농어촌구조 개선을 위한 복지증진대책

정  명  채

1. 농어촌 복지제도 개발의 의의

2. 농어촌 복지제도의 현황과 문제점

3. 농어촌 복지제도의 개발방향

4. 요약 및 결론

1. 농어촌 복지제도 개발의 의의

가. 농어촌 복지의 개념

복지는 개인과 집단의 건강한 생활과 행복의 상태이며  이를 유지  보장하기 위한 제도와 계획 등 그 과정을 포함하는 넓은 의미로 쓰인다. 결국 인간의 욕구와 열망 을충족시키고 있는 상태에서부터 그것을 충족시켜 주려는 모든 사회적 노럭을 복지라고 정의하게 되며 이것은 사회정책의 범주에 접근하게 된다. 따라서 인간의 욕구와 열망을 충족시키기 위한 제도적 장치가 농업의 특성이나 농어촌의 상황을 고려하여 만들어질 경우 이를 농어촌 복지제도라고 할 수 있으며, 이것은 곧 농어촌 지역 주민을 위한 사회정책적 범위와 동일시 할 수 있다.

이와 같이 농어민을 위한 복지제도를 광범하게 볼 때 그 내용은 대개 네 가지의사회보장제도로 구분할 수 있는 것이다. 첫째로는  사회생활중의  각종  위험으로부터 국민을 보호하기 위해 다수 경제의 결합을 통한 위험분산의 원리를 적용하여 만드는 사회보험제도가 있다. 그 다음 생활능력이 없거나 빈곤에 처한 국민을 상부상조의 원리에 따라 구호해 줌으로써 생계를 보장하는 사회부조제도이다. 세번째, 국민의 기본적인 생활편익과 생활능력을 길러 주기 위해 국민 기초보건의료를 서비스하거나 의무교육제를 실시하는 등의 공공사회복지서비스 제도가 있으며, 네번째로는 국민의 적극적인 생산활동이나 권익 추구를 지윈하고 소속감과 참여의식을 높이기 위해 협동조합이나 소비조합 등 단체활동을 육성지원하는 사회통합제도를 들 수 있다.

여기에서  사회보험제도와  사회부조제도는 국민들의 빈곤화 방지와 영세민의 생계보장이라는 생활보장적 기능을 가지는 것으로 다음과 같은 부문들이 포함된다.

사회보험방식 - 농어촌 지역의료보험

농어민 연금

농업노동재해보험

농작물보험

사회부조방식 - 영세농어민 생활보호

영세농어민 의료보호

영세농 자녀교육 보조

자활보호

재해부조

그 다음 사회 서비스 제도와 사회 통합제도는 국민들의 경제·사회적 활동을 직접 또는 간접적으로 지원함으로써 소득증대와 생활향상을 촉진하는 기능을 가지며  다음과 같은 제도적  장치가 있다.

사회서비스방식 - 보건의료 서비스

교육 서비스

직업 서비스주택 서비스

교통·통신·문화 서비스

행정·기타 복지 서비스

사회통합방식 -   생산협동조합

소비협동조합

산학협동지원

농어민단체 육성

나. 농업구조 개선을 위한 복지제도 개발의 의의

이와 같은 복지제도는 농업구조 조정에서  중요한 역할을 하는데  이러한 기능을 경제정책과의 조화단계라고 본다. 경제정책이 어느 단계에서는 복지제도를 통해 더욱 건전하고 지속적인  발전을 뒷받침받게  되는데 농업구조 개선을 위한 농어촌 복지제도의 개발은 농업경제정책과 농촌사회정책을 연계시켜 동시에 추구하게 되므로 합목적적이라고 볼 수 있겠다.

지금까지는 농업정책이 농민 전체를 거의 구분없이 생산성 향상과 소득증대의 방향으로 이끌어  가기 위한 일방적  지원과 독려에  치우쳐  왔으므로 효과가 낮았다는 지적을 받고 있다. 그와 같은 지적은 농민을 농지기반 보유 상태와 노동력 상태 및본인의 의지 등을 감안하여 농업으로의 성장발전을 기대할 수 있는 농민들을 선별적으로 지원해야 정책효과가 크게 나타날 수 있음에도 불구하고 지금까지는 이를 구분하지 않고 지원해 왔기 때문이다. 이와 같은 관점에서 농민집단을 앞으로 농업적 성장이 기대되는 1그룹, 농업에서는 손을 떼고 직업전환이 기대되는 2그룹, 그리고 농업을 영위하되  규모확대나 생산성  향상을 기대하기는 어려운 노령자 또는 생계유지적 3그룹으로 나누어 볼 수 있다. 여기에서 농업적 성장 가능성을 가진 1그룹이 농정대상으로서의  중심  그룹이며  2와 3그룹은 소위 사회정책 대상 그룹이라고 할 수 있다. 그러므로 2그룹에게 직업교육이나 기술훈련을 시켜 농외취업을 촉진하고,3그룹에게는 연금이나 노령수당 등을 지급하여 은퇴하도록 함으로써 이들이 내어 놓는 농지를 1그룹의  젊은 후계영농인에게  모아 주고 규모확대를 유도함으로써  농업구조 개선을 뒷받침하는 것이다.

이들 2그룹이나 3그룹의 경우 생활이 보장되지  않거나 불안한 상태에서는 농장을 넘겨 주지 않거나 생계유지를 위한 영농을 계속하게 된다. 한편 이농이나 은퇴자들 중 에는 생활보장이 되더라도 농지의 계속 소유가 소득을 발생시키고 투기적 효과를 크게 만들 경우 농지를 포기하지 않고 은퇴하지  않아 농업구조를 악화시키게  되므로 직업전환이나 은퇴의  경우 취업보장과 노후생계보장의  조건으로 농지를 물려  주는 경영이양 규정과 그 불이행에 대한 불이익규정이 필요하다. 결국  이와 같은 규정을 통하여  복지제도와 농업구조개선 촉진정책은 연결되는 것이다.

