을 깔고 상토를 부어 치상을 하면 8일만에 이앙을 할 수 있었습니다. 보식을 하지 않아도 될 만큼 착근도 잘 되었고 뿌리에 영양이 있는 상태에서 이앙을 하니 병충해에도 강했습니다. 그러나 수도용 상토 값이 포대당 3천5백원이나 했고 50평의 비닐하우스가 준비된 상태여야 가능했습니다.

그래서 상토 값을 아끼려고 복합비료와 일반 흙을 섞어 만들어 썼습니다. 그러자 처음에는 잘 자라던 어린묘가 곰팡이가 생기기 시작하더니 생장을 멈추었습니다. 영양이 부족한가 싶어 영양제를 주기도 했지만 소용이 없었습니다. 38도가 넘는 비닐하우스에서 런닝 바람으로 살리려고 애쓴 보람도 없이 저는 천 상자가 넘는 모판을 엎어야 했습니다.

다시 흙을 붓고 볍씨를 뿌리고 기다려 보았지만 소용이 없었습니다. 하는 수 없이 상토를 구입해 왔습니다. 전남 지역은 품절이 되어 전라북도까지 지원을 요청해 받은 상토는 지난번 상토와는 색깔부터 많이 달랐습니다. 흙을 덮고 물을 뿌리면 물이 스며들지 않을 정도로 거름기가 많아 보였고, 나무 뿌리 썩은 것 같은 것이 둥둥 떠다니기도 했으며 냄새도 심했습니다. 하지만 그것도 어렵게 구했는데 믿고 하는 수밖에 없었습니다. 그러나 하늘도 무심하게 또 다시 모판을 엎어야 했습니다. 창피하기도 하고 농사지을 기운마저 모두 없어졌습니다. 아버지는 한숨만 푹푹 쉬고 저는 아버지와 부딪히지 않으려고 트랙터를 몰고 논으로 나가 살았습니다.

그러나 아무 것도 모르는 아내가 아버지를 설득하여 모판에 모를 붓기 시작하였고 그 정성을 가엾이 여겼는지 모는 파릇파릇 생기를 되찾았습니다. 남들은 2모작까지 모두 마친 상태인데 우린 그제야 서둘러 모내기를 하고 있었습니다. 하지만 어린모가 갑자기 빨갛게 타 죽기 시작했습니다. 간척지에 맞지 않는 제초제 피해를 입었던 것입니다. 좋다고 해서 비싸게 사들인 농약에 피해까지 겪으니 정말 하늘이 노랬습니다. 그래도 어떻게든 살려야 했습니다. 아마 그 때는 심은 모보다 보식한 것이 더 많았을 것이며 흘린 땀보다 눈물과 한숨이 더 많았을 것이라고 제 아내는 털어놓습니다.

한 해의 실패를 딛고 그 원인을 파악했기 때문에 다시는 실패를 하지 않게 되었습니다. 처음에 주저주저 하던 마을 사람들도 의례 어린모 재배를 하게 되었습니다. 사람들도 힘 농사보다는 기술농사의 편리함과 안전성을 믿기 시작했기 때문일 것입니다.

이를 계기로 주변 간척지 농업은 더욱 활성화 되었고 현재는 간척지의 직파 기술이 정착되면서 더욱 더 규모화 되었습니다.

1990년에는 농어촌진흥공사 해남군지부가 설립되면서 농토구입이 쉬워졌습니다. 1992년에 2천5백평을 구입했고 쌀전업농으로 선정된 95년엔 5천 478평을, 95년에는 4천7백평을 구입하여 대농의 발판을 마련하게 되었습니다.

4. 병마와 씨름하며

그러나 어느 날 제게 불청객이 찾아들었습니다.

병명을 몰라 찾아 헤매 다닌 병원만 해도 수십 군데였고, 내과, 외과는 물론 이비인후과, 치과, 한방의 침까지 병명을 찾기 위해서 안 가본 곳이 없을 정도 였습니다. 밥을 먹다가도 그 통증이 시작되면 머리가 쪼개질 듯 아팠고 잠을 자다가도 발작을 일으킬 만큼 고통은 이어졌습니다. 하는 수 없이 땡볕에서 콩밭을 매는 아내, 거북이 등처럼 쩍쩍 갈라진 논에 물을 대던 아버지를 남겨두고 서울의 큰 병원으로 옮겼습니다. 그곳에서 3차 신경통이라는 진단을 받아 수술을 했습니다.

한달 내내 가뭄은 계속되고 저는 어쩔 수도 없는 상태로 병상에 누워 안타깝게 바라다 봐야만 했습니다. 남편의 빈자리를 지키는 아내의 고생은 이루 말할 수 없었습니다. 아내도 지금 생각해 보면 아픈 남편 덕택(?)에 농사를 조금 더 알 수 있었다고 웃으면서 말하기도 합니다.

대학을 나오고서도 농사를 짓고 있는 아들에게 적극적인 용기와 격려를 아끼시지 않는 아버님, 힘든 농사를 말없이 잘 참아내는 아내의 노력은 언제까지나 제가 농토를 지킬 수 있는 원동력이 될 것입니다.

5. 대농의 길로

1994년 농사를 짓는 농민으로서는 가장 받고 싶던 농협중앙회가 선정한 □이달의 새농민상□을 우리 부부는 수상하게 되었습니다. 이제까지의 수상자 중에 수도작을 주작목으로 하는 농민은 거의 없던 터라 제 기쁨은 무엇보다 컸고 수도작 농민들에게도 작은 희망과 용기를 안겨 줄 수 있었습니다.

그 해 일본 연수를 다녀오면서 저는 수도작 농사에 대해 많은 생각을 하게 되었습니다. 모든 시설을 자동으로 하여 농사를 짓고 있는 일본 농업을 보면서 우리도 하루빨리 노동력에 의한 농사가 아닌 기술에 의한 농사를 지어야 하겠다는 생각을 갖게 되었습니다. 우리도 단순히 경험만을 토대로 농사를 짓던 농사에서 점점 기술을 개발하고 이 기술을 직접 활용해 봄으로써 선진농업국을 이루어야 한다는 생각에 가슴이 벅차 오름을 느꼈습니다.

1997년에는 선도 개척농으로 선정된 뒤 미국연수를 다녀왔습니다. 광활한 대지에 기계화 영농을 하고 있는 선진농업국의 모습은 참으로 꿈같은 세계였습니다. 무엇보다 부러웠던 것은 해마다 농약중독으로 시달리는 저와는 달리 농약방제를 항공기로 하고 있다는 것이었습니다. 그래서 저는 미국의 것에는 미치지 못하지만 고성능 방제기를 구입하였습니다. 비료 살포부터 이앙과 농약방제가 한꺼번에 이뤄질 수 있는 효자 농기계였습니다. 모가 조금 상하기는 하지만 제겐 아주 쓸모 있는 농기계인 것 같습니다. 이삭이 팬 후엔 그 기계가 논으로 들어갈 수 없기 때문에 해남군 쌀전업농회에서 구입한 광역방제기를 이용하고 있습니다. 10a당 약 30초의 고속방제가 가능했고 바람만 불지 않는다면 1백m를 순식간에 살포할 수 있는 기계입니다. 바람이 많은 해남지방에서 100%의 효과를 볼 수는 없지만 무엇보다 긴요하게 사용하고 있는 농기계 중의 하나입니다.

