일본 세이프가드 발동을 둘러싼 쟁점(8)

1. 일반세이프가드 잠정조치 발동

일본 정부는 지난 4월 10일 일반세이프가드(긴급수입제한조치, SG)를 발동하기로 결정하였다. 일반세이프가드는 공산품을 포함하여 일본에서 최초로 발동되는 셈이다. 대상은 파, 생표고, 골풀 등 3품목으로서 주로 중국에서 수입되고 있는 것이며, 기간은 4월 23일부터 11월 8일까지로 200일간의 잠정발동이다.

일본의 수입시장에 차지하는 중국의 점유율은 파가 98.5%, 생표고 99.9%, 골풀이 99.9%이다.

잠정조치는 일반세이프가드의 정식발동 이전에 발동할 수 있는 긴급조치이며, WTO 규정에 인정되어 있다. 정식발동은 관세인상과 수입수량제한 등이 가능하지만 잠정발동은 관세인상만이 가능하며, 발동기간은 최대 200일까지이다. 관세는 국내가격과 수입가격과의 차액만큼 부과할 수 있다. 또 잠정발동을 한 후 정식발동을 하지 않는 경우는 징수한 관세를 반납해야 한다.

2. 관세할당제도 적용

수입제한 방법은 일정 수입량까지는 현행대로 저율관세(파 3.0%, 생표고 4.3%, 골풀 6.0%)를 유지하고, 초과분은 고율관세(파 256%, 생표고 266%, 골풀 106%)를 부과하는 관세할당제도를 적용하고 있다. 관세할당량은 1997∼99년의 수입실태를 기초로 결정되었으며, 파와 표고는 2000년도 수입량보다도 상당히 적게 설정되어 있다.

표 1  시장접근물량 및 관세상당치

	시장접근물량(저율관세)		초과수입물량(고율관세)
	할당물량	관세율	관세상당치	종가상당치
파	5,383톤	3.0%	225엔/kg	256%
생표고	8,003톤	4.3%	635엔/kg	266%
골풀	7,949톤	6.0%	306엔/kg	106%

수입제한의 정도를 보면 당초 예상보다 다소 완화된 내용이다. 이것은 중국과 지나친 무역마찰을 피하면서 소비자의 비판을 모면하겠다는 의도가 작용한 것이다. 실제로 할당물량의 초과분이 수입되는 시기는 파가 7월, 생표고 10월, 골풀은 8월경이 될 것으로 보고 있다. 그래서 당장은 중국의 수출 감소와 일본 국내의 소비자가격 상승 등의 변화는 없을 것으로 보인다.

한편, 일본 정부는 세이프가드 이외에 □감시대상품목□으로 마늘, 가지, 합판, 건표고, 미역, 뱀장어(가공품 포함), 가다랭이를, □긴급감시대상품목□으로 토마토, 피망, 양파, 목재(제재품 및 집성재) 등을 지정하여 세이프가드 검토에 필요한 정보를 수집하고 있다. 경제산업성은 4월 16일 타월에 대해서 정부조사를 시작하였으며, 섬유에 대한 세이프가드 발동도 검토하고 있다.

이번 조치에 대하여 생산자측은 일단 환영하고 있지만 발동시기가 너무 늦었다는 불만과 산지의 경쟁력을 강화를 위해서는 정식발동으로 가되, 대상품목도 확대되어야 한다는 요청이 있다. 소비자측은 발동이후 과연 일본 산지가 경쟁력을 가지게 될 것인가에 대해서도 의문시하고 있다. 아무튼 일본 정부는 농가피해를 구제하기 위한 불가피한 조치이며, WTO 협정의 규정대로 라고 주장하고 있다.

3. 세이프가드의 발동배경

일본의 2000년도 채소(신선, 냉동, 건조) 수입은 281만톤으로 과거 최대 수준이다. 이 중에서 신선채소는 92만 6천톤으로 지난 5년간 1.5배 증가하였다. 품목별로는 파가 약 4.6배 증가한 것을 비롯하여, 토마토 25.9배, 피망 4.1배, 양파 1.4배, 가지·마늘 등도 급증하고 있다. 점유율은 중국이 34.6%로서 미국을 제치고 1위로 부상하였고, 한국은 3위이다.

