일본의 채소 가격안정제도에 관한 연구

김  동  민

1. 서 론

2. 배경 및 주요 내용

3. 문제점 및 함축성

4. 요약 및 결론

1. 서 론

경제발전과 더불어 소득이 증가함으로써 우리 나라의 식품소비는 곡물 중심에서 채소류, 과실류, 축산물 등 고급 농산물로 전환되고 있다. 또한 경제의 국제화, 개방화로 농산물 수입이 확대되고 이로 인해 생산작목의 선택 폭이 좁아지면서 일부 농산물로 생산이 집중되고 있다. 이에 따라 일부 품목의 경우 생산과잉 가격폭락 현상이 나타나고 있다. 이처럼 소비와 생산에서 큰 변화를 보이고 있는 것이 채소류이다.

채소류의 경우 신선도가 중요하며 저장성이 낮아 비교적 수입이 적은 품목이다. 따라서 채소류는 농가의 소득작목(쌀 다음가는 제2위의 농업조수입원임)으로 간주되나 기후 등 자연적인 조건에 따라 불안정한 공급 변동을 보이고 수요 역시 필수품성격이 강해 가격에 대해 비탄력적 특징을 지니고 있다. 이로 인해 채소류의 가격변동은 농가소득 및 소비자 가계에 좋지 않은 영향을 미쳐 왔다. 따라서 생산자 및 소비자 측면에서 채소류 가격진폭을 줄이는 것은 중요한 의의를 가진다.

이에 따라, 이 연구는 오래 전부터 채소가격안정을 꾀해 온 일본의 채소 가격안정제도를 검토하여 그 함축성을 찾는 데 그 목적을 두고 있다. 이를 통해 우리 나라 채소류 가격안정정책 방향에 기초자료를 제공하고자 한다.

2. 배경 및 주요 내용

1. 배경

일본은 제2차 대전 후 일시적으로 농업취업인구가 증가하면서 채소 생산도 증가하기 시작하였다. 이에 따라 채소 가격이 하락하여 府, 縣 등에서 독자적인 가격안정제도가 검토되거나 실시되었다. 가격안정제도의 효시는 1959년 동경부에서 실시한 청과물 가격보전제도이다. 그후 전국적  규모로 일부 품목을 중심으로 실시되었으나 경제성장이 가속화되면서 채소 가격이 급등하여 정치·사회적으로 문제가 생기자 정부 차원에서 생산 및 가격대책을 강구해야 한다는 여론이 높아지게  되었다. 이에  따라 일본 정부는 1966년 채소 주산지 육성과 가격안정을 목적으로 채소 생산출하안정법을 제정하였다. 1960년대  고도성장에  따른 채소수요  증가와  대도시  출현으로  대소비지에 채소를 안정적으로 공급할 수 있는 대산지 육성의 필요성도 한 요인이라 할 수 있다. 따라서 동법의 근본취지는 채소생산자 보호보다는 대도시의 채소 가격 상승을 억제하는 소비자 보호 측면이 강했다. 이를 위해 채소의 주산지와 대소비지를 체계적으로 연결하여 채소의 가격안정을 꾀하게 된다.

그후 1972년 8월에는 대소비지의 가격안정을 위해  매매보관 및  보관시설  업무를담당하는 재단법인 채소가격안정기금이 설립되었으나 1976년 채소생산출하 안정자금협회와 재단법인 채소가격안정기금의 기능을  통합하여  현재의  채소공급안정기금을 설립함으로써 가격안정을 위한 기틀을 마련하였다.

