농촌 생활환경 정비방안

이 정 환

1. 서  론

2. 농촌 생활환경 개선과제와 정비방향

3. 농어촌 구조개선 대책과 생활환경정비

4. 농촌 생활환경 개선을 위한 추진전략

5. 결  론

1. 서 론

우리 농촌의 생활과 생산활동을 담는 공간은 전통적 농경사회의  여건 속에서 자연발생적으로 형성되어 온 것이다. 따라서 인력과 축력에 의해 영위되던 봉건시대의  영세농민에 의해 지어진 주택의 집합 형태가 마을을 이루고 있는 경우가 대부분이기 때문에 현재의 농촌 공간은 과거 자급자족적인 생산활동과 폐쇄적인 사회조직을 수용하는 데 적합하도록 구조화되어 있다.

그러므로 오늘날의 산업·정보화 사회의 진행에 따른 농촌의 사회·경제 구조의 급격한 변화의 능동적인 수용과 농업구조의 개선을 효율적으로 추진할 수 없는 한계를 지니고 있다. 즉 여러 필지로 분산, 분포하고 있는 농경지와 영세한 자연부락 단위로 불규칙하게 산재하고 있는 취락 분포, 우회곡절하는 비좁은 도로와 무질서하게 밀집된 노후 주택군, 여기에다 하수, 변소, 축사 등의 비위생적 시설과 혼재된 주택 내부, 외부세계와 마을 내부 그리고 농경지와 마을을 잇는 연결도로망의  비효율성 등 수많은 구조상의 취약성을 내포하고 있다.

뿐만 아니라 농촌 생활환경 시설의 질적수준이 도시에 비해 크게 낙후되어 있다. 그것은 우선 도로, 상하수도 등 생활기반시설이 제대로 갖추어져 있지 않은 동시에 개별 주택의 질적 수준이 현저하게 열악하기 때문이다. 특히 부엌, 변소, 목욕실 등 주거  편익시설의 미비는 농촌 총각의 결혼란을 가중시키고 도시로 나간 자녀  가족의 고향방문 기회마저 쉽지 않도록 만들고 있는 실정이다. 또한 농촌인구의 지속적인 대량유출은 농촌중심지의 기능마저 날이 갈수록 약화시키는 결과를 초래하게 되어 불리한 교육환경에 시달려야 하고 양질의 의료시설에  대한 접근을 어렵게  만들어 농촌생활에  대한 불편과 주민의 불안감을 가중시키고 있다.

이처럼 농촌공간의 구조적 취약성과 생활기반시설의 낙후, 개별 주택의 노후화와 불합리한 내부 구조, 공공 서비스 기능의 약화 및 그로 인한 농촌 정주체계의 붕괴 등 오늘날 농촌을 둘러싸고 있는 제반 문제를 극복하기 위해서는 강력한 정치적 결단과 획기적인 조처가 뒤따르지 않으면 안될 것으로 생각된다. 그것은 궁극적으로 현재 농촌에 살고 있는 사람들이 스스로의 의사에 따라 거주지로서의 농촌과 직업으로서의 농업을 희망과 소신을 가지고 선택할 수 있도록 하는 데 부족함이 없는 정주여건을 마련해 주는 데에 정책적 초점이 맞추어져야 한다.

그러기 위해서는 현재의 불합리하고 무질서한 기존 농촌마을 공간의 재편성이 전제되어야 하며, 그 토대 위에서 생활기반시설과 개별 주거환경의 질적 수준을 획기적으로 확충·정비해 나가야 한다. 따라서 농경지와 주택지를 하나로 통합한 생산과 생활 영역을 사업 대상으로 하여 합리적인 마을정비 사업계획의 수립과 그것에 기초한 종합정비사업을 차질없이 추진해 나가야 한다. 그리고 새롭게 조성되고 잘 정비된 배후마을들은 농촌적  정주체계와 정주생활권으로 유기적인  통합이 이루어질 수 있도록 도로망 체계를 비롯한 하부구조와 공공서비스 시설의 입지최적화를 유도해나가야 한다. 그리하여 주민의 접근도 향상과 함께 도시에 비해 결코 뒤지지 않는 현대적 생산 및 생활에 필요한 농촌의 주거 안정과 정주생활권을 조성해 나가는데 우리 모두가 총력을 기울여 나가야 할 것이다.

2.  농촌 생활환경 개선과제와 정비방향

1.개선과제

농촌생활환경개선은 상대적으로 낙후된 기반시설의 확충과 노후화된 주택 문제를 개선해 나가는 것도 중요하지만 그보다 더 근본적인 것은 마을 단위와 개별 주택이 갖는 구조적인 문제를 해결해 나가는 데 있다. 따라서 기존의 농촌 공간과 불규칙하게 산재한 소규모 영세 자연부락 단위를 그대로 두고는 농업구조의 개선은 물론 마을 정비사업의 추진마저 제약을 받게 된다.

그러므로 당면한 농촌 생활환경 문제의 근본적인 해결은 기존의 주택개량사업이나 주거환경 개선사업과 같은 부분적인 해결방법으로는 불가능하다. 따라서 현실 여건과 장래의 변화 추세를 감안하여 보다 포괄적이고 종합적인 내용을 담은 기본계획을 수립하고 그것에 기초한 전략적인 과제와 정비사업들이 수행되도록 하여야 한다.

가. 농촌마을의 재편성과 종합정비사업의 추진

기존의 농촌마을은 지속적인 인구 유출과 생산 및 생활양식이 급변함에 따라 새로운 구조로 재편성되지 않으면 안 된다. 이 경우 먼저 해당 마을의 인구 구조와 입지적 특성, 영농권과 농작업, 생활양식, 장래의 여건 변화 등을 감안하여 마을 형태가 결정되고 적정규모가 산정되어야 한다.

일반적으로 보아 향후 우리 농촌 마을은 기계화 영농과 경영규모 확대 및 기동성증대와 생활권의 광역화 추세에 맞추어 소규모 자연부락 단위의 마을은 이전, 통폐합을 통한 집단화 사업을 추진하여 100호 단위 이상으로 규모화시켜 나갈 필요가 있다. 그것은 단위 마을이 커져 규모경제의 이점을 살릴 수 있고 갈수록 영세화되고 있는 마을 공간과 농지의 종합정비를 통해 농업구조 개선사업을 보다 효과적으로 추진할 수 있을 뿐만 아니라 마을 정비사업의 재정지출을 줄여 투자의 효율성도 확대시킬 수 있기 때문이다.

