시장접근분야의 쟁점과 전망

1. 시장접근물량의 증량 및 관리방법개선

지난 UR 농업협상의 주요한 합의는 농산물 수입국들 뿐만 아니라 수출국에서도 광범위하게 사용되어오던 모든 비관세장벽 철폐를 통한 관세로의 전환과 단계적 감축에 관한 것이다. 특히, 비관세장벽을 관세로 전환할 때, 일종의 이중관세제도인 관세할당제(Tariff rate quotas: TRQ) 방식을 통해 양허된 시장접근물량에 대해서는 낮은 관세를 부과하고, 이를 초과하는 물량에 대해서는 높은 관세를 부과할 수 있도록 했다.

그러나 농산물 수출국들은 국영무역 등 다양한 시장접근관리 방식을 통한 정부의 시장개입 및 관리무역 등의 성행으로 UR 이후 시장개방의 이행결과는 기대에 못 미치는 것으로 평가하고 있다. 따라서 미국을 포함한 호주, 뉴질랜드, 캐나다 등 농산물 수출국들은 차기 협상에서 그들의 실질적 이익확보차원에서 시장접근 물량의 실질적 확대 및 고율관세의 대폭 감축을 주장하고 있으며 국영무역, 수입허가제 등 수입관리제도의 개선을 강력히 요구하고 있는 실정이다. 이에 반해 우리나라, 일본, 스위스 등 농산물 수입국들은 관세할당제에 운영되고 있는 품목의 고율관세가 관세화의 결과이고 점차 감축하고 있다 점과 수입관리제도의 선택은 회원국의 권리인 점 등을 지적하며 대폭적인 시장접근물량 확대나 시장접근물량을 초과하여 수입되는 물량에 부과되는 고율관세의 대폭 감축에 반대하고 있는 상황이다.

2000년 3월부터 지금까지 차기 농산물 협상의 골격마련을 위해 4차례에 걸쳐 개최된 특별회의를 통해 시장접근물량의 확대와 수입관리에 대한 규율강화와 관련하여 주요국이 제안한 내용은 다음과 같다. 우선 미국은 농산물협상 전반에 관한 제안서(G/AG/NG/W/15)에서 모든 품목의 시장접근물량(TRQ)를 연차적으로 상당 수준 증량시키고, TRQ 수입이 일정 수준 이하일 경우 TRQ 수입을 촉진하기 위한 자동적인 장치와 규율을 마련해야 한다고 주장하고 있다. 또한 미국은 또 다른 제안서(G/AG/NG/W/58)에서 TRQ 개혁방향에 관해 폭 넓고 구체적인 내용을 제시한 바 있는 데 TRQ 수입관리 방식의 개선을 위한 4가지 원칙을 강조하였다. 첫째로 TRQ 관리방법이 무역장벽으로 작용하지 않도록 TRQ에 대한 추가적인 규율을 제정해야하며, 둘째로 과거의 TRQ 수입이행률을 기초로 시장접근세율를 인하하도록하고, 셋째, 국가간 관세격차의 축소 및 TRQ 물량의 점차적인 증량이  이루어져야하며, 넷째 TRQ 이행률이 낮을 경우 자동적으로 시장접근세율를 인하하자고 제안하였다. 한편 TRQ 규율제정과 관련하여 미국은 규율제정에서의 원칙으로서 투명성(Transparency), 비제한성(Non-restrictiveness), 재배정(Reallocation) 등의 원칙을 강조하였다.

캐나다는 제안서(G/AG/NG/W/12)에서 시장접근의 개선은 선진국과 개도국 모두에게 혜택이 돌아가는 근본적인 개혁의 핵심적인 요소라고 강조하면서 TRQ 관리방식의 개선방향으로 1) 시장접근물량에 대한 관세 철폐, 2) 품목군이 아닌 품목별로 쿼터를 증량(예; 육류가 아닌 돼지고기), 3) 품목내에서는 세분하지 않고 시장접근기회 허용(예; 도체와 부위별로 다르게 취급하지 않고 돼지고기), 4) TRQ에 의한 자유화 정도를 고려하여 고율관세 수준 결정 등을 제시하였다. 아울러 캐나다는 수입추천물량이나 추천서의 유효기간 제한 등 비시장적인 TRQ 관리방식을 개선하기 위해 관련 규정을 강화하자고 제안하였다.

케언즈 그룹은 시장접근에 관한 제안서(G/AG/NG/W/54)에서 농산물 및 농산 가공품에 대한 시장접근기회의 대폭적인 개선을 주장하였다. 우선 차기협상에서는 시장접근물량을 상당 수준 증량하고 TRQ 관리방식이 기존에 설정한 시장접근의 규모와 가치를 저하시키지 않도록 추가적인 규정의 제정이 필요하다고 하였다. 또한 시장접근기회의 실현을 방해하는 모든 관행과 조치에 대한 상세한 검토의 필요성을 강조하였다. 한편 시장접근물량을 증량함에 있어 UR협상의 개혁과정이 계속되었을 경우 요구되는 수준의 TRQ 증량이 이루어져야 함을 주장하였다.

