KREI·농어업특위 공동주최

정책토론회 발표자료

전환기 농지제도의 방향

2002. 9. 5

한 국 농 촌 경 제 연 구 원

농어업□농어촌특별대책위원회

토론회 개요

□ 일  시: 2002. 9. 5(목) 14:30

□ 장  소: 한국농촌경제연구원 대회의실

□ 주제발표

제1주제 : 농업구조 개선을 위한 농지제도의 방향

- 발제자 : 농촌경제연구원 박석두 박사

제2주제 : 국토이용체계와 농지이용제도의 방향

- 발제자 : 국토연구원 채미옥 박사

□ 사  회 : 이정환(KREI 원장, 농어업특위 사무국장)

□ 토론자

김익주 (재정경제부 산업경제과장)

나승렬 (농림부 농지과장)

박동완 (농협중앙회 조사부장)

박진도 (충남대 경제학과 교수)

소순렬 (전북대 농업경제학과 교수)

염주영 (대한매일신문 논설위원)

오덕화 (농민신문 편집부국장)

이천해 (전업농중앙연합회 사무총장)

이형순 (농업기반공사 경제분석팀장)

장세일 (전국농민단체협의회 사무총장)

가나다 순

농업구조개선을 위한 농지제도 방향

한국농촌경제연구원

박   석   두

목     차

Ⅰ. 농업구조와 농지제도	1

Ⅱ. 농지제도의 현황	2

1. 경자유전 원칙과 농지임대차 금지	2

2. 농업진흥지역제도와 농지전용허가제	5

3. 농지임차료와 농지가격	9

Ⅲ. 농업구조개선을 위한 농지제도의 쟁점과 방향	11

1. 경자유전 원칙과 자작농주의의 유지	13

2. 전업농 등의 농지매입 지원	14

3. 기존 임대차농지의 자작지화 및 비농민의 농지소유 금지	15

4. 농지소유 규제의 폐지와 이용규제 강화는 의문	16

5. 농민간 농지임대차 허용 및 비농민의 농지임대차 불허	17

6. 소규모 분산 농지전용의 방지와 개발이익·전용이익의 환수	17

7. 농지보전에 대한 보상	18

Ⅰ. 농업구조와 농지제도

□ 농업문제란 일국의 농업이 국내의 다른 산업 및 다른 나라의 농업에 비해 발전속도가 느리고 생산성이 낮다는 문제(부문간·국가간 격차)로서, 궁극적으로 생산성과 국제경쟁력의 향상에 의해 해결될 수 있다.

□ 농업의 생산성은 생산요소와 생산품의 가치에 의해 정해지며, 이는 곧 농업구조에 의해 좌우된다.

- 농업구조란 □가격과 기술이 농업이란 산업의 성과에 미치는 효과를 규정하는 기본적 틀, 즉 농업의 상품 구성과 생산주체의 구성을 지칭하는 개념□으로서, 생산주체의 성격은 생산 목적(자급농·상업농·기업농 등), 취업 형태(전업농·겸업농·부업농 등), 토지소유 형태(자작농·임차농 등), 경영 형태(전문농·복합농·다각농 등), 조직 형태(가족농·협업농·법인농 등), 규모(대농·중농·소농 등) 등 6가지 기준으로 구분되는바, 한국 농업은 미작 중심의 상업적인 전업 영세 자소작농 구조라고 할 수 있다(이정환)

- 농업구조란 넓은 의미로는 토지소유구조, 생산구조, 경영구조, 유통구조, 소득구조 등을 종합 지칭하나, 좁은 의미로는 토지소유구조·생산구조·경영구조를 가리킨다.

□ 농지제도는 토지소유구조와 경영구조 등 핵심적인 농업구조를 결정하는 틀일 뿐만 아니라 국토이용, 농촌지역개발, 농업경영체 육성 등에도 관련되므로 농지제도 개선방안 또한 이를 종합적으로 고려하지 않으면 안된다.

- 농지의 용도는 다양하며 수요 또한 많은 데 반해 이용할 수 있는 농지의 양은 유한하기 때문에 농지의 소유와 이용을 둘러싸고 계층·부문·지역·세대간에 경합과 갈등이 발생하며, 그 독점·낭비·비효율적 이용 등의 문제가 발생할 수 있다. 농지제도는 유한한 농지의 소유와 이용을 둘러싼 대립과 갈등을 조정하고 이를 효율적·합리적으로 이용하도록 하기 위해 필수적인 제도적 장치로서, 농지의 소유·거래·이용·보전·전용·조성·정비에 관한 이념·원칙·방향·방법·절차 등을 규정한 법령·제도·정책을 총칭하는 것이다.

- 자본주의 체제에서 농지는 소유자가 자신의 의향대로 이용하는 것이 원칙이지만, 인위적으로 창출할 수 없고 양적으로 유한하며 불가역성·다용도성·영속성 등 토지의 특성 때문에 그 소유와 이용에 대한 제도적 개입이 불가피하다. 그 점에서 농지는 공공재적 성격이 있다고 할 수 있으며, 따라서 농지의 소유와 이용을 오로지 시장에 맡기는 것은 그 특성을 무시하는 것이라고 할 수 있다.

- 농지제도의 목적은 농지를 효율적으로 이용하는 데 있으며, 그 개념은 농지의 소유와 이용에 관련되는 주체별로 다를 수 있으므로 사적 개인의 입장이 아니라 국가 전체의 입장 및 농업 발전의 측면에서 농지 소유·이용의 공공성을 극대화해야 한다.

□농지 소유자: 지대수익과 지가차익의 극대화

□농지 이용자: 안정적인 이용과 지대의 최소화 및 이용수익의 극대화

□농지 전용자: 전용비용 최소화와 전용 수익의 극대화

□지자체와 지역사회: 지역사회를 위한 공공성·공익성(지역 경제 활성화와 자연환경·경관 보호 등) 극대화

□국가와 중앙정부: 공익성·공공성의 극대화(단, 사회경제 여건의 변화에 따라 그 방향과 방법이 달라질 수 있다)

□국가와 지역사회 입장에서 □효율적 이용□은 □사적 개인의 효율성을 지역사회와 국가 전체적으로 합산한 크기의 극대화□가 될 수 없고, 사적 비용과 수익이 아니라 사회적 비용과 수익을 기준으로 해야 하며, 계층·부문·지역간 갈등의 최소화와 당대만이 아니라 후대까지도 고려해야 한다.

Ⅱ. 농지제도의 현황

1. 경자유전 원칙과 농지임대차 금지

□ 경자유전 원칙: 현행 헌법 제121조에 □국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다□고 규정하였고, 농지법은 □농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 이를 소유하지 못한다(제6조의 1항)□고 하여 원칙적으로 농업인과 농업법인만이 소유할 수 있도록 규정하였다.

- 농지법은 □자기의 농업경영에 이용하지 아니하는 농지라도 이를 소유(제6조의 2항)□할 수 있는 예외규정으로 상속농지나 이농 후 계속 소유 농지와 96년 1월 1일 이전에도 소유하던 농지 및 전용허가를 받은 농지 등을 소유할 수 있도록 하였다.

- 농지의 소유상한은 농업진흥지역 안의 경우 무제한, 농업진흥지역 밖의 경우 5ha(농림부의 농지제도개선안은 소유상한 폐지)로 하며, 자경하지 않는 상속농지와 이농 후 보유농지는 1ha 이내 소유할 수 있다.

□ 농지임대차 금지와 자작농주의: 농지의 임대차 및 사용대차는 불가피한 경우를 제외하고는 원칙적으로 금지하여 자작농주의를 표방하고 있다.

- 5년 이상 자경한 60세 이상 재촌 은퇴농가의 소유농지

- 농지법 시행일(1996. 1. 1) 이전에도 소유하고 있는 농지

- 1ha 미만의 상속 농지와 이농 당시 소유 농지(초과면적은 처분)

- 농지이용증진사업시행계획에 의해 임대하는 농지

- 부득이한 사유(징집·질병 등)로 일시 영농 중단 농지

- 농지저당기관의 집행에 의해 소유하는 농지

□ 농지의 위탁경영 금지: 농지의 위탁경영 또한 불가피한 경우를 제외하고는 허용되지 않으며, 이를 어겼을 경우 농지처분명령 대상이 된다.

- 전작업 위탁: 징집·복역 등 일시 영농중단과 농지이용증진사업 참여시

- 일부 위탁: 농업인의 자기 노동력 부족시(작목별 주요 농작업의 1/3 이상 또는 30일 이상 직접 영농에 종사하면 그 외 작업은 위탁 가능)

□ 헌법과 농지법은 원칙적으로 농지의 임대차를 금지하고 있으나, 2000년 현재 임대차 농지가 전 농지의 43.6%, 임차농가가 전 농가의 72.3%에 달한다.

- 농가의 임대농지: 30.8%(□90)→19.6%(□98)→21.1%(00)

- 비농가 임대농지: 67.3%(□94)→70.3%(□98)→69.1%(00)

□재촌 비농가: 44.6%(□93)→52.2%(□99)→50.3%(00)

□부재 비농가: 70.6%(□88)→47.4%(□98)→49.7%(00)

- 부재 비농가의 소유농지 중 매입에 의한 소유의 비중은 □90년의 25.9%에서 □99년 12.5%로 감소한 반면 상속·증여와 이농자에 의한 소유 농지의 비중은 69.4%에서 80.9%로 증가하였다.

- 자작농은 1998년에 호수와 비중이 증가한 것을 제외하고는 1992년 이래 매년 감소하다가 2000년에 호수와 비중이 전년에 비해 증가하여 27.4%였음에 반해 임차농은 1998년에 호수와 비중이 감소한 것을 제외하면 1996년 이래 72.4%를 유지하였으며, 그 중 순임차농은 1988∼97년에 8.1∼8.5%에서 98년에 7.3%로 하락하였다가 □99년 이래 7.9%로 약간 증가하였다(표 3 참조).

<표 1> 임차농지 현황

단위: 천ha, (%)

		□50	□70	□80	□90	□92	□93	□94	□95	□96	□97	□98	□99	□00
경지면적 임차면적 (임차농지비율)		1,954 158 ( 8.0)	2,298 409 (17.8)	2,196 468 (21.3)	2,109 789 (37.4)	2,070 770 (37.2)	2,055 810 (39.4)	2,033 838 (41.2)	1,985 838 (42.2)	1,945 836 (43.0)	1,924 837 (43.5)	1,910 789 (41.3)	1,899 822 (43.3)	1,889 824 (43.6)
소유자별 임차농 지	농 가 (구성비)	-	-	-	243 (11.5)	223 (10.8)	199 ( 9.7)	196 ( 9.6)	223 (11.2)	212 (10.9)	212 (11.0)	155 (8.1)	165 (8.7)	174 (9.2)
	비 농 가 (구성비)	-	-	-	456 (21.6)	464 (22.4)	538 (26.2)	564 (27.7)	546 (27.5)	554 (28.5)	552 (28.7)	555 (29.1)	570 (30.0)	569 (30.1)
	국공유지	-	-	-	34	32	33	34	26	27	29	31	35	33
	기 타	-	-	-	56	51	40	44	43	43	44	48	52	48

자료: 농가경제조사 표본농가에 대한 조사 결과임. 농림부 농지관리과

<표 2> 비농가의 임대사유별 면적

단위: 천ha, (%)

	□90	□95	□96	□97	□98	□99	□00
비농가의 임대면적	456	546	554	552	555	570	569
□ 재촌 비농가1)	136 (29.9)	228 (41.7)	245 (44.2)	252 (45.7)	292 (52.6)	298 (52.2)	286 (50.3)
- 타직업 종사	80 (17.5)	146 (26.7)	159 (28.6)	160 (29.0)	154 (27.7)	154 (27.1)	148 (26.0)
- 노동력 부족	54 (11.9)	75 (13.8)	78 (14.1)	83 (15.1)	126 (22.7)	131 (22.9)	125 (22.0)
- 기 타	2 (0.5)	7 (1.2)	8 (1.5)	9 (1.6)	12 (2.2)	13 (2.2)	13 (2.3)
□ 부재 비농가2)	320 (70.1)	318 (58.3)	309 (55.8)	300 (54.3)	263 (47.4)	272 (47.8)	283 (49.7)
- 이농 후 계속 보유	162 (35.6)	207 (38.0)	209 (37.8)	200 (36.3)	154 (27.7)	164 (28.8)	180 (31.6)
- 상속·증여	60 (13.1)	48 (8.8)	43 (7.8)	45 (8.1)	53 (9.6)	56 (9.8)	36 (6.3)
- 농지매입	83 (18.2)	50 (9.1)	45 (8.1)	43 (7.7)	37 (6.7)	34 (6.0)	50 (8.8)
- 기타	15 (3.2)	13 (2.4)	12 (2.1)	12 (2.2)	19 (3.4)	18 (3.2)	17 (3.0)
주: 1) 농지소재지와 동일 시·읍·면 또는 인접 시·읍·면에 거주하고 있는 농가 2) 재촌 비농가 이외의 농가 자료: 농가경제 표본농가에 대한 조사 결과임. 농림부 농지관리과

<표 3> 임차농가 현황

단위: 1,000호, (%)

	□88	□89	□90	□92	□93	□94	□95	□96	□97	□98	□99	□00
총농가수	1,826	1,772	1,767	1,640	1,592	1,558	1,501	1,480	1,440	1,413	1,382	1,384
자작농가 (구성비)	575 (31.5)	521 (29.4)	539 (30.5)	525 (32.0)	501 (31.5)	460 (29.5)	425 (28.3)	403 (27.2)	392 (27.2)	441 (31.2)	373 (27.0)	379 (27.4)
임차농가 (구성비)	1,249 (68.4)	1,249 (70.5)	1,226 (69.4)	1,114 (67.9)	1,085 (68.1)	1,092 (70.1)	1,070 (71.3)	1,071 (72.4)	1,042 (72.4)	966 (68.4)	1,003 (72.6)	1,001 (72.3)
-자작+임차 -순임차	1,099 150	1,102 147	1,081 145	976 138	954 131	966 126	949 121	948 123	920 122	863 103	894 109	894 109
무경지 농가	2	2	2	1	6	6	6	6	6	6	6	4
자료: 위와 같음.

□ 농지법은 불가피한 경우를 제외하고는 농지의 위탁경영을 금지하고 있으나, 2000년에 논벼 수확농가 1,077천호 중 자가영농 농가의 비율이 논갈이 40.2%, 모내기 40.4%, 농약살포 70.1%, 벼베기 18.5%, 탈곡 17.4%로서, 농약살포작업을 제외한 모든 작업에서 위탁영농 호수가 60∼83%에 달하였으며, 위탁영농 농가의 대부분이 작업의 전부를 위탁하였다.

- 위탁영농 농가의 비율은 증가추세로서, 1990∼2000년 기간에 논갈이 위탁영농 농가의 비율은 47.6%에서 59.8%로, 모내기의 경우 56.3%에서 59.6%로, 벼베기는 60.5%에서 81.5%로, 탈곡은 73.4%에서 82.6%로 증가하였다.

2. 농업진흥지역제도와 농지전용허가제

□ 농지보전에 관련된 제도로는 농업진흥지역제도가 있는바, 이 제도는 농림지역, 준농림지역, 자연환경보전지역, 그리고 특별시의 녹지지역을 제외한 도시계획구역 내 녹지지역의 우량농지를 농업진흥지역으로 지정하는 것으로서, 농업진흥구역과 농업보호구역 등 2개 구역으로 구분된다.