그리하여  해당 마을의  골격이 갖추어지면 이를 대상으로 주거, 농작업, 생활 여건을 종합적으로 개선하는 마을 종합정비사업을 통해 주거 기반과 생산 기반을 통합·정비하도록 한다. 마을이 필요로 하는 최소의  편익시설과 공동이용시설, 영농권 단위의  협동작업, 공동출하 등의 지원시설 및 산지 유통시설도 확충해 나가도록 한다. 농촌마을단위는 생산, 생활, 그리고 시설의 조건들이 상호 연관되어 있기 때문에 이들 조건에 영향을 미치고 있거나 앞으로 미칠 것으로 예상되는 농촌 내부요인과 의부요인 등 제요인을 면밀히 검토하여 계획적이고 단계적인 과정을 통해 정비사업이 추진되도록 하여야 한다. 또한 지역적 차이를 갖는 고유한 문화경관이나 이해  당사자들인 주민의  다양한 욕구들이 최대한 반영될 수 있도록 하여야 한다. 동시에 마을 재편성은  단순한 취락의 이전에 그치는 것이 아니라 주민 생활과 생산을 포함한 정주양식의 변동을 가져오기 때문에 마을 단위지역사회의 변혁을 수반하게 된다는 점을 간과해서는 안된다.

나. 농촌주택의  신축 및  개량 등 주택사업의 확대

농촌주택은 대부분 오랜 역사를 통해 형성되어 온 전래 주택형이 지배적이다. 따라서 개방적 현대 사회에는 적절하지 못한 점이 많지만 우리 생활문화의 결정체라는 점에서 무시할 수 없는 점도 간과해서는 안된다. 그러므로 새롭게 구조를 재편하고 재건설해야 할 대상이기도 하지만 동시에 적절하게 보전·활용해 나가야 할 대상이기도 하다. 그러나 농촌 주택의 질이 도시에 비해 상대적으로 뒤떨어져 안정된 주거생활이 보장되지 못하고 있다는 현실을 감안할 때 이에 대한 정책적 배려가 반드시 뒤따라야 한다. 개별 주택은 영농의 성격, 가족 구성원의 생애주기, 취향, 부지 조건, 경제력, 장래  계획 등의 요소를 고려하여 가구주의 결정에 따라 신축 또는 개량되어야하는 것이 원칙이다. 하지만 도농간의 형평을 잃고 질을 무시한 채 양적으로 접근해온 지금까지의  주택 정책은 재고되어야 한다. 따라서 도시의 주택 사업에만 매달려왔던 과거와는 달리 이제부터는 농촌주택사업을 본격적으로 추진해야 한다. 그것은 마을 유형과 수요자의 의사에 따라 단독주택, 연립형 공동주택 등 주택 형태와 규모, 구조 등을 차별화 시키고 보존을 원하는 주택은 외형을 그대로 두고 내부구조를 현대화시키는 등 다양한  주택개량사업이 이루어지도록 하여야 한다. 이를 위한 제도적 뒷받침과 투융자 재원의 확충 등 필요한 제반 조치를 강구해 나가야 한다.

다. 도농이 통합된 정주생활권 형성과 정주 여건 확충

농촌 주민생활의 질을 높이기 위해서는 거주단위인 마을만의 정비사업으로는 불충분하다. 농촌주민이 제공받을 수 있는 생활관련서비스는 거주와 생산활동에 관련된 기초적 서비스와 교육, 의료, 문화 등 도시적 공급기반을 가질 수 밖에 없는 생활편익서비스가 있다. 따라서 배후 농촌주민의 생활을 지원하는 농촌 중심도시의 기능은 농촌생활의 질을 높이는 데 더없이 중요하기 때문에 배후마을은 농촌적 정주체계를 통해 농촌중심지와 조화롭게 통합되어 불편없는 정주생활권이 되도록 조성해  나가야 한다(최양부, 이정환 1987, pp.153-186).

정주생활권 조성은 하부구조의 확충과 합리적인 시설입지, 중심도시의 기능을 강화하기 위한 적절한 집적유도와 산업부문간의 구조조정 등을 통해 계획적으로 유도해  나가야 한다(Blehl,1991, pp.15-18).따라서 고용을 유발하는 산업체의 입지는 농업구조개선의  진행으로 이·탈농하는 주민의 재촌 통근이 편리하도록 접근성이 가장 유리한 농촌중심도시 인근에 입지시키는 것이 이상적이다. 또한 도시적 공급기반을 갖는 교육, 의료, 문화 등 공공서비스시설의 입지와 쓰레기, 분뇨수거체계 등은 이용인구를  감안하여 정주체계에 맞추어 적정배치가 이루어져야 한다. 그밖에 농기계 수리센터나 농산물시장 또는 집하장 등의 유통시설 입지도 농어촌 주민의 이용에 불편함이 없도록 최적입지시켜야 한다. 동시에 중심도시와 중심시설에 대한 접근도 향상을 위해 교통·통신망을 미래지향적 입장에서 보완 확충시켜 나가야 한다. 이상에서 언급한 개발과제의 추진은 주민 스스로에 의해 선택되고 그들에 의해 이루어지는 것이 바람직하다. 그리고 자연생태계와 환경보전 및 토지이용 질서의 합리화를 저해하는 쪽으로 작용하지 않도록 해당 정비사업 지구 단위의 토지이용 상세계획을 수립하고 그것에 바탕을 둔 정비사업들이 체계적으로 추진되어야 한다는 것은 두말할 필요조차 없다고 하겠다,

2.정비방향

농촌 생활환경의 정비는 다양한 지역특성과 여건에 따라 차별적인 정비 유형과 전략적인 사업 메뉴가 개발되어야 한다. 그리고 정비사업간의 기능적 연계성을 유지함은 물론 지역 현실과 주민 수요에 기초한 우선 순위에 따라 계획적이고도 단계적인 방법을 통해 추진되어야 한다.

가. 지역 특성을 감안한 정비사업 추진

해당 지역이 국토 공간상에서 차지하는 위치에 따라 도시근교농촌, 공단주변 농촌,일반 농촌, 산간촌, 도서어촌 등으로 분화되어 있고 집촌, 분산촌 등과 같은 입지적 특성에 따라 차별적인 정비 유형과 서로 다른 정비사업이 추진될 필요가 있다. 즉 도시근교 농촌은 혼주화 추세나 장래 여건변화를 반영하여 도시적 토지이용과 농촌적 토지이용을 조정하여 조화시키고 도시적 정비방식을 채택한 재개발형으로 정비될 수 있다. 인구 감소로 과소화 또는 공동화가 진행되는 산간촌의 영세 자연부락 단위는 이전·통폐합형의 정비방식을 채택하여 집촌화를 유도할 수 있다. 또한 일반 농촌의 경우는 기존의 중심마을에 주변 영세부락을 이전시켜 통합하거나 여건이 좋은 간선도로변에  새로운 신촌을 조성하여 이주시킬 수도 있다. 그리고 정주 여건이 비교적 양호한 중심마을들은 기본골격을 그대로 유지하면서 부분적인  구조개선과 기반정비사업의 추진을 선택할 수도 있다. 따라서 정비사업을 추진하는 정비 유형의 방식을 재개발형, 이전·통폐합형, 신촌조성형, 보전정비형 및 이들 몇 가지 유형이 혼합된 절충형 등 다양화시킬 수 있으며 그것의 선택은 해당 사업지구의 여건과 주민의 수요에 의해 결정되어야 한다.