그러나 1970년대 2번의  오일  쇼크로 물가가 상승하고 이로 인해  채소가격안정사업의  보증기준가격의  수준이 높아진데다 쌀의 과잉에 따른 전작으로 채소가 과잉생산된다. 이에  따라 채소 가격이 하락하여 교부금  교부가  급증함으로써  재정지출이급증한다. 결국 채소 가격안정의 방향은 가격  하락에  따른 사후적  조치에서  수급 조정 등 사전적인 조정을 강화하는 쪽으로 이동한다. 예컨대  1980년  채소에  대한 수급예측 적정  생산출하 계획의  수립  및  시행, 긴급 수급조정 등을 위해 전국 채소 수급조정기구를 신설하게  된다. 그후 1985년중반까지  경제성장 둔화로 농업취업  인구감소가 둔화되면서 채소가격은 안정되었으나 1985년 중반 이후 소위 平成 경기라 불리는  호황이 지속되어  농업취업인구 감소가 가속화되고  농업노동력의  고령화로  채소가격이 최근 급등하고 있다. 따라서 최근일본에서는 채소가격  상승을 놓고  일시적인 현상이냐 아니면 구조적인  문제냐를 가지고 뜨거운 논쟁이 진행되고 있는데  대부분의 학자들은 구조적인 문제로 보고 있다.

2. 주요 내용

일본의 채소가격안정제도는 크게 사후적 조치인 가격보전사업과 사전적 조정인  긴급수급조정으로 대별된다.  사후적  조치인가격보전 사업은 법률적 근거를 가진  채소생산출하 안정법에  따라 시행되는 반면  사전적  조정인  긴급수급조정은  행정지도에 불과하다는 데 차이점이 있다. 따라서 긴급수급조정은 강제성이 엾고 생산자 단체의 자율적 조정으로 그 내용이 단순해 여기서는 생략하고 정부에 의해 실시되는 사후적조치인 가격보전사업에  대해  살펴보고자 한다.

먼저  일본의  채소  생산출하 안정법을 간단히 살펴보면 우선적으로 지정 소비지, 지정 산지, 지정 채소가 지정된다. 지정 소비지를 지정하는 이유는 채소의 수요가 많아채소 수급안정이 지역 주민의 소비에 중요하고 이곳의 가격동향이 전국의 가격에 커다란 영향을 갖기 때문이다. 지정 소비지에 안정적으로 공급하기 위해 지정 산지는 ①면적(15-25ha 이상), ② 출하수량(출하량중 1/2 이상을 지정 소비지에 출하), ③ 공동출하(공동출하 비중이 2/3 이상)의 조건에 부합해야 하며, 일단 지정단지로 지정되면  생산출하  근대화 및  정비계획에  따라 채소 주산지로 육성시키기 위한 정부의 각종 지원(냉장시설, 농업기계화 지원 등에 1/3∼1/2까지의  보조금이 지급되며  도로가 전면 포장됨)이 뒤따른다.

가격보전사업은 채소 공급안정기금의  사업  중 주사업으로 지정  채소나 특정 채소로 구분하여 실시한다. 그러나 가격보전사업의  운용방법은 거의가 비슷하므로 중요채소의  가격보전  사업만을 언급하기로 한다.  가격보전사업의  운용은  등록출하단체3가 중심이 되어  운용되며  등록출하단체는 채소  공급안정기금을  연결하고  생산자와 협의하여  가격보전을  받을  수  있는  수량(예약수량)을 결정한다. 등록출하단체는 동수량을  채소  공급안정기금에  신청하면서 특례신청 여부를 결정한다. 특례신청에 따라  등록출하단체가 부담하는 보조금  규모도 달라지기 때문이다. 예컨대  특례신청 을하지 않을 경우 가격하락시 보조금액이 증가하나 보조금액의  일부를 등록 출하단체가 부담하기 때문에  그만큼 자금  부담도 커진다. 반면  특례신청  병을 신청할 경우가격  하락시  보조금액은 작아지지만 등록출하단체의 부담도 그만큼 줄어들게 된다.  이와 같이 등록출하단체는 생산자와 협의하여 특례신청 선택 및 보조혜택 예약수량을 신청하면서  부담금을 채소 공급안정기금에 예치한다.