저는 이 기계를 이용해서 부녀자나 저소득 근로자를 위해 무상으로 방제를 해주기도 했습니다. 저 스스로도 농약방제에 어려움을 겪고 있기 때문에 한 번쯤은 이런 좋은 기계를 활용해 보고 싶었기 때문입니다. 마음처럼 자주 방제를 해 주지 못해 아쉬움이 남기도 합니다.

저는 아무리 놓은 방제기가 들어와도 농약방제는 자주 하려고 하지 않는 편입니다. 그렇다고 해서 병충해를 방치할 수는 없고, 한 번 방제할 때 조금 비싸더라도 약효가 오래 지속되는 효과 있는 약제를 선택하고 있습니다. 남들보다 농약을 한 번이라도 덜 치는 것이 안전한 것이니까요. 방제를 아꼈던 그해 농사는 그럼에도 불구하고 대풍이었습니다. 전라남도가 쌀농사 1위를 차지했고 저는 농업인의 날 산업포장을 받았습니다. 그 기쁨은 이루 말할 수 없었습니다.

6. 금후계획

1999년 현재 저희 부부는 46,000평의 농지를 경영하고 있으며 2모작으로 보리를 20,000평 이상 재배하고 UR대비 작목으로 선택한 참다래를 야산을 개간하여 1,600평에 재배하고 있습니다. 저는 또한 해남군 쌀전업농회를 결성하여 활동하고 있습니다. 그리고 저희가 생산한 간척지 고품질 쌀은 품질인증을 획득하였고 저희 작목반은 해남군에서의 대표작목반이 되었습니다.

앞으로 저희 작목반에서는 □나랑누드□ □풍광수토□라는 상표로 전국에 해남 간척지의 질 좋은 쌀을 적극적으로 알려 나갈 것입니다.

또한 저는 매년 5천평 이상씩 논을 늘려서 2002년에는 20ha의 대농장주로 거듭나려는 계획을 갖고 있습니다.

7. 간척농사의 개선점

간척농사를 지으면서 그간 수없이 부딪혔던 난제들을 극복하면서 저는 간척농사가 성공하기 위해서는 다음과 같은 점들이 개선되어야 한다는 생각을 하게 되었습니다.

7.1 간척지에 적절한 품종의 개발

우리지역 간척지의 경우 90%이상이 담수직파를 실시하고 있기 때문에 도복의 문제점이 해결될 과제입니다.

특히 마직막 물때기를 실시한 후 곧바로 찾아오는 염류장해는 미질 저하의 원인이 되고 소득에도 많은 영향을 미치고 있기 때문에 염해에 적응성이 강하고 담수직파의 문제점을 보완할 수 있는 품종개발이 시급합니다.

7.2 기계화

간척지 농업은 중소기업 정도의 규모를 이루고 있기 때문에 이에 따른 완전 기계화가 이루어지지 못하면 많은 어려움을 겪을 수밖에 없습니다.

따라서 현재 기계화율이 90% 이상 이루어져 있지만 농약살포와 수확시, 건조·저장시에 기계화 되어야 과제들이 너무 많습니다.

농약살포의 경우는 농경지 곳곳에 설치되어 있는 전화, 전기시설, 물 등을 지하 매설하여 항공방제가 실시될 수 있도록 해야 합니다.

수확 건조시의 어려움을 극복하기 위해서는 지역적으로 종합미곡처리장이 많이 설치되어 있지만 이것만으로는 감당하기 어렵습니다. 따라서 중소형 가정용 싸이로가 보급되어야 하며 정책적 뒷받침이 이루어져야 할 것입니다.

기계화를 위해서는 기반시설인 도로포장 등의 시설도 더욱 확대되어야 할 것입니다.

7.3 간척지 생산 쌀의 차별화

요즈음 시중에는 □○○○지역 간척지 쌀□ 이라는 상표를 단 쌀이 수도 없이 유통되고 있습니다. 하지만 그저 □간척지 쌀이 좋다□ 정도로만 알고 있을 뿐 구체적으로 왜 좋은지에 대해서는 누구 하나 알지 못하고 이에 대한 관심도 갖지 못하고 있습니다. 그러므로 일반 쌀과 간척지 쌀의 성분분석을 실시한다든가 하여 그 우수성을 홍보하는 등의 차별화 유통전략이 필요합니다.

8. 결론에 대신하여

바다를 간척해서 농지로 바꾸는 것은 생산성이 높은가 하는 측면과 자연환경을 변화시켜도 되는가 하는 가치판단 문제 때문에 논란이 분분하지만, 우리 해남군 부길리처럼 이미 간척공사로 옥답의 농지가 조성된 땅에서 우리의 생명 줄인 식량을 한층 더 높은 질로 많은 양을 생산하는 것도 매우 가치 있는 일이라 생각합니다.

문제는 간척사업으로 형성된 농지주위에는 많은 담수호가 형성되는데, 이 담수호의 수질을 어떻게 보존할 것인가 입니다. 이 담수호들을 시화호처럼 방치했다가는 간척하기 위해 만든 둑을 다시 트는 우를 범할 수도 있습니다. 이를 미연에 방지하기 위해서 담수호 주위에 경작하는 농민과 정부는 적극적인 자세를 가질 필요가 있다고 생각합니다.

지난 16일 세계식량의 날에 김성훈 농림부장관님은 우리 나라에서 쌀만큼은 반드시 자급해야 한다고 역설한 것으로 알고 있습니다. 쌀 자급을 위해서는 현재 진행되고 있는 WTO 차기협상과 2004년의 쌀 재협상에서 우리의 식량안보를 보장할 수 있는 효과적인 대응전략이 필요하다고 생각합니다. 또한 쌀직접지불제와 농업재해보상법 등 농민의 입장에서 현실적으로 시급한 제도들이 빨리 도입되어야 할 것입니다.

감사합니다.

대규모 영농 성공사례

진  수  성

경기 평택시 오성농업회사법인 대표

1. 들어가는 말

저희 오성농업회사법인은 평택시내에서 서쪽으로 약 11Km 떨어진 평택평야의 중심지인 오성 뜰 한 가운데에 위치하고 있으며, 저희 마을은 예로부터 평택쌀의  주 생산지로서 쌀 농사만을 전문적으로 하는 전형적인 농촌마을입니다.

1972년 평택호 방조제가 축조되기 이전의 오성 뜰은 수리불안전답이라 지하수에 의존하여 농사를 지어왔으나, 그 후 100%수리안전답이 되면서 쌀 농사짓기에 가장 적합한 전천후 농업지역으로 탈바꿈하였습니다.

경지정리가 1,500평씩 단위로 바둑판같이 잘 정비되어 있고, 100% 기계화 농업을 하고있는 지역이며, 호당 경지 면적은 2.3ha으로 오성면 전체의 경지 면적은 2,100ha에 이르고 있습니다. 경지조건이 이와 같아 영농대행으로 규모화하기에는 다른 지역보다 좋은 조건을 가지고 있습니다.

이러한 부락의 특성상 이곳에서 자라온 대부분의 젊은이들은 항상 광활한 들녘을 바라보며 대영농주의 꿈을 키워왔습니다. 그러나 급변하는 사회 여건은 이들 대부분의 젊은이의 꿈을 농촌에 남겨두지 않았습니다.