그 의에도 농어촌의 각종 사회복지 서비스와 사회보험제도 및 사회통합을 위한 협동조직 활동의 지원을 통하여 지역 주민이나 농어민의  생활안정을 도모하고 생산의욕을 높이며  소득향상을 기함으로써  농업구조개선을 직간접적으로 촉진할 수 있다. 특히 지금의 우리 농업구조를 개선하기 위해 농지를 유동화하고 젊고 유능한 인력들을 영농에  정착시키며  참여의식과 협동활동을 통하여 지역사회를 발전시킬 수 있도록 하려면 농업의 직업적 가치와 희망있는 장기 비전 제시를 위한 농업의 경제여건(농업구조)  개선이 중요하다.  그러나  농업의 경제 여건이 호전된다고 해도 생활의 불편을 해결하고 지역  격차를 줄이기 위한 농어촌사회  여건 개선(농어촌구조)이 따르지 않을 때는 성공하기 어렵다. 따라서 농어촌구조를 개선하기 위해서도 사회정책적  차원에서의  농어촌 복지제도 개발과 생활환경 개선은 시급한 과제이다.

뿐만 아니라 농어민들도 발전하고 있는 산업사회와 경제성장 속도에  맞추어  소득을 높이고  생활 수준도 향상시켜  나가기 위해서는  가장  중요한  소득  성장  대책이마련되어야 할 것이다. 그런데  농산물가격은  노임이나  물가에  미치는  영향이 커서그 인상을 정책적으로 억제하게  됨으로써 품질향상과 생산성  증대에만 의존할  수밖에 없는 농업소득은 성장의 한계를 가지고있으며, 농외소득도 농촌의 취약한 산업입지여건과  취업기회  부족으로  성장의  한계를 보이고 있어 제3의  소득원인 사회보장이나 복지제도를 통한 직간접의 소득지원 방식이 중요하게  대두되고 있 으며이러한 의미에서도 농어촌복지제도의  개발은 최근 매우 중요한 시대적 과제로 부각되고 있는 것이다.

2. 농어촌 복지제도의 현황과 문제점

농업구조 개선을 뒷받침하고 농민의  복지를  증진시키기 위한  농어촌복지제도의 개선과 개발 방안을 검토하기 위해서는 우선 농어촌 복지제도의 범위에 속하는 모든 부문을 분석해  보아야 할 것이다. 그러나 복지제도 전체를 한정된  지면에서  다루기는 매우 어렵다. 따라서 이들 복지제도 중농업구조 개선을 촉진하거나 지원할 수 있으며 농어민생활에 영향이 크게 미치게 되는 농어촌 노인복지  문제와 은퇴·이·탈농지원, 농작업 사고, 농작물재해 및 사회통합제도인  협동활동  부문을  중심으로  논의의초점을 마추고자 하였다. 그 외의  복지  부문은  사회정책적  기능  중에서도  본연구와 관련해서는 특히 범위를 좁혀 농업구조개선을 촉진하기 위한 농어촌 복지 서비스와 생활환경 개선방향으로 검토하고자 하였다.

표 1  농가경영주 연령별 구성비

연령별 연도	농가경영주 연령별 농가호수 비율					계
	30세미만	30∼39	40∼49	50∼59	60세 이 상
1970 1975 1980 1985 1990	8.7 8.9 6.0 4.4 2.1	26.5 23.7 17.1 14.1 11.6	26.7 28.5 30.8 26.6 22.0	22.9 23.9 25.8 30.2 33.0	15.2 15.0 20.3 24.4 31.3	100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
1991	1.4	30	0	34.2	34.4	100.0

자료: 농림수산부, 농업센서스, 각년도 및 농업기본통계조사결과

가. 농츤인구 노령화와 노인 복지제도 부재에 따른 농업구조 악화

산업화 이후 계속되는 청장년층의 이농과 농촌인구 고령화는 농촌 노인들의 노호생활문제와 노인복지정책 개발의 필요성을 크게 부각시키게 되었다. 실제로 우리 나라의 농가 경영주 연령별 구성비 변화 추세를 보면 60세 이상의  경영주가 1970년대15%에서 1990년대에는 31.3%로 늘었으며1991년에는 34.3%로 계속 노령 경영의 증가 추세가 심화되고 있다.

그런데, 우리 나라는 1960년대 이후 급속한 상공업 중심의 산업화가 진전되면서 서구문화의 유입으로 전통과 관습이 쇠퇴하는 현상을 보여 왔다. 동시에 농어촌 지역에서도 전통적인 대가족이 분산가족이나 핵가족화되는 과정에서 전통적인 노인부양관습이 약화되었고 경로효친의 사상도 퇴화되어 가는 경향을 보이게 되었다. 그 결과 농어촌의 노령농가들은 노후생계를 스스로 해결해야 하는 어려운 처지에 놓이게 되 있으며 은퇴연령이 지났음에도 후계 영농상속자를  구하지  못했거나  노후생활을 의지할 곳이 없어 무리한 농업경영을 계속하고 있다. 이러한 노령경영주의 무리한 생계유지적 농업경영은 농지의 유동화를 저해하고  새로운  기술수용이나  규모확대를 통한 전문화 영농을 저해하는 가장 큰 문제점으로 부각되기에 이르렀다.

뿐만 아니라 경제활동이 원활하지  못한 노인 세대들은 경제적인 곤란을 크게 겪으면서 사회부조의 대상으로 전락하게 되는데 실제로 농촌 지역에서는 빈곤 상태에처해 있는 생활보호 대상자 중 60세 이상노인수가 65.9%(1991년  생보1종)에  이르러 대부분의 노인 단독세대들이 영세민 이되어 있는 것으로 나타났다. 이러한 상태에서 현재 우리 나라의 노인복지정책을 살펴보면 경로효친사상 앙양 대책과 노후 건강관리 대책, 노후소득 보장대책 및 노인여가시설 지원대책 등이 있으나 경로효친사상앙양대책은 전통적인 국민 의식과 관습에 기반을 둔 제도로서 노인 여가시설 지원대책과 함께 노인들의 고독과 소외 문제 해결에 중심이 주어지는 간접적이고 소극적인 대책이며 노령 해결을 위한 제도로서는 소득보장대책과 건강관리대책이 가장 중요한 제도라고 볼 수 있는데, 현행의 소득보장대책으로서는 봉급 근로자에게만 적용되고 있는 국민연금과 70세 이상의 생활보호대상자 19만 1천명에게 월 1만원씩 지급되는 노령수당제도가 있을 뿐 농어촌 주민이나 일반 노인을 위한 연금이나 노령수당제도는 개발되지 못한 상대이다.

