미국의 농업환경정책 동향

지난 20여년 동안 미국은 농업생산의 환경효과를 다루기 위해서 연방수준에서 다양한 정책을 수행해 왔다. 이런 정책들은 토양침식 감소, 습지 보호 및 복구, 야생서식지 생성 등 환경적으로 바람직한 효과를 가져왔다. 하지만 새롭게 부상하는 농업환경문제, 농가소득지원정책에 대한 논쟁, 무역협상으로 인한 제약 등으로 인해 기존의 농업환경정책에 대한 재고의 필요성이 제기되었다.

정책입안자들이 이용할 수 있는 정책수단은 크게 ①정보보급 수단, ②경제유인책 수단, ③규제수단으로 크게 3가지 항목으로 구분하고 있다. 이 세 가지 항목의 주요 차이점은 다음과 같다.  첫째, 생산자 참여의 자발성 정도가 상이하다. 완전 자발적 방식에는 기술지원과 정부 비용분담 계획이 포함된다. 경제적 인센티브가 성과와 연계하여 이루어지는 것처럼 정책수단이 차츰 규정화 되는 추세에 있다.

둘째, 정부의 역할이 상이하다. 정부는 정보를 수집하고, 보급함(가령, 교육 및 기술 지원계획)으로써 농민들을 간접적으로 지원하거나, 일정 목표를 달성하도록 권고절차를 정의함으로써 직접적으로 지원한다. 또한 과징금을 부과하거나 인센티브를 제공함으로써 최적관리기법을 이행하도록 보다 직접적으로 지원한다.

셋째, 정책의 목표로 선정된 토지관리결정의 특성에 그 차이점이 있다. 정책은 토지경작 방식(가령, 토지은퇴)이나 생산되는 농작물의 종류에 관한 농민의 의사결정에 영향을 미치거나 변화시키기 위해서 또는 농경지 사용방법에 관한 의사결정을 대상으로 수립될 수 있다.

이러한 정책수단의 장단점간의 차이점들은 농민이윤, 납세자비용, 소비자가격, 환경이득에 대한 개별 효과를 비교함으로써 설명될 수 있다. 여기서는 간단히 각 정책수단의 형태 및 장단점에 관하여 설명하고자 한다.

1. 교육 및 기술 지원계획

이 지원계획은 환경친화적인 관리기법을 적용하고 이용하도록 농민들에게 정보를 제공한다. 토질과 같은 자료나 새로운 기술이나 기법에 대한 정보를 보급하거나 농부로 하여금 보전계획을 수립하도록 지원하는 등 지원계획의 범위는 다양하다.

이 계획은 공공정보를 수집하고 배포함으로써 효과나 적용방법을 모르는 농민들로 하여금 보전기법을 이용하도록 유도할 수 있는 장점이 있다. 또한 지하수와 같은 수자원의 유실억제, 토양생산성 보전, 생산자비용 감소 등 생산자에게 많은 혜택을 제공한다. 하지만 이런 계획들은 완전히 자발적이기 때문에 이 계획의 효과성은 농민들에게 특정 관리기법의 적용비용을 상쇄할 수 있을 만큼의 혜택을 제공할 수 있을지의 여부에 따라 결정된다는 단점이 있다.

미국 농업환경정책은 오랫동안 이런 교육 및 기술지원 계획에 의존해 왔으며, 가장 오래되고 규모가 큰 교육 및 기술 지원계획은 1936년에 마련된 보전기술지원계획(Conservation Technical Assistance program: CTA)이다.

2. 정부표시제 기준

국립인증기준과 같이 사유재에 대한 정부표시제 기준은 환경친화적인 관리기법으로 생산된 농산물 시장의 효율성을 향상시키는데 기여할 수 있다.

농민들의 참여 여부는 자발적이며, 정부는 승인된 기법이나 인증에 대한 지침를 마련한다. 인증기준을 통해서 특별 표시제의 가치나 의미를 소비자에게 인식시킬 수 있으며, 일반 농산물보다 환경친화적인 기법으로 생산된 농산물에 높은 가격을 부여함으로써 생산자들에게 혜택을 제공하기 쉽다는 장점이 있다. 국립인증기준을 적용함으로써 주마다 다양한 기준으로 인한 혼돈을 회피할 수 있으며, 이런 제품의 유통을 활성화시킬 수 있다. 하지만 계획 참여에 따른 환경혜택을 계량화하기 어렵기 때문에 인증기준은 개별 참여로 인한 혜택이 시장에서 파악될 수 있는 경우에만 효과적이다.