- 농업진흥구역: 평야지 10ha, 중간지 7ha, 산간지 3ha 이상 농지가 집단화되고, 농업기반이 정비되었으며, 토양·경사면에서 기계화 가능 지역

- 농업보호구역: 농업진흥구역의 용수원 확보 및 수질 보전을 위해 농업환경을 보호해야 할 필요가 있는 지역

□ 농업진흥구역과 농업보호구역에서는 행위제한이 규정되어 있다.

- 농업진흥구역에서의 행위제한: 허용행위 열거 방식으로서, 농작물과 다년성식물의 경작·재배, 고정식 온실·버섯재배사·비닐하우스와 그 부속시설의 설치, 농막과 간이퇴비장 설치, 농지개량·농업용수개발사업 시행 등 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되지 않는 토지이용행위를 할 수 없다.

- 농업보호구역에서의 행위제한: 금지행위 열거 방식으로서, 대기오염물질·폐수 배출시설과 폐기물처리시설, 1천□ 이상의 공장, 2천□ 이상의 공동주택, 근린생활시설, 3천□ 이상의 기타시설 등은 설치할 수 없도록 되어 있다.

□ 2000년 현재 농업진흥지역 지정 면적은 논 768,379ha, 밭 140,124ha, 과수원·기타 146,585ha 등 농지 1,055,088ha와 비농지 91,652ha, 합계 1,146,740ha로서, 논은 전체 논 면적 1,149,041ha의 66.9%, 농지는 전체 농지면적 1,888,765ha의 55.9%가 농업진흥지역으로 지정되어 있다.

- 전체 농지의 55.9%만 농업진흥지역으로 지정되어 있어, 44.1%에 달하는 농지의 보전 문제가 중요하다.

□ 농지법은 농외 목적으로 농지전용시에는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관의 허가를 받도록 하되, 일정 규모 이하의 전용허가권은 시·도지사와 시장·군수에 위임하며, 협의전용과 신고전용은 허가 대상에서 제외되어 있다.

- 농지전용협의제도: ① 다른 법률에 의해 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우, ② 도시계획구역 안에 주거·상업·공업지역과 도시계획시설을 지정·결정할 때 그 안에 농지가 포함된 경우와 녹지지역·개발제한구역·도시개발예정구역 안에 있는 농지의 토지형질변경허가시 미리 농림부장관과 협의를 거친 경우

- 농지전용신고제도: 농업진흥지역 안의 경우 1,500□ 이하의 농산물 건조보관시설과 탈곡장·잠실·잎담배건조장·농업자재보관시설·농업관리사, 3천□ 이하의 농수산업 시험·연구시설, 농업진흥지역 밖의 경우 660□ 이하의 농업인주택, 1,500□ 이하의 농업용시설, 7천□ 이하 축산시설, 3,300□ 이하의 농수산물 유통·가공시설, 어린이놀이터·마을회관 등 농업인 공동편익시설, 7천□ 이하의 농수산 관련 연구시설과 양어장·양식장, 1,500□ 이하의 어업용 시설 등을 설치할 경우 신고에 의해 농지를 전용할 수 있다.

- 도시와 준도시 지역을 제외한 용도지역에서 농지전용을 불허하는 시설로는 대기오염물질·폐수 배출시설과 7,500□ 이상의 기숙사, 위락시설, 휴게음식점과 제2종 근린생활시설, 숙박시설, 1천□ 초과 단독주택, 전시장과 동식물원을 제외한 문화 및 집회시설, 학교·교육원·직업훈련소·학원·연구소·도서관을 제외한 교육연구 및 복지시설, 운동시설, 공공기관 청사를 제외한 업무시설, 위험물 저장 처리시설, 자동차관련시설, 묘지관련시설, 관광휴게시설, 3만□ 초과 도·소매시장, 농업진흥구역 안에 설치할 수 있는 시설과 공공시설 및 고속도로의 부속물을 제외한 1만□ 초과시설 등이다.

- 농지관리위원회의 확인사항은 전용하고자 하는 농지의 경지정리·수리시설 등 농업생산기반 정비 여부, 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경 유지에 피해가 예상되는 경우 피해방지계획 수립 여부, 용수의 취수를 수반할 경우 농수산업과 농어촌생활환경 유지에 대한 피해 여부 등이다.

□ 농지를 농외 용도로 전용할 경우 대체농지조성비를 부과, 농지관리기금의 농지조성계정에 이를 납입토록 하고 있다.

- 1999년까지는 농지전용시 대체농지조성비와 농지전용부담금의 2가지 부담금을 부과하였으나 2000.1.1부터 농지전용부담금을 폐지하고, 농지조성비 고시단가를 다음과 같이 인상하였다(2001. 12. 29).

□경지정리가 시행된 논: 7,200원→13,900원

□용수개발이 시행된 논: 11,900원→18,300원

□경지정리·용수개발 시행된 논: 14,600원→21,900원

□밭경지정리가 시행된 밭: 6,000원→12,500원

□그 외 농지: 4,500원→10,300원

□ 농지전용허가제도에 대한 비판: 농지전용허가제도가 농지를 비농업 목적으로 전용하는 것을 규제함으로써 도시용지·산업용지의 공급이 원활하지 못하게 되고, 농지가 비효율적으로 이용되게 된다는 식의 비판을 하고 있으나, 그보다는 수도권 준농림지역의 난개발이 사회문제로 등장할 만큼 농지전용이 남용되었다는 점이 오히려 문제이며, 더욱이 필지별 소규모 분산전용을 허용하여 농지가 무질서하게 전용되는 것이 문제이다.

- 농지전용면적은 1996년의 16,611ha를 정점으로 감소추세임에도 1998∼2000년의 3년 동안 연평균 12,347ha의 농지가 전용되었으며, 그 중 75%는 농업진흥지역 밖의 농지였으며, 용도별로는 공공시설용지로 53.4%, 주거시설용지로 14.2%, 농업용시설용지로 13.1%가 전용되었다(표 4 참조).

<표 4> 최근 3년의 농지전용 추이(1998∼2000)

단위: ha, %

	합 계		1998	1999	2000
	면적	비율(%)
합계 진흥지역 진흥지역 밖	37,041 9,382 27,659	100.0 (25.3) (74.7)	15,141 4,376 10,765	12,017 3,339 8,678	9,883 1,667 8,216
공공시설 진흥지역 진흥지역 밖	19,793 7,777 12,016	53.4	9,253 3,831 5,422	6,481 2,798 3,683	4,059 1,148 2,911
주거시설 진흥지역 진흥지역 밖	5,264 387 4,877	14.2	2,080 135 1,945	1,442 129 1,313	1,742 123 1,619
광공업시설 진흥지역 진흥지역 밖	3,310 112 3,198	8.9	1,114 25 1,089	1,054 49 1,005	1,142 38 1,104
농업용시설 진흥지역 진흥지역 밖	4,859 872 3,987	13.1	1,566 310 1,256	1,712 290 1,422	1,581 272 1,309
기타 시설 진흥지역 진흥지역 밖	3,815 234 3,581	10.3	1,128 75 1,053	1,328 73 1,255	1,359 86 1,273

- 농지전용의 75%를 차지하는 농업진흥지역 밖의 용도별 전용 실태를 보면, 경남의 경우 공장 35.5%, 기타 35.9%, 축사 13.2%의 순이었으며, 전북의 경우 기타 57.4%, 축사 13.2%, 공장 12.8%의 순이었다(심상욱, □준농림지역에서의 토지이용 형성에 관한 기초적 연구□, 「국토계획」제30권 3호, 1995. 6, 28쪽). 또한, 용인시의 경우 개별입지 공장 833개 중 640개(76.8%)가 준농림지역에 설치되었다(정희남·김원희, 「기업의 개별공장 입지 실태 및 개선방안」, 국토개발연구원, 1995, 85쪽). 대규모로 조성된 국가공단·지방공단의 공장용지가 분양되지 않은 반면 준농림지역의 농지를 공장용지로 전용하는 사례가 비일비재하다는 것을 알 수 있다.

- 농지전용허가제도는 계획적·집단적 농지전용이 아니라 필지별 소규모 분산전용을 허용하고 있어 도로변과 농지 한가운데 각종 시설이 입지하게 되고, 이로 인해 인접 농지와 자연경관이 훼손되고 있다. 내년부터 시행되는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서도 관리지역의 경우 10ha 이상의 토지에 대해서는 제2종 지구단위계획구역으로 지정하여 계획적·집단적으로 개발하도록 하였지만, 그 이하 규모의 농지 전용에 대해서는 필지별 소규모 분산전용이 가능하도록 되어 있어 여전히 문제가 남는다.

3. 농지임차료와 농지가격

□ 농지의 수확량 대비 임차료 비율은 일모작 논의 경우 1990년의 33.1%에서 1997년 22.2%로 감소추세에서 □98년에 25.1%로 증가한 뒤 □99년에 23.9%로 하락하였다가 2000년에 24.6%로 증가하였으며, 밭의 경우 1990년의 11%에서 □96년 7.6%로 감소추세였다가 □97년∼□99년 8.0%에서 8.7%로 증가한 뒤 2000년에 8.3%로 하락하였다(표 5 참조).

- 일모작 논의 임차료율 분포를 보면 40% 이상 고율의 농지가 1990년 36.4%에서 □95년 9.2%로 감소한 이래 □97년 3.3%로 줄었다가 □98년 14.3%로 증가한 데 이어 □99년 9.2%로 감소하였다가 2000년 현재 11.4%로 증가하였다. 이 같은 고율의 농지임차료는 지역별로 임대차농지에 대한 수급여건과 생산력 수준이 다른 데 기인하는 것으로 생각된다.

<표 5> 농지임차료율 분포 추이(1990∼2000)

단위: %

	지목	임차료율	임차료율 분포
			무상임차	20%미만	20∼29%	30∼39%	40∼49%	50∼59%	60%이상
2000	논(일모작) 논(이모작) 밭	24.6 17.0 8.3	2.3 2.3 19.5	25.9 42.0 60.7	42.5 42.7 9.7	17.9 6.1 3.9	9.9 4.6 1.4	1.1 0.8 1.7	0.4 1.5 3.1
1999	논(일모작) 논(이모작) 밭	23.9 15.1 8.7	2.6 0.9 15.4	29.2 52.1 64.0	38.7 28.2 7.7	20.2 13.7 5.0	8.1 5.1 3.1	0.8 - 1.5	0.4 - 3.3
1998	논(일모작) 논(이모작) 밭	25.1 17.6 8.7	2.8 2.5 15.9	25.4 42.6 64.9	31.0 24.6 7.9	26.5 15.5 4.4	11.2 12.3 2.3	1.6 - 1.7	1.5 2.5 2.9
1997	논(일모작) 논(이모작) 밭	22.2 14.4 8.0	3.2 3.1 24.7	32.3 46.0 59.5	43.4 30.4 7.1	17.8 18.0 2.3	2.2 1.9 1.2	0.4 - 0.8	0.7 0.6 4.4
1996	논(일모작) 논(이모작) 밭	22.4 14.3 7.6	3.2 3.4 23.0	31.7 42.6 59.9	42.4 40.4 7.4	17.2 11.9 3.0	4.6 1.1 1.2	0.4 - 0.8	0.5 0.6 4.7
1995	논(일모작) 논(이모작) 밭	24.3 15.3 8.0	3.8 3.0 24.7	25.5 43.6 58.4	39.7 34.5 7.6	21.8 14.1 3.4	7.1 3.6 1.1	1.2 0.6 0.6	0.9 0.6 4.2
1990	논(일모작) 논(이모작) 밭	33.1 25.9 11.0	3.2 1.1 16.7	13.0 23.1 56.2	20.3 22.3 13.8	27.1 25.4 5.9	29.5 23.1 3.4	5.9 24.2 1.4	1.0 0.8 2.6
자료: 농가경제조사 표본농가에 대한 조사결과, 농지관리과 업무자료.

□ 논의 명목 임차료는 1990년 평당 640원에서 2000년 810원으로 증가하였으나,   이는 논 가격의 3.5%에서 2.2%로 하락한 것으로서, 같은 기간 1년 미만 정기예금 금리가 6.0%에서 7.5%로 변한 것과 대조된다(표 6 참조).

- 농지가격대비 임차료 비율이 하락한 것은 1987∼2000년에 논의 가격이 연평균 11.1% 상승하였기 때문이라고 할 수 있다.

<표 6> 논의 임차료와 농지가격 추이(1980∼1999)

단위:원/평, %

	농지가격(A)	농지임차료(B)	B/A(%)	시중금리(%)
2000 1999 1998 1997 1996 1995 1990 1985 1980	36,458 36,103 33,564 21,978 19,998 19,028 18,312 7,822 3,987	810 762 715 660 633 568 640 382 175	2.2 2.1 2.1 3.0 3.2 3.0 3.5 4.9 4.4	7.5 7.4∼8.3 10.0 9.0 9.0 7.0 6.0 6.0 14.8
주: 1) 농지가격은 농협조사부 조사 중급 논 가격 2) 임차료는 쌀 생산비 중 토지용역비 3) 시중금리는 1년 미만 정기예금 금리(한국은행) 자료: 농림부 농업정책국, 업무자료, 2000.10, 295쪽

□ 농지가격 추이를 보면 논의 가격은 1987∼2000년에 연평균 11.1%, 1996∼2000년에 연평균 16.2%씩 상승하였으며, 밭의 가격은 같은 기간 13.7%와 20.3%씩 상승하였고, 임야 가격은 13.0%와 21.0%씩 상승하여 논보다 밭, 밭보다 임야   의 가격상승률이 높았음을 알 수 있다(표 7 참조).

- 지대별로는 논·밭 모두 준평야와 도시근교의 농지가격상승률이 평야와 산간지대의 가격상승률보다 낮았으며, 특히 1996∼2000년의 농지가격 급등기에는 이들 지역간에 연평균 가격상승률의 격차가 더욱 컸다. 도시근교의 밭

은 다른 지역의 밭에 비해 농지전용 수요가 많아 가격상승률이 다른 지역보다 높았을 것이라는 예상과 어긋나는 조사결과가 아닌가 생각된다.

- 지가차익을 목적으로 한 농지구입자의 입장에서는 도시근교의 농지보다는 평야지대와 산간지대의 농지를 구입하는 것이 유리하였다는 결과로서 주목되는데, 농지가격 하락 추세에서는 평야와 산간지역의 농지가격 하락 폭이 더 클 것으로 예상된다.