이런 상황 속에서도 저는 끝까지 농촌을 지키겠다는 일념으로 살아왔으며, 1984년도에 농업인후계자로 선정된 이래 점점 부족해지는 농촌의 일손과 농산물 수입개방에 따른 이중고로 어려움을 겪고 있는 우리 농촌 현실을 개탄하기도 하였으나, 이는 남을 탓하기에 앞서 농업인 스스로 개척해 나가지 않으면 안될 과제라고 생각하였습니다.

저는 우리 농업이 21세기 세계화에 대비하기 위해서는 규모화된 영농과 과학적인 영농방법을 통한 고품질화와 생력화로 국제 경쟁력을 높이는 길이가장 중요한 과제라고 판단하였습니다.

이를 효과적으로 실행하기 위해 농업기술센터 등 관계기관을 찾아가 문의하고 면밀히 분석한 결과, 영농회사를 설립하는 것이 가장 효율적이라 판단하고 부락의 뜻있는 젊은이 5명과 합자하여 1992년 1월에 오성위탁영농회사를 설립하게 되었습니다. 이후 1996년 1월 1일부로 조직을 새로이 정비하면서 오성농업회사법인으로 명칭을 변경하여 지금에 이르고 있습니다.

2. 중심말

2.1. 농업여건의 변화와 농업회사 법인의 필요성

2.1.1. 우리 나라 농업 여건의 변화

현재 우리 나라는 농업 종사 인구의 급격한 감소에 따른 농업 구조 개편의 필요성이 심각하게 대두되고 있습니다. 농가 인구는 1985년 이후 연평균 40만명씩 감소하여 1985년도에는 852만명이던 것이 1995년도에는 484만명으로 감소하였으며, 농업인의 연령분포는 50세 이상이 63%, 60세 이상이 33%로서 96%가 50세 이상인 반면에 영농승계 인력이 있는 농가는 전체의 8.9%에 불과합니다. 또한 대외적으로는 농업 개방의 가속화로 국내 수급 불균형에 따른 원료농산물의 수입이 급증하고 있으며, 1986년부터 UR 농산물 협상의 시작과 더불어 우리 나라의 무역흑자 실현은 BOP*/GATT(`93. 12. 5)에 대한 논의를 더욱 본격화 시켰습니다.*

* BOP(Balance Of Payments) 국제수지 : 흔히 GATT의 국제수지위원회의 18조 B항으로 저개발국가의 국제수지 방어를 위한 수입제한 조치를 허용하는 조항을 말합니다.

이에 우리 국민들은 농업에 대한 인식이 변화되었고 농업인 자체에서도 보수적 의식에서의 탈피경향이 확산되어 보호 농업적 사고에서 경쟁 산업적 사고로 바뀌기 시작하였습니다. 정치적으로는 본격적인 지방화 시대의 개막으로 중앙 집권적 의사결정 체제에서 지방 자치적 의사 결정체제로 바뀌어 농업인 스스로도 피동적이며 수혜적인 자세에서 벗어나 자립적 농업인이 되기 위하여 온갖 노력을 다하고 있습니다. 이러한 변화는 1980년 중반부터 가시화 되기 시작해서 1990년대 초반에 명확히 표면화되기 시작했다고 볼 수 있습니다.

2.1.2. 농업회사법인의 필요성

농업회사법인 경영체는 규모화에 의한 생산비 절감, 소규모로는 실현이 불가능한 자본과 기술 집약형 농업 실현의 가능, 부가 가치를 위한 복합 산업 기반의 구축이 가능하다는 장점이 있습니다. 농업회사법인이 이러한 장점을 가지고 있는 이유로는 생산을 비롯한 저장, 가공, 유통, 판매 등 사업 영역 확대를 통해 농기업적 자력성장을 유도할 수 있고, 참여 농가의 농업 노동력 분화를 통해 농외소득 증대를 높일 수 있기 때문입니다.

이러한 장점 이외에도 농업회사법인은 지역농업을 안정정적으로 유지시킬 수 있는 지속성 있는 경영체를 유지·존속시킬 수 있다는 또 다른 장점이 있습니다. 이것은 농업회사법인이 조합원 중심의 조직 경영체이기 때문에 가족농의 후계자가 단절될 시 신규 사원을 영입하여 경영의 지속성을 유지할 수 있기 때문입니다. 또한 농업회사법인은 사업 영역의 확대를 통한 다각적인 경영방식으로 노령층 및 부녀자의 노동력을 흡수하여 새로운 노동력 수요를 창출할 수 있습니다. 구체적으로 식품 가공, 전통식품 개발에의 참여를 통해서 노령층의 노동력 활용을 극대화 할 수 있으며, 경영주 1인 농가가 증가 추세에 있는 현실에서 노인들로 하여금 □농업□이라는 평생직장을 유지하게 할 수 있으므로 이농 억제효과 또한 있을 것으로 기대됩니다.

2.2. 농업회사의 설립과정

당초 기계화 영농단으로 출발한 우리 회사는, 설립 당시 출자금 부족 문제점을 해결하기 위하여 개인 부담금을 줄이고 노동력 제공을 최대로 하였습니다. 이로 인한 어려움으로 사원들 간의 갈등도 많았지만, 그럴 때마다 설립 당시의 굳은 의지와 농촌, 농업에 대한 애착심으로 이를 슬기롭게 잘 극복 해 나갔습니다.

1992년도 설립초기에 출자한 1억 2천만원에 더하여, 1993년에는 정부지원 농기계 보조금 4천 5백만원과 융자금 4천만원, 회원들의 자부담 2천 5백만원을 추가하여 총 2억 3천만원의 자본금으로 본격적인 농업회사로서의 기반을 조성하였습니다. 부족한 회사의 운영자금 확보를 위해 3년 간의 이익금은 분배하지 않고 적립하기로 결정하고 추진하였습니다. 이렇게 모두가 한마음이 되어 열심히 노력한 결과 그 해에 쌀과학영농단지 전국 1위의 영예를 얻게 되었고, 이것이 계기가 되어 회사원 모두가 □하면 된다□라는 확신을 갖고 회사운영에 임하게 되었습니다. 그리고 보다 더 조직적이고 체계화된 기계화 영농을 하기 위해 세부적인 계획 수립에 착수하게 되었습니다.

농업회사법인 운영에 대한 세부적인 사항은 다음 3절 이하와 같습니다.

2.3. 위탁실태와 장비 및 시설현황

2.3.1. 위탁규모와 실태

우리 농업회사는 현재 완전위탁 50ha와 부분위탁 410ha 등 총 460ha를 위탁영농하고 있으며 세부적인 위탁 현황은 다음 표와 같습니다.

표 1.  오성농업회사 위탁현황

(단위 : ha)

완 전 위 탁	부 분 위 탁
	소 계	경 운 정 지	육 묘	이 앙	방 제	시 비	수 확	건 조
50	410	100	20	80	20	20	100	70

우리 회사에 위탁을 맡긴 농업인의 연령층을 분석해 보면 30∼70대로 다양하며, 위탁을 맡긴 농가 수는 약 200여 농가로 오성면 지역의 많은 농가가 위탁을 맡기고 있습니다. 위탁을 맡기는 농업인들의 현황을 살펴보면 다음과 같습니다. 먼저 농사규모가 1ha ∼ 2ha 정도로 비교적 영세한 농가들로 값비싼 농기계를 보유하는 것은 비경제적이라 생각하는 분과, 연령의 고령화로 농사짓기가 어려운 분이나 농촌부녀자 혼자 영농을 영위하시는 분, 그리고 농업에 대한 전망이 없어 타산업으로 완전 전업을 하는 분 등 아주 다양합니다. 이러한 면에서 농업회사는 시간이 지날 수록 그 필요성을 더하게 될 것이라고 판단됩니다.

