유엔환경개발회의 이후 산림분야 추진성과

1. 머리말

지구 환경의 보전과 경제개발의 균형적 발전을 도모하기 위하여 유엔환경개발회의(United Nations Conference on Environment and Development, UNCED)가 1992년 6월 브라질에서 개최되었다. 이 회의를 통해 리우 선언과 세부실천강령(의제 21), 산림원칙, 기후변화방지협약, 생물다양성협약이 체결되었으며, 사막화방지협약 정부간 협상위원회와 유엔지속개발위원회(UNCSD, United Nations Commission on Sustainable Development)가 발족되었다.

이 회의의 협상과정에서 산림분야는 가장 논쟁이 많았던 분야로서 몇 년간에 걸친 회의준비 협상단계에서 제기된 산림황폐화에 대한 국제적 관심은 개발도상국 특히, 열대산림부국들에게 그들 자국의 천연자원에 대한 주권 위협으로 비쳐졌고, 이러한 문제는 UNCED에서 산림원칙성명과 의제21의 11장(산림황폐화)에서 법적 구속력을 갖는 합의도출의 실패요인으로 작용하였다.

UNCED 이후 □지속 가능한 개발□의 이념에 입각하여 □의제21□을 구성하는 40개장의 전 분야에서 그 이행을 강구하고 있으며, UNCSD는 이러한 이행진전 상황을 모니터하고 있다. 산림분야는 의제21의 제11장(산림황폐화 방지), 제12장(사막화방지), 제13장(지속 가능한 산지개발)에 걸쳐 포함되어 있으며, 산림원칙에서 제시하는 기본방향 즉, □산림자원과 임지는 현재와 미래세대의 사회적, 경제적, 생태적, 문화적, 정신적 욕구를 충족시킬 수 있도록 지속적으로 경영되어야 한다□라는 지속 가능한 산림경영(Sustainable Forest Management)을 충족시키기 위한 제반 노력을 경주하였다.

산림분야의 경우 UNCSD 제3차 회의(1995년)에서 □산림원칙성명□과 □의제21□ 중 산림황폐방지 등 산림 관련 주요의제 만을 별도로 집중논의하기 위하여 UNCSD 산하에 한시적인 □정부간 산림패털(IPF, Intergovernment Panel on Forests, 1995∼1997)□을 설치하기로 합의함으로써 산림문제를 국제적으로 다루는 공식협상채널이 탄생되었다. 그리고 1997년에는 국제산림포럼(IFF, Intergovernment Forum on Forests, 1997∼2000)이 설립되었다. 또한, 2001년부터는 새로운 국제적 합의기구인 UN산림포럼(UNFF, UN Forest Forum)이 창설되어 활동 중이다.

IPF와 IFF는 모든 유형의 산림을 관리, 보전, 지속 가능한 개발을 위한 신중하고 건설적인 합의 도출에 설립취지가 있으며, 지속 가능한 산림경영의 이해, 정부간의 남북협력 촉진, 지속적인 목재공급의 전통적 관점에서 벗어나 통합적이고 전체적 방법으로 산림 관리, UN과 기타 산림 관련 국제조직체 간의 심도 있는 상호협력을 등에 대하여 심층적으로 논의하였다.

이후에서는 의제21의 산림 관련 주요 분야인 11장(산림황폐화), 12장(사막화방지), 13장(지속 가능한 산지개발) 가운데서 11장을 중심으로 UNCED 이후로 만들어진 프로세스와 당면한 문제, 그리고 주요 국제적 추세를 살펴보고자 한다. 참고로 의제21의 11장은 ①산림의 지속적인 다목적 역할과 기능의 유지 프로그램, ②산림조성과 보전 프로그램, ③자원의 이용, 가치, 평가 프로그램, ④협력, 기술이전과 무역 프로그램 등의 4가지 프로그램으로 구성되고, 각 프로그램별로 목표와 아울러 정책수단, 실행방법이 제시되어 있다.

2. 추진성과와 향후과제

2.1. 산림의 다목적 역할과 기능의 지속적 유지 프로그램

가장 의미 있는 성과는 이 프로그램에서 찾을 수 있는데, 전세계적으로 관리되고 있는 산림면적이 증가하고 있다는 것이다. 최근 발표자료(Global Forest Resources Assessment 2000, FRA 2000)에 의하면 선진국 산림의 88%가 정규적 또는 비정규적 계획 하에 관리되고 있다. 그리고 모든 개도국에 대한 것은 아니지만 전세계 산림면적의 5.8%에 해당하는 117백만ha 이상이 5년 또는 그 이상의 정규적인 산림관리계획 하에 관리되고 있다.

