미국의 농가소득정책의 최근 동향과 시사점

1. 1996년 농업법의 한계

1996년 농업법이 제정되기까지 미국의 농업정책은 소득과 가격지지 정책을 통하여 농민의 소득을 지지함은 물론 양질의 농산물 공급을 충분히 확보하는 것이었다. 그러나 지나친 가격지지는 농산물 공급의 과잉 문제를 초래하여 재정적자 누증의 주요 원인이 되었으며, 재고누증 및 수출보조로 인한 세계시장에서의 가격하락과 수출침체는 우루과이 라운드 개시의 배경이 되었다.

미국은 과잉생산과 재고누증, 재정적자의 문제를 해결하기 위하여 1985년과 1990년 농업법에서 소득보전을 위한 지지가격(부족불지불시 설정되는 목표 지지가격)과 시장가격 지지수준을 동결 내지 감축해 왔으며, 1996년 농업법에서는 정책의 근간을 가격지지에서 소득지지로 전환하였다. 즉 UR 농업협정에서 권고하는 바와 같이 감축대상 농업보조를 줄이고 허용대상정책을 확대했던 것이다.

미국이 이와 같이 획기적으로 농업정책의 근간을 수정하게 된 배경은 이미 우루과이 라운드에서 무역상대국들과 농업보조금과 수출보조금을 감축하기로 약속한바 있어 단독으로 보조금을 감축할 때 발생하는 부담이 줄어든 데 있다. 아울러 미국 농민들의 입장에서 1996년 농업법에 따라 보조를 받을 경우(매년도 시장가격 수준과는 상관없이 이미 정해진 액수의 보조를 받음) 과거의 방식보다 오히려 보조액수가 많아지는 결과(당시 시장가격이 계속적으로 좋아지는 추세에 있어 과거의 방식을 따를 경우 부족불지불액이 감소하게 됨)를 가져와 신농업법의 채택에 대하여 농민들이 암묵적으로 동의했기 때문이다.

1996년 농업법의 또 다른 특징은 농민들의 작목 선택과 영농활동에 대한 제약을 최대한 철폐한 데에 있다. 과거 연방정부는 농민들에게 소득지지의 대상이 되기 위해서는 반드시 일정면적에 대해 감산하거나 휴경해야 하는 의무를 부과하였다. 그러나 이러한 제약들은 농민들이 시장조건의 변화에 신속하게 적응해 나가는 데 장애가 되고, 미국 농업의 국제경쟁력을 저하시켜 수출경쟁국의 시장점유율만 높여준다는 비판이 있었다. 이러한 차원에서 1996년 농업법에서는 아무런 조건 없이 소득지지를 해 줌으로써 작목 선택과 경작면적의 결정에 대한 제약을 완전히 철폐하였다. 결론적으로 1996년 농업법의 도입에 따라 미국의 농업은 시장기능의 활성화로 효율성은 증대되었으나 정부 개입의 축소에 따라 시장상황의 변동에 따른 농업경영의 위험에는 크게 노출되었던 것이다.

2. 농산물가격의 하락과 농가소득 감소

UR 농산물협상의 기본전제는 각국의 시장이 좀 더 개방되고 국내 농업보조금과 수출보조금이 감축되어 세계 농산물시장이 시장 지향적인 방향으로 나가면 농산물가격이 다시 상승하고 농산물 수출국들의 수출은 증가할 것이라는 데 있었다. 실제로 국제시장의 곡물가격은 UR 협상 이후 1995/96년에는 큰 폭으로 상승하였다. 이와 같은 가격상승은 물론 UR 협상에 따른 효과도 포함되었을 것으로 판단되나, 이는 1995/96년 곡물생산이 크게 줄어들고 기말재고율이 14%대 이하로 하락하여 세계 곡물수급이 불안정하게 되었기 때문이다. 이후 연속된 풍작으로 수급이 안정됨에 따라 1999년 국제 곡물가격은 1980년대 말 이후 최저의 수준으로 하락하게 되었다.

미국의 국내 시장가격과 세계 시장가격이 점차 하락함에 따라 농민들의 소득은 계속적으로 감소하기 시작하였다. 이에 따라 미국 정부는 농민들의 소득을 보전해 주기 위해 다양한 농업경영 안정화 대책을 수행하게 되었다. 특히 1998년 흉작 시에는 1996년 농업법에서 이미 결정된 직접 지불액의 50%에 해당하는 추가적인 금액을 재해보상(disaster payment)의 형식으로 생산이 감소한 농민들에게 지급하였다. 미국정부의 농민들에 대한 보조금은 1996년의 46억 달러에서 1999년에는 192억 달러로 4배 이상 증가하였다. 세계 시장가격이 회복될 전망이 보이지 않는 2000년의 경우, 재해보상과 소득지원형식으로 지급되는 직접 지불액의 총 규모는 250억 달러에 이르고 정부의 총 보조규모는 300억 달러를 상회할 것으로 전망된다(Sumner, □Agricultural Commodity Programs in the US＞Reform and Reversal and WTO Implication□, KREI세미나, 2000, 7).