2. 관세인하

지금까지 차기 WTO 농산물 협상의제와 관련하여 제출된 각국 제안서와 최근 협상 동향을 고려할 때, 시장접근물량의 확대와 함께 관세인하는 시장개방 분야의 중요한 협상쟁점이 될 것이 확실하다. 왜냐하면 지난 UR 협상이행과정에서 많은 국가들이 자국의 민감한 품목에 대해 고율관세를 부과하고 있을 뿐만 아니라 복잡한 관세제도를 운용함으로써 UR 농업협상의 원활한 이행을 통한 시장접근의 확대에 어려움이 있다는 인식하에, 농산물 수출국들을 중심으로 대폭적인 관세인하방안이 논의되고 있기 때문이다.

농산물 수출국들은 UR 관세화 이행에 의해 새로이 설정된 농산물 관세는 선진국과 수출국의 경우에도 200% 이상인 품목이 많이 있는 실정이며, 특히 국가와 품목간에 나타나는 관세불균형(Tariff imbalance) 혹은 관세격차(Tariff dispersion) 및 가공도에 따른 누진관세(Tariff escalation)체제는 농산물 교역 확대의 커다란 장애요인으로 판단하고 있다. 이에 따라 미국 및 케언즈 그룹 등 농산물 수출국들은 대폭적인 관세인하와 UR 이행결과 야기된 국가 및 품목간 관세불균형, 가공도별 관세격차 등을 해소하기 위한 방안으로써 공식에 의한 관세감축을 주장하고 있는 중이다. 반면에 우리나라, EU, 스위스, 일본, 노르웨이 등 농산물 수입국들은 현재 농산물의 높은 관세 및 품목간 관세격차 문제는 UR협상의 결과로써 합법적이고 당연한 것이며 향후 농업개혁과정에서 점진적인 접근을 통해 해소되어야 하고 관세감축은 미국이나 케언즈 그룹이 주장하는 공식에 의한 접근보다는 지난 UR 협상과 같이 품목별 관세감축의 신축성이 부여되는 방식으로   일관성 있게 이루어져야 함을 주장하고 있다.

3. 특별긴급피해구제제도(SSG)

특별긴급피해구제제도(SSG)와 관련하여 수출국들은 발동의 당위성 및 발동기준에 대한 문제점 등을 이유로 이 제도의 폐지나 적용기준 강화를 주장하고 있다. 특히, 수입물량의 급증으로 인한 피해는 현재 WTO 규정에 의한 긴급수입제한제도만으로도 충분하고 가격하락으로 인한 피해는 수입국이 자의적으로 기준가격을 조작하여 남용의 우려가 있다는 논리로 현행 SSG 제도의 불필요성을 강조하고 있다. 이에 반해 우리나라를 비롯한 수입국들은 이 제도가 관세화 이행으로 인한 급격한 수입물량 증가 및 수입가격하락으로 인한 수입국의 농업기반 붕괴 등의 악영향을 보완하는 조치로서 계속 유지되어야 한다는 입장을 표명하고 있다. 참고로 기존 GATT 19조에 규정되어 있는 긴급피해구제제도(Safeguard)의 경우 적용요건 및 발동결정이 매우 엄격한데 비해 농업협정의 특별긴급피해구제제도(Special Safeguard)는 수입량 및 수입가격 기준에 의해 자동적으로 발동이 가능함으로 급격한 수입급증 및 가격하락으로 인한 생산자피해 방지에 유용한 제도이다.

앞으로의 협상진행 양상은 최대한 빠른 시일내에 시장접근과 관련된 급진적인 개혁안을 도출하려는 농산물 수출국들과 새로 출범할 뉴라운드의 틀안에서 농산물 협상을 추진하기 위해 가급적 협상진행 속도를 늦추고자 하는 수입국간의 공방이 계속될 것이다.  WTO 차기협상에서 농산물 수출국들은 UR 협상의 결과가 만족스럽지 못하다고 생각하고 수입국 시장의 대폭적인 시장접근기회 확대를 주장하고 있다. 반면 수입국들은 각국의 특수한 농업여건과 농업이 가지는 비교역적 기능 혹은 다원적 기능을 감안하여 점진적이고 단계적 시장개방이 이루어져야 한다는 입장이다. 이외에도 최근 들어 국제협상의 장에서 더 이상 선진국들의 들러리로 머물지 않고 자국의 이익을 위해 목소리를 높이고자 하는 개도국과 기존의 협상주도세력인 선진국간의 대립 양상도 협상을 어렵게 하는 요인이 될 것이다. 특히 개발도상국들은 지난 UR 농산물 협상의 이행 경험에 비추어 볼 때, 지난 다자간 무역협상 결과가 선진 농산물 수출국들에게만 유리한 방향으로 타협이 이루어졌기 때문에 WTO 출범 이후 오히려 개도국들의 농업상황은 더욱 어려워졌을 뿐만 아니라 개도국 농산물의 선진국 시장으로 수출기회가 별로 증진되지 않았다고 주장하며 보다 확대되고 실효성 있는 개도국 우대조치가 차기협상에서 반드시 반영되어야 함을 강력히 주장하고 있는 상황이다.

각국이 처한 상이한 농업의 환경과 여건에 따라 선·후진국간, 그리고 농산물 수출입국간에 많은 분야에서 입장이 대립되고 있다. 이러한 상황을 고려해 볼 때  금년 중으로 실질적인 내용에 대한 특별한 결론 도출은 어려울 것으로 보이나 미국의 대통령선거가 끝나는 내년부터 본격적인 협상에 돌입하여 각국 제안서를 토대로 협상 골격을 마련한 후 본격적인 결론 도출과정에 돌입할 전망이다.

(임정빈 jeongbin@krei.re.kr 국제농업연구실)