오성농업회사에서는 위탁농가로부터 신뢰감을 얻기 위하여 상토치기, 경운 정지, 육묘, 이앙, 수확, 건조, 도정, 판매 등 생산부터 저장, 가공, 유통까지 모든 과정을 책임지고 한 가지씩 세부 추진계획을 수립하여 작업에 만전을 기하고 있습니다.

2.3.2 장비와 시설현황

(1) 농기계 현황

회사의 주요 농기계는 트랙터, 이앙기, 콤바인 방제기, 비료살포기, 건조기, 차량 등 생산에서 수확, 수송 나아가 가공까지 일관된 체제를 갖출 수 있도록 가능한 한 모든 장비를 확보 운영하고 있습니다.

표 2.  농기계 현황

	계	트랙터	이앙기	콤바인	경운기	방제기	비 료 살포기	건조기	차 량
계	24	5	4	4	1	2	2	6	3.5톤 : 2대 1톤 : 1대 지게차 : 2대
자체	13	3	2	1	1	2	2	2
지원	11	2	2	3	-	-	-	4

(2) 부지 및 시설현황

부지는 아래 표에서 보는 것과 같이 1,300여 평의 넓은 부지를 확보하여 농기계보관창고, 건조장, 정비장, 육묘장, 도정공장, 양곡보관창고, 싸이로 등 각종 부대시설을 설치 운영하고 있습니다.

표 3.  부지 및 시설현황

(단위 : 평)

부지 면적	농기계 보관창고	건조장	사무실	정비장	육묘장	도정 공장	양곡 보관창고	싸이로
1,316	60	60	15	50	150	230	100	200톤×2대

2.4. 완벽한 운영체제로 작업능률 향상

2.4.1. 운영방법

우리 회사는 효율적인 경영, 합리적이고 체계적인 운영을 위하여 자재관리부, 작물재배관리부, 농기계관리부, 판매관리부 등과 같이 역할과 책임을 분담하여 운영하고 있습니다.

회사의 전반적인 운영은 대표가 맡고 있으며, 자재관리부는 종자, 농약, 비료 등 각종 농자재를 신속하고 정확하게 확보하여 적기 농작업에 지장이 없도록 하였고, 작물재배관리부는 영농경력이 풍부한 자를 선정하여 필지별 토성과 지력을 분석하여 토양에 알맞는 재배관리로 좋은 작황을 만드는데 힘쓰고 있으며, 농기계관리부는 사원 중 농기계운전 기능사 자격소지자와 중앙단위 장기교육 이수자 등으로 편성하여 일상적인 농기계 점검은 물론 정비까지 자체 해결하고 있으며, 고장나기 쉬운 부품의 사전 확보 및 농기계를 사용한 뒤에는 철저한 일일점검을 실시하여 농기계고장으로 인한 작업에 차질이 없도록 완벽한 정비태세를 갖추도록 하고 있습니다. 또한 판매관리부는 저와 함께 대도시 아파트와 기업체, 그리고 기타 유통업체 등을 방문하여 고품질 쌀홍보에 전념을 다하고 있습니다.

이렇게 각자의 적성과 능력에 따른 업무 분담으로 사원들의 사기를 진작시킬 수가 있었으며, 기업적 경영에 대한 자부심을 갖게 해주는 계기를 마련할 수 있었습니다.

2.4.2. 작업방법

농기계의 효율적인 이용을 위해 모든 작업은 단계별로 운영계획을 세우고 작업과정을 기록·관리해 나감으로써 작업에 차질이 없도록 하였습니다.

못자리는 작업량과 작업상태를 감안하여 분산설치하고 있으며, 모내기에서 수확건조에 이르기까지 계획성있게 추진한 결과 농기계 사용율이 인근 농기계 보유농가에 비해 트랙터 180%, 이앙기 150%, 콤바인 135%로 높은 이용율 증가를 보였습니다. 한편 쌀의 생산비 절감과 모내기 분산처리를 위해 어린모 공동육묘장 3동 150평을 건립하여 어린모 4,000상자를 길러 30ha에 일찍 모내기를 하고 있으며, 논 이용증대를 위해 논보리 10ha를 재배하여 소득을 높이고 있습니다. 또한 생산비를 절감하고자 3ha의 면적에 벼 직파재배를 실시하여 농기계 이용율을 높이는데 중점을 두고 추진하고 있습니다. 또한 트렉터를 이용한 상토제조기를 자체 개발하여 상토제조의 어려움을 해소하였고, 트렉터 부착용 마늘 수확기를 만들어 20∼30배의 작업능률을 올리기도 하였습니다.

(1) 상토준비

상토작업은 마른 논을 추경 경운정지하여 로터리로 곱게 만든 다음 트렉터 부착용 상토 제조기를 이용하여 흙을 친 후, 트레일러나 차량으로 운반하여 육묘장에 저장하였다가 일괄 파종기를 이용하여 상자에 흙담기작업을 합니다.

(2) 경운, 정지작업

대규모 영농을 하기 때문에 주로 추경작업을 하고 있으며 설립 초기에는 대형트렉터를 이용하였으나 회전반경이 넓어 정지작업에 어려움이 있어 지금은 중형 트렉터로 교체함과 동시에 초현대식 작업기를 이용하여 각종 농작업의 효율성 증진에 만전을 기하고 있습니다.

(3) 이앙작업

처음에는 중묘를 이앙하였기 때문에 작업일수가 15일∼17일 정도밖에 안되어 일시에 많은 노동력이 필요하게되어 노동력 활용이 비효율적이었습니다.. 지금은 직파, 어린묘, 중묘이앙 등으로 분산작업을 함으로써 모내기 일수를 연장하여 보다 효율적인 노동력 활용을 할 수 있게 되었습니다.

(4) 수확(콤바인)작업

처음에는 콤바인 자루를 이용하여 작업하였으나, 지금은 그레인 탱크 콤바인으로 전환하여 500Kg∼1,000Kg 톤빽으로 작업한 후 차량, 트레일러, 지게차 등으로 운반함으로써, 노동력 절감과 동시에 농기계 이용율을 높일 수가 있었고, 소득향상에 이바지하는데 큰 기여를 하였습니다.

2.5. 효율적인 경영

연간 150일 정도 작업하는 위탁사업만으로는 소득이 적어 농한기를 이용한 기타 소득사업으로 도정공장 운영, 청결미 제조·판매, 논마늘 재배 및 논보리 재배 등 사업을 다각화함으로써 안정적인 경영을 할 수 있었고, 연중 쉬지 않고 일하는 회사로 만드는데 성공하였습니다.

또한, 사원 창안제도를 적극 실시하여 상토 제조기, 마늘 수확기, 방제기 그리고, 각종 추레라 등을 자체 제작하여 사용하였고, 그 중에서 상토제조기는 특별상까지 받은 일도 있습니다.