그리고 영농 형태와 규모, 생산방식과 주요작목 등을 감안한 농업 유형에 따라 주택의 배치와 정비사업의 내용이 달라져야한다(이정환 1992, pp.15-16). 이 경우 생산과  생활의 터가 동일 공간이라는 점과 생산자와 생활자가 일체성을 갖는다는 점이 무엇보다도 중시되어야 한다.

예를 들어 평야 수도작지대는 농경지의 정형화, 규모화, 집단화를 통해 대형 농기계의 작업 효율을 높이고 미곡 종합처리 시스템과 농기계 수리센터의 설치 및 입지 최적화를 추진한다. 취락의 배치 형태는 규모의 경제성을 살릴 수 있도록 새롭게 재편된 영농권 단위에 맞추어 이전, 통폐합 과정을 통한 집촌화를 유도하고 지형적 조건에 따라서는 골이나 수계를 중심으로 중심취락 배후에 위성취락을 질서있게 배치하도록 한다. 일반 전작지대는 지역 특산작목에 맞추어 중형 또는 대형 농기계의 공동이용조직을 운영하고 마을 단위는 지형과 경지 조건에 따라 몇 개의 소촌이 연합되도록 한다.그리고 전작물의 공동육묘장과 정선, 포장, 저장시설 및 농기계 수리센터와 가공처리공장 등은 접근도가 가장 유리한 촌락군의 중심점에 입지시키도록 한다.

그리고 시설원예  농업지대는 표준 규격화된 영구시설과 온·습도, 양액, 관·배수,시비 등을 자동적으로 조절할 수 있는 자동제어 시스템을 갖추게 하고 주택은 생산시설내에 입지시켜 집안에서 효율적인 기술농업을 영위하도록 한다. 그리고 이러한 농가들은 도로를 따라 질서있게 배열토록하여 전체적인 취락 형태는 열상집촌형이 되도록 한다. 물론 공동생산 및 이용시설의 최적배치를 계획적으로 추진해야 하는 것은 두말할 필요조차 없다. 과수농업지대는 입지여건과 품목에 따라 다소 차이가 있겠으나 과수원 농로망을 정비하고 교차점에 생산 관련 공동시설을 배치하고 그 중심점에 3-4호의 소촌형 취락을 입지시켜 공동생산과 생활활동의 이점을 살려 나가도록 한다.

그밖에 축산농업지대는 대가축의 경우, 야산과 한계농지를 활용하여 초지 및 대규모 농장을 조성하고 주택은 단지 내에 입지하도록 하여 산거형이 되도록 유도한다. 그리고 중소가축의 경우는, 축사와 주거단지를 분리시키고 그 사이에 인공수림대 등을 조성하여 생산의 능률화와 주거의 쾌적화를 함께 제고시키도록 한다.

이상에서 살펴본 마을 단위의 정비유형과 영농 조건에  따른 주택배치 외에도 개별 주택과 마을의 공동체 생활과의 관계를 중시하여 생활 단위를 구성하는 한 부분으로서 개별 주택의 배치와 설계가 이루어져야 한다. 또한 사람, 농기계, 곡물, 가축의 이동량과 방향을 고려하여 공간 구성이 이루어져야 하며 개별 주택과 공동시설의 설비나 유지·관리상의 경제성도 고려되어야한다. 따라서 마을과 개별 주택 모두 전체적인 통일 속에 변화와 조화를 수용해 나가는 방향으로 정비되어 나가야 한다.

나. 농촌적 정주체계와 이용인구를 감안한 시설배치

농촌지역의 정주체계는 현실적으로 보아 군청이 소재한 시나 읍에 해당되는 농촌중심도시와 읍·면 소재지에 해당되는 농촌중심지 및 그 배후에 흩어져 산재하는 크고 작은 마을 단위의 3단계로 단순화시킬 수 있다.

여기서 농촌 중심도시는 먼저 해당 정주생활권내의 경제, 사회, 문화, 행정의 중추기능과 생활권내에 살고 있는 주민에 대한공공 서비스 기능의 충족, 지역내의 교통망 확층을 통한 접근도 향상 등에 중점을 둔 도시 재정비사업이 추진되어야 한다. 그리고 읍·면 소재지와 농촌 중심지는 주민의 기초생활권으로서의 중심 기능 확충과 전원  속의 도시로 가꾸어 나가도록 하는 데 중점을 두고 정비사업을 추진하도록 한다.

그러기 위해서는 정주체계에 부합하는 생활권의 계층질서와 배후주민의 편익 증진이라는 차원에서 이용인구를 감안한 합리적인 시설배치가 이루어지도록 하여야한다. 따라서 통근권내에 다양한 소득 기회가 제공될 수 있는 여건을 마련하여 이·탈농의 재촌 유도를 도모하고 교육, 의료 등 공공 서비스 시설의 입지 적정화와 시설현대화에  노력하며 도로, 상·하수도 및 환경보전시설의 체계적 정비를 통해 환경보전과 주민의  접근도 향상에 주력해 나가야한다.

그리하여 기초적인 거주 단위가 되는 모든 마을 단위가 주민의 일상생활권을 담는 정주생활권으로 통합될 수 있도록 하고 정주생활권은 도·농이 통합된 건전한 지역경제권으로 조화시키는 동시에 불편없는 재촌통근권을 형성해 나가도록 유도해야 한다.

다. 토지이용계획에 기초한 종합정비 방식의 채택

도시, 농촌을 불문하고 모든 지역개발이나 정비사업은 그것의 공간기반인 토지 위에서 구체화되기 때문에 토지이용계획이 배제된 계획은 실천성을 가질 수 없게 된다. 따라서 현재의 농촌공간에 대한 토지이용진단과 함께 앞으로의 용지수요를 감안하여 새롭게 설정된 농업진흥지역 등 농용지와의 조정 그리고 비농업진흥지역의 질서있는 토지이용을 위해 주거지, 녹지, 농용지, 시설용지, 도로부지, 공업용지 등 용도구분을 명확히 하는 종합적인 토지이용계획은 모든 정비사업의 전제가 되어야 한다.