표 2  연령계층별 층이농량 추이

단위:천명

연령계층	1970∼75	1975∼80	1980∼85	1985 ∼ 911
17∼21 22∼26 27∼31 32∼36 37∼41 42∼46 47∼51 52∼56 57∼61 62세 이상	199.8 239.5 134.2 67.3 76.4 -20.3 -13.6 -58.1 -47.6 -47.6	385.8 307.1 167.3 98.0 80.8 44.5 25.9 -30.7 -4.3 -4.3	164.2 266.8 95.7 73.0 72.8 74.2 236. 0.0 0.4 15.6	51.8 133.0 138.8 70.5 74.7 98.8 115.8 -90.8 -145.4 -280.3
계	577.6	1,774,4	786.3	166.9

1: 농립어업 취업인구의 통계에서 추산함.

자료: 이정환, 한국농촌경제연구원, 연구보고 126.

결국 대부분의  농촌 노인들은 연금이나 국가 차원의 공적 노후대책이 없으므로 농업경영이나 농지임대를 유일한 노후 생계수단으로 삼아 노후에도 계속 농지를 소유하게 되고 무리한 경영을 계속하거나 임대경영을 하는 것으로 나타났다. 따라서 농어민  후계자들의  농지확보 곤란으로 후계자의 영농정착 및 영농규모 확대가 어려워지고 있으며 노령 경영주들은 농지 경영권의 이양이 대체로 늦어짐으로써  농업경영  합리화를 위한 구조조정이 지연되고 있는 상태이다.

나. 전직 과정에서 겸업·부재지주 발생 증가

농업의  경제적  여건이 점차 불리해지면서  소규모 영세경영농가들이 전업  희망과이농은 계속 증가하는 추세를 보여  왔다. 실제로 이들의  이농량을 통계로 살펴보면1985년까지는 젊은 층을 주축으로 하는 이농량이 크게 늘어 전체 이농량을 압도하여왔으나 1985년 이후 1990년까지는 52세 이상의 고령층에서 귀농이 크게 늘어 젊은층의 이농이 많았음에도 이농량은 전에 없이 줄어든 형태로 나타났다. 이러한 현상은 농촌인구의  노령화를 부채질하고 있는 원인이며 젊어서 이농할 당시 농지나 농업기반을 처분하지 않고 도시취업을 했다가 은퇴후에 귀농하였든가 직장 은퇴 후에 농지를 구입하여  영농을 새로이 시작하고  있다는 결론이 된다. 이와 같은 문제는 결국 농업구조를 악화시키는 원인이 되며  도시취업이나  겸업  과정에서의  농지유동이 어렵거나 부재지주 발생이 많았다는 증거이다.

실제로 정부의 발표에 따르면 1992년 현재  전국의  임차농지  면적은  전체  농지의37.4%에 이르고 있으며 부재지주의 농지면적도 전농지의  15.7%나 된다. 그러나 농가조사에서  나타난  현재  농민들의  전업회망여부를 보면  기회만 있으면  이농하겠다는 농가가 대부분이고 자녀의 직업이 농업이기를  희망하는  농가는  극히  소수(5.9%정도)일  뿐이다. 이와 같이 이농이 증가하고 이농 희망자가 계속 존재하고  있는 상황에서  이들이 소유하거나  경영하고  있는 농지나 농장의  경영구조 개선은 어렵게 된다. 영세한 농업규모로써는 농업을 전업적으로  할  생각도  못하고  도시취업을  하기 위한  직업교육이나  기술교육도  불충분한상대에서 어쩔 수 없는 영세영농을 계속하게  되는  전업  회망 농가들에게  필요한 것은  직업복지정책  차원에서의  기술교육과 직업훈련, 그리고 도시취업이나 전업에  필요한  자금의  동원과  이 자금동원을  위 한농지의  매도와 장기임대이다. 이러한 문제점들을  해결하고  농지를  유동화시키면서안전한 직업  전환을 유도하기 위한 농업구조  개선사업이 부분적으로는  이미  추진되어 왔다. 그러나 현행의 농어민 직업훈련사업은  이직  희망자를  직업훈련시켜  전업을 안전하게  할 수  있도록 하는 것보다는 젊고  유능한  농업후계인럭을  농외  부문으로 내보내는 효과가 크고, 재촌 탈농보다는 이농을 유도하였으며, 산업기술인력보다는 개인영업기술 인력  양성 효과가 커  개업자금을 크게  필요로 하는 부차적  과제를 낳게했다고 평가된다.

뿐만 아니라 이농 또는 탈농을 하기 위해 농지를 처분하려는 경우 이를 매입하여 규모확대를  회망하는  농가에게  몰아  주는 농지매매사업도  구입  농지의  처분과  자금운영의  경직성  등으로 회망하는 대로 모두 매입해  주지  못하고 농지구입  희망자를 대동해야만  형식적으로  매입하여  매도하는 형태를  취함으로써  본래의  목적을 추구하지 못하는 실정이라고 한다.

결국 이전에는 농지를 불안한 전직  과정에서 실패할 경우 다시 돌아와 농업기반이라도  확보해야  된다는  안전수단으로  소유하였으나 최근에는 농업의 경제 전망이 불투명하게 되자 매입  희망자가 없고 구조개선의 매매사업은 있으나 형식에 치우쳐  있어  농지를 본의  아니게  소유하게  되는 부재지주의  증가도 상당수  있음을  간과해서는 안 된다.

다. 복지제도의 미비로 인한 영농생활 여건의 취약성

농어촌지역에도 젊은이들이 정착하고 농업에  종사하면서  도시나  다름없는  생활환경을 누릴  수 있도록 하기 위해서는 공공복지  서비스를  비롯한  복지제도의  확충이 필요하다. 특히 농어촌 인력의 급격한 감소원인이 교육  문제나  생활환경의  열악성에 있음을 감안할 때 이는 농어촌구조 개선을 위한 중요한 영향 요인이 된다고 볼 수 있다. 그것은 농업에 종사하면서 우리 농업을 규모있는 전업농화의  방향으로 그리고, 경쟁력  있는 기술영농으로 이끌어 나갈 젊고 유능한 영농 인력들이 농업적 성장을 원활하게 할 수 있도록 하기 위해서는 농업정책이 이들 그룹 중심으로 이루어지겠지만 영농 활성화 정책만으로는 그 효과를 높이기 어렵기 때문이다. 앞에서 설명한 복지정책의 네 가지 분야에서 사회보험제도의 어느 것도 도농간 격차가 심해질 경우 영농의욕을 상실하거나 영농 발전을 저해하게 된다는 것이다. 그러한 의미에서 살펴본다면농업규모 확대를 해나가기 위해 농기계 이용이나 농약 사용의 증가는 사고발생을 동반함으로써 그 사전사호 대책인 농작업 사고 보상보험제도의  미비를 문제로 부각시키게 된다. 뿐만 아니라 전업농화를 위해서 품목 전문화 과정에서 나타날 수 있는 작물의 자연재해 피해 위험도 효과적인 대책이 없어 이들 전업화 농가를 불안하게 만드는 요인이 된다.