표 1  미국의 농업보조 지출액 변화 추세

단위＞백만불
	직접지불	총 농업보조금
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000	5,847 9,143 5,057 4,143 5,807 7,017 8,431 13,861 20,814	9,738 16,047 10,336 6,030 4,646 7,256 10,143 19,233 26,961

3. 농가소득지원의 확대

클린턴 행정부는 금년 대통령선거를 겨냥하여 농가소득 보전, 수출확대, 농촌발전 촉진 등을 내용으로 한 농업·농촌 정책을 새롭게 수립하여 2001년부터 추진할 계획이다. 곡물가격의 하락과 농가경영의 불안정화에 대비하기 위한 농가구제대책의 총액은 향후 3년간 153억불로서 작물보험료의 정부보조율 인상과 농가에 대한 추가적인 소득보전이 중심을 이루고 있다. 구제대책은 향후 3년간 계속되며 세부내용을 보면 소득보전이 71억 달러이고, 이 중 55억불은 직접 지불 대상 농가에게 금년 말까지 지급되며 나머지 16억불은 이미 확정된 2001년도 농업예산에 추가될 것으로 보인다. 이번 대책은 소득안전망(Income safety net) 강화대책으로서 작물보험제도를 확충했다는데 또 다른 특징이 있다. 정부의 작물보험에 대한 보조율은 현대의 13∼57%에서 38∼67%로 대폭 인상했으며, 지원액은 2001년부터 2004년까지 82억 달러 수준에 해당한다. 농가의 보험료 부담을 경감하여 작물보험을 확대하고 농가경영을 안정시킨다는 취지이다.

한편 곡물가격이 하락하고 있는 1998년 이후 융자부족불제도(Loan deficiency payment)에 의한 정부의 재정지출도 증가하고 있다. 이 제도는 시장가격 지지수준인 융자율(Loan rate)과 시장가격과의 차액을 지급하는 일종의 시장가격을 지지하기 위한 제도이다. 시장가격이 비교적 높았던 1997년까지는 지급액이 미미했으나 1998년에는 옥수수, 대두, 소맥 등을 중심으로 23억 달러에 달했고, 1999년에는 전년도 이상으로 가격이 하락하여 이와 관련된 정부지원액은 더욱 증가하였다. 이러한 정부의 적극적인 농가소득 보전정책에 따라 시장가격의 하락에도 불구하고 농가소득이 실질적으로 보전되는 결과를 가져왔다.

또 미국 정부는 소규모 농가의 경영안정을 위해 소농에 대한 판매정보를 제공하는 웹사이트를 개설하고 연방·주 정부, 대학 등의 웹사이트와 연결하여 판매정보에 대한 접근을 용이하게 하고 있다. 소수민족 및 여성 농민에 대한 대출기회를 확대하기 위해 1999년 2억 9,600만 불을 지원하였다. 2000년 3월에는 유기 농축산물의 생산과 유통, 가공에 대한 세부적인 지원기준을 마련하고 유기농산물의 수출도 지원할 계획이다. 또한 농업과 농촌 발전사업에 대한 지원도 꾸준히 증가하여 왔다. 1998년에는 게놈연구, 식품안전 기술, 생명공학 등의 분야에 5년간 1억 2,000만 불을 투자하였다. 농촌 지역 경제발전을 위해서는 1999년 4,000만 불을 지원한 바 있고 2001회계연도에는 2억 4,800만 달러로 확대할 방침이다. 아울러 2001년에는 광역 네트워크 구축을 위해 2,500만 불을 지원하고 축산 오폐수 처리와 온실가스 감축을 위한 대체에너지 개발과 청정 에너지 사용을 위한 투자도 확대할 계획이다.

