일본의 식료자급률 목표설정과 달성방법

일본 정부는 지난 3월 24일 식료자급률 목표를 제시하였다. 이것은 일본 농정사상 최초의 시도이며, 세계 농정사에서도 유례가 없는 일이다. 일본의 자급률은 1998년 당시 열량 기준으로 40%이며, 이것을 2010년까지 45%로 향상한다는 계획이다.

자급률은 국내에서 생산된 식료를 국민이 소비하는 과정을 통하여 결정되기 때문에 생산과 소비라는 양면의 대응이 필요하다. 그래서 자급률목표를 달성하기 위해서 생산자·소비자·정부가 참가하는 소위 국민참가형 접근방법을 택하고 있다. 생산면에서는 소맥·대두·사료작물 등의 생산증대에 중점을 두고 있고, 소비면에서는 일본형 식생활보급 국민운동의 전개를 제시하고 있다.

1. 식료에 대한 국가의 책무

일본의 식료자급률은 1965１98년간에 공급열량 기준으로 73%에서 40%로, 곡물 기준으로 62%에서 27%로 하락하고 있다. 품목별 자급률을 보면, 쌀과 계란은 거의 자급할 수 있는 수준이나, 과실과 육류는 절반 정도, 소맥과 두류는 대부분을 수입에 의존하고 있는 실정이다. 자급률이 감소한 것은 단기적으로는 국내 생산이 감소한 것이 큰 요인이며, 중장기적으로는 자급품목인 쌀 소비 감소와 수입사료곡물과 수입유량종자에 의존하는 축산물·유지류의 소비증가 등 식생활 변화에 의한 것이다.

이러한 식료사정에 대한 총리부 여론조사 결과에 의하면, 국민의 약 7할이 향후 일본의 식료사정에 대하여 불안감을 가지고 있고, 또 일본의 식료생산 및 공급에 대해서는 외국산 보다 가격이 높아도, 생산 코스트를 인하하면서 가능한 한 국내에서 생산하는 편이 좋다고 생각하는 사람이 8할 이상에 달하고 있다.

즉 이례적으로 자급률이 낮기 때문에 일본 국민은 장래의 식료사정에 불안해하고 있으며, 그래서 국민에게 식료를 안정적으로 공급하는 것이 국가의 중요한 책임이며 의무라고 인식하게 된 것이다. 자국의 농업자원을 지속 가능한 방법으로 최대한 활용하는 것은 세계 식량안보에 공헌하는 길이며, 비축과 수입에는 일정한 한계가 있기 때문에 식료의 안정 공급을 위해서는 국내 생산을 가능한 한 확대하는 것이 중요하다는 방향으로 여론이 형성되고 있다.

2. 농정의 기본이념

지난 1999년 7월에 제정된 새로운 기본법에서는 농정의 기본이념을 식료의 안정적인 공급을 비롯하여, 다면적 기능의 발휘, 농업의 지속적 발전, 농촌의 진흥 등 네 가지로 설정하고, 이를 실현하기 위하여  식료의 안정 공급을 위한 시책, 농업의 지속적 발전을 위한 시책, 농촌진흥을 위한 시책 등 구체적인 시책의 방향을 제시하고 있다. 새로운 기본법을 제정한 배경에는 일본 농업이 안고 있는 식료자급률 저하, 농가인구 고령화, 농지 감소, 농촌활력 저하 등과 같은 구조적인 문제의 심각성을 인식한 데에 있다.

