영국의 사유림 지원제도

영국의 국토면적은 약 22,752천ha이며 이 중에서 산림면적은 2,577천ha로 11%를 차지하고 있다. 우리 나라와 비교하면 국토면적은 2.3배정도 큰 반면에 산림면적은 우리의 6,436천ha 보다 적다. 영국의 산림면적 중 사유림의 면적은 1999년 현재 1,542천ha로 59.8%를 차지하고 있어 국유림 비율은 낮고 사유림 비율은 높은 산림소유구조를 가지고 있다. 최근 5년간의 소유구조의 추이를 보면 국유림은 줄어들고 사유림은 꾸준히 증가하는 추세를 나타내고 있었으며, 또한 사유림에 대한 정부의 꾸준한 지원책에 따라 산림면적의 비율도 1995년의 9%에서 1999년의 11%로 2% 가량 증가하였다.

1. 영국의 사유림지원제도의 전개

1.1. 1988년 임업세제 개정과 새로운 보조금제도 도입

1970년대 말의 보수당 정권 탄생에 따라 주장된 국유림 사업규모의 축소, 사유림에 대한 조성의 강화라는 방향은, 제2차 대전후의 영국임정에 있어서 커다란 변화가 가져왔고 그 기조는 현재에 달할 때까지 계속되고 있다. 그러나, 1988년이 되면서 사유림의 중시라는 방향과 역행하는 듯한 정책변경이 실시되었다. 즉, 임업세제의 개정이다.

임업소득에의 우대세제는, 특히 1960년대와 1970년대의 노동당 정권시대의 높은 누진세율에 허덕였던 고액납세자에게 있어서는 세금의 회피수단으로서 크게 이용되었다. 그 중에는 자금을 빌려서까지 임지를 구입하기도 하고 또는 임업활동을 행하고 있는 회사나 단체에 투자하기도 하였다. 한편에서는, 이와 같은 구조를 이용한 고액납세자에 의한 세금의 회피의 수단이며, 대규모 침엽수 조림은「모포를 깐 것 같은 조림」(blanket afforestation)이라고 할 정도로 단조로운 경관을 만들게 되는데 국민의 일부나 환경그룹에 의한 비판의 대상이 되었다.

한편, 1985년 7월에 정부의「활엽수림정책」이 발표되고 나서 3년째에 해당하는 1988년 가을 경부터, 그 정책의 유효성에 관한 재검토가 실시되고, 그 결과에 대한 정부의 결론이 1990년 7월에 발표되었다. 그것은 1985년 이후의 활엽수림에 대한 일련의 정책조치를 평가하면서도 현재 정책에서는 조림에서 목재판매에 이르기까지의 장기간의 관리를 장려하기 위한 조치가 결여되어 있다는 것을 인정한 내용이었다. 그 결과 1988년의 임업세제의 변경도 고려하여 활엽수림뿐만 아니라 침엽수림에 대해서도 1992년에 경영보조금을 도입하게 되었다.

1.2. 1990년 보조금 재검토

1980년대 후반부터 실시중인 보조금제도의 유효성이 정기적으로 재평가되게 되고, 1990년에는 2년마다 행해진 Woodland Grant Scheme(WGS, 산림보조금제도)에 의한 보조금의 최초 재검토가 실시되었다. 그 결과, WGS의 조림보조금액은 그대로 두었으나, 1988년에 도입된 Better Land Scheme(BLS)는 저지의 우량지에서의 조림을 더욱 촉진하기 위해 1990년 10월부터 침엽수조림은 □당 400파운드, 활엽수는 600파운드로 인상되었다(당초에는 침·활 모두 200파운드).

1992년 6월에는, WGS에 Community Woodland Supplement(CWS, 지역사회산림공급제도)가 더해졌다. 이것은, 시가지의 끝에서 5마일 이내의 시민에게 레크레이션의 기회를 제공하기 위해 조림할 경우, WGS의 새로운 임지에 대한 조림보조금에 더하여 □당 950파운드를 할증 보조하는 것으로, 도시주변의 산림 조성을 장려하는 것이다.