그러나 현재 농촌 지역을 대상으로 한 지역계획은 도시계획과는 달리 토지이용계획이 제도적으로 뒷받침되지 않고 있어 농촌지역에서 다양하게 분화되고 있는 토지이용 수요에 탄력적으로 대응하지 못하는 한계를 지니고 있을 뿐만 아니라 계획된 정비사업의 실천에도 많은 문제점을 야기시키고 있다. 따라서 농촌정비사업은 취락과 경지  그리고 야산과 잡종지 등을 묶어 농촌권역으로 설정하고 그것을 대상으로 토지이용계획을 상세하게 수립한 후 그 바탕위에서 착실히 추진되지 않으면 안된다. 그러기 위해서는 현행 국토이용관리법상의용도지역 지구제를 현실에 맞도록 조정하여 농촌 토지이용계획 수립의 기본지침이 되도록 단순화시키고 미래지향적인 입장에서 토지수요 측정과 이용활동별 적지를 산정하여 명확히 구분하는 토지이용계획의 수립을 모든 농촌정비사업의 전제가 되도록 제도화시켜야 한다.

그리하여 군 단위 농촌지역을 도시계획이 수립되는 도시권역, 농촌계획이 수립되는농촌권역, 그리고 자연보전권역의 셋으로 크게 구분하고, 농촌권역을 다시 정비사업이 추진되는 사업지구 단위로 분할·구획하여 개별 사업지구 단위로 토지이용상세계획을 수립하도록 한다. 여기서 사업지구 단위의 토지이용상세계획은 해당마을 구성원들의  유기적인 활동 및 생활을 담는 공간의 질서있는 집합형태가 되도록 하고, 주거를 중심으로 일상생활의 장소가 되는 주요 생활역, 생산의 거점이 되는 주요 생산역, 마을환경의 보전과 조정기능을 수행하는 보전·조정역으로 토지의 성격을 구분하여 질서있게  배치하도록 한다(이정환 외 1991,68-81). 그리고 생활역을 구성하는 토지는 다시 주거용지, 도로용지, 마을 공공시설용지, 공원녹지, 농작업용지, 공동수납용지 등으로 용도 구분을 명확히 하고 시설을 집중배치시키도록 함으로써 밀도를 높여 효율적인 토지 이용은 물론 건설비를 절감하도록 한다. 동시에 농촌마을공간은 농업 생산활동과 주민의 생활활동이 동일 공간에서 복합적으로 일어나기 때문에 마을 단위 정비사업을 추진할 때에도 관련 정책사업을 모두 묶어 동시적으로 시행하는 종합정비 방식을 채택하도록 하여야 한다.

3. 농어촌 구조개선 대책과 생활환경 정비

1. 주요 생황환경 정비사업의 개요

농어촌구조 개선대책의 일환으로 현재 시행되고 있는 농촌 생활환경 정비사업은 면 단위 정주생활권 개발사업과 집단마을조성사업 그리고 주거환경 개선사업 등 3가지가 있다. 먼저 이들 사업에  대한 내용을 좀더 자세하게 살펴볼 필요가 있다.

가. 농어촌 정주생활권 개발

농어촌구조 개선대책에서 제시하고 있는 정주생활권 개발은 면 단위 정주권 개발사업을 지칭한다. 현재까지 면 단위 정주권개발사업은 전국 136개 군과 1,257개 면을, 정주생활권 대상 790개 면, 오지개발 대상403개 면, 도서개발 대상 54개 면 그리고 무인 면 10개 면으로 각기 구분하고 농림수산부는 정주권 대상 면을, 내무부는 오지 및 도서개발 대상 면을 각기 담당함으로써 지역을 분담하여 면 단위 개발사업을 추진해 오고 있다(이정환 외 1992, pp.68-100).

농림수산부가 추진해 온 면 단위 정주권개발사업은 1990년에 16개 면을 시범적으로 선정하여 개발계획의 수립과 함께 3개년에 걸쳐 추진되었다. 이어서 1991년에는121개 면을 추가로 사업대상 면으로 선정하여 시범사업에서와 같은 절차에 따라 현재 사업이 추진중에 있다. 그리고 1992년에는 102개 면에 대한 계획 수립을 실시하였고 1993년에는 다시 67개 면에 대한 계획수립을 추진할 예정이다.

1996년까지는 현재와 같은 추진 방식으로 274개 면에 대한 사업을 추진할 목표아래 대상 면을 연차적으로 확대해 나가고있는 중이며, 1997년 이후는 사업추진 결과에 따라 별도 계획을 수립해 추진할 예정으로 있다. 그리하여 2001년까지는 면단위 정주권 개발사업에 대한 1단계 사업을 완료하고 그 이후는 2단계 사업을 벌여 전국의 면 단위 농어촌지역의 생활환경을 근본적으로 개선해 나간다는 기본방침을 정해 놓고 있다.

나. 집단마을 조성사업

집단마을 조성사업은 마을 단위 주거환경을 획기적으로 개선한다는 목표 아래 현재 면 단위 정주권 개발사업의 일환으로 추진하고 있다. 이 사업은 1991년도에 충청남도 논산군 계룡면과 강원도 횡성군 우천면의  2개 마을을 집단마을 조성 시범지역으로 선정하여 기반정비사업을 추진함으로써 우리 나라의 경우 처음으로 시도되는 파일롯트 사업이라고 할 수 있다. 개발방식은 발전 가능성이 높다고 판단되는 규모가 비교적 큰 농촌마을 주변의 한계농지와 야산  등을 일괄 매입하여 택지로 개발하고 개발과정에서  발생한 이익금이나 정부의 보조 및 융자금을 활용하여 현대적인 농촌마을을 새롭게 조성하는 신촌 건설형의 마을개발 유형이다.

농림수산부는 앞으로 이 사업을 농어촌정주권 개발의 중점사업으로 육성해 나갈목표를 세우고 1992년에 13개 면을 다시 추가하여 1993년까지 현재 전국 15개 면지구에 집단마을 조성사업을 추진 중에 있다. 동시에 이 사업 역시 사업대상 지구수를 연차적으로 계속 확대해 나갈 계획이며 1996년까지 전국  800개 마을을, 그리고 2001년까지 1,903개 마을에 대한 집단마을 조성사업을 완료할 목표를 수립해 놓고 있다.