중국의 채소수출은 연간 200만톤 정도이나, 이것은 생산량의 0.5%에 불과하다. WTO 가입을 앞두고 농업구조조정을 추진하고 있는 중국의 채소수출은 급격히 늘어날 것으로 예상하고 있다. (中國 農業部 農村經濟硏究中心 高級硏究員 劉志仁)

우리나라의 대일 신선채소 수출은 전년에 비해 8.2% 늘어난 3만 4백톤,  점유율은 3.2%에 불과하다. 그러나, 최근 수출이 급신장하고 있다. 특히 방울토마토가 1996년에 비해 35배 늘어났고, 파프리카 29배, 수박 12배, 가지 7배, 딸기 6배 등 급증하고 있다. 우리나라는 중국, 미국에 비해 대일 수출이 소수 품목에 집중되어 있는 데다 증가율이 급격한 것이 특징이다.

일본에서 신선채소 수입이 증가한 배경에는 □개발수입□이 크게 작용하고 있다. 중국에서의 수입은 일본의 수입업자와 유통업자들이 일본 종자를 가져가 생산과 출하를 지도하여 중국의 싼 노동력을 활용해서 생산하는 소위 개발수입방식이 주류이다. 현지에서 생산비를 절감해서 저가격·고품질 수입체제를 갖춘 유통업자와 일본국내 생산자간의 경쟁관계이다.

여기에 중국에서는 WTO 가맹을 앞두고 농업구조조정이 급속히 진행되고 있는 가운데, 경쟁력이 낮은 곡물에서 채소와 과일, 화훼, 축산 등으로 전환, 이들 품목의 대일 수출이 늘어나고 있다.

우리나라는 UR대책에 의하여 시설면적이 확대되고 기술진보가 이루어진 결과, 생산과잉과 가격하락, 그리고 경제위기에 의한 원화하락 등의 영향으로 대일 수출에 유리한 조건을 가지게 되었다.

이상과 같이 일본 정부는 중국과 한국의 신선채소 수출이 급격히 늘어난 결과, 일본 산지 가격이 하락, 생산자 소득이 감소하는 심각한 문제가 있다고 판단하고 생산자와 산지 보호를 위하여 세이프가드를 발동한 것이다. 현재의 중국과 한국의 국내사정을 감안하는 경우 향후 한중일 3국간 신선채소를 둘러싼 무역은 더욱 치열해 것으로 예상된다.

4. 세이프가드 발동을 둘러싼 쟁점

세이프가드는 □어떤 상품의 수입이 급증함에 따라 경합하는 상품을 생산하는 국내산업에 피해가 발생한 경우에 일시적으로 GATT 또는 WTO의 의무를 정지하고, 당해 국내산업을 보호하기 위해 취할 수 있는 수입제한조치□이다. 즉, 수입이 증가하거나 가격급락 등의 긴급사태에 대응하여 국내 생산자를 보호하기 위해 관세를 인상하거나 수입수량을 제한하는 조치를 말한다. 이것은 1993년 12월 UR협상에 의한 WTO 농업협정에서 인정된 □수입국 권리□이다.

세이프가드에는 2종류가 있다. 농산물을 포함한 전체 수입품을 대상으로 하는 □일반세이프가드□(SG)와 UR에서 관세화로 전환된 농산물에만 적용되는 □특별세이프가드□(SSG)가 있다. 일반세이프가드와 특별세이프가드의 차이는 <표 2>와 같다. 특별세이프가드는 요건만 갖추면 자동발동 되는데 대하여, 일반세이프가드는 여러가지 요건이 있어서 발동이 상당히 까다롭게 되어 있는 동시에 많은 시간이 소요된다는 문제가 있다.