그 다음은 농어민의 정치적·경제적 제활동을 촉진하고 그 활동을 통하여  스스로 소득 능력이나 사회  적응능력을 높여나갈 수 있도록 하는 사회통합제도의 경우도 농민단체의 기능별 조직 역량이나 조직의 성장을 위한 제도적  뒷받침이 미비한 점은 의욕을 제약하고 경쟁력을 약화시키는 한 요인이 된다. 한편 농어민에게 적용되고 있는 각종 복지서비스나 공공 서비스의 경우도 도농간의 격차가 크고 미비되어 문제가 되고 있으며 특히 농촌의 교육기회 확대를 위한  교육복지사업으로서는  현재  영세농자녀의  교육비지원  사업이 수행되어  1ha미만의 영세농가 자녀 중 중학생과 실업계고교 재학생에게 수업료 면제 혜택이 부여되고 있다. 그리고 이들 지원대상과 지원수준을 높이려는 계획이 진행되고 있는데 농어촌지역  학생들의  학비  지원을 확대하는 것보다는 농어촌 학교시설과 교육의 질을 향상시키는 것이 더 중요한 문제로 부각되고 있다. 그 외에도 기초 보건의료 서비스나 주택, 노인, 아동, 부녀자 복지 서비스 등을 비롯한 모든 공공 서비스 제도에서도 농간 격차가 심하여 농촌 생활환경은 취약하므로 이농 요인이 되고 있으며, 따라서 지역발전이나 지역경제  활성화가 제약받고 있는 상태이다.

3. 농어촌복지제도의 개발방향

가. 농어촌구조 개선을 촉진하는 복지제도 개발의 기본방향

농어촌구조  개선을  촉진하기 위해서는 농업구조 개선과 농어촌 생활환경  개선을추구해야 하므로 우선 농업구조 개선에 영향이 크게 미칠 수 있는 복지제도와 농어촌 생활환경 개선에 영향을 미치는 복지제도를  구분하되  현재의  농민을  세  가지의 그룹으로 구분하여  그 유도방향을 감안한 대안을 제시코자 하였다. 우선 농업구조 개선의  기본 방향이 농지의  유동화를 통한영농규모의 확대이며 이를 위한 농지의 경영권 이양과 교환분합 및 영농기계화 등이 중요한 수단으로 동원될 수 있다. 이 경우 은퇴토록 유도해야 할 노령 농민과 생계유지적 영농그룹 및 농업에서는 손을 떼고 직업전환이 기대되는 2와 3그룹의  농민들이 농지를 이양하게 하고, 농업적 성장이 기대되는 1그룹의 농민들이 이를 인수하여 규모를 확대할 수 있도록 유도한다면  농업구조개선 효과는 크게 나타날 수 있을 것이다.

그  다음은  1그룹이 농업경영을  통하여 소득을  올릴  수  있도록  소득활동  영역을 확대해 주고 농어촌 생활에서  도시에 못지 않은 여건을  가질  수 있도록  직종의  사회보험제도나 사회복지  서비스 제도 및 사회협동제도를 개발 또는 강화하는 것이다. 이것은 곧 농어촌구조를 개선하는 것이며  농어민  복지  증진을  위한 네  가지의  사회보장 부문 중 주로 사회  서비스 방식과 사회통합방식에  해당하는  제도적  장치의  개발부분이 된다. 그러나 실제로 각각의 복지제도의 개발은 농업구조 개선을 위해서 또는 농어촌구조 개선을 위해서  직접·간접의  지원효과가  연계되고  있으므로  이를  정확하게  구분하기는 어렵다.  그러므로  복지제도의  개발  결과가  농업구조  개선과  특별히 연계되어  확실한 촉진  효과를 가질  수  있을 것으로 예상되는 것만을 상세하게  다루고 간접적인 효과가 기대되는 경우는 대안으로서 부각시키지 않기로 하였다.

나. 은퇴·이·탈농  보장을  통해  농지유동화를 촉진하는 복지제도 개발

농업구조  개선을  촉진하면서  동시에  농어민의  복지를  증진시킬  수  있는  중요한 제도는 농지의 유동화와 전업농 육성을 위한  경영이양  방식의  농민연금제도로서  이러한 연금제도는 이미  유럽의 여러  나라와 일본에서  적용되고  있으며  농업구조  조정효과가 큰 것으로 나타났다. 젊은이들의 이농이나 농업경영의  노령화 등 농업구조 악화에  원인이 복합적이고  경제정책과  맞물린  사안으로 평가되지만 이를 극복하기 위한 구조개선  정책이 추진되고 있는 과정에서 농지유동화나 세대  교체를 추진하는 농업구조  개선과  노령  농민의  생계보장  및 이농  장려라는  농어촌구조 개선을  동시에 추구할 수 있는 이 제도는 시기적으로 큰 의미를 가진다.

이 제도는  농업에서의  은퇴인  경영이양규정을  연금수급을  조건으로  연금을  받기 이전에  농업경영을  이양토록  유도하는  것이다.  경영  이양은  기간을  두되  60세에서 65세 사이에, 본인이 소유한 농지나 농장을 영농상속자에게  상속을  완료하거나  다른 농민에게  매도 또는 10년 이상의  장기 임대하는  것을  경영이양으로 간주하는  것이다. 이때 정해진 기간내에 경영이양을 완료한 자에  대해서는 노령연금에  덧붙여서  경영이양  보상연금(노령연금의  10%∼20%)을 지급하는 것이다.