2.6. 생산 및 유통

2.6.1. 고품질 쌀 생산

고품질 쌀을 생산하기 위해서 양질 다수성 품종으로 조생종인 신석벼를 10%, 만생종인 추청벼를 60%, 일품벼를 30% 정도 재배하고 있으며, 건조는 완전태양열에 건조한 것과 같이 40℃ 정도의 저온으로 건조하여 미질을 높이고 있으며, 도정시설은 색채선별기, 연미기, 자동포장기 등 최신식 시설을 갖추어 보다 맛 좋은 청결미를 생산하기 위하여 노력하고 있으며, 저장은 1급창고와 싸이로에 나누어 저장하고, 특히 곡물냉각저장시스템(GRANIFRIGOR Grain Cooling System)처리방식을 도입하여 쌀의 신선도를 유지하고 있습니다.

2.6.2. 유통(홍보)

소비자의 다양한 기호에 맞게 4kg, 8kg, 10kg, 20kg, 40kg의 다양한 포장으로 출하하고 있으며, 민간양곡상과 백화점 등에 납품하고 있습니다. 정보화 시대에 발맞춰 현재 평택시와 함께 인터넷 홈페이지를 통한 전자상거래에 만반의 준비를 하고 있습니다. 현재는 택배에 의한 통신판매가 전체 매출액의 2∼3%를 차지하고 있으나 앞으로는 인터넷 홍보를 통해 통신판매 등의 전자상거래 매출액의 비중이 획기적으로 늘어날 것으로 판단됩니다.

홍보 전략으로는 대도시 아파트 부녀회 및 각 기관단체, 각 기업체에 관계되는 분들을 수시로 초청하여 현장을 견학시키고, 쌀밥 시식회를 갖는 등의 수단으로 홍보에 심혈을 기울였으며, 평택시에서 보증하는 □시장인증미□와 자체브랜드인 □오복쌀□로 평택쌀의 우수성을 지속적으로 홍보하고 있으며, 그 결과 경기도 등 수도권 지역과 울산·부산 등 전국 대도시 30여 개소에 판매망을 확보하여, 하루 평균 20Kg포대 기준 800포∼1,000포를 판매하고 있습니다.

이런 노력과 성실한 경영으로, 경기일보에서 주관하는 □경기미 쌀부문 대상□과 □경기도 경종부분 단체 농어민 대상□을 받는 영광을 얻기도 하였습니다. 또한 신문 등 다양한 방송매체에 홍보됨으로써, 자체 브랜드미 뿐만 아니라 평택쌀의 성가를 높이는 데도 많은 기여를 하고 있습니다.

참고로 우리 회사에서 실시하고 있는 쌀밥의 관능적 품질평가 기준과 최고의 밥맛을 유지하기 위한 단계적 노하우를 소개하면 다음과 같습니다.

(1) 쌀밥의 관능적 품질평가 기준

표 4.  쌀밥의 관능적 품질평가 기준

	높 은 품 질	낮 은 품 질
향	이취가 없으며 밥 고유의 향이 강하다.	이취가 있거나 밥 고유의 향이 약하다.
외 관	윤기가 높다. 밥알이 제모양을 유지한다. 색이 하얗다. 단, 밥의 윤기, 밥알의 온전도 색깔은 표준시로 수준의 외관품질이어야 한다.	윤기가 떨어진다. 밥알이 너무 퍼지거나. 퍼진 느낌이 너무없다. 색이 노랗다.
조직감	밥의 정도가 표준시료와 같으며 밥의 찰기(주착성, 탄력성, 응집성)가 강하다.	밥의 경도가 표준보다 단단하거나 무르다. 밥의 경도가 표준시료와 같으나 찰기가 약하다.
맛	이미가 없으며 밥 고유의 맛 및 단맛이 강하다.	이미가 있다. 밥 고유의 맛과 단맛이 약하다.

(2) 쌀의 식미요인

쌀은 각종의 화학성분을 포함한 식물조직으로 되어 있으며, 밥의 찰기나 경도 등의 조직감은 쌀의 수분함량, 물리적 특성 및 아밀로스, 단백질 및 무기질의 성분함량과 비율등과 관계가 깊습니다. 또한, 향미나 맛의 정도는 직접적으로 화학성분의 영향을 받는다고 알려져 있습니다.

특히, 밥의 맛을 좌우하는 것은 무엇보다도 쌀의 품질과 취반 방법이며, 이중 어느 것을 소홀히 해도 최상의 밥맛을 얻을 수가 없습니다.

(3) 단계별 식미 요인

생산단계에서 식미에 관계가 깊은 요인은 품종, 산지, 재배관리 등 3가지로 볼 수 있습니다. 건조는 태양열에 의한 천일 건조, 자연공기를 이용한 상온 통풍건조, 열풍을 이용한 화력건조 등으로 식미가 제일 우수한 수분함량은 16%입니다. 정미가공분야를 살펴보면 다음과 같습니다. 일반적으로 시판되고 있는 정미는 도정도가 91% 정도이며, 밥의 외관과 관계 있는 정미의 외관은 주로 정미의 백도와 강층의 제거 여부에 의해 결정되며, 이는 도정도 및 정미 기술에 의해 좌우됩니다.

다음은 취반입니다. 취반이란 미립 조성의 75%를 차지하는 전분의 호화를 위하여 필요한 물과 열을 공급하여 쌀 전분을 적합한 상태로 호화 시킨다고 하는 단순한 가열조작이지만, 취반방법이 식미에 미치는 영향은 간단하지 않습니다. 이것은 밥이 낱알 상태의 가공이기 때문에, 미립의 세포조직에서 다른 성분과 같이(특히 밥맛의 특징이 담백하기 때문에) 그 물리적 성상이 강하게 영향을 주는 취반 조작에 의해 크게 좌우되기 때문입니다. 취반요령은 불림시간을 약 17분으로 하고, 가열시간 약 16분, 뜸시간 약 9분 등으로 취반에 소요시간은 약 42분 정도가 적당합니다.

3. 문제점과 앞으로의 과제

3.1. 문제점

다른 많은 회사들과 같이 농업회사도 인적·물적 관계로 이루어져 있습니다. 게다가 타산업과 달리 농업회사는 농업적인 측면에서도 많은 의사결정 상황에 직면하게 되고 효율적인 의사결정시에도 여러 문제점에 직면하게 됩니다. 먼저 인적 관계에서 나타나는 문제점은 크게 사원간의 갈등과 위탁농가들과의 갈등으로 나눌 수 있습니다. 사원간의 갈등은 주로 재배품종의 선정, 회사 운영에 대한 경험 부족으로 인한 마찰 등 각종 의사결정시에 나타나게 되며, 위탁농가들과의 갈등은 위탁수수료 등 주로 경제적인 계약관계에서 나타나게 됩니다.

물적 관계에서 나타나게 되는 문제점은 농기계의 과다 사용으로 인한 내구연한 단축, 운영자금의 부족과 자본 회전률 저하 등 직접적인 경제적 손실 등입니다. 이 밖에도 농업의 특성인 천재지변 등에 의한 갑작스런 상황변화에 신속한 대처를 하지 못하거나 회사원들이 경영마인드가 부족한 점 등의 문제점도 있습니다.

3.2. 과 제

가장 시급한 과제는 원할한 자금조달로 인한 회사의 효율적 운영이라고 하겠습니다. 이를 위해서는 앞에서도 언급했듯이 다양한 소득원을 창출하여 경영의 효율성을 기할 필요가 있습니다.