<표 7> 지대별 농지가격 추이(1987∼2000)

단위: 원, %

연도	논					밭					임야
	평균	평야	준평야	산간	도시근교	평균	평야	준평야	산간	도시근교
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000	9,289 11,117 16,041 18,312 18,417 18,437 17,613 18,349 19,028 19,998 21,978 33,564 36,103 36,458	8,855 10,714 15,620 17,124 16,702 17,188 16,186 16,395 15,903 18,479 20,826 31,340 34,706 36,990	9,289 11,252 15,980 18,834 19,638 19,752 19,036 20,079 21,926 21,751 24,165 33,930 35,099 32,953	8,890 10,215 13,779 15,998 15,797 15,859 15,158 15,611 16,142 16,416 17,630 30,137 31,016 32,072	16,500 21,129 31,078 34,263 35,164 34,929 34,914 37,222 41,800 39,292 46,325 54,333 58,175 57,600	7,272 9,288 14,479 16,181 17,235 17,519 16,950 17,512 17,932 19,008 20,871 37,636 40,232 38,778	7,134 9,105 14,205 15,753 17,034 18,511 18,115 18,131 17,406 18,433 21,032 35,754 39,651 38,569	8,134 10,188 15,263 16,827 19,331 19,820 19,081 20,163 21,131 22,040 24,244 38,275 39,844 37,569	5,711 7,107 9,809 11,302 11,544 11,463 11,276 11,673 11,941 10,854 11,907 27,401 27,702 27,646	17,500 23,636 33,859 35,865 36,214 35,893 33,981 35,119 38,315 40,920 46,772 70,108 74,945 71,073	- 4,106 7,238 8,047 8,195 8,235 7,885 8,110 8,240 8,289 9,176 17,495 19,332 17,747
연평균상승률 1987∼2000 1996∼2000	11.1 16.2	11.6 18.9	10.2 10.9	10.4 18.2	10.1 10.0	13.7 19.5	13.9 20.3	12.5 14.3	12.9 26.3	11.4 14.8	13.0 21.0
자료: 농협조사부 조사(농림부 농지관리과 자료)

Ⅲ. 농업구조개선을 위한 농지제도의 쟁점과 방향

□ 현행 농지제도 개선의 필요성: 농지제도의 기본이념으로 설정되어 있는 경자유전 원칙과 자작농주의는 이미 붕괴된 상태라고 해도 과언이 아니며, 97년부터 영농규모화사업의 방향은 농지임대차를 통한 규모확대로 전환하는 등 현행의 농지제도는 규정성과 현실성을 상실한 채 유명무실한 상태이다.

- 작년부터 쌀 공급과잉과 가격하락으로 인해 농지가격이 하락추세로 반전되자 농업인들로부터 농지의 소유와 이용에 대한 규제를 폐지 또는 완화해야 한다는 주장이 강하게 제기되었으며, 이에 따라 농림부는 비농민의 농지소유를 일부 허용하는 내용의 농지제도개선방안을 추진하게 되었다.

- 농업인력의 노령화와 후계자 부족, WTO 차기협상의 재개와 자유무역협정(FTA)의 추진, 쌀 공급과잉과 관세화유예조치의 재협상 등의 여건에 의해  농지가격이 하락추세를 지속할 전망인 가운데, 농업구조 개선과 영농규모 확대의 필요성은 더욱 커지고 있다.

□ 농지제도 개선 방향과 관련하여 경자유전 원칙과 자작농주의를 폐기하고 차지농주의로 전환해야 한다는 주장이 체계적으로 제시된 바 있다(이정환, 1998). 그 요지는 다음과 같다.

- 경제 발전에 따라 농지가격이 지대와 관계 없이 상승하는 것은 농지전용 수요가 존재하는 한 불가피하며, 이는 농지제도로써 차단할 수 없다. 농업구조정책은 농지가격 상승을 전제로 수립할 수밖에 없다.

- 농지임대차료는 농지가격이 상승하더라도 토지수익성이 저하되면 하락한다.

- 임대차농지의 비중은 전세계적으로 40∼50% 수준에 접근하였으며, 특히 대규모 계층일수록 임차지 비율이 높다. 1970년대 이후 농지제도는 자작농주의에서 차지농주의로 전환되고, 그에 따라 농지소유자격도 확대되었다.

- 농지전용 규제를 완화하더라도 농지전용 면적이 급증하지 않으며, 농지로 보전된다 해서 농업생산에 이용되는 것이 아니라 휴경농지가 증가한다.

- 농지임대차료는 영농규모 확대, 농산물가격 하락, 농업노동력 감소와 가족노동력의 기회비용 상승, 자작지와 임대지에 대한 세제상 차별대우 폐지 등으로 빠르게 하락하고 그에 따라 차지농의 수익성은 향상될 것이다.

- 자작지와 임차지간의 생산성격차는 없고, 영농규모에 의한 생산성 격차가 존재하므로 영농규모를 확대하되, 농지의 거래가격이 수익지가를 상회하는 고지가 상태에서는 농지매입에 의한 규모확대보다는 임차에 의한 규모확대가 유리하다.

- 이상과 같은 이유로 농지의 소유와 취득에 대한 규제를 최소화하고, 비농민의 농지소유와 취득도 공적 기구를 통해 자유롭게 이루어지도록 하며, 농지임대차를 전면 자유화하는 반면 농지소유 상한을 유지하고, 자작지와 임대지에 대한 세제상의 차별대우를 페지하는 한편, 농지전용 규제를 완화하되 전용지역을 지정하여 질서 있게 전용하도록 한다는 종합적·체계적인 농지제도 개선방향을 제시하였다. 특히 농지유동을 촉진하기 위해 농지구입자금을 지원하게 되면 농지수요의 급증 및 농지가격을 상승시키는 역기능을 초래하므로 농지수요측 지원정책보다는 경영이양연금 등 농지공급측 지원정책을 확대해야 한다고 하였다.

□ 여기서는 이상의 논점에 대해 검토하고 대안을 제시하기로 하겠다.

1. 경자유전 원칙과 자작농주의의 유지

□ 차지농주의는 농지임대차의 확대를 경제발전 과정에서 나타나는 불가피한 현상으로 규정하고 있으나, 우리 나라 농지개혁 이후 농지임대차의 확대는 제도와 정책의 결여 때문이라고 할 수 있다.

- 농지개혁 이후 1994년까지 농지법이 제정되지 못한 상태에서 농민과 그 자녀들이 대거 이농하고서도 농지를 계속 소유하거나 상속농지를 소유할 수 있도록 방임된 결과 비농가의 소유농지가 확대되는 한편 농가는 농업수익으로 농지를 구입할 수 없었기 때문에 임대차 농지가 확대된 것이다.

□ 자작농과 임차농 간에 생산성 격차가 없다고 하나 농가소득 면에서는 임차료만큼(2000년에 10a당 245,000원) 자작농이 유리하며, 그 밖에 농업경영의 안정성, 농가경제의 건전성, 농촌사회의 지속성 등을 위해서는 임차농보다는 자작농이 유리하다.

- 특히 단기 임대차의 경우 토지개량투자와 고정자본 투자를 하지 않게 되므로 당장은 생산성격차가 없을 수 있으나 장기적으로는 생산성이 떨어지게 된다.

□ 경제발전 과정에서 농지가격은 전용지가의 영향으로 수익지가를 상회하여 상승하지 않을 수 없으며, 따라서 영농규모 확대는 매입보다는 임차에 의하는 것이 유리하다는 주장은 농지가격 수준이 수익지가 이하인 지역에서는 적용되지 않으며, 특히 최근의 농지가격 하락 추세에서는 타당하지 않을 수 있다.

- 쌀의 순수입(2000년에 10a당 503,350원)에 금리 5%를 적용한 수익지가는 평당 33,279원으로서, 이 가격으로 논을 매입하여 자경할 경우 지가의 5%에 해당되는 순수입을 얻지만, 임대할 경우 평균 임대료수입은 810원으로서 지가의 2.4%에 불과하여 현행의 임차료 수준에서는 지가차익이 발생하지 않는 한 임대할 목적으로 농지를 매입할 유인은 없게 된다.

- 현행의 쌀 생산비와 가격 수준에서 자경농민이 평당 3만원씩 300평의 농지를 900만원에 구입하여 토지용역비에 해당하는 243,000원씩(지가의 2.7%)을 매년 상환한다면 상환기간은 37년이 된다. 이 농지를 현행 영농규모화사업의 농지구입자금을 지원받아 매입한다면(금리 3%에 20년 균분상환) 20년 간 매년 이자 27만원과 원금 45만원씩을 부담하게 되어 쌀 농사의 순수입(50만여원)으로는 매년의 원리금을 상환할 수 없게 된다. 그러나, 논 가격이 평당 2만원일 경우 매년의 원리금 상환액은 484,000원으로서 10a당 쌀의 순수입으로 충당할 수 있으며, 평당 1만원일 경우 242,000원으로서 10a당 토지용역비로써 충당할 수 있게 된다.

- 쌀 가격의 하락 폭보다 농지가격의 하락 폭이 크고, 금리 하락 추세가 지속된다면 자경농민의 입장으로는 농지의 매입이 임차보다 유리해질 수 있다. 더욱이 농지가격이 전국 평균에 훨씬 밑도는 지역의 경우 농지매입에 의한 규모확대가 임대차에 의한 규모확대보다 유리할 수 있다.

□ 요컨대, 경작농가 입장에서 농지구입자금의 금융부담이 임차료 수준 이하로 될 수 있을 만큼 농지가격이 낮아지거나 농지구입자금 지원조건이 개선될 경우  굳이 경자유전과 자작농주의를 페지하고 차지농주의를 채택할 필요가 없다.

- 최근의 농지가격 하락에 대한 농업인의 불만을 해소할 필요가 인정된다면, 농지가격 하락을 방지하는 수단으로서도 도시민의 주말농장용 농지소유를 인정하는 방법보다는 전업농의 농지매입을 지원하는 것이 효율적이다.

2. 전업농 등의 농지매입 지원

□ 차지농주의는 농지구입자금 지원 등 농지수요자에 대한 정책지원은 농지수요를 확대하고 농지가격을 상승시켜 농지시장을 교란시키는 요인이 되므로 시행해서는 안 되며, 경영이양연금제 등 농지공급자에 대한 지원정책을 실시해야 한다고 하였으나, 이는 지속적으로 농지가격이 상승하였던 추세에 근거한 주장으로서, 재검토할 필요가 있다.

- 농지가격 하락은 일견 농지매입을 통한 영농규모 확대의 호조건으로 여겨질 수 있으나, 그 하락 원인이 쌀 공급과잉과 그로 인한 쌀 가격 하락 및 농업소득 감소 때문으로서, 이는 농지에 대한 수요를 감축시키는 원인이 됨은 물론 농지투매로 이어질 가능성도 있으며, 농산물가격 하락이 극에 달하여 나타나는 농업공황의 대표적인 징표이므로 농지가격의 하락을 방치할 수 없다.

□ 농업인력의 노령화와 감소, 쌀 공급과잉과 도하개발아젠다 출범, 중국의 WTO 가입 등으로 매각 및 임대하려는 농지가 증가하는 반면 영농규모 확대 등 농지수요는 그만큼 증가하지 않을 전망이므로 농지수요 감소와 가격하락이 지속될 가능성이 크다.

□ 농지가격 하락을 방지하는 정책수단으로서는 전업농 등 자경농업인의 농지매입을 지원하는 방법이 효율적이다.

- 농지가격은 전국 평균적으로 하락하는 것이 아니라 그 등락은 지역별로 크게 다르며, 수도권 및 대도시 근교 지역의 농지가격 하락 폭보다는 순수농촌지역·오지지역 농지가격의 하락 폭이 클 것으로 예상되는바, 농지수요 확대와 농지가격 하락 방지대책은 후자의 지역을 정책대상지역으로 설정해야 하며, 따라서 순수농촌 및 오지지역 농지에 대한 수요자로 기대하기 힘든 비농민에게 농지소유를 허용하는 정책 대신 국가 또는 그 대행기구가 이들 지역의 농지에 대한 수요자를 맡도록 하는 정책이 불가결하다.

- 농지가격 하락을 방지하기 위한 수단으로서 도시민의 주말농장용 소규모 농지소유를 허용한다거나 주식회사형 농업회사법인의 농지소유를 허용하는 것은 자경농의 농지수요를 확대하는 데 장애요인이 될 뿐이다.

□ 자경농업인의 농지매입을 지원하는 방안으로서는 현재의 영농규모화사업을 장기임대차 위주에서 농지매입 위주로 전환하고, 영농규모화사업자금의 규모를 확대하는 한편 지원금리를 낮추고 상횐기간을 연장하는 등의 개선조치가 필요하며, 나아가 농지은행을 도입하거나 현재 영농규모화사업을 대행하고 있는 농업기반공사에 농지은행의 기능을 수행하도록 하여 증가되는 농지공급을 흡수하고 자경농업인의 농지매입을 지원할 필요가 있다.

- 농지구입자금 지원 및 농지은행의 매입 대상 농지는 농지가격이 낮고 농지수요가 작은 지역을 우선하는 것이 바람직하다.

□ 전업농 및 자경농업인의 농지매입 지원은 농지매입에 의한 규모확대 촉진책으로서의 의미도 있다.

3. 기존 임대차농지의 자작지화 및 비농민의 농지소유 금지

□ 경자유전을 이념으로 하는 현행의 농지제도를 유지한다면 이미 존재하는 임대차농지를 자작지화해야 한다는 문제가 대두되며, 앞으로 비농민의 농지소유를 금지하는 방안을 강구하지 않으면 안 된다.

- 기존 임대차농지 824천ha 중 농가의 임대농지 174천ha는 농민간 임대차로서 제도적으로 허용하도록 한다.

- 부재 비농가의 임대농지 283천ha 중 이농후 보유 및 상속·증여 농지와 □96년 이전 매입 농지, 재촌 비농가 소유 농지 286천ha 중 5년 이상 자경하고 은퇴한 60세 이상 노령농가의 소유 농지는 합법적으로 인정되고 있다.

- 자작지화 대상의 임대차농지는 노령 은퇴를 제외한 재촌 비농가의 임대농지와 부재 비농가 중 기타 사유의 17천ha로서, 이들 농지는 세제 등의 불리익조치 등을 통해 경작농민에게 양도하도록 한다.

- 기존 임대차농지의 자작지화를 위해서는 자경농업인이 임대차농지를 매입할 수 있도록 농업소득 및 농가소득을 향상시키는 게 중요하나, 농지제도 면에서는 앞으로 비농민의 농지소유가 확대되지 않도록 하는 한편 세제 등을 통해 비농민이 농지를 소유할 경우 불이익을 받도록 하고, 농업정책 면에서는 이미 발생해 있는 임대차농지를 자경농업인이 매입할 수 있도록 농지구입자금 등을 대폭 지원할 필요가 있다.

□ 현행 제도에서 예외규정으로 인정되는 항목 외에 비농민이 경작과 농지전용 외의 용도로 농지를 새로 매입할 수 있는 합법적인 방법은 없다.

- 차지농주의는 비농민의 농지 취득과 보유를 허용하는 것으로 되어 있으나, 그걸 경우 지가하락 추세에서도 지역적으로는 지가상승에 의해 지가차익이 발생하는 지역의 농지를 비농민이 취득할 가능성이 상존하므로 경작 목적 외에는 비농민의 농지소유를 금하도록 한다.

4. 농지소유 규제의 폐지와 이용규제 강화는 의문

□ 농지소유규제를 폐지할 경우 비농민의 농지소유가 확대되고 그 농지는 대부분 임대경작될 것이지만 전용을 강력히 규제하여 농업생산용지로만 이용하도록 한다면 전용 가능성이 없어지게 되고, 그럴 경우 비농민이 농지를 소유하려 하지 않고 오히려 매각하려 할 것이므로 농지가격이 하락하게 될 것이라는 주장인데, 그 문제점은 다음과 같다.

- 첫째, 비농민의 농지 소유와 임대가 확대된다면 그것은 곧 자작농주의와는 상충되게 된다

- 둘째, 농지전용을 강력히 규제할 수 있을지 의문시된다. 비농민의 농지 소유를 규제하는 현재에도 합법적인 농지전용은 물론 불법전용이 비일비재하다. 내년부터 시행되는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」은 준농림지역과 준도시지역을 관리지역으로 통합·변경하고 이를 계획관리·생산관리·보전관리지역으로 세분하여 개발 및 전용대상 지역과 농지보전 지역을 설정한 다음 선계획후개발을 제도화하여 농지보전 지역의 농지는 전용하지 않도록 하겠다는 것이지만 현행의 필지별 소규모 분산 농지전용제도는 그대로 인정되고 있어 그 실효성이 의심된다.