반대로 경영이양 지연자에게는 노령연금지급을  보류하고  보류된  지급준비금이 경영이양보상금  재원으로  활용되도록  하는 방법이다. 이 과정에서 농업경영 이양을 위하여  내어  놓은 농지를 젊은 영농후계자나 전업농가 우선  인수할 수 있도록 하고 농지의  교환분합에  활용함으로써  구조개선을 촉진할 수 있게  된다. 뿐만 아니라 적령기의  농지  상속과  은퇴  촉진은  세대교체를 통해  영농후계자를  육성하는  효과를  가지게 된다.

이와  같은  경영이양조건의  연금제도는 현재의  농민  그룹 중 은퇴  대상자인  노령농민충(제4그룹)의  은퇴를  보장하면서  그들의  소유 농지를 유동화시킬  수  있는 효과적인 복지제도이다. 이와 병행하여 이·탈농을 유도해야 할 농민 그룹(제2그룹)에게도 프랑스가 실시하고 있는 형태의 이농장려 연금제도를 도입하는 방법을 고려할 수 있다. 이것은 은퇴 연령과 상관없이 직업을 전환하여  농업부문에서  타업종으로  바꿀 경우 직업교육이나 훈련과정을  거쳐  직업이 정해지면 자기가 가진 농지를 이양하는 조건으로  연금의  일정액을  보상차원에서 지급하는 방법이다. 이때, 연금 지급과 연계시키는 것이 곤란할  때에는  갹출기간을 가산해  주는 것도 한 방법으로 쓰이고 있다. 그 외에도 연금 혜택을 받기 어려운 65세  이상의  노인에게는  생계보장적  노령수당이나 경영이양 보상금을 지급하며, 영농을 포기하는 농민에게는 이농 장려금을 지급하여  영세소농의  직업  전환을 지윈하는 제도적 장치의 개발도 병행이 가능하다.

다. 직업훈련과 이·탈농 지원을 통한 영농인력 정예화

현재의  농가들 중 이미  다른 직업에  종사하면서  농업을 부업적으로  경영하고  있다든가 또는 영농기반이 취약하여  영농을 포기하고  산업체의  취업기회를  기다리고있는 농가 그룹(제2그룹)에게는 일반 산업부문의 기술훈련이 강화되어 제 기능을 발휘할 수 있어야 한다. 그러기 위해서는 현행의  직업훈련  종목이 일반 산업기술에서개인영업기술뿐만 아니라 농산물 가공기술등을 포함하는 광범한 기술 분야로 확대되어야 한다. 뿐만 아니라 교육 대상도 젊은이 중심에서 중·장년층의 영세농에게도 기회가  주어질  수  있도록  확대되어야  하며 정부의 직업훈련과 이·탈농 지원대책을 통해서  직업전환을  하게  될  경우에는  소유농지나  농장의  경영이양이 진제조건화 되도록  해야만 농업의  구조개선에  기여하게된다. 그리고 농지의 경영권 이양을 조건부로 제도화하기 위해서는 현행  농지매매사업과 임대차 사업의  규모확대는 물론 영농후계자  육성사업과 연계시켜  지역별  후계선발과정에도 관여할 수 있어야 한다. 결과적으로 영세 소농이나 타직업 전환을 회망하는 소위 이·탈농 대상 농가 그룹의 직업전환을 위한  직업복지정책적  지원이 영농후계인력을 정예화시키는 농업정책과 연계되어  시행될 수 있어야 한다는 점이다. 그러기 위해서는  우선  현행  직업훈련  과목 또는 분야의 광범위한 확대와 농업관련 산업기술의  개발이 필요하다. 영농을 포기하고 향도 이농하는 것보다는 재촌 탈농하여 농업관련  산업이나  현지  산업에  종사하는 것이 바람직한 것이므로 영농은 소수 제1그룹에  집중시켜  규모화하고  탈농자들로하여금  지역산업을 활성화시키게  하는  방법으로 추진되어야 한다. 다음으로는 교육대상을  젊은  농민으로만  국한시키지  말고 중·장년층에게도 확대하며 연령에  맞는 산업이나 기술개발 분야를 확보해 나가야 한다. 왜냐하면 영농을 포기하려는 농가는 청년층에만 집중되어  있지 않고 중·장년층에도 있으며 이들의 직업전환 욕구를 충족시켜 주기 위해서는 이들에게 적당한 직업훈련 분야가 개발수용되어야 하기 때문이다.

세번째로는 이들 직업전환이나 기술훈련사업들이 영농구조 개선과 연결되기 위해서는 반드시 취업의 전제조건으로 농지나 농장의 경영이양이 이루어질 수 있어야 한다. 그리고 이러한 조건을 만족시키기 위해서는 현행의 농지매입, 매도사업과 임대차사업이 자금규모나 대상을 대폭 확대할 수 있어야만 하고 농지를 인수할 수 있는 영농 희망자와 연계될 수 있도록 해야 한다.

네번째로는 농지를 인수하고 영농을 규모화하려는 농가나 영농후계자로 선정되기를 지원하는 경우는 우선적으로 경영이양을 위해 내어 놓는 농지를 인수하도록 하고 이 경우 농지  구입자금이나 기반조성 지원을 우선하는 방법들이 따라 주도록 하는 것이 필요하다.

다섯번째로는 영농을 포기하고 이농하든가 직업을 전환하는 사람들이 직업의 불안정이나 기술부족으로 농지를 최후수단으로 확보해 놓는 지금까지의 관례에서 벗어나 현재와 같이 농업경제 전망의 불투명성 때문에 농지를 구입할 사람이 없어서 어쩔 수 없이 이농 부재지주가 발생하게 되는 현상을 막아야 한다. 그러기 위해서는 이·탈농의 직업복지정책이 기술교육에서 실업보험에 이르기까지 하루빨리 개발되어야 하며  이농민의  농업경영  이양을 통한 이·탈농 장려금제도나 이농 장려연금제도 등의 도입이 연구 검토되어야 할 것이다.

라. 농업재해·사고방지를  통해  전업농화를 지원하는 복지제도 개발

농업경영의 규모 확대가 전문적인 기계화기술영농을  추구하고  있으나  진업농에게는 홍수나, 가뭄, 병충해 등 자연재해의 위험이이를 저해하는 장해 요소가 된다. 특히 우리 나라는 기상변동이 심하고 자연재해 위험이 높은 지역적 특성을 가지고 있기 때문에 이에 대비하는 제도적 장치로서 재해보상제도나 농작물보험제도의 개발이 필요하다.

