OECD 농업환경정책위 합동작업반 논의동향

2000년 7월 10일부터 12일까지 제12차 OECD 농업·환경정책위원회 합동작업반(JWP)회의가  OECD 본부(프랑스 파리)에서 열렸다. 주요 논의사항은 농업환경지표의 작업계획, 농업환경정책의 생산 및 무역효과, 합동작업반의 위임(mandate) 연장 등이다. 농업환경지표의 작업은 지표가 갖는 정책 측면의 장점이 강조되면서 계속 추진하기로 합의했다. 농업환경정책과 관련된 보고서들에 대해 회원국은 다양한 의견을 개진했으며 다음 회의에 계속 논의하기로 했다. 합동작업반의 위임 연장에 대해 일부 회원국은 작업내용과 결과에 불만을 제기했으며, 이에 따라 회원국의 의견을 더 수렴한 후 농업위원회와 환경위원회 그리고 다음 JWP 회의에서 최종 결정하도록 했다.

1. 농업환경지표(AEIs)의 작업계획

1993년부터 활동하기 시작한 OECD/JWP는 회원국 사이에 존재하는 서로 다른 농업정책과 방식, 복잡한 생태계 조건에서 농업활동과 환경 그리고 정책개입의 연계를 단순하고 명확하며 종합적으로 나타내기 위한 방편으로 AEIs를 개발하고 있다. AEIs는 농업이나 농업정책과 연계해 환경의 상태나 변화에 관한 정보를 제공함으로써 지속 가능한 농업을 추진하기 위한 정책의 효율을 관측하고 평가하며 환경조건의 변화에 대응하도록 돕는 한 수단이 된다. JWP는 분야별로 13개 AEIs를 설정해 본격적으로 이를 개발하고 있다.

이번 회의에서 회원국들은 JWP의 작업에 대해 다양한 의견을 내놓았다. 먼저 미국, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등은 개발되고 있는 지표들을 통한 회원국 사이의 비교가 어렵고 공동으로 적용할 수 있는 여지 곧 정책연관(policy relevance) 정도가 낮기 때문에 JWP의 추가작업에 의문을 제기했다. 반면에 우리나라를 비롯해 EU, 일본, 스위스, 노르웨이 등은 지표가 유용하다는 점을 강조했다. 특히 우리나라는 OECD 차원의 지표개발이 회원국별 지표개발을 자극할 뿐만 아니라 정책효율과 농업-환경 연계에 관한 이해를 높인다는 점을 지적하면서 과학적인 접근방식에 의해 지표를 계속 개발해야 할 것이라고 주장했다.

논의 끝에 JWP는 대상지표의 엄격한 기준(criteria)을 설정하면서 지표개발작업을 지속하며, 정책연관과 실현가능성 및 국제환경협약(MEAs)의 기준 등을 고려하기로 합의했다. 이에 따라 회원국의 서면의견과 MEAs 및 관련 NGOs로부터 의견 수렴 등을 통해 개발대상 지표를 제시하고 2000년 12월에 열리는 제13차 회의에서 논의하기로 약속했다.

2. 농업환경정책과 관련한 보고서 검토

2.1. 농업환경정책조치의 생산효과[COM/AGR/CA/ENV/EPOC(2000)52]

이 보고서는 농업환경정책(agri-environmental policies)의 무역효과와 무역왜곡, 농업 경쟁력과 기준의 조화, 무역왜곡(trade distortion)을 가장 적게 하는 농업환경정책의 기준 설정 등에 대해 논하고 있다. 특히 관심을 끄는 내용은 농업환경정책이 농업생산과 무역에 영향을 미치는데, 세계후생(global welfare)에 미치는 그 영향에 따라 무역왜곡을 정의할 수 있다는 것이다.

이러한 보고서의 주장에 대해 EU, 독일, 영국, 덴마크 등은 JWP가 무역왜곡이란 WTO 용어의 개념을 해석하는 데 한계가 있음을 지적하고서 보고서의 발간에 반대했다. 우리나라는 세계후생의 개념 정의와 측정이 용이하지 않고 불확실하기 때문에 추가적인 검토가 필요하다는 의견을 개진했고 노르웨이, 네덜란드, 일본 등의 지지를 받았다.

반면에 미국, 오스트레일리아, 캐나다, 뉴질랜드 등은 기본적으로 보고서의 구성과 목적에 지지를 나타내고, 농업환경정책 조치가 다른 나라의 후생과 무역자유화의 기조에 부정적인 영향을 미치지 말아야 할 것을 강조했다. 또한 OECD의 논의가 WTO 협상에 이바지한다는 차원에서 이러한 보고서 및 연구가 그 위임사항을 벗어나는 것이 아니라고 밝혔다.

논의 끝에 사무국은 9월 중순까지 제출되는 회원국들의 서면의견을 바탕으로 이 보고서의 내용을 수정 및 보완하고 제13차 회의(12월)에서 논의하기로 결정했다.

2.2. 모범농업 및 환경정책실시를 위한 최적 이행계획 수립에 관한 정책결정체계[COM/AGR/CA/ENV/EPOC(2000)56]

이 보고서는 최적의 농업환경정책의 수립과 이행을 위한 의사결정체계에 관해 다루고 있다. 환경정책을 평가하기 위한 일반적인 기준들을 제시하고, 정책수단, 개입 목표, 정책대상, 규정 지역 등 정책수립 변수들에 관해 소개한다. 또한 농업환경정책의 수립과 이행을 위한 모범과정규약(code of good process)을 구성하는 기준 목록을 제시하는데, 목표에 대한 맞춤(tailoring), 투명성, 무역왜곡의 최소화 등이다.