한편  과잉생산으로 가격이 하락할 경우가격보전방식은 <그림 1>과 같다. 가격보전단가는  시장판매가격  또는  최저기준가격 중 높은 가격과 보증기준가격의 차이를 말한다. 여기에 예약수량(예약수량보다 판매수량이 적을  경우는  판매수량을  적용)을 곱하면 보전금액이 된다. 예컨대 과거의 평균가격을 P라 하면  가격보전의  기준이 되는 보증기준가격은 과거  평균가격의  90%수준인  0.9P가 된다. 만약 시장판매가격이과거  평균가격의  50%(=표준최저기준가격(0.5P))  이하로  하락했다면  가격보전단가는 특례신청을 안한 경우 (0.9P-0.5P)가되고 특례신청  병을 신청한 경우는 (0.9P-0.7P)가 된다. 또한  시장판매가격이 과거평균가격의 80% 수준으로, 하락한 경우에는 보증기준가격과 시장판매가격의 차이인 (0.9P - 0,8P)가 된다.

따라서 가격하락시  보전단가는 보증기준가격과 시장판매가격의  차를 보전하되  시장판매가격이 최저기준가격(특례신청을 한 경우는 특례신청이 최저기준가격이 됨) 이하로 하락할 경우는 보증기준가격과 최저기준가격의 차를 보전하게 된다.

한편 출하기간은 품목별, 지정소비지별로 정해져  있고 채소별 표준거래 규격이 있어서, 이에 맞지 않는 상품은 출하에서 제외되며  공동출하 방식에  의해  출하를 한다. 또한  채소 공급안정기금은 예약수량을 지키도록  확인하며  이의  준수  여부에  따라 교부금에 차등을 두고 있다. 출하 예약수량과 실제  출하수량을 출하전표를 통해 확인하고 그 차이 정도에 따라 6단계로 나누어 교부금을 세분화하고 있다. 예컨대 출하 예약수량과 실제 출하량과의 차이가 20% 미만일 경우는 앞에서 계산한 교부금을 전부교부하나 그 차이가 100% 이상 차이가 날 경우는 교부금의 50%만 교부한다.

3. 문제점 및 함축성

1.문제점

일본의  채소 가격안정사업은 성공을 거둔 것으로 평가된다. 특히  채소 주산지를 육성하여  대소비지의  가격안정을 도모해 왔으며 가격 하락시 가격보전을 통해 생산

자의 경영안정을 도모하여 채소 농업의 건전한 발전과 국민 소비생활의 안정을 가져

온 것으로 평가된다. 그러나 부수적으로 발생하는 여러 가지 문제점도 지적되고 있다.따라서  본 연구에서는 일본의  채소 가격안정사업에서 나타난 문제점을 분석하여  시사점을 얻고자 한다.

먼저 가격하락시 가격보전사업은 소득보전에  일관성이 없고 가격보전사업을 지속적으로 행함으로써  가격하락에  따른 식부면적 축소 조정이 크지 않아 채소의 만성적 과잉을 초래했다는 지적을 받고 있다.

이를 <그림  2>를 통해 살펴보자.<그림2>에서 d1d2는 시장 수요곡선이라고 하고 P는  과거  평균가격으로  수급균형가격이라 할 때 시장균형 판매량은 Q가 될 것이다. 가격보전사업에 의해 보증기준가격은 0,9P가 되고 특례신청을 안 할 경우 최저기준가격은  0.5P에서  정해진다.  여기서  D1D2는 판매량이 변하더라도 수급균형시 판매금액 OPAQ와 일치하도록 만들어진 수요곡선이라고 가정하자. 왜냐하면 비교기준을 수급균형시의 판매금액 OPAQ로 하기 위해서이다. 가격보전사업은 시장판매가격이 보증기준가격 0.9P 이하로 하락할 때 시장판매가격과 최저기준가격 중 높은 것과 보증기준가격 0.9P와의 차이를 보전하는 것이다. 생산자는 시장판매가격에 보조금 교부단가를 더한 가격에 반응하므로 생산자가 직면한 수요곡선은 0.9P와 0.5P의 가격에 대응하는 수요량 Qs와 Qss로 규정한 불연속 d1Ds가 된다.

이 때 식부면적이 증가하여 시장 판매량이 Q를 상회하는 q가 되면 시장 판매가격은 P1이 되고 (0.9P-P1)×q 만큼의 보조금을 교부받는다. 따라서 생산자 수취금액은 0.9P×q가 되지만 수급균형시의 수취금액 P/q보다는 작다. 수급균형시와 동일한 판매액을 얻기 위해서는 (P2-P1)×q의 보조금을 추가로 받지  않는 이상 현행 제도하에서는  (P2-0.9P)×q만큼  부족하게  된다. 따라서 가격보전에 의한 소득보상은 불충분하나 교부금 비율은 낮아 재정부담은 적게 된다.