뿐만 아니라 최근의 국제무역협정의 농업협상이 생산비나 가격에  영향을 주는 모든보조·지원정책을 감축하는 방향으로 추진하고 있어 전업농들이 생산하는 농산물의 국제경쟁력 강화를 위해서 그리고 농가경제 안정을 위해서도 국제무역 규정상 협상 대상에서제외 영역이 되고 있는 작물보험이나 보상제도의 활용은 긴요하다. 농작물 재해보험제도는 불의의 재해에 대한 농가 피해를 보상하는 이외에도 가격을 보장하고 생산을 장려하는 기능이 있으므로 UR 이후 전략작목의 개발과 생산성 제고를 위해서도 작물재해 보험제도의  개발이 필요하다. 즉 국내의  수출농산물이나 성장작목 등 전략 작목에 대한 농작물 재해보험제도의 시행은 UR 협상 내용을 위반하지 않는 영농지원장치가 될 수 있기 때문이다. 또한 작물 재해보험이 수립되면 작물재해 발생시 가격적 보상을 통한 수익성이 보장되므로 농가소득 보장은 물론 생산을 증대시켜 국제경쟁력을 높이는 효과를 기대할 수 있다. 한편 영농규모가 확대되고 농기계 이용이나 농약사용이 증가함에 따른 농작업 사고 위험의 증대는 농업규모 확대를 통한 구조개선을 저해하는 요인이 되므로 이들 위험에 대비하는 복지정책적 제도개발도 중요하다. 농업생산활동중에  빈발하는  농기계와 농약사고 등 농업노동 재해에 대해서는 첫단계로 사고예방법을 제정하고, 2차단계인 사후치료와 생계보장을 중심으로 하는 농작업사고 보상과 노동재해 보험제도는 농어민의 경제적 부담능력이나 정부의 재정능력에비추어 단계적으로 추진되어야 할 것이다.

우선 농작업사고 방지를 위한 사고 예방법을 마련하여 농기계의 안전장치 장착이나 안전하고 저공해성인 농약 제조를 의무화하며, 농민들에게도 사용시 안전수칙 준수를 의무화하는 규정이 제정되어야 한다. 그 다음 농작업 노동사고로 인한 재해 피해자와 그 가족의 생계보장적 보상대책을 수렴하기 위해서는 농작업 사고에 대해 현재 노동부가 산업근로자에게만 적용하고 있는 산업재해보험을 모든 농어민에게 적용하든가 전업적인 대규모 농어민만을 대상으로 농작업사고 재해보험제도를 수립하는 방안을 강구해야 할 것이다. 이러한 복지제도의 개발은 UR 이후 시급해진 우리  농업의 규모확대와 기계화, 화학화 등 구조개선을 뒷받침하는 상당한 효과를 기대할 수 있을 것이다.

마. 사회헙동체계 구축을 통한 경제활동 촉진과 농어촌구조 개선

농업구조 개선과 복지제도 개발의 궁극적인 단계는 농어민들이 스스로의 능력을 신장시켜 생산성이나 소득 향상을 가져오고 삶의질을 높여 가는 것이다. 그러나 산업사회의 발전은 다양한 직업 집단을 만들어 내게 되고 이들 중 자유경쟁을 통하여 저소득 취약계층이 발TOD되게 마련이다. 경쟁사회에서 낙오나 취약성의 발현은 집단이나 계층뿐만 아니라 개인에게도 나타나며 이러한 저소득 취약계층의 낙오와 그로 인한 빈부격차 문제를 해결하기 위하여 복지정책은 적극적인 경제활동 촉진 방법을 강구하게 되는데 그 원리를 협동과 조직활동에  두고 있어  복지정책 중 사회협동  또는  사회통합제도라고 한다. 생산이나 소득성장에서 부진하고 섕활조건도 취약하여  국민경제성장에서  낙오되고  있는 농업부문은 조직적인 활동을 통한 권익 보호와 직업에 대한 적극적인 참여의식을 가져야만 이미 다른 집단에게 빼앗긴 경제활동 영역을 되찾고 확장시켜 나갈 수 있기 때문이다.

특히  농업생산활동을  통하여  부가가치를 가장 크게 올릴 수 있는 농산물의 가공부문은 공업으로 분류되어 기업들이 독점하고 있고 농산물의 저장이나 유통 부문은 상업으로 분류되어  상인들에게  독점당하고 있는 문제는 농민들의 조직적 활동과 역량을 강화시키면 되찾거나 확보해 나갈 수 있는 부분이다. 뿐만 아니라 농민들의 조직적인 활동과 참여의식이 강화되면 농업정책이나 경제정책 결정과정에의 영향력도 강화되어 농산물가공과 유통 참여를 비롯한 각종 농민 권익 관련 법규 제정이나 수출입 관련 무역규제 등을 유리하게 만들어 갈 수 있을 것이다. 이러한 사회경제적  여건  조성  또한 중요한 농촌구조개선의 영역이다.

그러나  농민들의  조직적  활동이 제기능을 발휘할 수 있으려면 그 속에서도 농업정책이나 농촌사회정책  등을 연구하고 실현시키는 데 전념할 수 있는 정치운동단체와 농업생산, 가공, 유통 등 경제사업에 전념할 수 있는 경제단체 그리고 농민후계자를 육성하고  기술개발과 교육지도를 전담하게 되는 교육지도 단체 등으로 조직구조를 갖추어야 할 것이다.

복지제도로서의  농민조직의  육성은 협동과 공동체 의식을 고취시키면서 경제 활동을  활성화시킴으로써  스스로의  능력으로 삶의  보람을 얻을 수 있게  하는 사회복지정책의  최후 단계인  사회통합 과정이라고 할 수 있다. 국민의  진정한 복지는 스스로의 능력과 지위를 스스로 개척함으로써 자신을 가지는, 그래서 모두가 만족하며 살게하는 복지사회의 건설이므로 특히 취약 계층인 농민집단의 조직적 활동과 자주적 능력을 강화시키는 사회통합제도  체계  수립은  매우  중요하고  시급한  복지와  경제의 종합적인 정책 과제이며  농어촌구조개선의선결 문제라고 생각한다.