지속 가능한 산림관리를 위한 기준 및 지표는 정책과 관리의사결정을 위한 지도와 감시, 보고를 위한 틀을 제공하기 위해 개발되어 폭넓게 이용되어 왔다. 이러한 기준 및 지표 수립을 위해 UNCED 이전에 ITTO의 선구적인 작업을 시발로 하여 현재 전세계적으로 9개의 국제적인 기준 및 지표 관련 프로세스가 거의 150개국이 참여한 가운데 활동하고 있다. 그리고 최근에는 대부분의 프로세스에서 지역 단위의 산림관리를 위한 기준 및 지표도 개발하고 있으나 기준 및 지표와 관련하여, ①참가국들이 기준 및 지표를 이행하도록 지원하는 시스템구축, ②기준 및 지표와 산림경영인증 간의 상호 관계성 규명, ③과학적 건전성, 기술적 현시성, 주요 지표의 경제적 이용가능성을 토대로 한 기준 및 지표의 추가적인 개발 등에 대해서는 추가적인 작업이 요구된다.

이 프로그램의 정책수단중의 하나인 □국가산림계획□제도는 한 국가내의 산림자원을 관리, 이용, 보호, 증진하는 정책, 제도, 계획, 프로그램들을 폭 넓게 포함하게 되며, 이 제도는 전세계적으로 합의된 사항의 정치적 이행과 융통성 있는 접근을 가능하게 할 뿐만 아니라 각 개별국가들이 산림관리 프로그램을 국가적인 조건과 개발 우선순위에 맞춰서 융통성 있게 적용할 수 있다는 장점이 있다. FAO가 1998과 1999에 걸쳐 145개국을 대상으로 실시한 조사 결과에 의하면 96%의 국가에서 개발단계 이상의 다양한 국가산림계획을 갖고 있으며, 이 가운데 44% 국가에서 그러한 국가산림계획을 이행하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 여전히 많은 국가에서 정책의 부재, 미약한 상호협력체계, 공공참여에 대한 비효율적인 메커니즘, 그리고 제도장치, 인적 자원, 재정 등의 부족으로 그러한 계획들이 서랍 속에서 잠자고 있는 실정이다.

다음으로 산림 관련 활동의 민간참여 확대에 대해 살펴보면, IPF와 IFF 프로세스는 국가적 또는 국제적 포럼에서 시민, 주요 그룹의 참여확대와 아울러 참가자에게 보다 개방적인 회의환경을 유지하고 있다. 또한, IPF와 IFF에서 제시한 행동 제안과 그 이행은 참여국가들에게 지속적인 공공참여 노력과 산림관리에 대한 책임 양도, 산림정책과 라운드 수준의 이행간의 연계 개선, 그리고 정책 결정과정에서의 지역 산림이용자와 시민들의 경험을 포함할 것을 요구하고 있다. 그러나 이 프로그램과 관련하여 지속 가능한 산림관리 정책과 사업, 그리고 산림관리와 관련한 양호한 관리체제의 도입을 위해 국가 수준에서 부문간 협력의 이행과 정치적 이행이라는 과제가 남아 있다.

2.2. 산림보전과 조성 프로그램

현재와 미래의 수요를 충족시키기 위한 산림보전과 조성, 산림면적의 유지는 지난 10년 동안 각국 정부의 산림정책 원칙이 되어 왔다. 그리고 산지의 농지로의 전용에 따른 산림면적의 감소나 산림황폐화의 요인들에 대응하기 위한 정책 개발측면에서 다소 진전이 있었다. 그러나 산림면적의 감소를 해결하기 위한 해결책을 강구하는 데 있어 토지의 소유나 분배, 인구성장, 빈곤과 같은 산림부분의 영역을 벗어나는 많은 근본적인 사회경제적 요인이 문제로 작용하고 있다.

전세계적으로 산림조성이 중요시되면서 인공림 면적은 계속 늘어나 2000년에 전세계 산림면적의 4.8%(1995년에는 4.1%)를 차지하는 186백만ha에 달한 것으로 추정된 바 있다. 이러한 인공림은 지속적으로 산업용재와 원료를 제공하고 있으며, 지구차원의 산업용재 가운데 20%를 담당하고 있다. 이러한 인공림 조성의 성공 여부는 안정적인 기술과 관련자의 관심, 그리고 매력 있는 정책과 투자환경에 크게 달려 있다고 할 수 있다.