표 1  식료자급률 추이

단위 : %
		1990	1992	1996	1996	1998
품목별 자급률	쌀	100	101	120	102	95
	소 맥	15	12	9	7	9
	두 류	8	6	5	5	5
	야 채	91	90	86	86	84
	과 실	63	59	47	47	49
	육 류	70	65	60	56	55
	계 란	98	97	96	96	96
	우유·유제품	78	81	73	72	71
	어 패 류	86	83	73	69	66
	사 탕 류	33	35	29	32	32
공급열량자급률		47	46	46	42	40
주식용곡물자급률		67	66	74	63	59
곡물(식용+사료)자급률		30	29	33	29	27
자료 : 농림수산성, 「식품수급표」

표 2  장래의 식료사정에 대한 국민여론

	1993년 11월조사	1996년 9월조사
⑴ 대단히 불안하다２ ⑵ 어느 정도 불안하다２ ⑶ 그다지 불안하지 않다２ ⑷ 전혀 불안하지 않다２ ⑸ 모르겠다２	17.1 53.9 23.1 4.0 1.8	17.3 53.2 23.1 3.1 3.3
계	100.0	100.0
자료＞총리부「식료·농업·농촌의 역할에 관한 여론조사」

표 3  식료의 생산 및 공급에 대한 국민여론

	1993년 11월조사	1996년 9월조사
⑴ 외국산이 싸다. 그래서 식료는 수입하는 편이 좋다. ⑵ 외국산보다 비싸더라도 식료는 생산비를 인하해 가면서 국내에서 생산하는 편이 좋다. ⑶ 외국산보다 비싸더라도 적어도 쌀 등의 기초식량은 생산비를 인하해 가면서 국내에서 생산하는 편이 좋다. ⑷ 기타·모르겠다.	17.4 32.7 44.7 5.2	10.8 45.9 37.5 5.7
계	100.0	100.0
자료＞총리부「식료·농업·농촌의 역할에 관한 여론조사」

3. 식료자급률 목표설정

3.1. 목표설정의 의의

농정의 기본이념을 실현하기 위하여 기본법에서는 「식료·농업·농촌기본계획」을 수립, 추진하도록 되어 있다. 이 기본계획에서 자급률 목표를 설정하였다. 일본의 자급률은 1998년 당시 열량 기준으로 40%이나 2010년도의 목표를 45%로  설정하였다. 자급률은 국내 농업생산이 국민의 식료소비에 어느 정도 대응하고 있는가를 평가하는데 적절한 지표이다. 목표설정의 의의는 국가·지자체·농업인·소비자·식품산업관계자 등에게 과제를 명확히 제시하는 것에 있다. 즉 국민 전체가 참가하는 방식으로 식료 문제의 해결을 시도하는 점이 특징이다.

3.2. 식료자급률 표시방법

식료자급률 목표를 설정하는데 있어서 표시방법은 개별품목별로 중량 기준으로 표시하는 「품목별자급률」, 기초적인 식량인 곡물(쌀, 맥류, 옥수수, 수수, 기타 잡곡으로 식용과 사료용을 포함)에 대한 자급률을 표시한 것으로서 중량 기준으로 계산하는 「곡물자급률」, 곡물 중 쌀·맥류의 자급비율을 표시한 것으로서 중량 기준으로 계산하는 「주식용곡물자급률」, 기초적인 영양인 에너지를 기준으로 식료전체에 대한 종합적인 자급비율을 표시하는 「공급열량자급률」, 식료 전체에 대한 종합적인 자급비율을 금액비율로 표시하는 「금액기준식료자급률」, 그리고 「사료자급률」등 6가지로 제시하고 있다.

3.3. 식료자급률 결정방법

자급률 결정은 먼저 국민의 균형적인 영양섭취라는 관점에서 「바람직한 식료소비량」을 정하고, 다음에 농업생산의 과제, 품목별 과제가 해결된 경우 실현 가능한 국내 농업생산규모로서 「생산노력목표」를 결정한다. 이것은 품목별 단수, 품목별 식부면적, 경지이용률, 경지면적 등을 감안하여 계산된다. 자급률목표는 상기 생산노력목표를 바람직한 소비량으로 나눈 것이다. 이러한 과정을 거쳐 결정된 목표치는 <표 4>, <표 5>와 같다.