바. 농민의 복지증진과 농업구조 개선을 위한 농촌사회정책 강화

농어민의  복지증진을  위해  가장 중요한 것은 소득보장 문제이며  소득활동 영역의 확보와  복지정책적  사회협동제도  강화는 큰  의미를  가진다.  농업생산소득만으로는 소득성장이 늦으므로 농민의  품목별  소규모 조직 또는 조합활동을 통하여 농산물의 생산, 가공, 저장, 유통사업을 스스로 확장할 수 있도록 지원·육성하는 농촌사회정책이 필요하며, 이와 같은 경제활동을 가능하게  하기 위한 농업경영의  규모화, 품목별전문화, 젊은 영농후계인력의 양성 등 농업구조개선  또한 선결되어야만 한다. 그래도 장기적으로는 산업화 과정을 통하여  농가소득의 성장이 상공업소득 성장 속도에 뒤떨어지므로 소득재분배  기능이 강한 사회보험이나 복지 서비스 등 농어촌 복지제도개발이 또한  필요하다.  그  다음은  소득이 보장되어도 생활환경과  교육환경  등 복지수준이 뒤쳐지면  과도한 이농으로 인하여 농촌사회는  유지되기 어려우므로,  농어촌주택복지, 교육복지  등 종합적인  공공복지서비스 개발과 개선을 통하여  도시와 동등한 생활환경을 조성해야 한다.

농어촌  생활환경을 개선하기 위하여  중요한 지역의  공공복지  서비스를 확충하려면 첫째로 주민의 건강관리를 위해 농어촌지역 보건의료 서비스 시설과 인력을 확충해야 한다. 그리고 이 부문을 강화하기 위해서는 우선 보건소, 보건지소의 시설·장비를 확충하고 전문인력을 확대 배치하며, 지역  주민의 보건의료기관 이용률 증대를 위한 보건의료기관의  서비스의  질을 향상시켜야 한다. 특히  지역  주민의  기초건강 유지를 위해서는 질병의  예방, 소독, 건강관리교육, 정기검진 등 예방의료 서비스를 강화시켜야 할 것이다.

두번째로 농어촌 교육기관 정비와 학교시설, 인력확충을 통한 교육 서비스를 강화하기 위해서는 국민학교, 중·고등학교의 통폐합에  따른 통학 편의 제공 방안이 확고히 마련되어야 하며, 지방 학교의 질적 향상을 위한 시설·인력의  강화, 농촌학교 학생의 교육비 지원, 농가자녀의 교육비 지원확대 등이 이루어져야 할 것이다.

세번째로 은퇴농어민의  노후생활 보장과 노인복지  서비스를 강화하기 위해서는 국민연금제도의  확대  실시는 물론 농어업에서 은퇴한 노령 영세농의 노령수당 지급을확대하며  노령농어민의  교통비 보조, 의료비 보조 등 간접소득 지원 방안도 확대되어야 한다. 특히 은퇴농어민의 사회적 안정과 생활편익 제공을 위한 노인정, 노인회관증설 및  여가시설  확대를 통한 노인복지증진을 위해서는 농어촌의 노인정과 탁아소 및 보건지소를 겸용한 종합복지관의 신·증설과 복지회관 활용 방안이 강구되어야할 것이다. 이와 같은 농어촌 생활환경 조성과 복지 서비스의 확충은 농어촌을 삶의 공간으로서  손색없는  환경임을  확립하는 것이며  주민의  복지를 증진시킬  수 있는 제도적 장치가 될 것이다.

이와 같은 정책추진을 위하여는 농림수산정책 중 농촌사회정책과 그 재정의 확립이 필요한데, 특히 농어민연금, 농작업 사고대책, 농작물 재해보상 등을 비롯하여 영세농가 지원, 농민단체 육성을 위한 사업과 재정의 편성이 필요하다. 한편 농산물시장개방 압력이 강화되고 농업부문이 쇠퇴화위기에 처해 있는 상황에서 UR 협상이나, 국제무역 협상에서 논의의 제외 영역인 복지제도와 농촌사회정책을 이용한 농업지원방안은 시급히 개발해야 할 중요한 과제이기도 하다.

4.  요약 및 결론

일반적인 사회보장이론에 따른 복지제도의 범위와 내용을 살펴보면 크게 네 가지부문으로 구분되는데  첫째, 국민 생활 중 각종 재해나 사고위험을 다수 경제의 결합과 위험분산을 통해 해결해 나갈 수 있도록 제도화한 사회보험제도가 있으며, 두번째로는사회적 낙오자나 빈곤층을 구제하기 위한 상부상조적 사회부조제도가 있다. 세번째는 국민들의 기초적인 생활능력을 함양시킴으로써 생활 향상을 기할 수 있게 하는 사회서비스제도가 있고, 네번째로는 국민의 생산활동을 직접으로 지원하여 성장케 하기 위한 단체 협동적 사회통합제도가 있다.

이와 같이 복지제도의 범위는 광범위한 것이므로 농어촌 구조개선을 위한 복지증진대책의 연구에서는 농업경제정책의 하나인 농업구조 개선과 농촌 사회정책인 생활환경 개선 및 농어민 복지제도 개발의 목표를 동시에 추구할 수 있는 방법과 범위에 초점을 두고자 하였다.

특히, 최근에 농어촌 사회는 변화가 심하여 농어민 중에서도 노동 능력이나 영농 의욕이 있어 농업적 성장이 기대되는 청장년층 등 제1그룹과, 농업에서 손을 떼고 타업종으로 바꾸어 가고 있거나 직업전환이 기대되는 이농형인 제2그룹, 농업은 영위하되 규모확대나 생산성 향상을 기대하기는 어려운 고령영농주 또는 생계유지적 빈농 그룹인 제3그룹으로 구분할 수 있다. 이러한 상황에서 모든 농어민을 하나의 틀로 묶어 일방적인 지원을 하는 것은 비효율적이므로 선별적 지원을 위한 정책개발이 필요하다.

여기서에 제3그룹을 위한 연금제도나 노후보장적 복지제도개발, 제2그룹을 위한 직업훈련과 이농장려제도 개발, 그리고 제1그룹을 위한 농업구조 개선촉진과 농어촌 생활환경 및 복지 서비스 개발 등 새로운 정책 개발은 1990년대 이후 급진하고 있는 농업여건에 비추어 매우 긴요한 과제이다.