4. 농정전환의 시사점

이상에서와 같이 미국의 농업보조금은 차기 WTO 농산물협상을 앞에 두고 급격히 증가하고 있는데 이는 농산물협상뿐만 우리나라의 농업정책 수립에도 여러 가지 시사점을 던져주고 있다 하겠다. 우선 미국의 농업보조금 증가는 국내보조금의 감축과 감축기준의 설정 및 허용정책별 기준의 재설정에 관한 차기 농산물협상에 큰 영향을 미칠 것으로 보인다. 당초 미국을 비롯한 케언스 그룹 등 농산물수출국들은 허용대상 농업정책이 농산물 생산을 촉발하고 무역을 왜곡시키는 방향으로 남용되어 왔으므로 이에 대한 엄격한 규율이 필요하다고 주장해 왔다.

그러나 UR 협상 이후 미국의 직불지불, 소득안정 지원, 재해보상 등 허용대상 농업보조가 기하급수적으로 증가해 온 결과 차기협상에서의 입지는 매우 취약해졌다고 볼 수 있다. 따라서 미국은 국내보조금 감축에 관한 협상은 심도 있게 취급하지 않고 시장개방 분야와 수출보조금 감축 분야의 협상에 중점을 둘 것으로 보인다. 또한 미국은 UR 협상에서 국내보조, 시장개방, 수출보조로 나누어 협상을 한 결과 국내보조 감축에 관한 협상에 상당히 많은 시간과 노력을 경주했으나 협상결과와 국제 농산물교역에 미친 효과는 미미하다고 판단하고 있는 듯하다. 즉 수많은 수사(Rhetoric)가 난무하였고 협상지연의 주원인이었지만 막상 그 결과는 실망스럽다는 것이다. 따라서 우리나라는 미국의 입장변화에 맞추어 시장개방 분야의 협상에 중점을 두어 대비하되 국내보조와 같이 미국의 입장이 취약한 분야는 협상의 지렛대로 삼아 우리의 국익이 극대화되도록 노력해야 할 것이다.

다음으로 미국농정의 전환이 우리에게 주는 교훈은 우리나라의 농업정책도 국제규율에 맞추어 가급적 가격지지보다는 직접 지불과 정부 서비스를 강화하는 방향으로 전환되어야 한다는 점이다. 미국은 앞에서와 같이 1996년 농업법을 통해 가격지지와 생산제한을 철폐하고 생산과 연계하지 않는 소득지지를 확대하였다.

또한 EU는 역내 농업의 구조조정, 구 동구권 국가로의 회원국 확대, 그리고 차기 농산물협상 등 대내외 여건 변화에 대처하기 위하여 새로운 농정개혁안(Agenda 2000)을 확정하였다. 농정개혁안에서 과잉생산, 재고누증, UR 협상결과에 따른 수출보조금 지급의 제약 등에 관한 문제는 곡물, 쇠고기, 낙농제품의 지지가격을 인하하되 지지가격 인하에 따른 소득감소는 생산수준 및 시장가격의 변동과는 상관이 없는 보상지불(Compensatory payment)을 통해 보완하기로 하였다.

일본 역시 UR 이후 21세기 농정방향을 설정하고 WTO 차기 농산물협상에 대처하기 위해 1999년 7월 「식료·농업·농촌기본법」을 제정하였다. 기본법의 주요 내용에는 전업농에 대한 소득안정화 정책과 조건불리지역에 대한 직접지불제도가 포함되어 있다. 소득안정화를 위한 도작경영안정제도는 쌀농가가 안심하고 영농활동을 할 수 있도록 가격하락 시 하락 분의 일정액을 정부가 보전해 주는 직접지불제도이다. 조건불리지역을 대상으로 한 직접지불제도는 중산간 지역의 경작포기를 억제하고 토양유실의 방지와 홍수조절 등 농업의 다원적 기능을 확보, 유지하기 위하여 도입된 제도이다. 결론적으로 일본은 농정개혁의 목표를 생산의 효율화, 국내 공급력 유지, 조건불리지역에 대한 지원강화, 환경보전형 농업의 육성 등에 중점을 두고 있다.

주요국 농정개혁의 일반적 특징은 가급적 가격지지를 감축하고 직접 지불이나 환경보전, 농촌 지역의 유지 등에 관한 지원을 강화하고 있다는 점이다. 이러한 농업정책의 전환은 부분적으로 UR 협상의 영향 때문이라고 할 수 있지만 과잉생산이나 재고누증, 그리고 시장왜곡 현상을 방지하고 농업을 효율적인 산업으로 유도하기 위한 자체적인 필요성에 따른 것이라고 할 수 있다. 이러한 관점에서 우리나라도 차기WTO 협상에도 대비하면서 농업의 경쟁력을 제고한다는 차원에서 주요국의 정책사례를 면밀히 검토하여 도입하는 것이 바람직할 것으로 본다.

(이재옥 jaeoklee@krei.re.kr 국제농업연구실)