미국 의회 긴급지불은 허용대상 주장

미국은 과거 3년간에 걸친 농산물 가격하락에 대응, 1998년 10월 이후 긴급농가지원대책으로 총액 230억 달러의 추가적인 직접지불을 하고 있다. 이러한 지불에 대하여 미국정부는 아직 WTO에 통보를 하고있지 않지만 통보내용에 따라서는 WTO 농업협정의 국내보조 감축약속에 저촉할 우려가 있다. 미국의 국내보조정책이나 WTO와의 관련에 대하여 미국의회  조사서비스청(CRS)의 보고서 등에 근거하여 살펴본다.

1. 미국의 국내보조정책 통보내용

1997년도 미국이 통보한 국내보조를 보면 감축대상보조(amber box)는 총액 62억 4천만 달러이고, 이 중 낙농(우유가격지지)이 44억 5천만 달러(71.4%), 사탕 10억 달러(16.2%), 땅콩 3억 달러(5%), 곡물류에 대한 마케팅론 등이다. 한편, 1997년도 지불실적은 UR에서 미국이 약속한 감축대상보조의 지불상한인 214억 9천만 달러(97년 약속수준)에 비해 3할미만의 수준이다. 또 97년 당시 감축대상 실적액과 비교하면, 최근 3년간 정부가 지출한 230억 달러라는 직접지불은 얼마나 큰 금액인가를 알 수 있다.

한편, 허용보조(green box)로 통보하고 있는 국내보조금은 512억 5천만 달러이다. 이 중 국내 빈곤층에 대한 식량원조(food stamp)가 360억 달러로 전체의 7할을 차지하고, 정부의 일반서비스(68억 달러, 13%), 96년 농업법에 의한 곡물농가에 대한 고정지불(63억 달러, 12%) 등이다.

2. 긴급지불은 허용보조 또는 최소허용보조(de-minimis)

지난해 농무부 간부가 □긴급지불은 무역왜곡적인 정책이어서 감축대상보조정책으로 통보할 필요가 있다□고 의회에서 한 발언에 대하여 의원들의 반발을 사서 철회한 적이 있는 등 의회를 중심으로 긴급지불을 허용대상보조정책으로 통보해야 한다는 의견이 강하다. 구체적으로는 허용보조 또는 최소허용보조로 통보할 가능성이 높을 것으로 보인다.

2.1. 긴급지불을 □허용보조□로 하는 근거

⑴ 96년 농업법에 근거한 지불은 종전의 부족불제도의 대상농가(소맥, 사료곡물, 면화)에 대하여 과거 경작면적과 단수를 기준으로 미리 결정한 금액을 1996∼2002년까지 7년간에 걸쳐 고정적으로 지불하는 것이며, 현재의 생산품목과 가격에 관계없는 지불로서 WTO에 허용보조로 통보되어 있다. 이에 대해서는 가맹국의 이의는 없다. 새로운 긴급지불의 대부분은 고정지불의 수급대상자에 대하여 고정비율(50∼100%)을 추가한 것이다. 따라서 허용보조라는 주장이다.

⑵ 긴급지불을 결정한 법률에도 과거의 부족불제도와 같이 가격에 연동하고 있는 것은 아니다.

⑶ 긴급지불은 □현재의 가격하락에 의한 시장손실의 보상□이 아니라 □기대되고 있었던 시장손실에 대한 보상□이다. 즉 96년 농업법의 전제로서 생산자에게 약속한 해외시장의 확대, 세제개혁, 규제완화 등이 (클린턴 정권의 탓으로) 실현되지 않았던 것이 문제의 원인이라는 것이다. 따라서 긴급지불은 96년 농업법에서 농업인의 손실이익을 보상하는 것이며, 현재의 가격하락에 대한 대응이 아니다.

2.2. 긴급지불을 □최소허용보조□로 하는 근거

긴급지불은 □특정작물에 대한 지불이 아니다□라고 간주하고, 전체 농산물 생산액(약 2000억 달러)에 대한 비율의 5% 미만이라고 하여 최소허용보조의 적용을 받을 가능성이 있다. 단지, 최소허용보조로 분류하는 경우, 긴급지불을 감축대상보조라고 인정한 후 5% 규정을 활용하는 것이기 때문에 □미국이 무역왜곡성이 있는 국내지지를 강화하고 있다□는 비판이 예상된다.

3. WTO가 허용하는 감축대상보조금액 초과

미국이 긴급지불을 감축대상보조로 분류·통보하면, WTO 농업협정에서 국내지지의 감축약속을 저촉할 우려가 있다. 예를 들면, 2000년도(99년 10월∼00년 9월) WTO에 허용되는 미국의 감축대상보조의 상한은 191억 달러이다. 이에 대해, 만약에 97년 당시 감축대상보조의 지불실적 62억 달러에 00년도 긴급지불 55억 달러를 추가하면 117억 달러가 된다. 농산물 가격이 하락하고 있는 현재, 허용대상보조인 마케팅론 지불이 약 11억 달러로 늘었다는 시산이 있어 이를 추가하면 128억 달러로서 3년전의 약 2배 수준이 된다.