이와 같은 견지에서, 농어민 복지제도로서 동시에  농어촌구조 개선을 뒷받침함으로써 시급해진  우리  농업의  구조개선과  농어촌생활여건  개선에  기여할  수  있는  중요한 몇  가지  농촌사회정책과 복지제도 개발 및 개선방안을 다음과 같이 정리할 수 있다.

(1) 농어촌구조  개선을  촉진하거나  뒷받침할 수 있는 복지제도의  개발에서 우선적인  부분은  농업구조  개선방향인  영농규모화와 고도의  기술영농을 지원 촉진하는 것이며, 그것을 위해 장해 요인으로 작용하고있는 고령층의  생계유지적  농가 그룹과 직업전환의  기회만을  기다리고  있는  이·탈농가  그룹의  안정적인  은퇴와  이·탈농을 지원하는 복지제도적  장치의  개발이다. 그 다음은  농업으로의  성장이 기대되는  농가그룹을  규모화·전업화시키면서  정예  영농인력으로  이끌어  올리고  그들이 영농정착생활에서  어려움 없이 소득도 확보하고 섕활도 영위할 수 있도록 뒷받침할 수 있는 영농규모화,  기계화와  소득활동분야  확보 및  생활환경을  개선하는  방향의  복지제도개발이다.

(2) 농어민의  복지증진을 위해  가장 중요한 것은 소득보장 문제이며, 농가소득을 높이기 위해서는  영농의  규모화, 전업화, 기계화와 기술고도화 등이 농지의  유동과 젊은이들의 영농귀업  등 농업구조 개선을 통해  이루어져야 한다. 한편  농업은  생산성향상에  의한 농업생산소득만으로는 소득성장이 늦으므로  품목별  소규모  농민조직이나  조합활동을  통하여  생산·가공·저장·유통 사업을 자력으로 확장할 수 있도록 지원 육성하여  경제활동을 보장해 주는 사회협동체계 구축도 시급하다.

(3) 농어민들은  소득이 보장되어도  교육환경이나 의료환경  등 사회생활 환경이 도시보다  뒤쳐지면  이농하게  되므로  농업뿐만  아니라  지역사회를  유지하기 위해서도 농어촌주택·교육·의료 등 각종 복지서비스제도를 개발 강화하여  도시문화 수준에 맞추어  나가야  한다.  그리고  이러한  농어촌복지정책을  강화하기 위해서는  농정  당국의  농촌사회정책  분야  개발과  사회정책사업 재정의 확보가 따라야 한다.

(4) 농업인구가  노령화되어  가는  현재의 우리  농업구조하에서  농업의  구조  개선을 촉진하면서 농어민의  노후를 보장할 수 있는 농업경영  이양 조건 방식의  연금제도는 이미  유럽  여러  나라와 일본 등에서  실시되고 있는 농업구조조정 효과가 큰 제도이다.  이것은  모든  농민이 65세에  농업에서 은퇴(경영  이양)하는  조건으로 연금을  주고  규정대로  경영이양을 하는  사람에게는 인센티브까지  주면서  적기 은퇴를  촉진하고, 경영이양을 안하는 경우는 연금지급 보류와 농지과세를 통하여 부담을 주는 방법이다. 이때  은퇴하기 위해  내어  놓은 농지를  교환분합이나  규모확대  등으로  유도함으로써  농업구조를  개선하고  젊은  세대의 영농정착을 지원하는 농업경영이양 조건의연금제도 개발이 필요하다.

(5) 농업에서는 더 이상의 발전을 기대할 수 없는 영세소농이나 직업전환 회망 농가들(제2그룹)이 안전한  이·탈농을  통해서 농지가  유동화되고  농민이 정예화되어야하므로  이를  위한 직업훈련사업의  분야와 대상 확대는 물론 농지의  경영이양 조건과 영농후계자  선정시  농지구입  조건을  연계시키는 일련의 제도적 장치의 체계화 방안이 강구되어야 한다.

(6) 농업경영에서, 불가항력적인 자연재해의 발생이 잦은 우리 나라는 농작물의 재해보험이나 보상제도를 개발하여야 농가소득 보장과 생산성 향상을 기할 수가 있게되며 품목별 전업농화와 규모화 생산방식을 뒷받침할 수 있게 된다. 특히 UR 이후 수출작물이나  전략작물의  생산성  제고를 위해서는 직집적인 생산 지원보다는 사회정책인  작물재해  보상보험제도를  통하여 간접적인 지원이 필요해질 것이다.

(7) 영농규모화나  기계화를  지원하는  복지제도의 하나로서 농업생산활동중의 농기계·농약 사고 등 농업노동재해에 대한 예방과 사후의  생계보장  및  유가족  보호를 위한 농업노동재해보상과 보험제도는 농가의 경제적 능력을 감안하면서 농업노동 여건 개선을 위해 단계적으로 개발되어야 한다. 우선 사고방지를 위한 농작업 노동사고예방을 제정, 실시하고 다음 단계로는 사후대책인 농작업사고 보험제도 수립이나 산업재해보험의 적용을 검토해 나가야 한다.

(8) 끝으로  농어민의  경제활동을  직접적으로 지원하면서  자립적인  농민조직을 육성하는 사회통합제도의 확충은 시기적으로 매우 중요한 과제이다. 농민집단 속에 기능별 조직을 육성함으로써 농민들 스스로 정책에도 참여하고 경제활동 영역도 확보하며 세력 유지를 위한 인력 확보와 후계양성에도 책임감을 가지게 만들어야 한다. 그러기 위해서는 품목별  소규모 생산조합에서 중앙 단위 연합체나 협의처까지 경제단체를 조직하여  농산물의  생산과 가공, 저장, 유통사업을 주관할 수 있도록 지원 육성해야 한다. 재정적·제도적 지원을 강화하여 취약계층인 농민의 이익을 고수하고 농업정책이나 경제정책에  참여하며  대  국회나 대 정부의 교섭력도 강화할 수 있도록 농민운동이나 정치단체에게도 건전하게 발전을 유도하며  스스로 경쟁력을 가질  수 있는 산업으로 성장하도록 만들어야 한다.

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