다. 주거환경 개선사업

주거환경 개선사업은 현재 내무부와 농촌진흥청이 2원적으로 추진하고 있다. 농어촌구조 개선대책에서는 농촌진흥청이 1983년부터 추진해 오고 있는 주거환경 개선사업을  총 20만호로 그 대상을 확대하고 1996년까지 9만호, 2001년까지 11만호를 각각 개선해 나갈 계획이다. 동시에 사업의 내실화를 도모하기 위해 1991년까지 부엌과 목욕실을 중심으로 사업을 추진해 왔으나 1992년부터는 변소 개량도 추가시키고있다. 또한 사업  지원규모도 호당 120만원에서 170∼350만원으로 상향조정하고 지원조건을 개선해 전액 융자에서 보조 30%,융자 70%의 비율로 바꾸어 나갈 계획이다.

이상의 농어촌구조 개선대책에 포함된 생활환경정비 관련 3가지 사업의 투자계획은 1992-2001년에 10년간에 걸쳐 총 2조 9,414억원에 불과하다. 이를 사업별로 구분해 보면 농어촌 정주권 개발사업에 1996년까지 6,409억원, 집단마을 조성사업비로 생각되는 마을환경 개선사업에 1조 9,030억원 그리고 20만호에 대한 주거환경 정비사업에 3,975억원으로 각기 구성되어 있다. 이와 같은 투자 규모는 엄청난 사업 물량에 비해 실질적인 생활환경 정비 수준을 도저히 기대할 수 없는 매우 낮은 수준이라고 하지 않을 수 없다.

표 1  농어촌생활환경에 대한 구조개선대책의 투자계획

부문	구분		연차별투자계획
			□90∼□96	□97∼2001	계
1)농어촌정주생활권개발	사 업 량(개소)		274	별도계획	274
	투자재원 (억원)	국고 지방비 융자 계	2,338 2,354 1,717 6,409	□ □ □ □	2,338 2,354 1,717 6,409
2)마을단위생활환경개선	사 업 량(마을)		800	1,103	1,903
	투자재원 (억원)	국고 지방비 융자 계	4,000 1,600 2,400 8,000	5,515 2,206 3,309 11,030	9,915 3,806 5,709 19,030
3)주거환경20만호 경비	사 업 량(천호)		90	110	200
	투 자 비(융자)		1,775	2,220	3,975

2. 생황환경 정비사업의 문제점

농어촌구조 개선대책에 포함된 농촌생활환경 정비사업들은 앞에서 제시한 개선과제와 정비방향에 비추어 볼 때 현재 당면하고 있는 농촌 문제를 해결하기 위한 본질적인 접근이 되지 못하고 있음을 알 수 있다.

가. 부문 사업 위주의 단편적인 접근

우선 면 단위 정주권 개발사업은 개발대상 권역을 국토이용관리 체계상의 농촌지역에 대한 위계나 위치를 생각하지 않고 면단위로 획일화시킴으로써 지역계획 체계상의 혼란을 야기시키고 있으며, 농촌적 정주체계도 주민의 생활권이 감안되지 못하고 있다. 동시에 합리적 기준이나 구분의 타당성에 대한 검증 절차를 거치지 않은 채 전국의 면 단위를 농림수산부와 내무부가 분할하여 각기 다른 추진 방식과 근거법을 가지고 내용상의 차이가 없는 같은 성격의 사업을 추진해야 할 당위성도 엾다는 점이다.

그리고 내무부가 추진하고 있는 기존의 취락구조 개선사업과 농림수산부가 추진하고 있는 집단마을 조성사업 역시 서로 다른 추진 방식을 가지고 접근해 일선 행정의 혼란을 가중시킬 뿐이며, 생산 공간과 생활 공간을 통합·연계시켜 보지 않고 분리·접근함으로써 근본적인 농어촌구조 개선에 역행하고 있다는 지적을 면하기 어렵다.

마지막으로 주거환경 개선사업도 미래지향적인 입장에서 근본적인 문제 해결을 위한 사업이 되지 못하고 매우 단편적이고 단기적인 문제해결과 현실 상태의 물리적 개선에 그치고 있다. 이 사업 역시 내무부와 농촌진흥청이 같은 내용의 사업을 2원적 추진체계를 가지고 시행해 오고 있다.

따라서 농어촌구조 개선대책에 제시된 생활환경 개선 관련 사업은 현재 시행되고있는 정책사업의 부분에 불과하다고 할 수 있으며 본질적인 문제에 접근하는 종합적인 정비 방식이라기보다는 개별 부문의 문제 해결에 치중하고 있는 실적 위주의 정책사업을 나열하고 있다고 볼 수 있다.

나. 주객이 전도된 하향적 추진 방식

현재 시행중인 농어촌 생활환경 개선사업의 추진 주체를 보면 농림수산부와 내무부 그리고 내무부와 농촌진흥청이 각기 다른 추진 방식을 가지고 중앙-도-군에 이르는 수직적인 행정조직을 이용하여 각기 맡은 사업을 집행하고 있다.

이러한 추진체계로 사업이 추진될 경우에 지역 주민이 할 수 있는 역할은 주민공청회에서 의견을 개진할 수 있는 정도에 지나지 않는다. 그러나 면 또는 마을 단위의 정비사업에서 사업 추진의 결과에 대한 수혜 대상인 동시에 재산권 행사의 직접적인 규제 대상이 되기도 하는 주민의 이해와 협조없이 사업의 성공은 처음부터 기대할 수 없다. 따라서 지방자치단체가 아닌 중앙정부가 주도하여 상급 관청에서 할당식으로 정해 주는 물량에 맞추어 현재와 같은 추진방식으로 농촌환경 정비사업을 지속적으로 추진하는 데에는 한계가 있을 수 밖에 없다.

그러므로 사업계획에서 집행되는 전과정을 통해 주민 조직이 주체가 되고 지방자치단체가 이를 지도, 감독하며 중앙정부는 예산과 기술을 지원해 주는 체계로 개편될 필요가 있다.

다. 재원 조달과 예산지원 제도상의 문제점

농어촌 생활환경 개선과 관련된 재원은 10년(1992-2001)간에 총 2조 9,414억원으로 구성되어 있음은 이미 언급한 바와 같다. 이 중에서 지방비와 융자금을 제외한 순수 국고 지원은 면 정주권 사업에 2,338억원과 마을 단위 환경 개선사업에 9,915억원 등 1조 2,254억원에 불과하고 나머지는 지방비와 융자금이며 주거환경 개선사업은 전액 융자로 되어 있다.