) 소맥, 옥수수 등 대상작물에 대해 기준가격과 시장가격과의 차액을 정부가 보전하는 일종의 최저가격지지제도이다.

2001년도는 이미 전년도를 상회하는 91억 달러의 긴급지불을 결정하였다. 또, 별도의 감축대상보조로 분류될 가능성이 있는 작물보험에 대한 보조를 강화하고 있다. 더욱이 의회가 □추가적인 직접지불□, □마케팅론의 기준가격 인상□ 등을 새롭게 결정하면, 미국은 허용대상보조의 상한에 저촉할 가능성이 충분히 있다. 미국 정부와 의회는 농산물가격이 불안정한 현재에 신속하게 감축대상보조를 활용하기 위해 지출가능액에 충분한 여유가 필요하다고 생각하고 있다. 이러한 의미에서도 긴급지불을 허용대상으로 하자는 배경이 있다.

) 2000년 6월에 결정되었으며, 향후 5년간에 총액 82억 달러를 지원한다.

한편, 최근 발표된 OECD 보고서에서는 미국의 긴급지불에 대하여 이것을 감축대상보조로 분류하고, 97∼99년에 미국의 국내보조가 75%나 증가하여 가맹국 중 최대의 증가율이라고 지적하고 있다.

4. 미국 의회의 향후 동향

이상에서와 같이 미국은 긴급지불을 허용보조 또는 최소허용보조로 통보할 방향으로 기울어졌다고 볼 수 있다. 그렇다고 해도 □긴급지불은 □현재□의 하락하고 있는 □가격□에 대응하기 위하여 강구된 조치인 것이 분명□(CRS 보고서)하다. 그리고 이것은 농업보호의 계속적인 감축을 지향하고 있다는 미국의 기본 입장과 모순하고, WTO 농업협상에서 미국의 리더쉽을 손상하며, 또 다른 나라가 미국을 모방할 우려가 있다는 등 미국의 결정이 나쁜 영향을 준다는 인식이 있다.

한편, 현행 농업법은 2002년이 기한이기 때문에 신라운드가 종료하기 이전에 농업법을 개정할 필요가 있다. 따라서 미국 의회는 국내 사정만이 아니라 WTO 농업협상의 진전를 주시하면서 농업법을 개정하게 될 것이다. CRS 보고서는 새로운 농업법에 대해서는 무역을 왜곡하지 않는 허용보조의 국내지지, 생산과 가격에 연동하지 않는 직접지불, 환경보전, 토양보전에 대한 보조, 시장조사·개발에 대한 보조 등으로 전환될 것이라고 전망하고 있다.

5. 현행 국내보조의 문제

CRS 보고서는 WTO 농업협정에서 현행 국내보조가 가지고 있는 문제점을 다음과 같이 지적하고 있으며, 이러한 문제의식이 2000년 6월 제출한 미국의 WTO 농업협상 제안서에도 반영되어 있다.

) 미국의 제안서에는 ①국내지지에 대하여 현재의 3가지 분류를 허용대상과 감축대상으로 단순화, ②생산조정 직접지불은 감축대상, ③감축대상 국내보조에는 상한을 설정, 각국의 농업생산액에 대한 일정 비율로 하여 가맹국간에 큰 차이가 있는 보호수준을 평준화하는 것 등을 제안하고 있다.

⑴ 국내보조 감축의 기준년도(1986∼88년) 당시의 수준이 매우 높다.

⑵ 기준년도의 각국 보호수준이 다르다. 예를 들면, 2000년에 허용되는 감축대상보조의 상한이 미국 191억 달러인데 대하여, 일본은 2배 가까운 371억 달러, EU는 600억 달러이다.

⑶ 생산조정 직접지불 등 예외 규정이 존재한다.

⑷ 보조의 분류, 통보방법이 가맹국마다 자의적으로 실시하고 있다.

⑸ 허용보조가 확대되는 경향이 있으며, 이러한 정책이 □생산자극적□, □무역왜곡적□인 면이 있다. 생산조정 직접지불도 마찬가지이다.

또, 앞에서 언급한 OECD 보고서는 농산물 가격하락에 의해 선진국의 감축대상보조가 98년 이후 증가하고, 허용보조도 확대경향에 있다고 한다. 더욱이 WTO 가맹국의 97∼98년간 감축대상보조의 지출총액 1,004억 달러 중, EU 가 660억 달러(63%), 일본이 260억 달러(25%), 미국이 60억 달러(6%) 등 상위 3개국이 전체의 94%를 차지하고 있다. 이와 같이 일부 선진국이 국내지지를 강화라는 한편, 대부분의 WTO 가맹국은 국내지지를 하지 않거나, 혹은 지지할 재정력이 없다는 현상도 인식할 필요가 있다.

(자료＞JA全中, 「國際農業食料□□□」第66號(2000. 11)에서)