최근 미국 농무부(USDA)는 저투입, 유기 농작물 생산을 권장하기 위해서 모든 생산, 유통 단계에서 특정 제품에 대해 □유기적(organic)"이라는 용어로 정의하는 일률적인 국가기준을 마련하고 있다.

3. 경제적 유인책에 근거한 정책

환경적으로 바람직한 영농활동을 유도하기 위해서 고안된 정(+)의 인센티브 조치(가령 보상금)나 환경적으로 유해한 영농활동을 억제하기 위해서 고안된 부(-)의 인센티브 조치(조세나 과징금)를 시행하고 있다. 실제로 농업 부문에서는 단지 연방수준의 정의 인센티브 조치만이 시행되고 있다.

경제적 인센티브는 농민들이 조치를 취하는데 규제방식보다 신축적인 조치라고 할 수 있다. 가령, 농민들은 토지이용, 관리기법 등을 변화시키는데 발생하는 비용과 인센티브(보조금이나 조세)를 자유로이 비교 검토함으로써 자신에게 유리한 선택을 할 수 있다. 따라서 이런 인센티브는 최저 비용 수준에서 농민들로 하여금 바람직한 농업환경 활동을 유도하는 조치라고 할 수 있다.

4. 비용분담 및 인센티브 보상금 정책

환경친화적인 영농기법을 적용하고나 이용하는 농민들은 비용분담 및 인센티브 보상책을 통해 보상을 받을 수 있다. 보통 비용분담 정책은 농민들이 이런 영농기법을 적용하는데 소요되는 비용의 50∼75%를 보상하는 반면에 보다 광범위하게 정의된 인센티브 보상금 정책은 이런 비용을 초과하여 보상하는 내용을 포함하고 있다.

이런 계획에 농민들은 자발적으로 참여할 수 있으며, 정부는 대상 관리기법을 결정하고 직접지불을 제공한다. 비용분담 및 인센티브 보상금 계획은 농민들의 환경친화적인 기법을 적용할 가능성이 높다는 장점이 있다.

보상금 규모가 클수록 적용될 수 있는 기법의 범위도 커지며, 참여자의 수도 증가한다. 야생서식지나 청정수와 같은 공익적 기능을 제공하는 농민들에게 보상금을 제공하면서, 적용비용을 초과한 보상금은 환경친화적인 관리기법을 이용하거나 적용하는 농민들의 소득을 지원하는 수단이 될 수 있다. 또한 인센티브 보상금 정책은 농민들로 하여금 환경친화적인 관리기법을 계속해서 이용하도록 함으로써 장기적이고 자발적인 계약을 체결하도록 유도할 수 있다.

이런 계획의 참여는 자발적이며, 적용비용의 100% 미만을 보상하는 계획은 대상 관리기법을 적용했을 때 환경혜택뿐만 아니라 경제혜택이 발생하는 경우에만 효율적이라는 단점이 있다. 또한 보상율이 증가함에 따라 참여율도 증가하기 때문에 필요한 기금을 마련하는데 납세자들의 부담이 증가한다. 특별한 규제가 없을 경우 대상 관리기법에 대한 보상금 계획은 생산자로 하여금 농작물 재배면적을 증가시키도록 유도하면서 환경손실을 악화시킬 가능성이 내재하고 있다.

과거 농업보전계획(Agricultural Conservation Program: ACP)과 이를 이은 환경질개선장려계획(Environmental Quality Incentives Program: EQIP), 야생서식지개선장려계획(Wildlife Habitat Incentives Program: WHIP)을 포함하는 다양한 인센티브 보상금 계획들은 주로 토지 경작방식을 주요 대상으로 다루고 있으며, 토양침식에 초점을 맞춘 이런 계획들은 다른 환경특징을 반영하도록 확대하는 추세에 있다.

5. 토지은퇴계획(Land Retirement Programs)

토지은퇴계획에 따라 농작물 생산으로부터 토지를 은퇴시키는 농민들은 매년 보상을 받는다. 농민들은 자발적으로 참여할 수 있으며, 정부는 은퇴대상 토지를 선택하고, 직접지불을 실시한다.

이 계획은 토지를 생산으로부터 배제시킨 이후 오랜 기간 증가하는 환경혜택을 확보하는데 보다 적합하며, 지속적으로 경작될 수 없는 토지를 보호하는데 유용하다는 장점이 있다. 또한 토지은퇴 여부를 쉽게 확인할 수 있으며, 실행이 용이하다.

하지만 이 계획은 생산에 이용되고 있는 다수의 농경지로부터 발생하는 환경손실을 파악하지 못하며, 이런 계획의 보상금은 작물을 생산하는 토지의 총 가치를 포함해야 하기 때문에 다른 계획들 보다 비용이 많이 소요된다는 단점이 있다.