위 투자재원으로 정주권 대상 790개 면중에서 274개 면을 그리고 1,903개 집단마을 조성,20만흐에 대한 부엌, 목욕실, 변소등을 개량하는 것으로 사업물량이 계획되어 있다. 그렇다면 오지·도서 개발 대상 면을 제외하더라도 정주권 사업에 포함되지 않는 516개 면과 5만개가 넘는 마을 및 나머지 주택의 재래식 편이시설은 암으로 10년간 그대로 방치하겠다는 것으로밖에 볼 수 없다. 따라서 앞으로 10년간 시범사업의 성격에 지나지 않는 극히 부분적인 생활환경 개선계획만을 가지고 농어촌구조를 획기적으로 개선하며 떠나가는 농촌에서 돌아오는 농촌을 만든다는 정책 표방은 환상에 지나지 않는 것이라 할 수 있다.

동시에 예산지원 제도상에도 문제가 있다. 지역 여건이나 재정자립도 및 사업물량에  관계없이 행정구역 단위로 국고보조율을 일률적으로 적용하고 있는 점과 지방자치단체의 재량권이 주어지지 않은 상태에서 부문사업 단위로 지원되는 예산지원제도 그리고 민자 유치나 농어촌 실정에  맞는 재원확충 방안이 마련되지 못하고 있는 점 등을 개선해 나가지 않으면 안된다.

이상의 내용을 종합해 볼 때 현행 농촌생활환경 개선정책은 재검토될 필요가 있다. 그것은 먼저 사업 대상과 실천적 수단을 확보하는 법과 제도의 재정비에서부터 시작되지 않으면 안된다고 생각된다.

4. 농촌 생활환경 개선을 위한 추진전략

1. 정비권역의 획정과 토지이용 계획

가. 정비권역의 획정

현행 행정구역상 농어촌지역으로 볼 수 있는 군부 지역의 면적은 1990년 현재 9,188천ha로 총국토면적 9,924천ha의 92.7%에 해당한다. 이 중 도시계획 구역을 제의한 농촌적 토지이용으로 남아 있는 면적은총 8,562천ha로 국토면적의 86.3%에 이르고 있다. 이를 현행 국토이용관리법상의 용도지역 지정 현황에 따라 구분해 보면 1991년 말 현재 산림보전지역(51.0%), 자연환경 보전지역(6.4%), 수자원 보전지역(0.5%), 도시지역(13.6%), 관광 휴양지역(0.2%), 공업지역(0.1%), 취락지역(0.6% ), 경지지역(26.1%), 개발촉진지역(1.5%)으로 구성되어 있다.

여기서 농어촌 정비사업의 직접 대상이 되는 토지는 군부 지역 중에서 도시계획지역, 관광휴양지역, 공업지역 및 산림보전지역, 자연환경 보전지역, 수자원 보전지역을 제외한 취락지역과 경지지역 그리고 경지가운데 주로 야산을 이루고 있는 경우가 대부분인 개발촉진지역을 묶어 농어촌 권역으로 설정하여 이를 농어촌 정비사업의 대상권역으로 획정하는 것이 가장 합리적이라 생각된다. 그것은 첫째 국토이용관리의 효율적 측면을 살리면서 토지의 용도를 미리 지정해 놓음으로써 발생될 수 있는 부동산 투기 현상을 막을 수 있고, 둘째 국토를 지목이나 용도지구 단위가 아닌 권역으로 보전 및 이용함으로써 질서있는 토지이용과 융통성 있게 토지를 관리해 나갈 수 있으며, 셋째 농촌개발이나 각종 정비사업의 시행시에 농촌 권역을 대상으로 가장 합리적인 사업지구 단위로 분할하여  지구별로 생산 및 생활공간을 일체로 한 종합적인 정비사업을 추진해 나갈 수 있기 때문이다.

나.토지이용계획

앞에서 이미 언급한 바와 같이 농어촌정비사업의 물적 기반은 토지이기 때문에 농촌권역을 대상으로 한 토지이용계획의 수립은 필수적인 것이며 그렇지 않고서는 계획된 사업이 물적 기반 위에서 종합적 연계성을 가지기 어려우며  구체화될  수도없다. 농촌 토지이용계획은 군 단위를 대상으로 1차적으로는 도시권, 농촌권, 자연자원권의 3개 권역으로 구분하여 대분류 체계를 따르고, 농촌 권역은 다시 취락지역, 경지지역 등 용도지역이나 토지의 자연질서에 따라 농지, 임지 등 있는 그대로를 반영하는 중분류 체계로 구분하고 정비사업이 추진될 사업지구단위로 합리적 기준에 따라 분할하며, 지구 단위에서는 필지를 단위로 상세하게 토지이용의 종류를 최종 결정하는 소분류 체계를 따르게 함으로써 국토이용관리체계의 계층성을 중시하면서 효율적인 농어촌구조 개선과 정비사업의 추진이 이루어질 수 있도록 하여야 한다.

그러나 지금까지 농촌 토지이용계획은 매우 소홀히 다루어져 왔거나 무시됨으로써  개발계획과 계획된 사업간에 일치되지 못한 경우가 많았던 것이 우리의 현실이다. 대부분의 선진국에서는 거의 예외없이 정비사업이 추진되기에 앞서 토지이용 상세계획이 수립되고 그 토대 위에서 취락 및 시설배치계획, 농지의 교환·분합과 이용계획, 가로수 등의 식재 계획까지 포함되는 커뮤니티 디자인이 이루어지고 있는 점에 주목할 필요가 있다.

따라서 농촌권을 대상으로 한 농촌 토지이용계획의 수립과 함께 정비사업지구를 합리적으로 분할하고 구획된 사업지구 단위에서는 토지이용 상세계획을 수립하는 것을 제도화함으로써 농촌지역을 대상으로하는 모든 정비사업 역시 도시지역에서와 같이 토지  위에서 최종적으로 구체화될 수 있도록 하여야 한다.

2. 마을 단위 정비사업을 정주권 개발의 핵심사업으로 추진

가. 시범마을 개발을 통한 단계적 추진

농촌 마을은 농촌사회를 반영하는 공간으로 인간 정주생활의 원초적 기초 단위를 이루고 있다고 할 수 있다. 따라서 농촌생활환경 개선도 기초적 정주 단위인 마을단위에서부터 정비되어야 한다. 그리고 생산과 생활의 터전이 분리되지 않고 동일공간 위에서 반복되는 농촌 생활공간의 특성에  비추어 볼 때 생산기반은 그대로 두고 생활공간의 물적 기반만을 정비하거나 또는 생활공간은 그대로 두고 생산기반만을 정비한다고 해서 오늘날의 농촌 문제를 해결할 수 없다는 것은 언급할 필요조차 없을 것이다.