만약 풍작으로 판매량이 q에서 더욱 증가해 q까지  증가할 경우 시장가격은 P1′이 되어  보전단가는 (0.9P-P1′)가 된다. 그러나 수급균형시와 동일한 판매액을 얻기 위한 보전단가는 (P2-P1)이나 실제로 보전된 단가는 (0.9P -P1′)가 되어 수급균형시보다  (0.9P-P2)만큼  농가수취단가가 증가한다.

따라서  가격하락시  생산자의  소득을 보전한다는 면에서  일관성이 없음을  알 수있다. 이를 <그림 2>의 아래 부분에서 보면 더욱 명확히 알 수 있다. 그림에서 판매량이 Qs를 상회하는 점에서 판매량에 비례하여 보전단가가 증가하기 시작하여 Qss에서최대를 기록한다.

가격보전사업이 소득보전에 일관성이 없다는 문제점 외에 또 다른 문제점은 과잉생산으로 가격이 하락해도 생산자는 식부면적 축소 조정을 하지 않게 된다는 것이다. 왜냐하면 과잉생산으로 인해  가격이 하락한 경우가 수급균형시보다 더 많은 판매액을 받을 수 있기 때문이다. 따라서 교부금교부는  당해  연도의  과잉이 다음 연도의 자율적  생산감축을 유도하지  않고 오히려 과잉을 만성화 시킬 수 있다는 점이다. 이러한 만성적  과잉은 정부의  재정  부담을 가중시킨다는 점도 지적된다.

이를 보완하기 위해 일본 정부가 도입한 것이 특례신청제도와 교부금의  생산자 부담비율을 높이는 것이다. 예컨대 가격보전비율이 낮아 추가잉여 지불이 적은 특례신청  병을  1979년  시설채소에  실시한  후1990년도에는 모든 채소로 확대  실시하고 보전비율이 높은 특례신청 갑을 폐기한 것이다. 또한 특례신청  여부에  따라 생산자부담 크기도 다르게  하고 생산자 부담도1970년  후반  12.5%에서  1985년  16.7%,1986년 17.5%로 높였다. 보전해 주는 수량도 판매량과 예약수량 중 적은 쪽을 택함으로써  과잉생산된  모든 물량을 보전하지 않는 것이다.

한편 초기의  지정  산지에  대한 추가 잉여 및 기반시설 제공은 주산단지를 육성하는 계기가 되었으나 과잉생산의 지속은 주산지간의  경쟁을 격화시켰다. 산지간 경쟁은 생산면과 품질면에서 경쟁뿐 아니라 시장에서의 신용과 명성을 얻기 위해 산지의 계속출하 필요성이 높다. 이는 산지의 생산축소를 더욱 어렵게  만드는 한 요인이 되었다.

산지간 경쟁으로 경쟁에서 살아 남은 산지는 대형 산지로 발전하는 반면 중·소 산지는 서서히  소멸해 현재 대형 산지의 공급  비율이 높아졌다. 이러한  대형  산지는규모의  경제를 통해  생산성  향상 및  대도시 가격안정에 기여한 반면 부수적으로 나타난 문제점으로는 첫째, 연작 장애를 초래하고 있어 농약의 사용량이 많아지고 있다.

둘째, 산지가 분산된 경우보다 대형 산지로 생산이 집중됨으로써 대풍 등 재해 발생시그 피해가 커  공급 불안정을 확대시킨다. 셋째, 근교의 중·소산지에서 원거리의 대형산지로의 이동은 수송비 증대 및 대산지와 대도시의  직결형  유통으로 산지시장의  쇠퇴를 초래하고 대도시의  중앙 도매시장에서 산지시장으로 역수송되거나 산지시장의가격이 오히려  비싸지는 현상을 초래하고있다.