1990년대는 또 산림이 지구온난화 방지에 있어서 중요한 역할을 하는 것이 널리 인식되어 온 시기도 있었다.「이 공통유산」(This Common Heritage)이라고 제목 붙인 1990년의 정부 환경백서는 산림이 지구온난화를 방지하는 효과적인 방법이라고 평가하고, 또 Community Forest 등의 새로운 형태의 조림조성책, 활엽수의 조림 등 정부의 정책에서도 언급한 호의적인 것이었다.

또, 의회 위원회에 의한 임업정책의 방법에 대해서 검토한 조사보고서가 잇따라 발표되었다. 1990년 2월의 하원농업위원회에 의한「토지이용과 임업」(Land Use and Forestry) 및 1993년 3월의 하원환경위원회에 의한「임업과 환경」(Forestry and the Environment)이 그것이다. 산림이 지닌 레크레이션이나 경관, 원재료의 제공, 대기중의 이산화탄소고정 등의 면에서 중요한 가치를 지니고 있다는 것을 인식하고, 기존 산림의 지속적인 관리와 새로운 산림의 착실한 확대라는 두 가지를 정책목표를 명확히 하였다.

1.3. 1992년 보조금 재검토

1992년 10월에는 WGS의 제2차 재검토가 실시되었다. 이 때도 공공지출의 삭감을 위해 보조금액의 인상은 다시 보류되었으나, 새로이 매년 지급되는 경영보조금이 도입되었다. 여기에는 표준보조금과 특별보조금의 2종류가 있으며, 전자는 보육시업의 촉진과 그에 따른 환경적 가치의 증대를 목표로 한 것으로, 침엽수림의 11∼20년생에서 □당 연 10파운드, 활엽수림의 11∼40년생에서 □당 연 25파운드가 지급되었다. 후자는 자연의 보전이나 경관, 국민의 레크레이션에 대한 환경적 가치가 높은 산림, 또는 산림으로의 접근이나 레크레이션 시설의 신설·증설에 대해서, 11년생 이상의 산림에 대해서 □당 35파운드가 지급되었다. 더욱이, 10□ 이하의 소규모 산림에 대해서 약간의 할증보조도 지급되었다. 또, 포플러나 오리나무, 버드나무(보통, 수양버들)와 같은 단벌기 관목림의 조성에 대해서도 비로소 보조금의 지급이 개시되게 되었다.

1.4. 1993년 임업 재검토

정부는 1994년 7월에 WGS를 큰 폭으로 개정하였다. 그 중요한 점은, 새로운 임지에 대한 조림과 재조림에 대한 보조금에 격차를 두어, 재조림에 대한 보조금액을 큰 폭으로 인하하였다. 식재규모는 침엽수에서는 그때까지 □당 325파운드로□활엽수에서는 같이 975∼1,575파운드가 525파운드로 인하하여 최대로 약 1/3 정도 감액되었다. 한편, 새로운 임지에 대한 조림에 대해서는 침엽수에서는 700파운드, 활엽수에서는 10□ 미만의 1,175∼1,575파운드를 일률적으로 1,350파운드, 10□이상은 975파운드를 1,050파운드로 변경하였다. 개정전의 보조금과 비교하면, 활엽수에서는 3□이상, 침엽수에서는 10□이상이 증액되고 있다.

게다가, 이 때 BLS는 침엽수만 200파운드 인상하여 활엽수와 동액인 600파운드로 하였다. 한편, 이제 막 발족된 경영보조금 중 표준보조금은 페지되었고, 산림으로의 시민의 접근을 개설하기도 하고, 환경 또는 경관을 개선하는 것에 대해서 □당 연간 35파운드를 10년간 지급하게 되었다.