- 따라서, 자작농주의를 농지제도의 기본방향으로 설정한다면 계획적·집단적 농지전용제도와 개발이익·전용이익의 환수제도가 실현되기 전에는 비농민의 농지소유와 임대차를 금지하는 것이 바람직하다.

5. 농민간 농지임대차 허용 및 비농민의 농지임대차 불허

□ 자작농체제의 유지·복원을 농지제도의 이념과 기본방향으로 설정하더라도 농민간 농지임대차와 위탁경영을 허용할 필요가 있으며, 부재 비농가의 농지임대는 규제하도록 해야 한다.

- 농지임대차를 전면 허용할 경우 비농민의 농지 소유와 임대가 확대되어 앞서 농지제도의 기본방향으로 설정한 자작농주의와 상충되는 결과를 초래하므로 원칙적으로 농지임대차는 금지하지 않을 수 없다.

- 그러나, 이미 발생해 있는 임대차농지를 자작농지로 환원하기 어려울 뿐만 아니라 농지임대차는 농지의 교환·분합을 대신하는 면이 있으며, 품목별 전문화를 지향하는 농업인이 소유농지 일부를 임대하거나 고령 농업인이 소유농지의 일부를 임대하는 등 농민간의 농지임대차는 존재할 수밖에 없으므로 농민간 농지임대차는 허용하는 것이 바람직하다.

- 위탁경영은 현실적으로 광범위하게 존재할 뿐만 아니라 농기계 일관체제를 갖춘 전업농의 작업규모 확대, 농기계 이용률 증가, 농가경제 향상 등의 효과가 크므로 농민간 위탁경영을 허용할 필요가 있다.

- 부재 비농가의 농지임대를 허용할 경우 비농민의 농지소유를 금지하는 내용과 상충되며, 농지임대차의 확대를 야기하므로 비농민의 농지임대는 금지해야 한다.

6. 소규모 분산 농지전용의 방지와 개발이익·전용이익의 환수

□ 차지농주의는 농지를 토지이용체계 속에 포함시켜 농지전용규제를 완화 또는 폐지하는 한편 질서 있는 농지전용이 될 수 있도록 해야 한다고 하였는데, 이는 농지전용허가제도를 농지제도에서 제외한다는 점에서는 농지전용규제의 폐지이겠지만 엄밀히 말하면 농지전용규제의 강화라고 할 수 있을 것이다.

□ 농지전용에서 가장 큰 문제는 농지의 난개발과 자연경관·환경 및 인접 농지의 훼손을 야기하는 필지별 소규모 분산 전용으로서, 이를 방지하기 위해서는 계획적·집단적 전용 외에는 농지전용을 할 수 없도록 해야 한다.

- 내년부터 시행될 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서도 관리지역의 경우 10ha 이상의 토지에 대해서는 제2종 지구단위계획구역으로 지정하여 계획적으로 개발하도록 하고 있으나 그 이하 규모의 농지전용에 대해서는 농지법의 농지전용제도에 의해 필지별로 전용할 수 있도록 되어 있다.

□ 계획적·집단적 농지전용제도가 실현되더라도 농지가격 상승에 의한 지가차익과 농지전용 이익은 발생할 수 있으며, 이를 목적으로 한 투기적 농지소유가 발생하게 되므로 이를 원천봉쇄하기 위해서는 지가치익과 농지전용 또는 농지개발에 의해 발생하는 전용이익·개발이익을 환수할 필요가 있다.

- 대단위개발로 인해 발생하는 개발이익은 개발부담금제도에 의해 환수되고 있으나, 소규모 농지전용 및 개발에 의해 발생하는 개발이익·전용이익을 환수하는 제도적 장치가 없다. 농지전용시 부과되는 대체농지조성비는 수익자부담금이 아니라 농지감소의 원인제공에 대해 부과되는 원인자부담금이다. 이미 조성되어 있는 공단용지보다 농지전용을 통한 개별 공장입지를 선호하는 이유가 값싼 농지를 전용하여 공장 등을 건설할 경우 전용이익이 크기 때문이므로 이를 방지하기 위해서도 개발이익·전용이익을 환수할 필요가 있다.

7. 농지보전에 대한 보상

□ 현행 농지법에서는 농업진흥지역에 대한 개발투자의 확대와 우선지원을 규정하고 있으나, 실제로는 개발투자가 선행된 후 진흥지역으로 지정되어 진흥지역 농지에 대한 보상이라고는 하기 어려우며, 진흥지역 농지를 경작하는 농업인에 대한 우선지원으로는 논농업직불제의 차등지원을 들 수 있다.

- 논농업직불제는 농업진흥지역 농지의 경우 ha당 50만원, 그 외 지역 농지의 경우 25만원을 지급하고 있다.

□ 농업진흥지역의 농지 등 농지로 보전하도록 강제되고 있는 농지의 경우 농지보전에 대한 보상은커녕 농지보전 및 이용규제로 인한 지가차손 등의 불이익을 받고 있어 그 소유자의 불만이 클 뿐 아니라 농지 소유·이용규제의 완화 또는 폐지를 주장하여 농지보전에 지장을 초래하므로 농지보전에 대한 보상 방안을 강구할 필요가 있다.

- 보전농지에 대한 수요를 유지하고 농지가격 하락을 방지하기 위해서도 농업소득 및 농가소득 보전 및 농지보전에 대한 보상이 필요하다.

국토이용계획체계 개편과 농지이용제도 개선

국  토  연  구  원

채   미   옥

목     차

1. 서 론	1

2. 국토이용계획체계의 개편 내용	1

2.1. 공간계획체계의 정비	2

2.2. 용도지역·지구·구역의 개편	2

2.3. 제2종 지구단위 계획제도	3

2.4. 개발행위허가제	3

2.5. 기반시설 연동제	5

2.6. 토지적성평가	5

3. 농지이용제도 현황 검토	6

3.1. 농지이용 현황	6

3.2. 국토계획법상의 농지관리	7

3.3. 농지법상의 농지관리(농업진흥지역의 지정 및 운용)	11

3.4. 농지전용 허가제	11

3.5. 농지이용계획제도	12

4. 농지이용제도의 문제점	12

4.1. 농지에 대한 공간계획체계의 미비와 포괄적 농지구분 체계	12

4.2. 포괄적 용도규제	13

4.3. 종합적 정보기반 미비	14

4.4. 보전농지와 비 보전농지 간의 불균형	15

5. 국토이용계획체계 개편에 따른 농지이용제도 환경의 변화	15

5.1. 농지관리 환경의 변화	15

5.2. 농지관리의 과제	16

6. 국토이용계획체계 개편에 따른 농지이용제도의 개선방향	17

6.1. 기본전제	17

6.2. 기본방향	17

6.3. 개선방향	18

7. 결 어	25

1. 서 론

○ 농지는 도시용지에 비해 동질적이었으나, 준농림지역제도 도입, 도시화의 진행에 따라 농지의 이질성이 증가하였음. 이로 인해 개발압력이 집중되는 대도시 주변의 농지를 중심으로 용도간 경합이 심화되었으며, 이를 합리적으로 조정할 공간계획이 미비하여 농촌지역의 난개발 문제가 발생하였음

○ 최근에는 쌀 재고 누적과 세계무역기구 도하라운드 출범으로 국내 농산물 가격이 하락하고, 농지가격이 하락하는 등의 농업환경 변화로 농지이용 및 소유규제의 완화가 추진·검토되고 있고, 「국토의계획및이용에관한법률」에 의해 국토이용계획체계 개편이 이루어지고 있어 농지이용제도에 대한 새로운 접근이 요구되고 있음

○ 이 원고에서는 국토이용계획체계의 개편 중 농지이용제도와 관련이 있는 내용을 약술하고, 개편된 국토이용계획체계 내에서 농지이용제도가 지향해야할 정책 방향을 검토하고자함

2. 국토이용계획체계의 개편 내용

) ·건설교통부(2002), 국토의계획및이용에관한법률·시행령(안).

·건설교통부·국토연구원(2002), 「국토이용체계 개편에 따른 세부운영방안 공청회」.

○ 국토의 난개발 방지를 목적으로 입법이 추진되어온 국토기본법 및 「국토의계획및이용에관한법률」(이하 국토계획법)이 2002년 2월 제정·공포되어 2003년 1월1일부터 시행될 계획으로 있음

○ 국토기본법에 의해 국토계획체계가 국토종합계획, 도종합계획, 도시(군)계획으로 일원화되었음

○ 국토계획법은 기존의 도시계획법과 국토이용관리법을 통합한 것으로, 도시와 농촌을 통합하여 「선 계획 후 개발」을 실현할 수 있도록 국토이용계획체계의 개편을 목표로 하고 있음

- 즉 도시(군)기본계획 및 관리계획의 수립, 용도지역제의 개편, 토지적성평가제, 개발행위허가제, 기반시설연동제, 제2종지구단위계획제 등을 규정하고 있음

2.1. 공간계획체계의 정비

○ 국토계획법에 의해 도시와 비도시의 구분이 없어지고, 모든 시·군은 행정구역 전역에 대해 도시계획 기법을 적용하여 시는 도시계획, 군은 군계획을 수립하며, 도시를 광역적으로 관리할 필요가 있는 지역은 광역도시계획을 수립하도록 되어있음

○ 도시(군)계획은 도시(군)기본계획과 도시(군)관리계획으로 구성되며, 도시관리계획은 도시지역의 경우 현행 도시계획 수준으로 계획하고, 비도시지역은 도시지역보다 계획의 상세 정도를 완화하여 계획 수립

) 도시(군)기본계획은 시군의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시, 도시(군)관리계획의 지침계획

도시(군)관리계획은 현행 도시계획과 같은 성격의 집행적인 계획으로 토지이용, 기반시설설치 등을 계획

○ 도시관리계획 사항 중 일정규모 이상의 용도지역 변경은 건교부장관이 결정하도록 하되, 제도가 정착되면 지자체에 위임

)·관리·농림·자연환경보전지역에서 도시지역으로 변경 : 5□ 이상(단 도시기본계획이 수립되지 않은 시군은 1□이상)

·도시지역에서 관리·농업·자연환경보전지역으로 변경 : 5□ 이상

·녹지지역을 주거·상업·공업지역으로 변경 : 1□이상

○ 도시(군)계획은 수도권의 시·군·광역시와 인근한 시·군은 법 시행 후 3년 이내에 수립하고, 기타 시·군은 5년 이내에 수립

2.2. 용도지역·지구·구역의 개편

○ 현행 5개 용도지역을 4개용도, 9개 지역으로 개편하여 기존의 도시, 준도시, 준농림, 농림, 자연환경보전지역을 도시, 관리, 농림, 자연환경보전지역으로 개편

- 도시지역은 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 기존체제를 유지

- 준도시지역과 준농림지역은 관리지역으로 통합하여 토지적성평가를 거쳐 계획관리, 생산관리, 보전관리지역으로 세분

○ 관리지역의 행위제한은 negative system에서 positive system으로 전환하고, 개발밀도를 현행 도시의 녹지지역 수준으로 유지

- 원활한 계획수립을 위하여 지역 세분 전까지는 준농림지역에 대한 행위제한을 강화하여 운영

- 계획관리지역은 지연녹지지역, 보전관리지역은 보전녹지지역, 생산관리지역은 생산녹지지역 수준으로 제한하여 개별입지를 최대한 억제, 공장의 경우 농업용 등 주민생활에 필요하거나 공해가 없는 첨단공장인 경우에만 개별입지를 허용하고, 나머지 공장은 제2종지구단위계획구역, 개발진흥지구 등을 활용하여 집단화

○ 용도지구·구역의 지정 등 도시계획수법을 농촌지역에도 적용하여 도시지역에만 지정하던 경관지구, 미관지구 등의 용도지역을 비도시지역에도 지정하도록 함

2.3. 제2종 지구단위 계획제도

○ 현행의 준농림지역을 개발하는 경우 상세한 계획을 수립한 후 개발하는 □제2종지구단위계획제도□를 도입, 지구단위계획은 도시관리계획 수립절차에 따라 지구단위계획구역을 지정하고 계획을 수립

- 제2종지구단위계획구역의 규모는 주거단지의 경우 30만□ 이상으로 하여 학교, 도로 등 기반시설의 적정 공급을 도모

) 30만□는 초등학교 1개가 설치되는 근린주구(2,500세대) 규모를 고려하여 책정되었음

○ 제2종지구단위계획을 통해 현행 준농림지역의 소규모 산발적 개발을 집단화하여, 사업시행자가 기반시설을 부담하도록 하되 건폐율, 용적률, 행위제한에 대해 인센티브를 제공

- 건축물의 용도제한은 당해 용도지역에서 허용되지 않더라도 계획에서 정하면 모두 허용하고, 건폐율·용적률은 당해 용도지역의 한도보다 1.5배까지 완화

○ 제2종지구단위계획구역은 의무적으로 기반시설부담구역으로 지정하여 충분한 기반시설이 설치되도록 유도

2.4. 개발행위허가제

○ 과거에는 법상 허용조건을 갖추면 개발이 허가되었으나, 앞으로는 법령에 맞더라도 기반시설부족 또는 주변경관과 조화를 이루지 못하는 경우 개발을 불허하는 □개발행위허가제□가 도입되었음

○ 개발행위허가 요건을 강화하여 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변환경과의 조화 등을 고려하여 허가, 불허가, 조건부 허가 결정

- 소규모 개발사업은 개발허가 기준에 따라 시장·군수가 직접 판단하고, 중규모 이상 사업은 이 법에 의한 허가규모에 관계없이 도시계획위원회 심의를 거치도록 함

○ 관리지역, 농림지역에서의 개발행위는 3층 이상 또는 200□ 이상의 건축물 건축이나 660□ 이상의 형질변경 등을 대상으로 하고 있어 이 이하의 개발행위는 허가 대상에 해당되지 않으며, 농·어업 활동이나 주민생활에 필요한 시설 설치 등은 개발행위 허가 대상에서 제외되어있음

< 표 1 > 개발행위 허가 대상

도시지역	관리지역·농림지역· 자연환경보전지역
·건축물의 건축 ·50t, 50□, 또는 25□ 이상의 공작물 설치 ·50□ 이상의 성·절토(경작 목적 제외) ·50□이상의 토석채취 ·50t 및 50□이상의 물건 적치(녹지지역 및 울타리밖) ·최소대지면적(주거60□, 상업150□, 공업150□, 녹지200□)이하로의 토지분할	·건축물의 건축 : 3층이상, 또는 200□이상(건축법과 연계) ·660□이상의 형질변경 ·500□이상의 토석채취 ·물건적치 : 500t 및 500□이상의 물건적치(농림지역 제외) ※농·어업 또는 별도 허가를 받는 공사 등에 수반하는 물건적치는 허가대상에서 제외 ·나머지 : 도시지역과 동일

○ 개발행위 허가제에서는 개발행위 허가의 상한을 정하고 있는데 다음의 규모를 초과하는 개발행위는 불허되며, 도시계획사업으로 시행하도록 되어있음

○ 단 지구단위계획이 수립되어 기반시설이 설치된 지역, 농어촌정비법에 의한 농어촌생활환경정비사업 등 비도시지역에서 시행되는 공공사업의 경우는 규모 제한을 적용하지 않음