그러므로 농촌 생활환경은 가장 기초적인 마을 단위에서부터 그리고 생산기반과 생활공간을 통합하여 종합 정비해 나가지 않으면 안된다. 마을 단위 종합정비사업의 추진은  해당 지역의 실정에 적합한 생산 및 생활 관련 전략사업을 선택하고 선정된 전략사업을 묶어 종합하는 지역 차원의 정비계획을 토지이용상세계획과 함께 수립하는 동시에 민주적 의사결정 과정을 통한주민합의 방식에 의해 정비사업을 추진해야 한다.

그러기 위해서는 우선 마을 개발위원회나 주민조합 등을 구성해 해당사업지구가 사업의 추진 주체가 되도록 제도화하고, 정비사업에 대한 개발 수요 조사와우선 순위결정은 주민 총회의 의결을 거치도록 하며, 사업 추진의 전과정을 통해서도 주민 참여를 적극 유도해야 한다. 그리고 대상 물량에 비해 극히 제한적일 수밖에 없는 한정된 재원임을 감안해 시작 단계에서는 시범마을을 통한 단계적이고 점진적인 추진 방법을 선택할 수밖에 없다. 또한 시범사업의 성공적 정착과 정책 효과를 높이기 위해서는 정부가 가지고 있는 정책수단을 활용하여 과감한 인센티브제도를 초기에는 도입, 운영할 필요가 있다.

마지막으로 정비사업은 토지이용 상세계획과 정비사업계획을 먼저 수립하고 그 계획들에 기초해서 사업시행은 단계적으로 추진해 나가도록 한다. 먼저 1단계로는 생산 공간의 기반시설 정비를 하며 2단계로는 마을 공동이용 공간과 하부구조시설을 그리고 3단계에 가서는 개별주택의 이전, 통폐합과 신·개축을 하도록 한다.

나. 추진 절차의 확립

마을 단위의 대상 사업지구가 정해지면해당 지방자치단체의 지도 아래 주민조직을 구성하여 이들이 추진 주체가 되어 연차별 작업계획을 세우고, 계획수립과 정비수단에 대한 주민의 합의를 이끌어 내도록하며, 정비사업 추진의 기본방향을 설정하도록 한다. 이와 병행하여 사업의 구체적실천을 위해 해당 지역의 기본 현황과 지역 경계, 각 공구별로 경계 표시등의 내용을 담은 필지기본도, 대상 지역내의 토지필지별 고유번호순에 따른 소유자를 표시한 필지목록, 정비사업에 포함되는 지역 참여자를 기록한 참여자 목록, 동일 필지에 여러 소유자가 있을 경우나 직접 참여가 어려운 자가 있을 경우 이를 대리할 수 있는 대리권자 목록 등을 사업 시행에 앞서 사전 작업으로 구비하도록 하여야 한다.

그리고 사업의 시행절차는 크게 ① 사전준비단계, ② 계획 수립단계, ③ 집행단계의 3단계로 구분될 수 있다. 먼저 사전 준비단계에서는 자연환경과  농업여건  및  인문사회환경의 분석 등을 포함하는 현황 및 여건진단을 하고 이 토대 위에서 정비과제를 도출하고 추진체계를 갖추도록 한다. 계획 수립단계에서는 기본계획과 상세계획으로 계휙을 수립하며 여기에는 합리적인 공간 재편을 위한 토지이용 상세계획, 시설물배치계획, 시설물 건축계획, 경관계획 및 생태계 보전계획, 주거환경계획, 역사·문화환경  보전계획 등이 포함된다. 마지막으로 집행단계는 계획수립에 의해 사업이 집행되는 단계로서 제시된 수단에 따라 차질없이 집행해 나가면 된다.

다. 정비사업의 구분 및 지원기준 마련

정비사업의 구분은 그 성격에 따라 공공시설, 주민 공동시설, 개인사적 시설 등으로 나눌 수 있다. 공공시설은 생산 및 생활기반시설에 해당되는 하부구조 시설로서 도로, 상하수도, 가스관 등과 경지기반, 농로, 용배수 시설 등을 들 수 있다. 주민 공동시설은  마을의 공동 작업장, 공동창고, 선과 포장 및 저장시설 등과 마을회관, 어린이놀이터, 노인정, 스포츠시설, 마을 기념건물 등을 말한다. 그리고 개별 사적 시설로는 농장시설과 주택 등 개인 소유물을 의미한다.

정비사업의 추진시에는 그 성격에 따라 정부가 지원해 주는 지원 기준을 합리적으로 마련해 제시하여야 한다. 예를 들어 공공시설은 정부가 100% 지원하고, 마을 공동시설은 주민이 30%를 부담하고 나머지70%는 지원하며, 개별 사적 시설은 융자지원에 한정하나 시범사업지구에 한해서는 정부가 20%까지 지원할 수 있도록 한다는 등의 지원방향을 마련해야 한다.

3. 농촌정비사업의 실천적 수단 확보: 농촌계획법 제정

가. 법 제정의 필요성

현재 군 또는 면 단위의 농촌지역을 대상으로 수많은 계획이 수립되고 있으나 도시지역과는 달리 농촌계획은 법적 구속력을 갖지 못해 계획 수립과 계획에 포함된 사업추진이 제대로 연계되지 못하고 있는 실정이다. 또한 농촌개발이나 각종 농어촌정비사업과 직간접으로 관련되어 있는 농촌근대화촉진법(1970), 농어촌발전특별조치법(1990),  농어촌진흥공사 및 농지관리기금법(1990), 농어촌도로정비법(1991) 등의 여러 법률들이 상호 연계성을 가지면서 농촌공간계휙적 측면에서 합리적으로 재조정되어야 할 필요성도 제기되고 있다. 다른 한편, 현재 복잡한 양상을 보이면서 빠르게 진행되고 있는 농촌의 지역분화 현상을 바람직한 방향으로 유도해 농촌 토지의 계획적인 이용과 질서있는 전용을 통해 미래지향적 입장에서 한정된 토지를 관리해 나갈 종합적인 법적 수단을 갖추어야 할 필요성도 높아지고 있다.

이러한 점에서 볼 때 농촌지역을 대상으로 이루어지는 모든 계획들이 계층적 위계를 가기면서 21세기의 농촌공간 재편방향에 부응하고 토지이용계획과 농촌정비사업을 법적으로 뒷받침하기 위한 도시계획법에 상응하는 농촌계획법이 새롭게 제정되어 실천적 수단을 제공할 수 있어야 한다.

나. 농촌권역에 대한 종합적 이용관리체계확립

농촌계획법은 농촌권역에 대한 종합적 이용관리체계를 확립하는 실천적 수단이 될 수 있어야 하며 그러기 위해서는 다음과 같은 전제조건이 있어야 한다.