많은 회원국들은 이 보고서가 농업환경정책 조치의 효율적인 도입과 이행에 관한 기준을 잘 제시하고 있다고 평가하면서 이러한 기준의 정치적 수용가능성과 NGOs의 역할, 정책평가 절차 등도 중요하다고 밝혔다. WTO 무역분쟁을 줄이기 위해서는 정책의 이행 기준을 따라야 한다는 보고서의 내용과 관련해 우리나라는 환경영향 평가자료 및 정보의 부족, 지역별 환경특성의 다양함, 생태계의 불확실성 등의 문제가 먼저 해결되는 것이 중요하다고 주장했다.

2.3. 농업과 지속 가능한 개발[COM/AGR/CA/ENV/EPOC(99)85/REV2]

이 보고서는 지속 가능한 개발의 차원에서 농업 관련 자원의 수요와 농업의 기능에 관해 폭넓게 논의하고 있다. 농업활동과 관련해 비식량 상품(non-food commodities)과 비상품 산출물(non-commodity outputs)을 언급하면서 농업의 여러 기능에 관해 소개한다. 산업자본과 자연자본으로 구성된 자원의 공급능력의 중요성을 강조한다. 끝으로 미래 수요를 만족시킬 수 있는 능력(capacity) 유지, 환경 서비스를 제공하는 토지의 능력 유지, 농지와 연계된 문화특성의 보전, 사회경제적 개발에 이바지하는 농업의 능력 유지 등 농업의 지속가능성 목표를 제시한다.

이 보고서에 대해 많은 회원국들은 내용이 방대하고 지속 가능한 농업에 여러 측면을 적절히 반영하지 못하고 있다고 평가했다. 미국, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등은 농업의 다원적 기능에 관한 내용과 동물복지(animal welfare)와 관련된 부분을 삭제하면서 농업이 환경에 미치는 부정적인 영향도 언급해야 한다고 주장했다. EU, 덴마크, 일본 등은 지속 가능한 농업에 관해 논의하는 다른 국제기구의 논의도 이 보고서가 감안해야 하며 정책 차원의 접근도 포함시킬 것을 요구했다. 우리나라는 농업의 다원적 기능이 지속 가능한 농업에서 중요한 부분을 차지하고 있는데 견주어 보고서의 내용이 상대적으로 부족하다고 평가하고, 특히 결론부분이 본문과 일관성을 나타내도록 보완을 요구했다.

이에 따라 사무국은 미진한 부분에 대해 서면의견을 받아 수정·보완하고 이를 배포해 제13차 회의에서 다시 논의하기로 했다.

2.4. 농업의 환경적 지속 가능성[COM/AGR/CA/ENV/EPOC(2000)50]

이 보고서는 농업과 환경에 관한 JWP 작업의 종합보고서이다. 농업 및 농업정책이 환경에 미치는 영향과 무역자유화의 환경영향에 대해 분석한다. 농업의 환경성과를 개선하기 위해 정책과 시장이 갖는 역할에 대해서도 제시하고 이를 위한 세부 정책 수단과 지침을 밝힌다.

많은 회원국들은 이 보고서의 내용과 구성에 대체로 공감을 표시했으나, 미국, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등은 몇 가지 개념과 이론에 다른 의견을 제시했다. 특히 미국은 참조수준(reference level＞환경이익과 손실을 나누는 선)이 개념에 불과하며 적용하기 어려움을 지적했다. 또 농업생산과 환경간의 결합(jointness)에 대해 경험적인 접근이 필요하다고 강조했다. 우리나라는 농업의 환경효과가 크기 때문에 오염자부담원칙(PPP)과 함께 수익자부담원칙(beneficiary pays principle＞BPP)도 본문에서 다뤄야 한다고 주장했다.

3. JWP 위임(mandate) 연장

사무국은 2001년 1월로 만료되는 현재의 JWP의 위임을 3년 연장하는 안을 이번 회의에 제시했다. 많은 회원국들은 이러한 연장안에 지지를 나타냈다. 그러나 미국, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등은 그동안 진행돼 온 JWP 작업과 결과에 불만을 나타내고 더욱 투명한 작업내용과 방향이 전제돼야 한다는 입장이다.

사무국은 앞으로 작업내용의 선정 과정에서 투명성을 높이기 위한 의견과 방안을 회원국들로부터 받아 이를 논의하기로 했다. 또한 12월에 열리는 제13차 JWP 회의에서 JWP의 위임에 관해 결정하기로 했다.

4. 평가와 관찰

많은 회원국들은 AEIs 개발, 농업환경정책의 수립을 위한 기준 등 지금까지 JWP가 추진한 작업이 국내정책 개발에 유용하다는 입장을 나타냈다. 반면에 미국, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등 주요 수출국들은 농업의 다원적 기능에 대한 강조와 여러 가지 지표 및 참조수준 설정에 불만을 표시했다. 이는 지금의 JWP 작업이 농업의 다원적 기능을 뒷받침하고 이를 통해 농업보호를 지키는 논리로 활용될 수 있을 것이란 점에 강한 경계를 나타낸 것으로 해석할 수 있다. 특히 수출국들은 적용 가능성과 실효성 측면에서 지역 특정적인 요소를 지나치게 강조하거나 지표의 선정기준이 엄격하지 않음에 따라 여러 가지 부작용이 나타날 수 있다고 지적한다.

이에 따라 사무국은 잠재 대상지표의 엄격한 선정기준을 설정하면서 지표 개발 작업을 지속해 나아가고, 많은 회원국에 공통으로 적용하고 효과를 거둘 수 있는 방향으로 JWP 작업과 관련 보고서 작성 작업을 추진할 것으로 전망된다.

(임송수 songsoo@krei.re.kr 국제농업연구실)