) 농어촌정비법 제2조의 농업생산기반정비사업, 수산업 생산기반정비사업, 농어촌 생활환경정비사업, 농어촌휴양자원개발사업, 한계농지정비사업(국토계획법 시행령(안) 제55조 제②항 제2호)

< 표 2 > 개발행위허가 대상규모 상한

용도지역		현행	변경(안)
도시지역	주거·상업·자연녹지·생산녹지	1만□미만	좌동
	공업	3만□미만	좌동
	보전녹지	5천□미만	좌동
관리지역	계획관리(준농림)	3만□미만	좌동
	생산관리(준농림)	3만□미만	좌동
	보전관리(준농림)	3만□미만	좌동
농림지역(농업진흥지역)		3만□미만	좌동
자연환경보전지역		-	5천□

자료 : 시행령(안) 제55조 제①항

○ 또한 소규모 분산개발을 방지하기 위하여 동일한 목적으로 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하거나, 연접하여 개발하는 경우에는 하나의 개발행위로 간주하여 규모제한

2.5. 기반시설 연동제

○ 기반시설의 용량 범위 내에서 개발을 허용하는 □기반시설연동제□를 도입하여 기반시설을 갖추지 않으면 개발을 하지 못하도록 함

○ 주거, 상업, 공업지역과 같이 기반시설의 추가설치가 어려운 지역은 개발밀도를 제한하는 □개발밀도관리구역□으로, 개발로 인하여 기반시설의 추가설치가 필요한 지역은 □기반시설부담구역□으로 지정하고 개발사업자가 기반시설을 설치하도록 의무화

)· 대상지역의 현 교통량의 서비스 수준 조사 및 분석을 통하여 제시된 용량이 도로기준에 미달한 경우

· 상·하수도 기준이 전국 1일 1인당 급수량, 하수도보급률 및 상하수도 시설용량 등에 미달하는 지역

· 초등학교 등 학교용량이 부족한 지역

· 개발밀도는 당해 지역에서 허용되고 있는 용적률의 50%까지 강화

- 건축물의 건축, 건축을 목적으로 토지의 형질을 변경하는 자는 도로, 상하수도 등 기반시설을 설치해야 하며, 비용분담은 건축물 또는 토지의 용도를 감안하여 가중하거나 시장 군수와 개발사업자가 서로 협의하여 결정

- 기반시설부담구역은 다음의 구역에 지정됨

·용도지역·지구·구역의 변경으로 건폐율·용적률 등 개발밀도가 완화되는 지역

·대도시 인근지역 등에서 법령의 제정·개정 등으로 행위제한이 완화되거나 해제되는 지역 등

·10만□이상으로 토지의 형질변경이 이루어지는 개발사업지역 및 주변지역

·건축물의 건축 등이 대규모로 이루어지는 사업지구의 주변지역으로서 개발행위가 집중되거나 집중될 것으로 예상되는 지역

2.6. 토지적성평가

○ 토지적성평가는 토지의 토양, 경사도 등의 물리적 특성, 공공편익시설물과의 거리 및 기개발지와의 거리, 보전지역과의 거리 등과 같은 공간적 입지성, 토지이용상황 등의 지표를 사용하여 토지의 적성을 종합적으로 평가하는 것임

○ 토지적성평가는 도시관리계획 수립시의 기초자료 조사 단계에 해당하는 것으로, 도시관리계획 수립시 개발지역과 보전지역을 구분하는 기준이 됨

○ 토지적성평가의 절차는 생태자연도 1등급과 같이 절대 보전이 필요한 지역은 절대보전지역으로 구분하고, 나머지 지역을 대상으로 도시성, 농업성, 보전성을 평가하여 5개 등급으로 구분하게됨

< 표 3 > 토지적성평가 지표

평 가 영 역		평 가 지 표
물리적 특성요인		토양배수, 토성, 유효토심, 표토의 석력함량, 표층의 암석노출, 토양침식, 경사도, 표고
인근 지역의 입지적 요인	도시적(개발압력)요인	토지용도별 구성비(주택, 공장, 상가, 전, 답, 임야 등),인근용도간의 부합성, 공공편익시설 거리, 취락지역 및 도시적 용도지역과의 거리(기개발지 또는 택지개발사업지, 공단조성지 등의 대규모 사업지)와의 거리,지가수준, 지가변동률, 용도전용 비율
	농업적 요인	농지기반시설 분포, 경지정리 여부, 농업진흥지역과의 거리, 농지의 연접성, 필지(농지)면적, 농업진흥지역 비율, 토지적성 상위 등급(토양도) 면적비
	보전적 요인	녹지자연도 상위등급 분포비율, 생태자연도상의 상위 등급 분포비율, 문화재 보호구역 면적 분포, 수변구역 면적분포, 습지보호구역 면적비, 청정지역 면적비, 보전림지 비율
	계획적 요인	용도지역, 지구, 구역면적 비

3. 농지이용제도 현황 검토

3.1 농지이용 현황

○ 2000년 현재의 농지면적은 18,888□로서, 개발사업이 본격화되었던 1970년부터 2000년까지 약 3,800□가 감소하여 우리나라의 농지는 도시용지의 주요한 공급원의 하나였음

- 1998∼2000년에 연평균 12.4□의 농지가 합법적으로 전용되었으며, 불법 전용으로 적발된 면적이 3.5□로서 지속적으로 농지가 전용되고 있음

○ 국토계획법상의 용도지역지정을 보면 보전을 주목적으로 하는 농림지역이 전국토의 51.3%를 차지하고 있고, 보전과 개발이 동시에 가능한 관리지역이 26.5%를 차지

< 표 4 > 용도지역 지정 현황

(단위 : □, %)

구 분		면 적	%
합 계		99,801.443	100
도 시 지 역		15,073.896	15.1
관 리 지 역	준 도 시 지 역	1,012.302	1.0
	준 농 림 지 역	25,456.424	25.5
농 림 지 역		51,211.657	51.3
자 연 환 경 보 전 지 역		7,047.166	7.1

자료 : 건설교통부, 국토이용에 관한 연차보고서 2001, p. 38. 재구성

3.2. 국토계획법상의 농지관리

◑ 용도지역 지정에 의한 농지관리

○ 국토계획법은 용도지역별로 건축물의 용도, 종류, 규모 등을 제한하고 있는데, 그 구체적 내용은 시행령으로 규정하고 있고, 용도지구 내에서의 행위규제는 대통령이 정하는 범위 내에서 시·군 조례로 정할 수 있도록 되어있음

○ 농림지역 내 토지이용은 농지법, 산지법, 초지법에 의해서 관리되도록 되어있고, 자연환경보전지역은 자연공원법, 수도법, 문화재보호법이 정하는 바에 따라 관리되도록 규정되어있음

○ 관리지역의 경우 기존의 자연녹지지역과 생산녹지지역, 보전녹지지역의 규제내용을 기초로 하고 있음

- 단 보전관리지역, 또는 생산관리지역은 농림부장관·환경부장관 또는 산림청장이 농지보전·자연환경보전 또는 산림보전에 필요하다고 인정하는 경우 농지법·자연환경보전법 또는 산림법에 의하여 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등을 제한할 수 있도록 되어있음(국토계획법 제76조제6항)

- 국토계획법 시행령에 규정되어 있는 용도규제를 보면, 자연녹지·생산녹지의 경우 단독, 연립주택, 기숙사 등의 주거용 시설과 일정규모 이하의 제1·2종 근린생활시설이 허용되며, 오염물질을 배출하지 않는 공장, 위험물 저장처리시설 등이 허용되고 있어 매우 누적적인 용도규제가 이루어지고 있음

- 생산관리지역의 경우 아파트를 제외한 주거용 건물(단독, 연립, 다세대)이 허용되며, 제1·2종 근린생활시설이 대부분 허용됨. 또한 농림축산용 도·소매시장·상점병원, 초등고교, 생활수련시설, 도정공장 등, 분뇨 및 쓰레기처리시설, 동식물관련시설, 운전학원 정비학원 세차장 등등이 허용되도록 되어있음

- 농림지역도 단독주택이 허용되고, 휴게음식점을 제외한 제1종근린생활 시설이 허용되며, 1,000□ 이상의 서점, 테니스·에어로빅·볼링장, 종교집회장·공연장·비디오물 소극장, 금융업소·사무소, 사진관·학원·독서실 등, 의약품 도매점·자동차 영업장, 병원·격리병원·장례식장, 동식물 관련시설, 분뇨 및 쓰레기처리시설 등이 허용용도로 되어있음

○ 한편 녹지지역과 관리지역, 농림지역의 건폐율은 20∼40%로 규정되어 있고, 용적률은 50∼100%로 되어있음

- 용도지역별 건폐율·용적률의 최대한도는 관할구역의 면적 및 인구규모, 용도지역의 특성 등을 감안하여 다음의 범위 안에서 대통령령이 정하는 기준에 따라 시·군의 조례로 정하도록 되어있음

- 그러나 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역에서  농지법에서 허용되는 농업·임업·어업용 또는 주민 편익증진을 위한 건축물을 건축하고자 하는 경우에는 60% 이하의 범위 안에서 조례로 따로 정할 수 있음

< 표 5 > 국토계획법상의 용도지역별 행위제한 내용

용도지역 건축물용도		녹지지역			관리지역			농림 지역	자연환경보전	용도지역 건축물용도		녹지지역			관리지역			농림 지역	자연환경보전
		자연*	생산*	보전*	계획*	생산*	보전*					자연*	생산*	보전*	계획*	생산*	보전*
1.단독주택		●	●	▲2)	●	●	●	●	▲3)	5. 문화 및 집회 시설	종교집회장	●	×	●	●	×	●	●	▲13)
2. 공동 주택	아파트	×	×	×	×	×	×	×	×		공연장	●	×	×	●	×	×	×	×
	다세대, 연립주택	●	●	×	●	●	×	×	×
											집회장	●	●	×	●	×	×	×	×
	기숙사	●	●	×	●	●	×	×	×
											관람장	●	×	×	●	×	×	×	×
3. 제1종 근린 생활 시설	수퍼마켓과 일용품 등 소매점	●	●	○6)	●	●	●	●	●
											전시장	●	●	●	●	×	×	×	×
											동·식물원	●	×	×	●	×	×	●	×
	휴게음식점(300□ 미만)	●	●	○6)	●	×	×	×	×
										6. 판매 및 영업 시설	도매시장	▲18)	▲19)	×	×	▲19)	×	×	×
											소매시장	▲18)	▲19)	×	×	▲19)	×	×	×
	이·미용원, 일반목욕장, 세탁소	●	●	○6)	●	●	●	●	×
											상점	×	▲19)	×	×	▲19)	×	×	×
	의원, 치과의원, 한의원, 침술원, 접골원, 조산소	●	●	○6)	●	●	●	●	×
											여객자동차·화물터미널	●	×	×	●	×	×	×	×
	탁구장, 체육도장	●	●	○6)	●	●	●	●	×
											철도역사	●	×	×	●	×	×	×	×
											공항시설	●	×	×	●	×	×	×	×
	동사무소, 파출소, 소방서 등	●	●	○6)	●	●	●	●	●
											항만 및 종합여객시설	●	×	×	●	×	×	×	×
	마을공회당, 마을공동작업소, 마을공동구판장	●	●	○6)	●	●	●	●	●	7. 의료 시설	병원	○21)	●	●	●	●	●	●	×
											격리병원	●	●	●	●	●	●	●	×
	변전소, 양수장, 정수장, 대피소, 공중화장실	●	●	○6)	●	●	●	●	●
											장례식장	●	●	●	●	×	●	●	×
										8. 교육 연구 및 복지 시설	학교	●	▲22)	▲22)	●	▲22)	▲22)	▲23)	▲23)
4. 제2종 근린 생활 시설	일반음식점, 기원	○	○7)	×	●	×8)	×8)	×8)	×
											교육원	●	▲24)	×	●	▲24)	×	×	×
	휴게음식점((300□ 이상)	○	○7)	×	●	×	×	×	×
											직업훈련소	●	●	×	●	×	×	×	×
											학원	●	×	×	●	×	×	×	×
	서점(1,000□ 이상)	●	○7)	○9)	●	●	●	●	×
											연구소	●	×	×	●	×	×	×	×
	테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장 등	●	○7)	○9)	●	●	●	●	×
											도서관	●	×	×	●	×	×	×	×
											아동·노인·근로복지시설	●	●	●	●	●	●	×	×
	종교집화장, 공연장이나 비디오물감상실, 비디오물소극장	●	○7)	○9)	●	●	●	●	▲11)
											생활권수련시설	●	●	●	●	●	×	●	×
											자연권수련시설	●	●	●	●	●	●	●	×
	금융업소, 사무소, 부동산중개업소, 결혼상담소, 출판사	●	○7)	○9)	●	●	●	●	×
										9.운동시설		●	●	×	●	×	×	×	×
										10.업무시설		×	×	×	×	×	×	×	×
	제조업소, 수리점, 세탁소	●	○7)	○9)	●	×	×	×	×
										11. 숙박시설		▲31)	×	×	△32)	×	×	×	×
										12.위락시설		×	×	×	×	×	×	×	×
	게임제공업소, 멀티미디어문화컨텐츠설비제공업소 등	●	○7)	○9)	●	●	●	●	×
										13.공장		▲36)	▲37)	×	△38)	▲39)	×	×	×
										14.창고시설		●	●	▲40)	▲40)	▲40)	▲40)	▲40)	×
	사진관, 표구점, 학원, 장의사, 동물병원, 독서실 등	●	○7)	○9)	●	●	●	●	×
										15.위험물저장 및 처리시설		●	●	●	●	●	●	▲43)	×
										16. 자동차관련시설		●	▲48)	×	●	▲48)	×	×	×
	단란주점((150□ 미만)	×	×	×	×	×	×	×	×
										17.동물 및 식물관련시설		●	●	▲51)	●	●	▲52)	●	▲53)
										18.분뇨 및 쓰레기처리시설		●	●	×	●	●	×	●	×
	의약품도매점, 자동차영업소	●	○7)	○9)	●	●	●	●	×
										19.공공용시설		●	●	▲54)	●	●	●	●	▲55)
	안마시술소, 노래연습장	○	○7)	×	●	●	●	×12)	×	20.묘지관련시설		●	▲56)	●	●	▲57)	●	●	×
										21.관광휴게시설		●	×	×	●	×	×	×	×

주 : ● : 전면허용,  ○ : 일부 규모만 허용,  ▲ : 일부 용도만 허용,  △ : 일부용도 및 규모만 허용,  × : 금지,  □  : 4층 이하 건축물에 한함            □□ : 15층 이하 건축물에 한함

1)∼57)은 부록의 설명 참조

< 표 6 > 용도지역 안에서의 건폐율과 용적률

용도지역		건폐율(% 이하)	용적률(% 이하)
도시지역	주거지역 상업지역 공업지역 녹지지역	50∼70 70∼90 70 20	50∼500 200∼1300 150∼400 50∼100
관리지역	보전관리 생산관리 계획관리	20 20 40	50∼80 50∼80 50∼100
농림지역		20	50∼80
자연환경보전지역		20	50∼80