표 2 특별세이프가드와 일반세이프가드 비교
	특별세이프가드(SSG)	일반세이프가드(SG)
개요	□UR 관세화품목이 대상(농산물) □WTO 농업협정 제5조에 근거하여 관세인상	□전품목(광공업품, 농산물) □GATT 19조 및 WTO 세이프가드협정에 근거한 수입제한 조치
발동요건	□수입기준수량 초과(5∼25%) □또는 기준가격을 하회하는 수입가격 하락(10%이상) □자동발동	□수입급증에 의한 국내산업의 중대한 손실인정 □조사에 의해 입증
보복조치	□수출국은 보복조치 불가	□발동시 수출국과 협의 필요 □합의 실패시 수출국은 보복조치 가능(발동후 3년간은 불가)

세이프가드가 WTO협정에 포함되어 있는 이유는 수입국의 국내산업 붕괴를 방지하기 위한 것이다. 예를 들면, 환율변동 등 예상할 수 없는 사태로 인하여 수입이 급격히 증가, 국내산업에 중대한 손실이 발생한 경우 수입국의 산업을 보호하기 위해 인정된 권리이다. 이것은 □일시적인 대응조치□이기 때문에 기간은 4년간(예외로서 8년)으로 제한되어있다. 특별세이프가드는 1년이다.

일반세이프가드나 특별세이프가드 이든지 수입제한조치는 적어도 무역자유화를 원활히 추진하기 위한 □일시적인 조치□이다. 발동국은 국내산업이 받고있는 손해의 정도를 고려하면서, 발동기간 내에 효과적인 산업구조개선이 가능한지, 또 발동에 따르는 비용을 누가 부담할 것인지에 대한 판단이 선행되어야 한다.

세이프가드는 반덤핑조치와는 달리 수출국의 하자에 의하여 발동되는 것은 아니다. 그래서 이 조치는 전체 수출국에 평등하게 적용되어야 하며, 수출국의 보복을 기다리지 않고 스스로 대가를 제공하도록 노력해야 한다는 점이 특징이다.

이와 같은 세이프가드에 관한 규정을 본래 정신에 비추어 고려해 볼 때 세이프가드의 발동시에는 몇 가지 쟁점이 제기된다. 첫째, 상대국의 보복조치이다. 일반세이프가드는 WTO 규정에 의한 것이지만 수출국의 수출상의 하자가 없기 때문에 발동시에는 항상 상대국의 보복가능성을 염두에 두어야 한다.

둘째, 국내 타산업 및 소비자와의 관계에서 세이프가드의 발동이 바람직한 것인지, 그리고 발동 비용은 누가 부담하는 것인지에 대해 논쟁이 제기된다. 세이프가드는 값싼 상품의 수입을 일시적으로 억제하는 것이기 때문에 그 비용은 누구보다도 우선 가격상승을 감수해야 하는 소비자가 부담하는 셈이 된다. 그리고, 세이프가드 발동은 보상조치 또는 수출국의 보복대상이 되는 산업에도 영향을 미친다.

셋째, 높은 비용을 지불하면서 경쟁력이 없는 국내 생산자를 보호할 필요가 있는가에 대한 문제도 항상 제기된다. 세이프가드는 적어도 당해 산업의 합리화를 위한 일시적 조치이다. 그래서 발동기간 중에 충분히 구조개혁을 실현할 수 없는 한 발동하는 것은 의미가 없다는 것이다. 그래서 세이프가드를 통한 지연책보다는 오히려 산업구조조정을 가속화하는 정책을 추진하되, 필요한 사회적 구제책을 적극적으로 강구하는 것이 바람직하다는 주장도 있다.

일본은 쌀을 비롯하여, 채소, 과일, 축산 등 전체 품목에서 시장개방에 의한 가격하락의 영향을 심각하게 받고있다. 단지, 중국 채소 생산량의 0.5% 미만이 수입되더라도 상당한 타격을 받을 것으로 보인다. 앞으로 중국이 수출정책을 강화할 경우 동아시아의 한중일 3국간 무역마찰은 더욱 격렬해질 것이다. 이번의 일본·중국간 세이프가드는 그 전초전에 불과하다.

(김태곤 taegon@krei.re.kr 국제농업연구실)