또한 경영 관리 측면에서 경영관리의 전산화 등 새로운 경영기법을 도입하여, 효율적인 경영개선으로 흑자운영을 위한 발판을 마련하여야 하며, 농사라는 고정관념에서 벗어나 농업회사도 기업이라는 경영 마인드를 확립하여 회사원들의 경영능력을 키우고, 재무, 세무, 노동 등 경영 전반에 대한 경영컨설팅으로 자체에서 해결할 수 없는 문제점을 진단, 분석, 처방하여 경영개선에 중점을 두어야 합니다.

회사원들이 농업에 대하여 애착을 가지고 회사가 평생직장이 될 수 있도록 사원들의 복지문제에도 세심한 배려를 기울여야 합니다. 또한 회사원간에 경영의 노하우를 끊임없이 연구·개발하도록 하여 회사의 이익이 곧 자신의 이익이 될 수 있는 인적 기반을 다지는 것도 급선무입니다.

4. 맺 음 말

농업회사법인은 기업적 농업경영으로 농작업 대행같은 생산에서부터 농산물의 유통, 가공, 판매사업을 주사업으로 하고 있으며, 부대사업으로 영농자재의 생산공급, 종묘생산, 종균배양사업과 농산물의 매입, 비축사업 그리고 농기계 및 기타 장비의 임대, 수리, 보관사업과 관개시설의 수탁, 관리사업까지 사업의 범위가 광범위합니다. 이러한 광범위한 업무영역에 따른 기업적 성격 때문에 기존의 농업사회에서의 전근대적인 농업방식으로는 효율적으로 운영할 수 없습니다. 따라서 농업인이 곧 기업인이요, 농업이 곧 산업이라는 확고한 기업 의지와 농업전문경영인으로서의 마인드를 갖추지 않으면 안됩니다.

이러한 경영 마인드를 갖추고 앞서 언급했던 많은 문제점을 개선하기 위해서는 회사구성원 개개인의 노력이 요구되며, 철저한 기업마인드에 따른 경영개선이 필요합니다. 특히 최근에 불어닥친 경제 위기로 인한 자금회전 불안 등으로 회사경영이 더욱 어려운 처지에 놓여 있어 합리적인 경영관리를  하지 못하는 회사법인은 수익성의 악화로 인해 해산될 가능성이 많습니다.

지역농업 여건에 알맞은 철저한 경영전략을 수립하여 생산성을 극대화시키고, 벼 자동화 육묘시설을 통한 대량생산시스템 도입과 같은 적극적인 시설투자 등 기존의 농기계 및 시설, 토지, 노동력 등의 생산요소들의 합리적 재분배도 필요하다 하겠습니다. 또한 정보화시대에 대비하여 사원들의 정보화 마인드를 키우고 나아가 인터넷 홈페이지를 통한 회사의 홍보와 함께 각종 정보를 공유하여 회사의 정보화 능력을 키워나감은 물론 농업회사간의 경쟁력을 키워나가는 것도 중요하다고 하겠습니다.

앞으로 21세기에 우리 농업은 농업인구의 부녀화, 고령화가 심화될 것이므로 특단의 조치가 없는 한 노동력 부족 때문에 농업회사법인와 같은 규모화된 영농은 그 필요성이 증가될 것입니다. 이에 따라 지역농업에서 농업회사법인의 역할은 더욱 커지게 될 것이며, 나아가 타 영농대행조직과 농업회사간의 경쟁이 보다 더 심화될 것으로 판단됩니다. 제가 판단하기에 지금은 회사 구성원들의 경영마인드 제고와 적극적인 경영컨설팅으로 농업회사법인의 경쟁력을 키우는 것이 무엇보다 절실하다고 생각합니다.

저는 미흡하지만 제가 경영하는 농업회사법인이 진정한 의미에서의 회사법인이 되어 생산자 조직의 중심으로 우뚝 서고, 앞으로도 평택 지역 내 다른 농업회사법인과도 연계되도록 전문화의 길을 지속적으로 찾아나가겠습니다.

보리총체담근먹이로 한우 국제경쟁력 제고

최  경  렬

전북 정읍시 양지농장 대표

1. 머리말

반갑습니다. 정읍시 □보리먹이는 한우마을□ 대표 최경렬입니다. 말주변 없고 부족함 많은 제가 외람되게 여러분 앞에 섰습니다.

고향을 떠나 잠시 객지생활을 했지만, 마음만은 항상 어릴 적 깔 구럭 짊어지고 누렁이에게 좋은 풀을 먹이기 위해 온 들판을 헤맸던 추억이 있어 다시 한우를 사육하게 되었습니다. 구럭에 풀을 베어다 먹였던 경력으로는 삼십년이 족히 넘을 것입니다만, 1993년 19두로 전업화를 선언하고 현재는 155두 규모로 일관사육을 하며 고급육만을 생산하고 있고, 숫소는 100% 거세하여 장기비육을 원칙으로 하고 있습니다. 배합사료 원료를 수입에만 의존하는 우리 현실로서 2001년 완전 개방이 되면 과연 한우가 살아 남을 수 있을까? 노심초사하던 중 엎친 데 덮친 격으로 IMF가 닥쳐 한우사육을 포기 할 까도 생각했습니다.

수입쇠고기와 경쟁하려면 다두사육(多頭私肉) 방법밖에는 없는 것처럼 대다수의 한우 농가들이 육질 개량은 생각하지 않고, 사육두수만 늘리기에 급급했고 육량으로 승부하는 길밖에는 없는 것처럼 인식되었던 것이 사실입니다. 하지만 사료를 100% 수입에 의존하고 있는 우리의 현실로서는 옛날 우리 땅이라는 만주 벌판을 되찾지 않는 한 어불성설입니다. 가장 경쟁력 있는 한우사육의 근본적인 방법은 무엇일까? 생각에 생각을 거듭하던 중 정읍시 농촌기술센터를 통하여 휴경답을 이용한 보리총체담근먹이 기술을 전수 받아 시험 사육에 이루게 된 것입니다. 평소에 답리작 토지 기반이 충분하면서도 국토가 협소하다는 이유로 사료를 수입에만 의존하는 것이 가장 큰 불만이었던 저에게는 한줄기 빛과 같은 길이었던 것입니다.

풀을 먹여야 하는 소에게 배합사료에만 의존하는 우리 한우업계의 현실이 너무나도 안타까웠습니다. 더구나 세계적인 기상이변으로 곡물시장에서는 사료원료 값이 대폭 인상되거나, 수입고기가 대폭 인하된 가격에 판매된다고 가정하고, 더구나 우리 입맛에 맞는 1등급 수준인 쵸이스급 고기를 생축으로 들여온다고 하면 이미 한우란 존재는 이 땅에 설 자리가 없음이 자명합니다.

그럼 보리총체담금먹이를 만들어 먹이는 사람으로서 담금먹이의 효과 등 그 동안 생산과정에서 문제점은 무엇이었는지 여러분 앞에 말씀드리고 해결 방법을 같이 찾아보도록 하겠습니다.