표 4  식료자급률 목표

단위 : %
			1997년	1998년	2010년
⑴ 품 목 별 자 급 률	쌀 주식용		99 103	95 100	96 100
	소맥		9	9	12
	대맥		7	5	14
	고구마		99	100	97
	감자		83	80	84
	대두 식용		3 14	3 15	5 21
	야채		86	84	87
	과실		53	49	51
		밀감	112	98	101
		사과	66	66	65
		기타	35	34	37
	우유·유제품		71	71	75
	육류		56	55	61
		쇠고기	36	35	38
		돼지고기	62	61	73
		닭고기	68	67	73
	계란		96	96	98
	사탕		29	32	34
	차		89	93	96
⑵ 공급열량식료자급률			41	40	45
⑶ 금액기준식료자급률			71	70	74
⑷ 주식용곡물자급률			62	59	62
⑸ 곡물자급률			28	27	30
⑹ 사료자급률			25	25	35
주＞⑴ 금액기준식료자급률의 2010년도 품목별 단가는 1997년과 같은 수준으로 가정하고 시산하였다. ⑵ 주식용곡물자급률은 쌀, 소맥, 대맥, 나맥 중 사료용을 제외한 곡물의 자급률이다. ⑶ 사료자급률은 사료용곡물, 목초 등을 총가소화영양(TDN)으로 환산하여 산출한 것이다.

표 5  총공급열량과 PFC열량구성(1인 1일 공급열량)

	1997년	1998년	2010년
총공급열량 (□)	2,619	2,570	2,540
PFC 열량구성(%) P (단백질) F (지방) C (탄수화물))	13.3 28.8 57.9	13.4 28.8 57.8	13 27 60
주＞「바람직한 소비량」에 대응한 것임.

4. 자급률목표의 달성방법

4.1. 소맥·대두·사료작물 생산증대

식료자급률은 「국내소비」에 대하여 「국내생산」이 어느 정도 충당하고 있는가를 나타내는 비율이다. 그래서 자급률 향상을 위해서는 「수입에 의한 국내소비를 감소」하면서 「국내생산을 증대」하는 방향으로 생산·소비 양면에서 과제를 제시하고 있으며, 생산자·소비자·정부가 연대하여 목표를 달성한다는 시도이다.

먼저 생산면에서의 과제는 지역단계, 즉 광역자치단체(현) 및 기초자치단체(시정촌)에서 생산노력목표를 결정하고, 시장원리를 중시한 가격형성의 실현과 소비자 수요의 정확한 전달, 가격정책의 개선과 경영안정대책 등 경영정책의 체계화 등을 통하여 수요에 대응한 생산증대를 도모하고, 이를 위한 기초조건인 기술 개발과 보급에 의한 품질 향상, 생산성 향상과 생산기반 강화 등도 동시에 강화하고 있다. 지역별로 경작포기지의 발생을 방지하고 경지이용률을 향상하여, 특히 소맥, 대두, 사료작물 생산증대에 중점을 두고 있다.

4.2. 일본형 식생활의 보급 등 국민운동

소비측면에서의 과제는 우선 식생활지침을 수립하여, 건전하고 건강한 식생활을  유도하기 위하여 식료의 소비상황, 농산물의 공급상황 등에 대하여 적극 정보를 제공하고, 음식쓰레기를 절감하는 등 일본형 식생활을 보급하기 위한 국민운동을 전개한다는 것이다.

구체적으로는 국민의 식생활 개선을 계도하기 위하여 지난 3월 24일「식생활지침의 추진에 대하여」를 제정, 문부성·후생성 등 관계 부처의 협력을 받아 추진하고 있다. 하나의 예를 들면, 일식으로 식사를 하는 경우, 양식보다 식료자급률이 42%포인트 높아지고, PFC(단백질·지방·탄수화물)열량비율도 균형적이라는 연구결과를 가지고 국민에 대한 적극적인 홍보를 통하여 국내산 농산물 소비를 확대하는 운동을 전개하고 있다.