자료 : 국토계획법 제77조 제①항·제78조 제①항, 시행령(안) 제 84조 제①항·제85조 제①항

◑ 용도지구 지정에 의한 농지관리

< 표 7 > 용도지구의 종류

법(제37조 제①항)	지구지정 목적	시행령 (제31조 제②항)
경관지구	경관을 보호 형성하기위한 지구	자연경관지구 수변경관지구 시가지경관지구 일반경관지구
미관지구	미관을 보호하기 위한 지구	중심미관지구 역사문화미관지구 일반미관지구
고도지구	건축물의 높이를 제한할 필요가 있는 지구	최고고도지구 최저고도지구
방화지구	화재 위험을 예방하기 위한 지구
방재지구	풍수해 산사태 지반의 붕괴 그 밖에 재해를 예방하기 위하여 필요한 지구
보존지구	문화재, 중요 시설물, 문화적 생태적으로 보존가치가 큰 지역의 보호와 보존을 위하여 필요한 지구	문화자원보존지구 중요시설물보존지구 생태계보존지구
시설보호지구	학교시설, 공항시설 등 의 시설물의 보호가 필요한 지구	학교시설보호지구 공용시설보호지구 항만시설보호지구 공항시설보호지구
취락지구	녹지지역·관리지역·농림지역·자연환경보전지역 또는 개발제한구역안의 취락을 정비하기 위한 지구	자연취락지구 집단취락지구
개발진흥지구	주거기능, 상업기능, 공업기능, 유통물류기능, 관광기능, 휴양기능 등을 집중적으로 개발·정비할 필요가 있는 지구	주거개발진흥지구 산업개발진흥지구 유통개발진흥지구 복합개발진흥지구
특정용도제한지구	주거기능 보호 또는 청소년 보호 등의 목적으로 청소년 유해시설 등 특정시설의 입지를 제한할 필요가 있는 지구
	그밖에 대통령령이 정하는 지구	아파트지구 위락지구 리모델링지구

○ 국토계획법에서는 용도지역만이 아니라 필요할 경우 도시관리계획으로 용도지구를 지정하여 지역을 관리할 수 있도록 되어있고, 국토계획법에 명시된 용도지구를 조례를 통해서 세분하거나 새로운 용도지구를 신설해서 도시관리계획으로 지정할 수 있도록 되어있음(국토계획법 제37조 제②항·제③항)

3.3. 농지법상의 농지관리(농업진흥지역의 지정 및 운용)

○ 농업진흥지역은 시·도지사가 국토이용계획상의 농림지역, 준농림지역 및 자연환경보전지역과 도시계획상의 녹지지역(단, 특별시의 녹지지역은 제외)을 대상으로 지정(농지법 제31조)하는데, 이는 다시 농업진흥구역과 농업보호구역으로 용도를 구분하여 지정할 수 있도록 되어 있음(동법 제30조 제2항).

○ 농업진흥구역은 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행되었거나 시행중인 지역으로서 농업용으로 이용하고 있거나 이용할 토지가 집단화되어 있는 지역 등을 대상으로 지정

○ 농업보호구역은 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질 보전 등 농업환경을 보호하기 위하여 지정

- 즉 농업보호구역은 농업진흥구역에 필요한 저수지 등 수원공의 직접 유역 안에 있는 모든 토지나, 농업진흥구역의 농지를 폐수의 오염으로부터 보호할 필요성이 있는 지역의 농지, 농업진흥구역으로 둘러싸인 잡종지 또는 임야, 농업진흥구역의 안 또는 주변지역에 있는 축산단지, 소규모공장 또는 위락시설 등이 있는 지역, 농업진흥구역의 안 또는 주변지역에 있는 사찰, 문화재 또는 10호 미만의 마을이 있는 지역을 대상으로 지정

○ 농업진흥지역 내에서는 원칙적으로 농작물 재배, 농업용 시설의 설치 등 농업생산과 직접 관련된 토지이용행위만 허용되며, 농업목적 이외의 시설설치는 금지

3.4. 농지전용 허가제

○ 농지는 농업진흥지역의 지정과 함께 농지전용의 제한제도에 의해 관리됨

- 특히 국토이용계획상의 도시지역 및 준도시지역 외의 지역에서 농지를 전용하려는 경우 그 목적이 일정한 대기오염물질 배출시설, 폐수배출시설 및 농업의 진흥이나 농지의 보전을 저해할 우려가 있는 시설의 설치를 위한 것일 때에는 농지전용을 허가할 수 없도록 하고 있음

○ 또한 도시계획구역 안의 농지를 전용하고자 할 경우에는 농림부장관과 협의하도록 하고 있고, 농지전용이 허용되는 경우에는 허가 등을 조건으로 대체농지의 조성에 소요되는 비용(대체농지조성비)이 부과됨

○ 농지전용상의 문제는 계획적 집단적 전용만이 아니라 필지별 소규모 분산전용을 허용함으로써 무질서한 농지개발을 초래하는데 있음

○ 농지의 전용실태를 용도지역별로 보면 1994∼2000년 간 준도시, 농림 및 준농림지역 등을 도시지역으로 변경한 면적이 약 1,319□로 가장 많고(56.4%), 농림 및 준농림지역을 준도시지역으로 변경한 면적이 약 258□(11.0%)에 달하여 66% 이상이 개발용지로 사용하기 위하여 용도변경을 한 것으로 나타남

3.5. 농지이용계획제도

○ 농지이용계획은 농지의 체계적·효율적 이용을 도모하고 농업구조개선사업의 투자효율을 제고하기 위하여 1996년부터 「농지법」에 의해 도입

○ 농지이용계획은 농지이용을 종합적으로 관리할 목적으로 시·군·구별로 수립하는 것으로, 시·군·구의 관할구역 내 농지를 대상으로 하나, 실제로 계획은 농림지역, 준농림지역 및 자연환경보전지역내 농지를 대상으로 수립

) 군 농지면적이 3000만□이하의 시 또는 자치구는 농지이용계획 수립 대상에서 제외(시행령 제 15조)

○ 계획의 주요 내용으로는 농지의 지대별·용도별 이용계획, 경영규모확대계획, 농지의 농업외 활용계획 등이 포함되며(농지법 제 13조 제①, ②항),  경종농업지구, 시설농업지구, 과수지구, 축산지구, 다목적지구 등을 구분 지정함.

4. 농지이용제도의 문제점

4.1. 농지에 대한 공간계획체계의 미비와 포괄적 농지구분 체계

○ 정주권계획 및 오지개발 계획 등 농촌을 대상으로 하는 여러 계획들이 있었지만 농지와 농촌을 대상으로 하는 구속력 있는 공간계획은 아직 수립되지 못하여 농지에 대한 공간 계획적 관리가 취약

) 군지역종합개발계획과 면정주권 개발계획은 종합사업계획으로서 성격은 지니고 있지만 공간계획으로서 토지이용계획과 시설배치계획의 성격을 결여하고 있으며, 오지개발계획(오지개발촉진법, 1988)과 도서개발계획(도서개발촉진법, 1986)도 그 대상지역 범위가 면소재지를 제외하거나 개별도서 단위를 대상으로 수립되어 공간적인 포괄성이 떨어지고, 사업계획적인 측면이 강조되어 미시적 지역계획이 가지고 있어야할 사업활동의 공간적 배분과 조직화에 대한 배려가 결여되어있다.(이정환 외, 1993,  p. 70-71)

- 1993년 개정된 국토이용관리법과 농지법에서 각각 농림지역과 준농림지역, 농업진흥지역 등을 구분 지정하였으나, 공간계획은 도시지역에만 국한하여 수립되었음

○ 농지는 농업진흥구역, 농업보호구역, 농업진흥지역 밖 농지로 포괄적으로 구분되어 있어 계획적인 농지이용과 보전의 기본 틀로서는 한계가 있음

○ 또한 농업진흥지역제도는 권역별 농지관리를 표방하고 있지만 기존의 농지이용상황과 지형을 중심으로 지정하여, 농업진흥지역과 진흥지역 밖 농지가 점적으로 혼재하는 등 계획적 농지관리에는 한계가 있음

○ 농지법에서 농지이용계획을 수립하도록 규정하고 있으나, 지역 지정만 할 뿐  용도규제를 하지 않음으로써 구속력이 없음. 이로 인해 농지의 계획적 이용 및 보전에 대한 기준 틀로서의 역할을 하지 못하고 있는 실정임

4.2. 포괄적 용도규제

○ 농업진흥지역과 농업진흥지역 밖으로 구분하는 포괄적 농지구분체계와 함께 포괄적인 용도규제는 농지의 효율적 관리를 어렵게 하는 요인으로 작용

- 농업진흥지역 내 농지의 전용을 규제하기 위하여 농지전용허가 심사기준을 통해 무분별한 농지전용을 규제하고 있지만, 농업진흥지역 내에서 허용되는 용도가 포괄적이어서 실효를 거두기 어려운 부분이 있음

○ 현행 농업진흥구역의 용도규제를 상호간의 부정적 외부효과에 비추어보면 농축산업 범주내 용도 중에서도 농업환경에 부정적 외부효과를 발생시키는 이질적인 용도 군이 다수 포함되어있음

- 창고, 목욕탕, 축사, 3,000□이하의 농축산관련 시설 등 경지정리 된 농지의 형상에 변형을 초래하거나, 인근의 농업환경에 부정적 영향을 주는 용도가 허용용도로 분류되어있어 농업환경 및 농지보전에 어려움이 있음

○ 이러한 측면에서 볼 때 2002. 4월부터 완화된 농업진흥지역 내 용도규제완화 조치는 농업진흥지역에 대한 엄격한 용도규제로 상대적인 불이익을 받고 있는 농민의 불편을 해소하고 노유자시설의 농촌유치를 촉진하기 위하여 취해진 조치이기는 하나, 시설의 적정입지에 대한 계획이나 기준이 미비된 상태에서 이루어진 것이서, 농업환경 악화 및 농지의 비효율적 이용문제가 발생될 가능성을 배제하기 어려움

) 2001년 4월부터 농업진흥지역안의 농업소득 및 편익시설설치규제가 완화되어 식품가공시설, 마을정자, 공동운동시설 등을 설치할 수 있도록 용도규제가 완화되었고, 농업인이 공동으로만 설치할 수 있었던 경로당, 보육시설, 유치원 등을 농업인이 아니라도 설치할 수 있도록 규제가 완화되었다.(농림부, 2002. 4)

< 표 8 > 농업진흥지역 내 허용용도

구 분	허 용 용 도
농업진흥구역	3000m2 미만의 농수산가공처리시설, 창고, 작업장, 목욕탕, 구판장 , 축사, 야생조수 사육시설 등, 10,000m2 미만의 양어장, 양식장, 공동운동시설, 경로당, 보육시설, 유치원 등
농업보호구역	1000m2 이하의 공장, 2000m2 이하의 공동주택, 100m2 이하의 2종근린생활 시설, 숙박시설 위락시설 등

○ 더구나 농업보호구역은 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질보전 등 농업환경을 보전하기 위하여 지정되는 지역이나, 축산단지나 1000□ 이하의 소규모공장 또는 위락시설 등이 있는 지역도 농업보호구역으로 지정할 수 있어 농업진흥구역의 농업환경 보호와는 배치되는 문제를 발생시킬 수 있음

4.3. 종합적 정보기반 미비

○ 농지를 계획적으로 이용하고 보전하기 위해서는, 농지의 현황과 계획이념을 연결시켜주는 고리가 필요하고, 이러한 연결고리로서 토지적성평가를 적극 활용할 필요가 있음

○ 기존의 토양도에 기초한 토지적성등급은 농업생산성에 입각하여 농사짓기에 적합한 토양과 그렇지 못한 토양을 구분하는데 초점이 맞추어져있고, 농업진흥지역은 이러한 토지적성등급과 농지의 집단화도에 기초하여 지정되고 있어 지역주변의 여건변화에 대한 대응력이 떨어짐

) 토양도상의 토지적성등급은 토지의 잠재생산력과 생산저해의 정도에 입각하여 토양조건의 적응성, 생산력의 우열, 관리의 난이 등에 따라 각 지목별로 1급지에서 5급지로 분류한 것임

- 즉 농지의 생산성 측면에서 우수한 조건을 가지고 있는 농지로 분류되어 농업진흥지역으로 지정되었음에도 불구하고, 지역주변의 여건이 변화하거나 개발압력이 강해지면 주택용지나 공장용지 등으로 전용되는 등 효율적 농지관리에 한계를 드러내왔음

4.4. 보전농지와 비 보전농지 간의 불균형

○ 개발이익의 환수와 개발손실의 보상 수단이 미비하여, 개발지역과 보전지역 내 농지소유자간의 불형평성 문제가 제기되어 효율적인 농지이용 및 보전에 걸림돌이 되고 있음

○ 농지이용제도가 합리적으로 추진되기 위해서는 농업진흥지역과 같은 보전대상지역 내 농지소유자들이 갖게 되는 상대적인 자산가치 손실을 직·간접적으로 보전해주는 방안이 뒷받침되어야 함

5. 국토이용계획체계 개편에 따른 농지이용제도 환경의 변화

5.1. 농지관리 환경의 변화

◑ 비도시지역의 공간계획체계 정립

○ 국토계획법은 시·군 단위의 도시기본계획과 도시관리계획을 수립하도록 함으로써, 비도시지역에도 공간계획이 수립되게 되었고, 난개발로 사회문제가 되었던 준농림지역과 준도시지역도 도시관리계획에 의해 그 적성에 따라 개발지역과 보전지역으로 구분되게 되었음

○ 또한 용도지역별 행위제한 내용도 과거에 비해 용적률·건폐율이 대폭 강화되어 비도시지역의 개발밀도가 낮아짐으로써 농지에 고층건물이 건설되는 등의 문제가 방지되었음.