2. 개발기술의 시험사업

IMF관리체제하에서 배합사료 및 수입조사료 가격의 상승으로 자급조사료 생산이 절실하였다. 답리작 토지기반이 충분하면서도 국토가 협소하다라는 이유로 가축 사료를 수입에 의존하는 것에 불만이었으나 답리작 사료작물 저장방법이 새롭게 개발되어 보리총체담근먹이 생산을 시작하게 되었다.

볏짚을 콤바인으로 탈곡한 후 대형 베일러로 500kg정도 규격으로 둥글게 말아 특수 비닐로 랩핑하여 45일정도 발효시킨 다음 가축에 급여하는 기술이 개발되었다. 이러한 방법을 답리작 보리에 적용하여 보리총체담근먹이를 제조하는 것이다.

작년의 경우 생볏짚 담금먹이는 140톤을 생산했고 보리는 10일 이상 빨리 파종 할 수 있었으며 이듬해 보리총체담금먹이를 240톤 생산, 거세 한우를 24두 사양시험 중에 있습니다.

생볏짚은 보리 파종할 논에서 수거해야 합니다. 그래야 일찍 보리를 파종할 수 있고 일모작에 전혀 지장이 없습니다. 지금까지는 종자를 새 쌀보리로 했으나 수확량이 다소 적은 듯해 사료용으로 알맞은 보리품종을 농촌진흥청 축산기술연구소에서 시험 재배 중에 있습니다.

1999년도 기관공동 연구의 일환으로 “권역별 답리작 조사료 생산체계 확립”과제를 정읍시 농업기술센터와 공동으로 정읍시 정우면 양지농장에서 실증 연구를 수행하고 있습니다.

1999년 7월 1일부터 시험사육에 들어가 일당 증체 및 배합사료 잔량 기록을 계속하고 있는 데 증체효과와 사료절감은 이미 실제 증명되었고 앞으로 보리가 육질에 어떤 영향을 미치게 되는지 곧 알게 될 것입니다. 일반 볏짚군에서는 일당 증체가 0.58kg, 생볏짚군에서는 0.79kg, 보리총체담금먹이군는 1.03kg이 증체되었습니다.

몇가지 특징을 말씀드리면,

첫째, 보리총체 담금먹이급여군에서는 배합사료를 남긴다는 것입니다.

둘째, 기호성이 좋습니다.

셋째. 볏짚은 따로 급여하지 않아도 됩니다.

넷째, 농약 잔류량이 보리에는 거의 없으니 고급육의 우선 첫째 조건이 안전성이고 보면 일맥상통 하는 부분입니다.

담금먹이 고급육의 사양 프로그램 개발 나아가서는 TMR사료 프로그램 개발을 농촌진흥청 축산기술연구소에서 연구 계획 중에 있습니다. 보리총체 담금먹이를 생산함으로써 좁은 땅을 효율적으로 활용하니 좋고 대형 농기계등 조사료 생산장비 이용을 재고 할 수 있다는 점에서 간접소득이 있습니다. 저비용으로 고품질의 고급육을 생산할 수 있으니 일거양득(一擧兩得) 아니겠습니까?

미국의 쵸이스급 고기나 일본의 화우와의 경쟁에서 이기기 위해서는 반드시 갖추어야 할 세 가지 조건이 있는데 첫째, 거세 장기 비육을 통한 고급육 사양 둘째, 육질위주의 개량된 일관 사육  셋째, 조사료 위주의 사육방법 개선입니다. 저는 이제야 비로소 세 가지 조건을 모두 갖추게 되었습니다.

저는 보리파종을 24ha 했습니다. 물론 논은 임대하는데 애로사항이 이루 말할 수 없었습니다만, 정읍에서는 시장님의 의지로 시 차원에서 사료용 보리재배를 적극 권장 확대하고 있습니다. 올해 약 300ha 이상을 계획하고 있는 걸로 알고 있습니다.

1999년 5월 19일에 정읍시 정우면 양지농장에서 농촌진흥청 축산기술연구소와 정읍시농업기술센터 공동 주최하에 □답리작 사료용 보리 수확 및 총체담근먹이 조제 기술 연시회□가 관계기관 및 양축가 150여명이 참석하여 성황리에 개최되었습니다. 축산농가들은 보리총체담근먹이의 제조 및 사료가치에 대한 높은 관심을 가지게 되었고 이를 계기로 보리총체담근먹이를 널리 홍보하는 기회가 되었습니다.

그림 1.  보리 총체 담근먹이 연시회 (□99. 5.19, 정읍시)

3. 개발 기술 내용

황숙기 보리를 예취기로 수확한 다음 한나절 예건하여 수분함량이 65% 정도에서 대형 라운드베일러로 둥글게 말아 최소한 수확 당일 특수비닐로 랩핑하여 축사주변이나 목장내에 45일정도 두었다가 가축에게 급여하는 기술이다. 또한 보리총체담근먹이 조제시 당밀이나 젖산균을 첨가하면 발효가 잘 되었습니다.

벼를 수확한 후 바로 10월 중순경 보리를 파종하며 보리 수확적기는 호숙기에서 황숙기사이인 5월초 경에 수확합니다.

보리 곤포 담근먹이 조제작업 순서는 다음과 같습니다.

보리생산	→	수확·집초	→	곤포조제	→	비닐피복	→	간이저장

곤포시 알맞은 수분함량은 60% 내외로 수분함량이 많을 경우 예취한 후 한 나절 정도 예건이 필요합니다. 곤포조제시에 첨가제를 사용할 수도 있습니다. 원형 곤포기 윗부분에 분무용 살포기를 부착하여 발효를 돕는 개미산이나 젖산균 등 첨가제를 살포하는 것입니다.

곤포작업 후 바로 보관장소로 이동시킨 후 비닐로 피복을 합니다. 비닐을 50%가 중복되게 4겹으로 감아 주어 공기가 통하지 않게 하여야 합니다. 장기 보관시에는 비닐을 6겹으로 피복하는 것을 추천합니다. 적재는 편평한 장소에서 2단 이하로 하는 것이 좋고, 저장시 조류 및 쥐 등에 의한 피해에 의한 부패를 방지하여야 합니다. 조제후 30∼40일 후에는 급여가 가능합니다.

그림 2.  사료용 보리 수확(호숙기)

그림 3.  보리총체담근먹이 저장 현장

4. 기술 활용 효과

보리총체담근먹이 조제의 새로운 기술 도입으로 답리작 재배면적이 늘어나고 있으며, 특히 시험 농가뿐만 아니라 정읍시 전지역에서 약 3ha 단위로 총 300ha정도가 보리총체담근먹이용으로 재배될 것으로 기대됩니다.