마지막으로 산지간 경쟁은 다른 산지와의  차별화를 강조하기 위해  등급, 규격을 다양화하고 겉모양을 아름답게 하는 데 주력하게  되어  노동집약적인  채소생산을 더욱 노동집약적으로 만들고 있다. 대소비지에서  전문소매상이 줄어들고 대량 양판점의  비중이 커지면서  양판점의  판매전략 도움질의  규격화,  상품기술의  고도화,  상품진열의 표준화 등을 요구하게 되었다. 이에 따라 산지에 대한 엄격한 등급, 규격, 포장의  요구  및  생산자의  고부가가치  지향은 채소의  등급, 규격, 포장을 복잡하게  만들었다. 이러한 채소의 등급, 규격, 포장의 복잡화는 최근 노동력의 감소, 노령화로 인한 노동력 부족을 더욱 악화시켜 채소생산 감소를 초래한다는 지적을 받고 있다.

2.함축성

이미 지적한 것처럼 일본의 채소 가격안정사업은 여러 가지 문제점을 지니고 있음에도 불구하고 최근까지  채소 가격안정이라는 면에서  기여해  온 것으로 평가된다.특 히  우리  나라의  경우 실시하고 있는 일부 품목의  생산·출하 약정제와 비교할 때여러 가지 시사점을 제공한다. 우리 나라의 경우 생산·출하 약정  물량의 25% 범위내에서 하한가격을 보장하고 있으나 생산 약정만 약간 이행될 뿐 출하 약정이 전혀 이루어지지 않고 있는데 이는 사후적인 조치인 하한가 보장방식9에도 문제가 있는 것으로 보인다. 따라서 우리  나라도 채소류 가격안정과 소득보전이라는 측면에서 일본과유사한 사후적인 가격안정 방안 도입을 신중히 검토할 필요가 있다고 본다. 왜냐하면사전적인  가격안정  조치와 사후적인  가격안정  조치가 함께  운용될 때  채소류 가격안정이 실효를 거둘 수 있기 때문이다.

우리 나라가 사후적 조치로 가격보전 방식을 도입할 경우 일본의 채소 가격보전사업에서 얻을 수 있는 시사점은 주산지 육성을 통해 생산성 제고 및 가격안정을 꾀한  장점을  살리되  앞에서  언급한  지속적 과잉  등과  같은  단점을  최대한  축소하는 것이다. 특히 우리 나라의 경우 생산과잉하에서  일본과 같은 사후적  가격보전제도를도입하는 것은 지속적 과잉을 불러 일으킬 소지가 있기 때문이다.

따라서 일본이 생산과잉 억제를 위해 실시하는  특례신청제도와  보전금의  생산자부담원칙을 도입하고 보전수량도 예약수량과 판매수량 중 적은 쪽을 택해  보전하는 방법이 있을 수 있다.

또한 사후적  가격보전제도는 생산과잉시 생산농가를 보호하여  지속적  생산을 가능케  함으로써  가격안정을 도모하는 것이므로 기본적으로 자연적인 풍작에 의한 일시적 과잉생산은 불가피하게 보전해야 할 것이나 식부면적 증가에 의한 과잉생산은 보전하지 않은 것도 한 방법이라고 생각한다. 이를 <그림 3>을 통해 살펴보자.

수요곡선 d1d2와 D1D2 그리고 P, Q, q, q', P1, P2, P1', P2'는 <그림 2>와 동일하다. q는 식부면적 증가로 인한 생산과잉이라고 할 때 시장가격은 Pl으로 하락한다. 이때 판매금액은 수급균형시보다 (P2-P1)×q만큼 감소하지만 이것은 식부면적 증가에 기인하므로 보전하지 않는다. 한편 q는 자연적인 조건에 의해 풍작이 뒨 경우라고 할 때 시장가격은 P1'가 되어 판매금액은 수급균형시보다 (P2-P1)×q만큼 감소한다. 그러나 여기에는 앞의 식부면적증가(q)에  의한 감소분도  포함되어  있기때문에 이를 제외해야 한다. 즉 BDs(점 B그리고 수요곡선 D1D2와 평행선)와 q′가 만나는 Ps는 판매량 q와 동일한 판매금액을 나타내는 가격이다. 즉 (P1×q)와 (Ps×q)는 동일하다. 와 시장가격 P1와의 차를 보전금으로 교부하면 풍작으로 인한 손실은 없게 된다. 이러한 보전방식을 택할 경우 생산자가 직면하는 수요곡선은 B점에  굴절된 d1Ds가 된다. 이때  보전단가는(Ps-P1′)가  되어  <그림  2>의  경우보다 재정부담이 크게 경감된다. 이로 인해 생산자 수취가격은  <그림  2>보다  감소하지만 적어도 자연적인 풍작으로 인한 판매금액손실은 없게 된다.