○ 그러나 국토계획법상의 생산관리지역에 대한 용도규제는 농지법상의 규제내용과 도시계획구역 내 녹지지역의 누적적 용도규제의 한계를 벗어나지 못하고 있어 소규모 개별공장입지 등의 도시용지 분산입지를 근본적으로 차단하기는 어려움

○ 용도지역의 종류도 필요에 따라 용도지구를 세분하거나 신설할 수 있도록 되어있으나, 현재는 관리지역이 생산관리·보전관리·계획관리지역으로 세분되는 외에는 기존의 농업진흥지역과 농업진흥지역 밖 농지구분이 그대로 승계 되고 있음

◑ 기타 계획적 개발 유도수단의 도입

○ 기반시설연동제, 제2종지구단위계획제도, 개발행위허가제, 토지적성평가제도 등이 도입되어 계획적 개발을 유도하고, 기반시설의 설치를 전제로 한 개발이 이루어지게 되어 무질서한 난개발과 농지의 환경악화를 막을 수 있는 장치가 마련되었음

○ 그러나 계획적 개발의 대상이 되는 제2종지구단위계획의 수립대상이 30만□ 이상이고, 기반시설부담구역의 지정대상면적, 개발행위허가 대상의 면적범위 등이 모두 일정규모 이상의 개발을 대상으로 하고 있어 소규모의 개별입지에 대해서는 여전히 대비책이 미비한 상태임

< 표 9 > 국토계획법상의 제도별 적용대상 범위

	용도지역지구의 정비	제2종지구단위계획	개발행위허가제	기반시설연동제	토지적성평가
대상 지역 및 규모	·관리지역의 행위 규제:국토계획법에서 규정(계획관리지역은 자연녹지 수준, 생산관리는 생산녹지 수준, 보전관리는 보전녹지지역 수준으로 관리) ·농림지역:농지법, 초지법, 산림법 규정 준용	30만□ 이상	·3층 이상 또는 200□ 이상의 건축물 건축 ·660□ 이상의 형질변경 ·500□이상의 토석채취 ·500t 및 500□이상의 물건적치 ·최소대지면적 이하로의 토지분할 ·50□이상의 성 절토(경작 목적 제외)	·비도시지역에서 용도지역을 변경하여 개발밀도가 완화되는 지역 ·대도시 주변의 행위제한이 완화되는 지역 ·10만□ 이상의 토지형질변경을 하는 개발지역과 그 주변지역 ·개발행위 집중 예상지역	·관리지역 세분 ·도시관리계획 수립지역 ·용도지역 변경 및 기타 관리계획을 수립해야 하는 개발사업

5.2 농지관리의 과제

○ 향후의 농지관리는 국토계획법상의 계획체계와 용도지역 구분체계를 기초로 하여, 농지의 계획적 이용과 개발을 유도할 수 있는 농지법상의 후속작업이  추진될 필요가 있음

※국토계획법에서는 농림지역만이 아니라 관리지역 내 농지도 필요한 경우 농지법에서 규제할 수 있도록 규정되어있음

○ 즉 소규모의 개별입지를 계획입지로 유도하고, 농업용과 비농업용의 혼재를 방지할 수 있는 농지구분체계를 실현할 수 있도록 용도지구(국토계획법 상)를 신설해서 농지구분체계를 세분하고, 세분된 농지구분체계 별로 용도규제를 실시하는 방안이 검토되어야 할 것임

6. 국토이용계획체계 개편에 따른 농지이용제도의 개선방향

6.1. 기본전제

○ 농지이용 및 관리대책은 토지가 가진 특성, 즉 위치의 고정성, 다용도성, 가치의 공공성, 농지가 속해있는 토지시장의 장기 동향 등을 고려하여야 함

○ 첫째, 토지는 위치가 고정되어있기 때문에 토지이용형태가 국지화되어 있고, 비동질적이며, 비대체적인 특성을 가지고 있음.

- 농지는 토지자원 중에서 비교적 동질적인 특성을 지니고 있었으나, 1994년 이후의 준농림지역제도 도입으로 이질성이 크게 증가하였으며, 이러한 현상은 앞으로의 농지규제 완화과정에서 더욱 가속화될 것으로 전망됨

- 농지의 이질성을 감안하지 않고 농지이용 및 관리정책을 수립·집행할 경우 지역별로 상이한 정책결과가 나타나게 되어 시장실패와 정책실패가 증폭되어서 나타날 가능성이 큼

○ 둘째, 토지의 다용도성이라는 특성은 두 개 이상의 용도가 경합될 수 있는 기본적인 속성을 의미하는 것으로 용도간의 경합을 조정할 공간배분 수단으로서 계획의 필요성을 시사하고 있음. 이러한 용도경합을 합리적으로 조정하지 못할 경우 농지의 난개발이 발생하게 될 것임

○ 셋째, 가치의 공공성은 개발이익의 환수 및 손실보상의 필요성을 함축하는 특성으로서, 농지이용 및 관리제도가 성공하기 위해서는 농지소유로 인한 자산가치의 차이를 최소화시켜주는 정책이 필요함

○ 넷째, 국토에 대한 장기적 토지수급동향이 농업정책과 함께 농지이용제도의 틀을 구성하는 기본 요소 중의 하나로 고려되어야함

6.2. 기본방향

○ 농지관리의 기본 틀은 농정현안만이 아니라 농지라는 자원이 가진 기본적 특성과 농지가 속해있는 국토의 큰 틀에서 조망하여 그 이용방안이 검토되어야 함

- 국토자원으로서의 농지에 대한 인식, 도시지역과 보전지역 등 인접용도와의 연계선상에서 농지관리 방안이 고려되어야함

○ 농지가 위치해있는 입지특성에 따라 농지관리 방법을 차등화 하는 공간 계획적 접근이 필요함

- 공간계획적 측면에서 농지구분체계가 재검토되고, 지역별 용도규제방법, 농지전용제도의 운영방안이 검토되어야함

기존의 농지관리		새로운 농지관리
·농지에 대한 차등적 사회인식(개발후보지) ·농업정책 차원의 농지관리 ·분절적 농지관리(취락공간/ 농지관리계획분리, 도시/농촌 분리) ·물리적 특성에 따른 획일적 농지관리 ·공간계획이 결여된 농지관리	∀	·농지에 대한 인식전환(도시용지와 대등한 농지의 고유기능) ·국토관리 차원의 농지관리 ·통합적 농지관리(도시/농촌,취락공간/농지관리 계획의 통합) ·입지적 특성에 따른 농지의 차등관리 ·공간계획에 기초한 농지관리

6.3. 개선방향

1) 농지에 대한 인식 전환과 농지이용제도의 기본방침 정립

○ 농지이용제도가 가변적인 농업정책이나 도시개발전략에 좌우되지 않기 위해서는 다음과 같이 농지에 대한 인식 전환이 이루어져야 하고, 농지이용 및 관리에 대한 기본방침이 정립되어야 함

◑ 농지에 대한 인식 전환

○ 농지의 개념은 기존의 도시개발 예비지에서, 도시용지와 동등한 개념의 생산용지로 재정립되어야 하고, 농지의 고유기능 즉 국민의 중요한 식량공급지로서의 기능만이 아니라 자연환경보전 및 정화기능, 도시에 대한 녹색공간 제공 기능 등에 대한 재평가가 이루어져야 함

◑ 농지관리 기본방침의 정립

○ 우리나라 농지 중 논의 약 15%가 도시계획구역 내에 분포되어있고, 도시계획구역 밖에서도 다양한 특성을 가진 지역에 분산되어있음

- 도시계획 구역 밖의 경우, 공적 규제를 받지 않으면서 준농림지역과 준도시지역 내에 분포되는 농지는 약 7,281.5□이며, 이중의 7.8%가 7대 광역시와 개발압력이 높은 지역에 분포되어있고, 79.6%가 농업성이 강한 지역에 분포되어있음

) 채미옥 외(2002), 지속 가능한 국토이용관리를 위한 토지적성평가기법의 활용에 관한 연구, 건설교통부·국토연구원, p. 143.

○ 앞으로 농지의 일정 부분은 보전농지로, 또 일정 부분은 도시용지로 공급되어야 할 것인바, 어떠한 농지를 어떻게 관리할 것인가 하는 기본방침에 대한 범 부처 및 범 국민차원의 논의 및 합의 도출 필요

○ 즉 도시계획구역 내 농지를 개발예비지로 간주할 것인지, 절대보전 농지로 볼 것인지, 그리고 개발압력이 높은 지역 내 농지를 도시용지 주 공급원으로 할 것인지 아니면 농업성이 높고 개발압력이 낮은 지역 내 농지를 도시용지 공급원으로 할 것인지 등에 대한 각계 각층의 합의를 도출하여 농지관리에 대한 기본방침이 정립되어야함

○ 농지이용제도와 관리제도는 이러한 합의된 기본 방침에 기초하여 구성되고 추진되어야 일관성 있는 농지이용 및 관리가 가능함

2) 난개발 방지 및 국토관리 전략 차원의 농지이용체계 수립

○ 농지이용제도는 두 가지 측면을 동시에 고려하여 이루어져야 하는바, 그 하나는 농업정책차원이고, 다른 하나는 국가전체 차원의 토지수급에 따른 국토관리 차원에서 공간 계획적 차원임

) 기존의 농지이용제도는 식량기반 보전의 한 차원과 농촌주거환경개선 및 농가경제 활성화 차원만을 주로 고려함으로써, 종합적인 시각에서 농지를 이용하고 개발하는 계획적 관리는 미흡하였음

- 농지이용제도는 농업정책만이 아니라 국가전체 차원의 토지수급 동향 및 토지공급전략 등에 기초하여, 그 지역의 공간·입지적 특성, 농업특화도, 영농형태 등에 따른 지역유형에 따라 공간·계획적으로 상이하게 접근되어야 함

- 농지이용제도가 국가 차원에서의 토지수요 및 토지공급이나, 지역유형을 고려한 공간계획을 고려하지 않을 경우 일정지역의 토지 과잉공급 또는 공급부족으로 인한 농지의 난개발 문제가 재연될 가능성이 큼

※ 도시용지 수요가 최 정점에 달하는 시점을 고려할 때 앞으로 필요한 도시용지 소요는 약 5,000여□인 반면, 기존의 구릉지와 농업진흥지역 밖 농지 중에서 개발가능지로 공급될 수 있는 면적은 보수적으로 추계 하더라도 약 17,000□ 가 넘는 것으로 분석됨

) 채미옥, 1999, p. 21; 국토연구원, 1999, p. 79

○ 이를 위해서는 향후의 군기본계획과 군관리계획, 농촌개발계획이 당해 농촌지역이 가진 여건만이 아니라, 국토공간 전체 차원에서 당해지역이 가진 상대적 위상을 감안하고, 당해지역의 개발가능용량을 감안하여 수립되어야 할 것임

- 농업정책적으로 중요한 고려 사항과 농지이용은 시·군기본계획과 시·군관리계획에 반영되어 이들 계획의 틀 안에서 구체화되는 것이 바람직함

3) 농지의 계획적 관리를 위한 공간계획체계 확립

◑ 도시관리계획과 연계한 농지이용계획체계 확립

○ 효율적인 농지이용을 위해서는 농촌공간에 대한 공간 계획적 접근이 필요하며, 농지에 대한 공간계획은 국토전체의 이용계획체계와 연계되어 수립 집행되는 것이 바람직함

○ 국토계획법에 의거하여 국토이용계획체계가 개편되어 도시와 농촌에 대한 통합관리시스템이 갖추어지게 되었고, 선 계획 후개발을 지향하는 공간계획체계를 갖추도록 규정되어 있어 앞으로의 농지이용은 공간계획에 기초할 수 있는 기본 여건이 조성되었음

○ 관리지역은 토지적성평가와 관리계획에 의해 우선적으로 세분된 공간계획을 수립할 수 있으나, 농림지역 또는 농업진흥지역에 대해서는 농지법에 위임되어 있어 추가적인 노력이 경주되지 않는 한 계획적으로 관리하기가 어려운 실정이므로 농림지역에 대해서도 토지적성평가를 실시하여 토지적성에 맞는 세분된 공간구분 계획이 필요

○ 농지에 대한 규제완화는 이러한 공간계획에 의해 도시용지로 개발할 농지와 농지로 보전해야할 지역을 구분하여 완화해야할 대상지역을 분명히 한 다음 완화하는 것이 바람직함

◑ 농지구분체계의 세분화와 세분된 용도규제 실시

○ 농업적 토지이용은 도시적 이용과 달리 용도상호간의 비가역적인 성격이 강하므로, 농지이용체계는 현행의 농업진흥지역 보다 세분된 형태로 구분하여 인접용도간의 부정적 외부효과 발생을 최소화할 필요가 있음

- 즉 생활공간과 생산공간의 분리가 필요하고, 생산공간 내에서는 비농업용·농·축산용도 상호간의 외부효과를 차단할 수 있도록 외부의 농업환경에 미치는 영향의 정도에 따라 용도를 세분하여 분리하는 방안도 검토될 필요

- 생활공간은 기반시설 설치의 경제성 측면에서 적정면적을 지정하여 집단화 유도

○ 이와 같은 농지이용체계의 세분화는 국토계획법상의 용도지구(취락지구, 개발촉진지구, 보존지구 등)를 활용하는 방안과 현행의 농지이용계획에서 구분하고 있는 시설재배지, 경종농업지, 축산단지, 다목적지구 등의 농지구분체계를 용도지구로 신설하여 활용하는 방안이 있음

※ 국토계획법에서는 필요할 경우 용도지구를 조례를 통해서 세분하거나 새로운 용도지구를 신설해서 도시관리계획으로 지정할 수 있도록 되어있음(국토계획법 제37조 제②항·제③항)

○ 국토계획법상의 용도지구를 신설 또는 세분하여 활용할 경우 농업진흥지역을 기초로 그 위에 엄격하게 보전해야할 지역과 개발해야할 지역을 용도지구로 지정하여 관리할 수 있고, 농지법상의 농지이용계획과 달리 법적 구속력이 있는 용도규제를 할 수 있으며, 농지이용체계를 국토이용계획체계와 맞게 관리함으로써 농지이용규제체계를 단순화할 수 있다는 장점이 있음

○ 농지세분을 통해 보전하여야 할 필요가 높은 지역 또는 지구로 지정되는 농지에 대한 이용규제는 용도 혼재를 막을 수 있도록 시설물의 규모로 제한하는 방법을 지양하도록함

- 즉 일정규모 이하의 소규모 공장이나 농산물 가공처리시설물 등의 입지도 제한하고, 소규모 시설일지라도 별도로 허용되는 용도지구를 지정하여 소규모 분산개발을 방지하고 집단화를 유도하는 계획적 조치가 필요

4) 농지의 계획적 정보기반 확충 및 입지특성에 맞는 차등적 농지관리

◑ 입지특성에 맞는 농지관리의 차등화

○ 앞으로의 농지관리는 토양이나 경사도 등의 농업생산성 측면의 물리적 특성만이 아니라, 인문·사회적 특성과 공간·입지적 특성, 생태계 보전적 특성을 종합적으로 고려하여 농지가 위치해있는 지역적 특성과 입지특성에 따라 농지관리를 차등화 하는 방안이 검토되어야 함

○ 농지를 도시용지로 전용하고자 하는 수요는 전국적으로 나타나는 현상이 아니라 일부 수도권과 광역대도시권 주변에 집중되는 수요가 대부분임. 따라서 범부처 차원에서 합의된 농지관리의 기본방침에 따라, 개발압력이 크고 도시용지 수요가 많이 나타나는 지역과 개발압력이 낮은 지역의 농지이용체계를 차등화 할 필요가 있음

) 농지이용제도의 기본방침은 국토관리 철학과 기본 전략에 따라 다음과 같이 두 가지 상반되는 대안이 제시될 수 있음

·국토관리 전략상 지역균형개발과 전원형 도시를 지향한다면 도시화 압력이 높은 지역에 있는 현행의 농업진흥지역과 농업진흥지역 밖 농지는 보전농지로 적극 보전하여 농지보전면적을 확대하고, 개발 수요가 적은 지역의 농지를 도시용지로 공급

·경제적 효율성을 추구하는 국토관리전략을 지향할 경우 도시화의 가능성이 낮은 지역의 농지는 보전대상농지(농업진흥지역)로 확대하고, 개발압력이 높고 도시화의 가능성이 높은 지역은 보전대상 농지의 일부를 해제하여 도시용지로 공급

◑ 토지적성평가를 통한 과학적 농지정보 기반 확충

○ 입지특성에 따른 농지관리와 계획적 농지관리를 위해서는 토지적성평가제도를 적극적으로 활용할 필요가 있음

○ 토지적성평가는 토지의 적성을 종합적으로 평가하여 개발해야할 토지인지 보전해야할 토지인지를 합리적으로 구분하는 정보기반을 구축하는 작업인 바, 미국은 1981년부터 토지 및 지역적성평가(Land Evaluation and Site Assessment : LESA) 방법을 개발하여 토지이용계획의 기초자료로 활용되도록 함으로써 토지이용계획체계 내에서 우량농지가 보존되도록 하고 있음