표 1.  보리의 생육단계별 조사료 생산성

생 육 단 계	생 산 성 (톤/ha)
	생 초	건 물	TDN
초장 60cm 지 엽 출 현 출 수 기 개 화 기 유 숙 기 황 숙 기 완 숙 초 기	25.47 33.21 42.25 45.54 41.10 33.75 27.46	2.97 4.81 7.13 8.35 11.74 11.95 11.53	1.60 2.67 3.85 4.34 7.17 7.65 7.50

주 : 축산연(1994)

표 2.  보리 생육단계별 총체 담근먹이의 품질 비교

생육단계	건 물 (%)	산 도 (pH)	유 기 산 (%)			Flieg's 평가점수
			젖 산	낙 산	초 산
출 수 기 개 화 기 유 숙 기 황 숙 기	20.8 23.8 27.1 37.6	4.50 4.42 4.87 5.05	7.25 8.34 8.77 9.26	1.87 0.96 0.50 0.47	3.51 2.34 2.24 2.28	36 53 66 68

주 : 축산연(1994)

답리작 이용 보리 총체 담근먹이 장점은 단위중량당 사료가치가 높아 배합사료 대체효과가 큽니다. 보리는 자가 채종이 가능해 수입에 의존하는 호밀, 이탈리안 라이그라스 등의 수입 종자와 대체효과 또한 크다고 봅니다. 또한 보리는 호밀, 호맥보다 키가 작아 기계화 생산이 용이하며 보리총체담근먹이용으로 보리를 재배할 경우 식량으로 재배하는 것보다 일찍 호숙기에서 황숙기까지 수확함으로써 벼 1모작 재배를 가능하게 합니다. 보리라는 청정성, 무농약, 무공해 이미지로 소비자에게 청결, 자연, 신선함을 심어줄 수 있어 친환경 농산물에 의한 유기축산물 생산이 가능하게 될 것입니다. 보리에는 베타-글루캔의 함량이 많아 지방 축적을 막아주어 고급육 생산에 기여할 것입니다. 생볏짚과 보리총체담근먹이 생산으로 농기계 활용이 높아지고, 논의 이용률이 높아져 농가 소득을 높일 수 있을 것으로 기대합니다.

표 3.  답리작 보리 총체 담근먹이의 생산성

작 물	수확적기	생 산 성 (톤/ha)			TDN 함량 (%)
		건 물	TDN	지 수
보 리 호 밀	황숙기 유숙기	9.6 9.8	6.4 5.5	116 100	66 57

현재 육성우 24두를 공시하여 7월 13일부터 축산기술연구소의 사양지도로 2개의 시험군으로 나누어 비육 사양시험을 하고 있으며 섭취량 및 증체량이 좋은 것으로 나타나고 있습니다.

1군 : 전통적인 배합사료와 볏짚 급여

2군 : 배합사료와 볏짚에 보리랩사일리지를 급여함. 보리랩사일리지의 경우 젖산처리군과 무젖산처리군으로 나누어 사양.

트렌치사일로의 경우 개봉후 부패되는 양이 많아 손실이 크나 랩사일리지의 경우 필요량에 따라 개봉하여 급여 (600kg 랩사일리지 하나로 두당 10kg씩 일일 60두에 급여할 수 있음)하여 경제적 손실이 적습니다. 증체효과는 젖산처리사일리지의 경우 기호성이 좋아 증체효과가 높으나 개봉후 부패속도가 무젖산처리보다 빠른 것으로 나타나고 있습니다.

5. 문제점 및 건의사항

답리작 보리를 재배하고 보리총체담근먹이를 이용하는데 문제점은 다음과 같습니다.

□ 일괄 수확시 장비세트(트랙터, 대형라운드베일러, 랩핑기, 핸들러 등)가 필요하며 구입시 부담이 클 것입니다

□ 사료용보리 종자 확보가 어렵고, 보리총체담근먹이용 보리육종이 필요합니다.

□ 보리파종시 기존방법(배수로 120cm간격, 파종량 150kg/ha등)으로 했을 경우 작업이 어렵고, 시비방법 등의 새로운 재배법 확립이 필요합니다.

□ 양축가의 논 소유가 적어 임대하여 보리를 파종해야함으로 임대료 부담이 큽니다.

답리작 보리총체담근먹이의 이용을 활성화하기 위한 개선방안을 제시하면 다음과 같습니다.

□ 보리총체담근먹이용 농기계 장비 구입시 정부의 지원이 필요합니다.

□ 조숙 보리품종 육종과 시비방법 개선이 필요합니다.

□ 임대료 지원이 절실합니다.

6. 향후 계획

그림 4.  보리한우 브랜드화 상표      그림 5.  보리한우 캐릭터(청정우)

우리 정읍은 올 겨울 온 들판이 보리로 장식되어 질 것입니다. 정읍시 지역의 보리총체담근먹이를 이용하는 농가가 증가함에 따라 보리한우의 브랜드화를 위한 추진위원회를 구성하여 한우 다두 사육농가의 참여를 권유하고 있습니다. 또한 보리 총체 담근먹이 재배 확대 추진(300ha 이상 계획)하고 농촌진흥청 축산기술연구소와 연계하여 고급육 품질 인증을 계획하여 □정읍청정보리한우□라는 브랜드로 상표등록 출원 중에 있으며 조합구성을 추진하고 있습니다. 이와 더불어 신문, 방송, 잡지, 광고 등을 통한 정읍 청정보리한우의 브랜드 홍보를 추진하고 유통망 확보를 위한 계획도 추진 중이며 2000년 5월 정읍 투우 대회에서 시식회도 할 예정으로 있습니다.

7. 맺음말

앞으로는 정읍이 내장산 단풍보다 보리 한우로 더욱 유명해 질 것입니다. 우리 나라 국토가 좁다고만 하는데 저의 생각은 가지고 있는 땅도 이용을 못한다고 생각합니다.

벼 수확 후 온 땅에 보리를 심게 하는 것입니다. 식량으로써 충분히 생산하고 나머지는 전부 사료용으로 활용하면 과연 수입 대체효과가 우리 나라 전체로 계산할 때 얼마나 되겠습니까? 이는 아마 어마어마한 국산품을 수출하는 효과를 보게될 것입니다. 정부 차원에서도 그 옛날 보리 혼식을 장려한 것처럼 보리 파종을 적극 지원해 주어야 한다고 저는 생각합니다.

기존 보리에 대한 연구는 곡실용에 한하여 이루어졌으나 조사료 부족에 의한 외국으로부터 수입이 급증하는 현실에서 겨울철에 놀고 있는 휴경답에 보리를 재배하여 가축사료로 이용하면 조사료 수입을 줄일 수 있고, 자급 조사료 생산체계 확립이 가능할 것으로 봅니다.

답리작 사료작물의 최대생산을 위한 보리 재배 및 이용 기술을 확립함으로써 국내자급 조사료의 경쟁력 우위 확보가 가능케 할 것으로 생각합니다.

사료용 보리는 호밀, 이탈리안라이그라스보다 높은 에너지가를 함유하고 있어 답리작 조사료의 생산을 확대시킬 것으로 기대하고 있습니다. 특히 보리총체담근먹이를 가축에 급여했을 때 배합사료를 대체하여 생산비절감과 고급육생산에 기여할 것으로 봅니다. 이제 다시 IMF가 온다해도 2001년 완전개방이 되도 두렵지 않습니다.

21세기 새 천년을 맞이하는 준비된 축산인 이라 감히 말씀 드리고 싶습니다. 진정한 축산인, 영원한 축산인으로 살아가겠습니다.

감사합니다.

제4회 □농업인의 날□ 기념 국제학술대회

21세기 세계 식량안보 전략

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

찍은날  1999. 11. 10      펴낸날  1999. 11. 11

발행인  강  정  일

펴낸곳  한국농촌경제연구원(3299-4000)

□□□１□□□ 서울특별시 동대문구 회기동 4-102

등  록  제5-10호(1979. 5. 25)

찍은곳  동양문화인쇄(주) 737-2101∼5

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유로이 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다.

□ 이 연구는 본 연구원의 공식견해와 반드시 일치하는 것은 아닙니다.