마지막으로 일본이 채소가격보전 방식을 실시함으로써  나타났던  부수적  문제점인산지간의 경쟁, 연작피해, 지나친 지역 집중으로 인한 공급 불안정  확대, 산지시장쇠퇴, 등급·포장의 복잡성에 따른 비효율성 등도 충분히 고려해야 할 것이다.

5. 요약 및 결론

본연구는  일본의  채소가격  안정사업을 개관하고 이의 시행 과정에서 나타난 문제점에서 교훈을 얻어 우리 나라 채소류 가격안정에 기초자료를 제공하고자 한 것이다. 일본의 채소 가격보전제도는 거미집 이론에 근거한 것으로서 올해의 가격 하락이 다음해 식부면적을 현저히 감소시켜 가격폭등을 가져오는 것을 방지하기 위한 것이다. 즉 사전에 교부금을 교부합으로써 예상된 식부면적의 대폭적인 감소를 억제하는 것을 전제로 한 것이다. 따라서 채소가격안정사업의 대상 품목은 거미집 형태의 가격변동을 보이는 품목에 한해 실시하는 것이 합리적인 것으로 보인다. 그러나 보전금을 교부받는다는 것을 전제로 할 경우 다소의 과잉생산은 생산자에게  경제적 타격을 주지 않고 오히려 <그림 2>에서 본 것처럼 수급균형시보다  오히려  판매금액이 많을 수도 있다. 따라서 사후적인 보전금 교부는 당년의  과잉과  익년의  자울적  생산감축을 유도하지  않고 오히려  과잉을  만성화할 위험을 내포하고 있다.

특히 우리 나라의 경우 수입개방의 확대로 작목 선택의 폭이 좁아져  채소류의 과잉생산이 우려되는 시점에서  일본과 유사한 사후적  가격보전제도를 도입하는 것은 과잉을 더욱 악화시킬 우려도 있다. 따라서 사후적인  가격보전제도의  도입은  신중히 검토할 필요가 있다. 만약 주산지를 육성하여  생산성을 높이고 농산물 수입자유화로인한 소득보전  및  가격안정이라는 측면에서  일본과 유사한 가격보전제도를 도입할경우 지속적 과잉을 초래하지 않게 일본의 특례신청제도 및 보전금의  생산자 부담 원칙을 도입하고 보전수량도  예약수량과 판매수량 중 적은 쪽을 택해 보전할 필요가 있다. 또는 식부면적 증가에 의한 과잉생산에 대해서는 가격보전을 하지 않고 불가피한 자연적인 풍작(단수  변동)에  대해서만 보전하는 방식을 도입해야 할 것이다.

이와 더불어 사전적인 수급조정을 강화해야 할 것이다. 사전에 식부면적을 조정하되  사전  식부면적  조정이 불충분할  경우수확  때까지는 공급조정이 이루어져야  할 것이다. 예컨대 예상 공급량이 적정 공급량을 상회할 것으로 전망될 경우에는 출하전산지폐기, 출하시기의 조작 둥을 계획적으로 실시해야 할 것이다. 사전적  수급조정없이 과잉생산을 사후적  조치만으로 감당한다는 것은  엄청난 재정부담과 부작용을 수반하기 때문이다.

따라서  채소류 가격안정은 사전적  조정과 사후적 조치가 서로 조화를 이룰 매 기대하는 성과를 얻을 수 있다. 그러므로 우리 나라에서  일본과 같은 사후적 가격보전방식을 도입할 경우 사전적 조정도 강화해야 할 것이다.

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