보전유보계획(Conservation Reserve Program: CRP)이 시작된 1985년까지 토지은퇴계획은 1930년대 농업보전계획(ACP)이나 1950년대의 토사방지계획(Soil Bank Program: SBP)에서 일부 사용되었다. 1980년대 중반까지 토지은퇴계획은 농업환경계획에 대한 연방예산의 대부분을 차지했다. 우선 토양보전이나 농산품 공급관리를 목적으로 한 토지은퇴 조치의 전통이 CRP에서 계속 이어졌다. 이전의 계획과는 달리 환경성과를 개선시키기 위해서 CRP의 자격요건이 고도침식가능토지(highly erodible land: HEL)로 제한되었다. 미국 농경지의 10%를 차지하는 3,600만 에이커 이상의 경작지가 CRP에 등록되어 있다.

1990년 이후에 습지유보계획(Wetland Reserve Program: WRP)을 시행함에 따라 농경지에 대한 습지복구가 가속화되었다.

6. 환경세

환경세는 환경을 침해하는 오염배출량과 농업 투입재 사용에 따른 단위당 부과금(charges)을 의미한다. 총조세는 농민들의 행동에 따라 결정되며 특히 환경목표와 멀어질수록 조세 부담이 커진다.

이런 계획에 대한 농민들의 참여여부는 자발적으로 이루어지며, 정부는 세금을 징수하고 집행하며 이행 여부를 점검한다. 환경세 정책은 오염자지불원칙에 따라 적용되며, 환경침해 활동을 억제하는 장점이 있지만 농가소득에 부정적인 영향을 미친다.

환경세는 연방수준에서 농업환경정책 수단으로써 이용되지 않고 있다. 일부 주에서는 조세계획(tax program)을 시행했지만 과세율이 너무 낮아 농약이나 비료의 사용을 규제하는 효과가 미미한 것으로 나타났다.

7. 조건부 상호순응 체계(Compliance Mechanisms)

관련된 여타 계획들에 대한 자격조건으로써 기본적인 환경순응 수준을 요구하고 있다. 이런 수단은 경제적 인센티브와 개별 품목이나 조치에 대한 정부기준을 마련하고 있다. 정부는 여러 가지 관리기법들을 승인해 놓고 있다. 기존 계획들이 강화조치로써 이용되기 때문에 이런 순응체계는 보전순응 대책을 마련하기 위해서 상당한 기술지원이 필요할지라도 농민보상을 위해서 추가적인 예산지출이 필요하지 않다.

농민들의 참여결정은 자발적으로 이루어지며, 정부는 순응기준을 설정하고, 이 기준의 충족 여부를 결정한다. 이런 순응체계는 자발적인 보조금 계획으로 대처하기 어려운 농업환경문제를 다루는데 적합하다. 반면에 농업환경 인센티브의 분배는 연방 농가계획의 보상금 분배 여부에 따라 결정된다. 가축 폐기물관리와 같이 새롭게 부상하는 농업환경문제들은 이들 계획에 참여하는 농가에서는 거의 발생하지 않는다. 또한 농가계획 보상금이 반주기적으로 변동할 경우 물가나 고도침식가능토지의 경작에 대한 인센티브가 높을 경우 계획 보상금은 낮을 수 있다.

1985년에 농업환경정책의 신기원을 이룬 식품안전법(Food security Act)에 따라 침식 가능성이 매우 높은 토양이나 습지를 보호하기 위해서 상호순응체계를 도입했다. 이에 따라 선택된 연방 농업계획에 의한 혜택(가령, 소득지원보상금)을 받기 위해서는 일정한 보전활동을 추가로 요구하고 있다.

가령, 초지보전계획(sodbuster) 규정에 따라서 침식 가능성이 높은 토지에서 작물을 생산하는 농민들은 엄격한 토양보전계획을 적용해야 하며, 습지보전계획(swampbuster)에 따라 농업생산용도로 습지를 전환시키는 농민들은 연방 농가계획 보상금 혜택을 받을 수가 없다.

이런 순응체계를 적용시킴으로써 농업 및 농업환경정책을 조정하여 통합시키게 되었다. 또한 초지보전계획과 보전순응규정은 토양침식을 줄이는 CRP와 결합하여 시행되고 있다.

8. 규제수단

농업환경을 보전하기 위해서 마련한 계획에 농민들이 얼마나 자발적으로 참여하지의 여부에 따라서 규제수단의 필요성이 제기된다. 환경성과를 개선하도록 유도하기보다는 대중의 건강이나 안정성의 미명아래 정책입안자들은 이런 규제수단을 쉽게 적용시킬 수 있다.