5) 보전대상 농지의 확대 및 농지의 기능별 관리

◑ 보전대상 농지의 확대

○ 농지의 비가역성, 식량 안보 차원 등을 차치 하더라도, 농지의 난개발 방지 및 계획적인 국토관리 차원에서 관리지역에 속한 농지중의 일부는 보전대상 농지로 환원되어야 함

○ 인구구조상 우리나라도 고령화사회로 접어들고 있고 도시용지에 대한 수요 또한 한정되어 있어, 농지를 도시용지 개발대상지로 과잉 공급할 경우 난개발을 유도하는 원인이 될 수 있음

- 우리나라의 국토는 현재 5.3%만이 도시용지로 사용되고 있고, 우리나라가 급속한 도시화를 경험하였던 1970년도부터 2000년까지 전용된 총 농지면적은 약 3,800□ 정도였음

- 앞으로의 추가적인 도시용지 수요도 약 5,000□ 정도에 불과할 것으로 추정되고 있으며, 이는 기개발지의 재개발, 농지와 산지 일부를 전용하여 충당할 수 있음

- 2000년 현재의 농지면적이 18,890□이고, 이 중에서 농지로서 보전가능성이 높은 농업진흥지역 내 농지는 10,550□ 정도이고 나머지 약 8,300□가 개발이 가능한 준농림지역에 분포해있음

○ 따라서 난개발 방지 차원에서 준농림지역의 일부는 보전관리지역으로 구분하여 보전대상 농지로 포함시킬 필요가 있음

◑ 농지의 기능별 관리체계 확립

○ 지금까지의 농지는 도시계획구역 내 농지와 비도시지역의 농지관리가 이원적으로 이루어져 효율적인 농지관리가 어려웠고, 도시계획구역 내 농지의 경우 도시용지로 전용할 수 있는 개발예비지로 간주하는 견해가 지배적이어서 계획적으로 관리하기가 어려웠음

- 도시계획구역 내에 있는 생산녹지지역의 경우 아파트를 제외한 주거용 건물, 제1종 근린생활시설, 일정규모 이하의 제2종근린생활시설 등이 대부분 허용되고 있어 개발후보지로 방치되어 있는 지역이 많음

○ 새로 제정된 「국토계획법」에서 도시계획구역과 비도시지역을 통합하여 도시(군)기본계획과 도시(군)관리계획을 수립하도록 되어 있으므로, 주거, 상업, 공업과 같은 도시적 기능을 수행할 농지는 지방자치단체가 관리하고, 보전대상으로 분류된 농지는 생산녹지나 자연녹지지역에 있더라도 농지관리 부서에서 관리하도록 하는 농지의 기능별 관리방안도 검토될 필요가 있음

6) 토지정책수단과 연계한 농지보전 방안의 강구

○ 식량안보, 장기 토지수급 동향 등의 제반 여건을 고려할 때, 우리나라의 농지이용제도는 일정부분의 농지보전을 근간으로 하지 않을 수 없는바, 이를 위해서는 보전대상 농지와 비보전 대상 농지간의 자산가치 격차를 줄이는 것이 필요함

○ 보전·비보전 농지간의 자산가치 격차 축소는 농지관련제도만으로는 추진되기 어려우므로 토지정책수단이나 국토이용계획과 연계하는 방안을 모색할 필요가 있음

○ 우선 양도소득세, 취·등록세, 종합토지세, 상속세 등 자경농지에 주어지는 각종 조세혜택을 보전대상 농지와 비보전 농지로 구분하여 그 혜택의 폭과 수준을 재검토하고 보전대상 농지에 실질적인 혜택이 돌아가도록 차등 적용하는 방안이 검토될 필요가 있음

○ 아울러 개발권양도제를 활용하여 이익을 보는 농지소유자 또는 농지전용자로부터 개발이익을 환수하여 보전지역 내 농지 소유자의 손실을 보전해주는 방안도 강구되어야 할 것임

- 개발권양도제를 시행하기 위해서는 개발권이 유통될 수 있는 시장여건을 조성하는 것이 필요한 바, 이를 위해서는 농지에 대한 전반적인 용도규제 및 밀도규제가 강력해야함

) 우리나라에서 몇차례 개발권양도제 도입을 검토하였으나, 도입하지 못한 이유는 도시계획법 및 건축법상의 규제내용이 너무 느슨하여 개발권 수요시장이 형성되지 못하는데 있었음

※ 미국에서는 토지적성평가를 통해 우량농지로 평가된 농지를 보전할 때, 개발권 양도제를 이용하여 손실 보상을 하고 있음.

○ 대체농지조성제도의 운영방법도 재검토하여 대체농지조성제도를 개발이익환수체계로 개편하고, 거두어들인 대체농지조성금은 대체농지를 조성하는데 사용하기보다는 보전대상으로 분류된 농지에 대한 투자 및 보조금 지급재원으로 사용하는 방안도 강구될 필요가 있음

○ 또한 농림부에서 시행 또는 검토하고 있는 논농사직불제나 밭농사직불제, 소득보전직불제 등은 농가소득 보전차원 만이 아니라 농지이용 및 보전제도와 연계하여 보전대상지역의 농지를 우선으로 하는 차등적 시행 방안도 검토될  필요가 있음

7. 결 어

○ 농지이용 및 관리제도는 농업정책만이 아니라 국토관리의 큰 틀에서 조망하여 그 골격이 정해져야 함. 이를 위해서는 범부처 및 국민적 논의과정을 거쳐 도시지역내 농지, 비도시지역의 농지 중 개발압력이 높은 지역의 농지와 농업성이 강한 지역의 농지이용 및 관리에 대한 기본방침이 전제되어야 함

○ 농지의 난개발은 도시개발용지의 부족에서 기인하는 것이라기 보다는, 용도간의 경합을 합리적으로 조정해줄 수 있는 계획의 미비에 기인하는 부분이 큼. 따라서 농지의 이질적인 입지특성에 기초하여 농지이용제도가 마련되어야 하고, 농지의 다용도성에 기초하여 용도간의 경합을 합리적으로 조정할 수 있도록 공간계획체계가 확립되어야 함.

○ 국토이용계획체계 개편으로 비도시지역내 농지에도 공간계획이 수립되게 되었음. 즉 난개발로 사회문제가 되었던 준농림지역과 준도시지역도 도시관리계획에 의해  개발지역과 보전지역으로 구분되게 되었고, 제2종지구단위계획, 기반시설연동제, 개발행위허가제, 토지적성평가제도 등이 도입되어, 비도시지역의 계획적 개발을 유도하고 환경친화적 토지이용체계를 구축하는 방안도 추진 중에 있음

○ 이와 같이 비도시지역도 공간계획적 관리가 가능해지게 되었으나, 이들 제도는 일정 규모이상을 대상으로 하고 있어 소규모 개별공장입지 등의 분산입지를 차단하는 데에는 한계가 있음.

○ 따라서 향후의 농지이용체계는 국토계획법상의 용도지역 구분체계와 용도규제 체계를 기초로 하여, 순화된 농업환경을 조성하고 농지의 계획적 이용을 유도할 수 있는 후속작업이 추진될 필요가 있음

○ 즉 생산관리지역의 누적적 행위규제를 순화하여 농업환경의 악화를 방지하고,  소규모의 개별입지를 계획입지로 유도하여야 할 것이며, 토지적성평가와 관리계획 수립을 거쳐 용도지역 세분화가 이루어지는 관리지역과 같이, 농림지역도 토지적성평가를 실시하여 농업진흥지역 구분체계를 세분할 필요가 있음

- 농업진흥지역의 세분화는 농지법상의 농지이용계획과 국토계획법상의 용도지구에 의거하여 용도지구를 신설해서, 생산공간과 생활공간, 생산기능간의 공간분리를 도모하는 형태로 추진하여 집단적·계획적 농지관리를 유도하고,

- 농업진흥구역과 보호구역의 용도규제를 재정비하여 세분된 지역별로 용도규제를 실시하고 용도간의 부정적 외부효과를 줄이는 형태로 구상되어야 할 것임

○ 아울러 제한적인 농지관리 인식에서 탈피하여 국토관리라는 개방적 시각을 기초로 하여 제반 토지정책 수단과의 연계를 통한 제도운용 방안을 강구함으로써 일부 농민의 일방적인 손해만을 강요하지 않는 형평성 있는 정책수단의 개발도 병행되어야 함

○ 즉 보전대상 농지와 비보전 대상 농지간의 자산가치 격차를 줄일 수 있도록,  자경농지에 대한 조세혜택 체계를 보전농지와 비보전농지로 구분하여 차등화하고, 개발권양도제를 활용하여 이익을 보는 농지소유자 또는 농지전용자로 부터 개발이익을 환수하여 보전지역 내 농지 소유자의 손실을 보전해주는 방안도 강구되어야 할 것임

○ 대체농지조성비를 개발이익환수체계로 정비하여 거두어들인 대체농지조성금은 보전대상으로 분류된 농지에 대한 투자 및 보조금 지급재원으로 사용하는 방안을 검토하고, 논농사직불제나 밭농사직불제, 소득보전직불제 등도 농가소득 보전차원 만이 아니라 농지이용 및 보전제도와 연계하여 보전대상지역의 농지를 우선하도록 함으로써 토지정책수단과 소득보전제도간의 시너지 효과도 추구할 필요가 있음

< 참고문헌 >

·건설교통부, 「국토이용에관한 연차보고서」, 1995∼2001.

·건설교통부(2002), 국토의계획및이용에관한법률·시행령(안).

·건설교통부·국토연구원(2002), 「국토이용체계 개편에 따른 세부운영방안 공청회」.

·농림수산부(1997), 「농업진흥지역의 지정요령」.

·농림부, □농지제도개선방안: 의견수렴을 위한 시안□, 2002. 4

·이정환 외(1993), 「농촌계획법제정을 위한 기초연구」, 한국농촌경제연구원.

·채미옥(1999), 「토지필요량 추계 및 공급전략에 관한 연구」, 국토연구원.

·채미옥(2001), □농지의 합리적 이용과 보전을 위한 정책과제□, 「농촌계획 어떻게 할 것인가」세미나 주제발표 논문, 한국농촌경제연구원.

·채미옥·지대식(2001), 「국토의 효율적 관리를 위한 토지적성평가에 관한 연구」, 국토연구원.

·채미옥 외(2002), 「지속 가능한 국토이용관리를 위한 토지적성평가 기법의 활용에 관한 연구」, 건설교통부·국토연구원.

< 부 록 1 > 국토계획법상의 용도지역별 행위제한 조건 설명

1) 다른 용도가 복합된 것에 한함

2) 다중주택, 다가구주택 제외

3) 지목이 대인 토지에 농어가주택을 건축하는 것에 한함

4) 용도복합 건축물로서 주거용 면적이 90% 미만의 범위안에서 도시계획조례로 정하는 비율 이하인 것에 한함

5) 바닥면적 합계가 1,000□ 미만인 것에 한함

6) 연면적 합계가 500□ 미만인 것에 한함

7) 연면적 1,000□ 미만인 것에 한함

8) 기원은 허용

9) 연면적 500□ 미만인 것에 한함

10) 종교집회장에 한함

11) 지목이 종교용지인 토지에 건축하는 종교집회장에 한함

12) 노래연습장은 허용

13) 지목이 종교용지인 토지에 건축하는 경우에 한함

14) 연면적 합계가 1,000□ 미만인 박물관, 미술관, 기념관에 한함

15) 산업전시장, 박람회장에 한함

16) 기존 도매시장의 재건축으로서 도시계획조례가 정하는 경우 바닥면적의 4배 이하 또는 대지면적의 2배 이하인 것에 한함

17) 당해지역 공장제품 판매에 한함

18) 도시계획조례로 정하는 경우 농수산물공판장, 직판장, 대형할인점, 중소기업공동판매시설에 한해 허용

19) 도시계획조례로 정하는 경우 농림축수산업용에 한해 허용

20) 바닥면적 합계가 2,000□ 미만인 것에 한함

21) 종합병원, 병원, 치과병원, 한방병원 제외

22) 초·중·고등학교에 한함

23) 초등학교에 한함

24) 도시계획조례로 정하는 경우 농림축수산업관련 교육시설에 한해 설치 가능

25) 기술계학원에 한함

26) 공업관련 연구소, 기술대학부설 연구소, 공장대지안 부설 연구소에 한함

27) 옥외철탑이 설치된 골프연습장 제외

28) 바닥면적 합계가 3,000□ 미만인 오피스텔에 한함

29) 바닥면적 합계가 3,000□ 이하인 것에 한함

30) 공원·녹지·지형지물에 의해 주거지역과 차단되지 않는 일반숙박시설을 도시계획조례가 정하는 거리이내의 대지에 건축하는 것은 제외

31) 도시계획조례로 정하는 경우 관광지 및 관광단지에 한함

32) 관광지, 관광단지에 건축하는 것과 수질오염·경관훼손의 우려가 없어 도시계획조례로 정하는 지역내 3층 이하 660□ 이하 건축에 한함

33) 공원·녹지·지형지물에 의해 주거지역과 차단되지 않는 위락시설을 도시계획조례가 정하는 거리이내의 대지에 건축하는 것은 제외

34) 아파트형공장, 인쇄·기록매체복제업·봉제·필름현상·컴퓨터 및 주변기기제조업·컴퓨터관련 전자제품조립업·두부제조업 공장으로 환경오염물질을 배출하지 않는 것에 한함

35) 출판·인쇄·기록매체복제 공장으로 환경오염물질을 배출하지 않는 것에 한함

36) 도시계획조례로 정하는 경우 아파트형공장, 도정공장, 식품공장, 읍면지역 제재업공장, 첨단업종공장으로서 오염물질을 배출하지 않는 것에 한함

37) 도시계획조례로 정하는 경우 도정공장, 식품공장, 1차산업생산품 가공공장, 읍면지역 제재업공장, 첨단업종공장으로서 오염물질을 배출하지 않는 것에 한함

38) 현지근린공장, 첨단업종공장(수도권지역에서 중소기업외의 공장은 1,000□ 이하)으로 환경오염물질을 배출하지 않는 시설에 한함

39) 도시계획조례로 정하는 경우 도정공장, 식품공장, 읍면지역 제재업공장으로서 오염물질을 배출하지 않는 것에 한함

40) 농림축수산업용에 한함

41) 주유소, 액화가스판매소, 시내버스차고지에 설치하는 액화석유가스충전소, 고압가스충전·저장소에 한함

42) 시내버스차고지외의 지역에 설치하는 액화석유가스충전소, 고압가스충전·저장소 제외

43) 액화석유가스충전소, 고압가스충전·저장소에 한함

44) 주차장에 한함

45) 주차장, 세차장에 한함

46) 폐차장 제외

47) 주차장, 세차장, 차고에 한함

48) 운전학원, 정비학원, 차고에 한함

49) 화초·분재 등의 온실에 한함

50) 버섯재배사, 종묘배양시설, 화초·분재등의 온실, 기타 식물관련시설에 한함

51) 도축장, 도계장 제외

52) 축사, 버섯재배사, 종묘배양시설, 화초·분재등의 온실, 기타 식물관련시설에 한함

53) 버섯재배사, 종묘배양시설, 화초·분재등의 온실, 기타 식물관련시설, 양어시설에 한함

54) 교도소, 감화원, 군사시설에 한함

55) 발전소에 한함

56) 화장장 제외

57) 납골당에 한함

58) 야외음악당, 야외극장, 어린이회관에 한함

자료 : 건설교통부·국토연구원, 국토이용계획체계 개편에 따른 세부운영방안에 관한 연구, pp. 52-57.