산림 생물다양성 보전을 위한 노력들은 폭넓게 추진되었으며, 특히 생물다양성협약은 생물다양성의 보전과 지속적 이용을 위하여 국제적인 법적 근간을 이루고, 많은 국가들이 이 협약에 준해 다양한 국가적 활동계획을 수립하고 있다. 산림 보전 가치 노력을 향상시키기 위해서는 무엇보다도 보호관리체계하의 면적을 늘리고 추가적인 보호면적에 대한 더 전략적인 정책을 강구할 필요가 있다. 그 동안 산림 생물다양성 보전전략은 기존 보호지역의 안이나 밖에서 생물다양상 보전의 효율성 증진과 통합관리체제에 집중되어 왔다. 사회경제적으로 중요한 종의 유전자원 보전과 종간변이를 통합한 관리된 생산림은 보호지역의 보전관리를 위한 필수적인 보완책이라 할 수 있다.

2.3. 이용, 평가, 가치, 연구 프로그램

최근 FAO의 지구 산림자원평가 2000(FRA2000)은 지난 50년간의 산림자원평가 역사에서 가장 복잡한 평가라 할 수 있는데 여기에는 산림면적과 황폐화의 전통적인 평가 뿐만 아니라 많은 새로운 지속가능성 변수를 포함하고 있다. 1980년대와 1990년대에 산림에 대한 원격탐사조사의 1차 비교조사결과 산림파괴는 열대지역 특히 습윤한 열대지역에서 10% 감소하였으나 이것이 통계적으로 유의한지에 대해서는 분명하지 않다. 지구차원의 순산림파괴율은 연간 9백만ha로서 이는 1995년에 발표된 수치보다 20%낮다. 지역별로는 아프리카와 남미에서 산림이 빠르게 소실되고 있는 반면에 아시아에서는 산림면적 감소분만큼 새로운 인공림이 조성되고 있으며, 유럽과 북미에서는 오히려 산림면적이 늘고 있는 것으로 나타났다.

산림자원 이용측면는 원자재의 효율적인 이용과 재활용이 강조되고 있으며, 한 예로 유럽 종이회사들은 회원사들간의 합의하에 재활용지 비율을 49%에서 57%로 늘리고 있다. 또한 환경 영향을 줄이는 벌채기술과 수확체계의 개발로서 아시아-태평양 일부 국가의 임산업부문에서 시행되고 있다. 비목재임산물(NWFF) 특히 대나무, 등나무, 또는 약용식물처럼 주로 국제적으로 교역되는 생산품의 사회경제적 기여에 대하여 폭 넓게 인식되고 있으며, 향후 NWFP의 전 분야에 대한 경제적 연구가 요구된다.

산림연구, 전통적인 산림관련 지식(TFRK), 감시와 평가, 그리고 공통 개념, 용어, 정의에 대한 사항은 리우환경회의 이후 정부간 산림회의 의제로 다루어져 왔다. 생물다양성 협약은 의제 8(j)의 이행작업과 산림생물다양성을 위한 작업프로그램의 이행과정에서 산림 관련 지식과 원주민에 대한 IPF와 IFF의 결과를 반영하고 있다. 그러나 전통적인 산림 관련 지식과 부수적인 지적재산권뿐만 아니라 식물유전자원으로부터 얻어지는 편익의 공정하고 균등한 배분과 관련하여 아직 해결되지 않은 이슈들이 남아있다.

산림가치에 대한 작업의 경우 국제적 차원에서보다는 국가나 대학 연구소에서 주로 이루어졌으며, 그 결과는 국가 통계청뿐만 아니라 세계은행, FAO, Eurostat, UN통계국 등의 기구에서 국가 수입계정의 수입 부문에 반영하도록 하고 있다. 그러나 비시장 비용과 편익의 가치에 대한 학문적 연구결과는 확대되었지만 정작 이러한 노력은 오늘날의 산림관리와 임업정책의 개발에 거의 영향을 미치지 못하였다. 따라서 향후 비용 내부화, 임산물의 가치, 편익의 공정하고 균등한 가치부여를 다루는 실천적인 접근 측면에서 발전할 필요가 있고, 국제기구와 협약에서, ①많은 보고 형태의 합리화와 조화, ②비목재임산물과 관련된 편익의 가치부여의 합의 노력, ③산림연구 지원, 수용력의 확대, 공공부문과 사적 부문간의 공동연구 조장, 산림연구와 정책 결정 간의 연계 강화 등에 대하여 지속적인 노력이 요구된다.