이에 대한 농민들의 참여는 의무적으로 이루어지며, 정부는 일정 기준을 설정하고, 이행 여부를 점검하고 평가한다.

이런 규제수단들은 환경의 질을 개선시키도록 유도하는 모든 정책수단 가운데 가장 효율적인 반면에 농민들에게 특정 관리기법을 적용하고 특정 환경목표를 달성하도록 요구하는 모든 정책 가운데서 신축성이 가장 떨어진다. 농민들은 소요되는 비용을 고려하여 자신의 참여수준을 자유로이 결정할 수 없다는 단점이 있다.

전통적인 농업환경정책에서 이들 규제수단들을 찾아보기 힘들다. 하지만 농민들의 활동을 차츰 규제하는 추세에 있으며, 이 가운데 특히 농업경영에 가장 영향을 미치는 연방법률은 다음과 같다. 첫째, 해안지대의 수질에 영향을 미치는 비거점 농업오염원을 규제하는 법률(Coastal Zone Act Reauthorization Amendments: CZARA) 둘째, 습지매립이나 침전물을 규제하는 수질정화법(Clean Water Act: CWA) 셋째, 농가의 화학비료의 사용을 규제하는 연방 살충제·살균제·쥐약법(Federal Insecticide, Fungicide, Rodenticide Act: FIFRA) 셋째, 현재 멸종위기에 처한 종들을 보호하기 위한 멸종위기종보호법(Endangered Species Act: ESA)

직접·간접적인 수단, 자발적·비자발적 수단, 정보제공과 기술지원 수단 및 농민들의 관리기법이나 성과수준을 감독하는 수단에 이르기까지 미국은 다양한 농업환경정책 수단을 마련하고 있다. 하지만 이런 다양한 정책수단에도 불구하고 지난 20여년 동안 미국 농무부의 농업환경정책은 주로 장기 토지은퇴에 대한 경제적 인센티브 조치와 습지 및 토양보전에 대한 상호순응조치와 같은 두 가지 수단에 의존하고 있다. 비용분담이나 기술지원계획 또한 적용되고 있지만 토지은퇴보다 총 농업환경지출에서 차지하는 비중이 매우 낮고, 상호순응조치보다 적용대상 경지의 비중 또한 매우 낮은 실정이다.

표 1 미국의 농업환경 정책수단
정책수단		참여여부	정부역할	계획(program)
교육/기술지원		자발적	관리기법 수립 및 이행을 위한 교육/정보제공	□보전기술지원(Conservation technical Assistance: CTA)
정부표시제 기준		자발적	환경표시제 지침에 따른 인증요건에 맞는 기준설정	□유기농 인증 (Organic certification)
인 센 티 브 정 책	토지 은퇴 보상금	자발적	계약기간 동안 매년 보상급 지급(10년이상 장기계약)	□보전유보계획(Conservation Reserve Program: CRP) □습지유보계획(Wetland Reserve Program: WRP) □긴급습지유보계획 (Emergency Wetland Reserve Program: EWRP)
	토지 이용 보상금	자발적	최적관리기법의 적용비용에 상응하는 보상금 지급 (5∼10년 중기계약)	□농업보전계획1)(Agricultural Conservation Program: ACP) □수질개선계획(Water Quality Improvement Program: WQIP) □환경질개선장려계획 (Environmental Quality Incentives Program: EQIP) □야생서식지장려계획 (Wildlife Habitat Incentives Program: WHIP)
	환경세	의무적	단위당 과징금 징수	□연방수준에서 관련 계획 없음
상호순응 체계		의무적	□환경성과 기준설정 □보상금 지급전 요건충족 여부 결정	□보전순응규정 □초지보전계획(Sodbuster) □습지보전계획(Swampbuster)
규제수단		의무적	□자발적조치로 환경목적을 달성할 수 없을 경우 농민 규제 □오염배출허가권 실시 □일정 농약에 대한 사용 규제 및 금지 □종이나 관련 서식지 보호 및 복구	□해안지역관리법 재승인 수정안 (Coastal Zone Management Act Reauthorization Amendments: CZARA) □수질정화법 (Clean Water Act: CWA) □연방살충제·살균제·쥐약법 (Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act: FIFRA) □멸종위기종보호법 (Endangerd Species Act: ESA)
주: 1) 1996년에 EQIP로 대체됨.

자료: ERS/USDA, Agri-Environmental Policy at the Crossroads/AER-794, 2001에서

(김상현 ksh3615@krei.re.kr 국제농업연구실)