또, 특정한 지역을 타겟으로 하여 일정기간만 조림을 장려하기 위해, WGS의 조림보조금에 추가로 덧붙여 보조하는 특정지역할증금(Locational Supplement)도 도입되었고(실시는 1995년 4월) 할증금액은 □당 600파운드였다. 더욱이, 목재생산, 경관의 향상 등 다양한 목적을 위해 잉글랜드 중앙부에서 조성중인「국민의 숲」에서 신청자가 조림계획과 그에 필요한 비용을 신청하면, 그 중에서 FC가 그 목적에 합치한다고 판단한 경우만을 보조대상으로 하는「국민의 숲 육성계획」(National Forest Tender Scheme)이 새로이 설정되었다. 이와 같은 보조금은 Challenge Fund라 부르며, 일정 조건을 만족한 모든 신청자에게 지급하는 종래의 보조금 지급 시스템과는 크게 다른 것이다. 또, 이것은 예산 총액과 실시기간(1995년∼1998년)이 한정되었다.

또, 환경적으로 중요한 산림을 방목가축에 의한 피해로부터 지키기 위해 농민에게 지불하는 가축배제지불제도(Livestock Exclusion Annual Payment, □당 80파운드를 10년간), 및 포플러나 버드나무 등의 단벌기산림(Short Rotation Coppice)의 새로운 임지에 대한 조림에 대한 보조금(Set-Aside지에서 □당 400파운드, 非Set-Aside지에서 600파운드)도 도입되었다. 이 외에, 시민의 산림으로의 접근을 제공(보도건설이나 개량, 표식의 설치 등)하는 것에 대해서 정률(인정경비의 50%)의 보조금을 지급하는 산림개량보조금(Woodland Improvement Grant, WIG)을 설정하게 되었다(실시는 1995∼1997년도).

2. 현행 영국의 사유림 지원제도

2.1. Woodland Grant Scheme(WGS, 산림보조금제도)

Woodland Grant Scheme(WGS, 산림보조금제도)는 목재생산의 증가, 주변경관(landscape)의 개선, 자연생태계 유지, 레크레이션과 스포츠를 위한 기회 제공, 기존 산림지의 내실 있는 경영을 위한 지원, 농촌 및 산촌지역의 경제활성화와 일자리 제공, 농업에 대한 토지이용 이외에 새로운 이용가치를 제공하는 것을 그 목적으로 하고 있다.

2000년 현재 WGS는 크게 두 가지 형태로 나뉘어지는데 새로운 임지에 대한 지원과 기존 임지를 재조림할 때 지원하는 형태이다. 새로운 임지에 대한 보조는 침엽수의 경우 10ha 이하나 이상 모두 ￡700/ha를 보조해 주고 있으며, 활엽수의 경우는 10ha 이하시 ￡1,350/ha, 10ha 이상시 ￡1,050/ha을 지원해 준다. 또한 새로운 임지에 대해서는 WGS이외에 추가적으로 지원하는 프로그램들이 있다. Better Land Contribution(BLC, 우량지기여금)는 경작지나 개량초지 혹은 곡류재배지에 조림할 경우 지원하는 프로그램으로 지원규모는 ￡600/ha이다. 그리고 Community Woodland Contribution(CWC, 지역사회산림기여금)는 공공레크레이션을 위해 이용될 수 있도록 도시나 마을 주변에 새로운 임지 조성을 유도하기 위함이며 지원규모는 ￡950/ha이다. 그리고 특정한 지역에서 새로운 임지에 조림할 때 추가적으로 지원되는 인센티브가 있는데 이것이 바로 Community Forest Premium(CFP, 지역사회산림할증금)이며, 지원규모는 ￡600/ha이다. 그리고 Short Rotation Coppice(SRC, 단벌기조림보조금)는 단벌기로 운영하기 적당한 지역에서 포플러와 버드나무를 조림할 경우 지급하는데  5년간 계약조건을 유지해야하고, 지급액은 Set-aside land의 경우 ￡400/ha이고 Non set-aside land는 ￡600/ha이다.