2.4. 협력, 기술이전과 무역 프로그램

이 프로그램은 국제 산림정책 의제에서 가장 중요한 분야임에도 불구하고 가장 진전이 안 되고 있는 부분이라 할 수 있다. 이는 부분적으로 이슈자체가 산림 부문의 영역을 훨씬 뛰어넘을 뿐만 아니라 그 해결책에는 정부와 사적 부문을 포함한 일련의 다른 관계자들을 포함하기 때문이다.

우루과이 라운드 협약은 무역장벽을 감소시킴으로써 시장 유인책을 통해 지속 가능한 산림관리를 조장하는 긍정적 측면과 개도국들이 자국내 목재가공을 촉진하기 위해 원자재 수출제한정책을 쓰거나 또는 지속가능하게 생산되지 않은 생산물에 대한 환경무역규제를 통해 협약을 무색하게 하는 부정적 측면이 있다. 이와 관련하여 UNCED 이후로 이미 산림관리의 인증을 위한 50개 이상의 국제적 및 국가적 장치가 개발되었으며, 이러한 인증에 대한 관심은 선진국이나 개도국을 불문하고 날로 증가하고 있고, 인증간의 상호 인정에 대하여도 지속적인 노력을 하고 있다. 현재 전세계적으로 인증받은 생산임지는 전체 산림면적의 2.1%∼2.9%에 이르는 것으로 추정된다.

□지속가능한 산림경영을 촉진하는 차원의 무역□이라는 개념은 산림분야에서 □무역과 환경□에 대한 논쟁을 불식시키는데 도움이 된다. 그리고 지속 가능한 산림경영에서 임산물과 서비스의 무역이 갖는 긍정적, 부정적 의미와 부정적 영향을 최소화하거나 배제하는 방법에 대하여 좀더 검토할 필요가 있다. 현재 임산물 무역은 부가가치가 낮은 일차 생산물과 산림의 편익에 대해 낮은 가치를 부여하는 개도국, 그리고 가공과정에서 직업창출이 미약한 부분에 집중되고 있으며, 이는 불법 무역에 기여하고 있다.

산림분야의 기술이전과 관련하여 CSD는 2가지 유인책을 제시하고 있는데, 이는 순수기술센타(clean technology center)와 기술이전을 위한 자금을 얻을 곳에 대한 데이터 베이스로서 이러한 방법은 국제사회로부터 충분히 이해될 수 있을 것으로 전망하고 있다. 재정적 협력에 대한 논쟁은 의제 21의 모든 분야에서 어려운 사안으로 간주되고 있다. IPF/IFF 프로세스는 공적부문과 사적 부문의 차별적인 역할과 지속 가능한 산림관리 활동을 지원하는 국내외 자금원천에 대하여 상세하게 함으로서 이러한 논쟁에 대하여 일부 성공적인 진전을 이루었다.

3. 맺은 말

UNCED 이후로 산림분야는 다른 분야에 비하여 활력이 나타나고 있다.  이는 공공부문과 사적부문에서 지속 가능한 산림경영개념에 대한 지구차원의 인식이 갈수록 증가하고 있고, 아울러 많은 국가적, 국제적 산림활동에서 정치적인 합의가 이루어지고 있다는 데에서 잘 나타나고 있다. 그리고 차츰 산림에 대해서 목재 중심의 단편적인 시각에서 사회, 경제, 생태 등의 종합적인 시각으로 접근하고 있으며, 산림정책과 경영에 대한 의사결정도 보다 참여적이고 협력적으로 변화하고 있다. 열대림에서의 산림황폐화율은 여전히 높지만 갈수록 감소하고 있으며, 목재생산도 차츰 인공림으로 이동하고 있고, 산림면적도 일부 온대지역 국가들에서 증가하고 있으며, 보호림의 면적도 늘어나고 있다.

향후 과제는 정책의 토론내용을 행동으로 옮기도록 조장하는 것이다. UNFF와 CPF는 IPF/IFF 행동제안의 이행과 국가적 차원에서의 정치적 이행강화를 촉구하는 방법과 수단을 강구할 필요가 있다. 또한, 지속 가능한 산림관리에 대한 일반적 이해를 진보시키고 라운드의 효과를 배양하기 위해서 국제적 조직간의 합동과 협력을 증진시키는 방법과 수단을 강구할 필요가 있다.

자료 : Rio+10 Preparatory Committee 회의(2001. 4.30-5.2)자료

(손철호 shon9@krei.re.kr 산림정책연구실)