농림성은 바람직한 식생활을 위한 국민운동을 권장하고 있으며, 우선 아침 식사를 일식으로 전환하는 것이 자급률을 높여 식료안보에 기여하면서, 국민 건강에도 유익하다는 점을 국민에게 계도하고 있다. 이것을 국민이 참여하는 형태로 추진하기 위하여 「食을 생각하는 국민회의」(대표 木村尙三郞 동경대학명예교수)가 운동을 전개하고 있다(http＞//www.risfl.or.jp).

표 6  메뉴별 공급열량자급률 및 PFC 열량비율

메 뉴	열량 (kcal)	자급률 (%)	국산열량 (kcal)	PFC 열량비율
				P(단백질)	F(지방)	C(탄수화물)
일 식 양 식	561 555	56 14	317 76	22 16	25 53	52 32
주＞⑴ 일식는 쌀밥, 된장국, 시금치나물, 생선구이, 계란, 납두 등이며, 양식은 빵, 버터, 오믈렛, 소시지, 야채셀러드, 우유 등임. ⑵ PFC의 적정비율은 연령별로 차이는 있으나 18세 이상의 경우, ①지방 20-25%(상한 25%), ②단백질 12.3%, ③탄수화물 62.7%임.

5. 최근 일본농정의 시사점

일본의 「식료·농업·농촌기본법」에서 제시하고 있는 농정의 기본이념은,  「농업의 지속적 발전」과 「농촌 진흥」을 도모하여, 「식료의 안정적인 공급」과 「다면적 기능」을 확보한다는 것이다.

이를 실현하기 위하여 「식료정책」이 농정의 중요한 축으로 등장하고 있다. 국민의 합의 위에서 형성된 식료정책은 농업보호의 중요한 수단으로 활용되고 있다. 식료정책의 특징은 안정적으로 식료를 공급하는 기반은 국내 생산에 있다는 전제 위에서 농지·경영주체·농업기술 등 국내생산의 기반을 확보하고, 이것을 효율적으로 활용하여 가능한 한 국내생산을 유지·확대한다는 점이다.

식료자급률은 국내에서 생산되는 식료가 국내소비를 어느 정도 충족하고 있는가를 나타내는 지표이고, 국민의 식생활이 국산으로 어느 정도 충당되고 있는가, 또 국내 농업생산을 기본으로 한 식료의 안정적인 공급이 어느 정도 확보되고 있는가를 검증하는 알기 쉬운 지표이다. 자급률목표는 2010년에 열량 기준으로 45%로 설정하였다. 자급률을 제고하는 방법은 총공급열량에 차지하는 수입농산물의 비율을 식생활 전환으로 축소하고, 동시에 국산 공급열량을 증산에 의하여 확대한다는 것이다. 증산 대상 품목은 소맥, 대두, 사료곡물 등이다.

일본 농림성이 식료자급률 목표를 설정한 의도는 식료주권에 대한 국민의 요구를 지표화하였다는 점과 WTO 차기협상에서 농업보호의 근거를 확보하였다는 점을 들 수 있다. 특히 식료주권에 대한 국민의 요구를 지표화 농정에 반영하였다는 점이 일본 농정사상 중요한 의미를 가진다고 할 수 있다. 식료자급률 목표를 설정하고 이를 달성하기 위한 정책체계는 국민이 비교적 이해하기 쉬운 특징이 있다. 이러한 국민합의를 바탕으로 농림예산을 증액할 수 있는 근거를 확보하는 것도 농림행정이 노리는 바일 것이다. 아무튼 국내외적으로 농업생산을 확대하는 데에 필요한 농업보호의 근거를 마련해 두었다는 점에서 적극 평가할 수 있다.

(김태곤 taegon@krei.re.kr 국제농업연구실)