2.2. Farm Woodland Premium Scheme(FWPS, 농지조림장려제도)

농지조림장려제도(Farm Woodland Premium Scheme, FWPS)는 농지에서 농업을 통해 얻었던 소득에 대한 보상차원으로 매년 지급되는 지불금액(payment)을 의미한다. FWPS는 농지에 새로운 임지 조성을 장려하기 위한 제도로, 농경지에 임지를 조성함으로써 환경적 이익을 증가시키고, 특히 주변경관을 가꾸고, 동식물에게 새로운 안식처 제공, 생물다양성 증대가 주된 목적이라 할 수 있다. FWPS는 10년내지 15년에 걸쳐 매년 지급되는데 15년 동안 지급할 시에는 나무식재 면적의 50% 이상을 활엽수로 하거나 스코틀랜드산 소나무(native Scots pine)를 식재하여

야 하며, 30년 내에 벌채하여서는 안 된다. 그리고 10년 동안 지급할 때에는 침엽수를 50% 이상 식재해야 하며 20년 내에 벌채해서는 안 된다는 부대조항이 붙게 된다.

FWPS의 지급율를 살펴보면, 조건불리지역 이외와  조건불리지역으로 크게 구분되는데, 조건불리지역 이외에서는 경작지의 경우 ha당 ￡300, 기타 개량지는 ha당 ￡260를 지급하며 미개량지는 적용되지 않는다. 그리고 조건불리지역에서는 열등지와 최열등지로 나뉘어 지급되는데, 열등지의 경우 경작지 ￡230, 기타 개량지 ￡200, 미개량지 ￡60를 ha당 지원하고 있으며, 최열등지에 대해서는 경작지 ￡160, 기타 개량지 ￡140, 미개량지 ￡60를 ha당 지급하고 있다.

표 1 현행 영국의 사유림지원 제도

보조금명	WGS 산림보조금제도 1988년∼	BLC 우량지기여금 1988년∼	CWC 지역사회산림기여금 1992년∼	CFP 지역사회산림할증금 1995년∼
지급금액·□당금액	*새로운 임지의 경우, 침엽수는 일률 700파운드, 활엽수는 10□이하는 1,350파운드, 10□이상은 1,050파운드. *기존 임지의 재조림의 경우, 침엽수 325파운드, 활엽수 525파운드 *그 밖에 경영보조금 35파운드	경작지, 개량초지, 곡류재배지에 대하여 새로운 임지에 조림할 경우, WGS의 새로운 임지에 대한 보조에 추가로 덧붙여 600파운드	도시나 마을로부터 5마일 이내의 토지에 새로운 임지에 조림할 경우, 국민에의 레크레이션을 위한 접근의 제공에 대해 WGS의 새로운 임지에 대한 보조에 추가로 덧붙여 950파운드	특정지역에 대해서 WGS의 새로운 임지에 대한 보조에 추가적으로 지원되는 인센티브로 600파운드.
보조금명	SRC 단벌기조림보조금 1994년∼	WIG 산림개량보조금 1995년∼	FWPS 농지조림장려제도 1992년∼
지급금액 ·□당금액	단벌기로 운영하기에 적당한 지역에 포플러나 버드나무를 새로운 조림할 경우 Set-Aside land에서는 400파운드. 그 이외(Non set-aside land)는 600파운드	임지에서의 공공레크레이션 제공, 관리되지 않아 상업적 가치가 적은 임지에 내실 있는 경영 도입, 생물다양성 증대 등을 향상시키기 위해 소요되는 비용의 50% 지급, 일부사업에 대해서는 Challenge Fund제	(표 2 참조)

표 2  농지조림장려제도(FWPS) 지급율

단위 : ￡/ha/년
토지종류	조건불리지역 이외	조건불리지역
		열등지	최열등지
경작지	300	230	160
기타 개량지	260	200	140
미개량지	적용안됨	60	60
주＞지급률은 최소 5년마다 재검토됨.

(김용렬 kimyl@krei.re.kr 산림정책연구실)