첫째, 현재 부문별, 목적별, 기능별, 규제수단별로 복잡 다양하게 분산·다기화 되어 있는 관련 법체계를 통폐합해 체계화·단순화시켜 합리적으로 재조정해야 한다. 현행 우리 나라의 토지이용 관련 법률은 15개 분야에 93개에 이르고 있으며 이 중 56개 법률에서 용도에 따라 149개의 지역, 구역, 지구 등을 설정하여  토지 이용을 규제하고 있다(건설부 토지제도개선실무작업반 1993, pp.4-5). 1960년대 이후 산업화 과정을 거치면서 필요와 수요에 따라 수시로 제각기 법률이 제정되어 왔고, 개별 법률마다 나름대로 목적과 기능을 가지고 있다고 할지라도 불필요할 정도로 과다하여 법률상호간의 상충과 적용상의 우선 순위가 불명확한 경우도 무수히 많아 토지의 개발, 이용, 보전 등에  이르는 질서있는 관리보다는 오히려 왜곡시키는 요인으로 작용하고 있다.

둘째, 도시와 농촌간의 균형있는 토지이용 법체계를 갖추도록 하여야 한다. 현재 우리  나라의 경우 도시지역만이 유일하게 국토이용관리법의 배제를 받을 수 있도록 되어 있다. 도시지역이 아닌 경우 그 지역을 대상으로 한 개별법이 있음에도 불구하고 국토이용관리법의 적용을 받게 됨으로써 용도지역의 중복 지정과 이중 규제를 받고 있는 실정이다. 따라서 도시와 농촌지역간의 균형적인 토지이용 법체계를 확립하기 위해서는 농촌의 특성을 무시한 채취락과 경지, 개발촉진지역  등으로 분리시켜 지정, 관리해 온 모순을 시정하여야 한다. 그리하여 농촌권역을 대상으로 지역종합개발계획  수립과 정비사업의 추진에 필요한 실천적 수단을 제공할 수 있도록 하여야 한다.

셋째, 농촌지역을 대상으로 하는 수많은 법률들도 새시대의 새로운 여건에 맞추어 재편되고 체계화되어야 한다. 즉, 농촌지역을 대상으로 한 토지이용 관련 법률만도 90여 가지가 존재하고 있지만 도시지역과는 달리 종합적으로 개발, 이용, 관리할 수있는  계획법 하나 제대로 정비되어 있지 못하고 심지어 농지마저도 합리적으로 관리해 나갈 수 있는 기본법을 마련해 놓지 못하고 있는 것이 우리의 현실이다.

이상에서와 같이 국가적 차원의 국토이용 관리체계와 관련된 법체계를 질서있게 재정비하고 도시와 농촌지역을 균형있는 법체계로 전환시키며 농촌권역에 대한 종합적인 계획 수립이 추진될 수 있도록 하여야 한다. 이러한 전제조건을 충족시키면서 농촌계획법이 제정되어야만이 제대로 구실할 수 있는 실천적 수단이 될 수 있다.

그러므로 농촌계획법의 제정은 농촌권역을 대상으로 한 기본법의  성격을 띠고 그하위에 각종 개별 사업법과 연계되도록 함으로써 법체계간의 역할 분담을 전제한 토대  위에서 이루어져야 한다. 그리고 법의내용 속에는 계획권역과 농촌정비 사업구역에  대한 기본사항, 토지이용계획 수립, 추진체계와 절차에 관한 사항, 기본계획과 정비사업 계획의 수립, 토지개발 수단과 교환·분합 및 이용, 규제에 관한 사항 등이 포괄적으로 포함되도록 하여야 한다.

5. 결  론

농어촌 생활환경 개선은 앞서 언급해 온바와 같이 현재 당면하고 있는 구조적인 취약성을 극복하고 새로운 여건에 맞는 미래지향적인 정주공간의 형성과 생활기반시설을 확충해 나가는 데 역점을 두어야한다.

그러기 위해서는 먼저 기존 농촌 마을에 대한 재편성과 그것에 기초한 종합정비사업이 추진되어야 한다. 마을정비사업은 해당 마을의 입지적 성격에 따라 차별적인 정비유형과 전략적인 정비사업 방식을 개발하되 농어촌 구조개선과 연계될 수 있도록 하지 않으면 안 된다.

다음으로 노후화된 농촌주택의 질적 제고를 위해 농촌주택사업을 확대해 나가야한다. 현재 단편적으로 실시되고 있는 취락구조 개선과 주거환경 개선사업을 검토하여 신농정이 추구하는 정책 방향에 맞추어 새롭게 설정하고 신축과 개량을 병행하는 다양한 농촌주택사업 메뉴가 개발되어 추진될 필요가 있다.

마지막으로 농촌에 산재하는 배후마을들이 농촌적 정주체계와 정주생활권으로 유기적인 통합이 이루어질 수 있도록 도로망체계를 비롯한 하부구조시설과 공공 서비스 시설의 입지 최적화를 유도하여야 한다. 이를 위해서는 일자리를 제공하는 산업체와 교육, 의료, 문화 등 공공 서비스 시설의 입지를 배후 농촌지역의 이용 인구를 감안하여 적절하게 배치하고 농촌 중심도시와 중심시설에 대한 접근도 향상을 위해 교통·통신망 체계를 미래  지향적인  입장에서 보완, 확충해 나가야 한다.

이를 위해서는 군 단위 농어촌 정주생활권을 계획권역으로 하는 지역종합개발계획의  수립과 토지이용계획 및 정비사업지구단위의 기본계획 등이 수립되어 계획적인 접근이 이루어지도록 하여야 한다. 동시에 그것을 실천할 수 있는 수단을 제도적으로 뒷받침하고 지역이 주체가 되는 자율적인 방식으로 추진될 수 있도록 추진체계를 과감하게 바꾸어 나가야 한다. 따라서 농촌계획이나 정비사업 추진의 수단으로서 농촌계획법이 제정되어야 하는 것은 물론 이와 병행하여 농촌지역을 분리, 지정·관리함으로써 농촌개발에 장애가 되어온 국토이용관리체계를 합리적으로 재조겅하고 관련법체계의 재정비 작업과 함께 농촌생활권을 인위적으로 갈라놓고 있는 현행 행정구역제도의 재검토 등 차제에 농촌개발을 저해해 온 장애 요인을 제거하는 작업이 반드시 뒤따라야  한다. 이러한 점에서 볼 때 현재 신농정의 일환으로 추진되고 있는 각종정책사업과 제도적 수단으로써 법체계의 재정비, 그리고 재원 확보를 위한 농어촌부흥세와 같은 목적세의 신설등 최근 제기되고 있는 일련의 정책적 노력들은 농촌발전의 새로운 계기를 마련해 주는 데 활력소가 될 것으로 생각된다.

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