미국의 최근 농업환경정책효과 평가

최근 미국은 농업환경계획을 실시함에 따라서 여러 가지 환경이득이 실현된 것으로 나타나고 있다. 지금까지 미국은 다소 규모가 작은 계획들이 자료가 부족하고 이로 인한 효과가 미미하다는 이유로 보전순응조치(conservation compliance)나 보전유보계획(Conservation Reserve Program: CRP) 등 주요 농업환경계획만을 대상으로 물리적이고 경제적인 이득을 측정해왔다. 최근 농업환경계획에 따른 주요 환경효과는 다음과 같다.

1. 토양침식 감소

1982∼97년 동안 미국의 경작지에 대한 총 침식규모는 연간 30억 8,000만톤에서 18억 9,000만톤으로 거의 40% 정도 감소했다. 이는 풍식과 침식의 감축에 기인한 것으로, 보전순응조치와 보전유보계획(CRP)과 같은 농가보전계획이 토양침식을 줄이는데 상당히 기여한 것으로 나타나고 있다. 특히 보전순응조치에 따라 9,100만 에이커에 달하는 고도침식가능토지(highly erodible land: HEL)를 대상으로 농민들은 승인된 보전대책을 이행하고 신청하도록 요구받았다. 1997년에 순응조치의 적용을 받는 95% 이상의 토지를 대상으로 승인된 보전계획을 시행하고 있다. 이런 계획에 따라 1997년 HEL에 대한 총 침식규모는 연간 3억 2,300만톤으로 감소하였는데, 이는 1982년보다 매우 낮은 수준이다. 또한 일반 경작지에 대한 침식규모는 연간 3억 1,900만톤으로 감소했다.

또한 보전유보계획(CRP)도 경작지를 생산에서 은퇴시키거나 피복작물을 구축하도록 요구함으로써 침식을 줄이는데 기여했다. 이에 따라 1980년대 말 이후 CRP의 대상이 되는 총 경지면적은 3,000∼3,600만 에이커에 달하고 있다.

1997년 CRP에 등록된 토지의 1982년 총 침식규모는 연간 4억 600만톤에 달하는 것으로 나타나지만, CRP의 침식감축 효과가 매우 낮고, CRP 없이도 대상 토지의 침식이 감소될 수 있기 때문에 이 수치는 CRP의 총 효과를 대표한다고는 할 수 없다.

침식감축에 대한 보전순응조치와 CRP의 경제적 가치는 각각 연간 14억$, 6억9,400만$에 달하는 것으로 추정되고 있다. 또한 CRP의 야생서식지 개선효과로 인한 경제적 가치는 연간 7억400만$에 달하는 것으로 추정되고 있다.

2. 습지복구에 의한 환경개선

농업환경정책으로 인한 성과는 주로 습지와 관련되어 나타나고 있다. 습지전환 및 보호계획의 추세에 따라 농업의 습지복구 기능이 강조되고 있다. 최근 수십 년간의 순 습지유실율의 감소와 함께, 농업에서의 습지전환율이 급격히 하락하고 있다. 특히 습지유보계획(Wetland Reserve Program: WRP)에 따라 습지를 복구하는데 농업의 중요성이 대두되었다.

습지는 야생서식지 유지, 수질개선, 홍수방지 등 생태적, 생물학적, 수문학적으로 다양한 기능을 제공한다. 가령, 침전물이나 양분을 여과시킴으로써 수질을 개선하고, 지하수의 가치를 향상시킨다. 현재 습지 보호 및 복구에 대한 평가는 습지 기능과 가치에 대한 손실을 기준으로 이루어진다. 실제로 습지 기능과 가치에 대한 평가가 어렵기 때문에 이에 대한 대리변수(proxy)로써 습지면적에 대한 손실을 기준으로 이루어진다.

최근 수십 년간 농업생산을 위한 습지의 전환이 꾸준히 감소하고 있다. 1954∼74년 동안 작물 생산을 위한 습지의 전환은 연간 평균 59만 3,000에이커에 달했지만, 1974∼84년 동안에는 23만 5,000에이커로 감소했다. 또한 1982∼92년 동안에는 연간 3만 1,000에이커로 크게 감소한 것으로 나타나고 있다.

이러한 습지전환비율의 감소추세는 다음과 같은 이유에 기인한다. 첫째, 1780년에 대다수 농업지역에 있는 미국 습지의 절반 정도가 배수되었으며, 그 이외의 습지들을 전환시키는데 많은 비용이 소요될 뿐만 아니라 일단 전환되더라도 생산성이 떨어지는 것으로 판단되었기 때문이다.

둘째, 장기적으로 실질 농산품가격이 감소함에 따라 습지를 전환시킴으로써 발생되는 잠재적 이득이 감소했기 때문이다.

셋째, 정책변화가 주요 원인이었다. 1972년 수질정화법(Clean Water Act)에 따라 습지매립을 규제하였으며, 1986년 조세개혁법(Tax Reform Act)에 따라 습지배수에 대한 조세특혜가 사라졌다. 또한1985년, 1990년 습지보전제도(swampbuster)나 1996년 농업법(Farm Bill)에 따라 작물생산을 위해서 습지를 전화시키는 농민들은 농가계획에 의한 다양한 혜택을 받을 수 없게 되었다.

2000년 USDA의 보고서에 따르면 1982∼92년 동안 습지유보계획(WRP)과 긴급습지유보계획(Emergency Wetland Reserve Program: EWRP)에 따라 농업용도를 위해 습지로 전환된 면적이 99만 에이커 이상 달하는 것으로 나타났다.

3. 농경지의 야생서식지 개선

보전유보계획(CRP)에 따라 영구적인 피복작물(permanent cover)에 대한 중요성이 강조되었다. □80년대 이후 CRP에 의한 피복작물의 면적이 3,000∼3,600만 에이커에 달하고 있으며, 습지보전계획(swampbuster)과 습지유보계획(WRP)은 습지를 보호하고, 복구함으로써 야생서식지를 개선하는데 상당히 기여를 한 것으로 나타났다. 수렵이나 야생경관의 개선효과로 인한 CRP의 경제적 가치는 연간 7억 400만$에 달하는 것으로 추정되고 있다. 하지만 여기서 측정된 농가계획에 대한 효과는 단지 주요 농업환경계획만을 포함하고, 다양한 야생생물, 습지, 토양침식에 대한 효과가 제외된 상태에서 평가가 이루어졌다.

대중의 주요 관심사항인 다른 농업환경자원에 대한 효과가 배제되었는데 이들에 대한 효과는 다음과 같다. 첫째, 물이나 환경에 대한 화학투입재의 부하(loading). 토지은퇴계획에 따라 양분이나 농약사용이 감소할 것이며, 보전형 경운방식에 따라 제초제의 사용이 감소하겠지만 양분이나 살충제의 사용은 거의 변화가 없을 것으로 판단하고 있다.

둘째, 기후변화. 은퇴계획을 따르는 토지는 토양의 탄소압착을 증가시키고 이는 대기의 탄소부하를 감소시킬 것이며, 보전순응조치와 관련된 축약형 경운방식, 겨울피복작물 이용을 포함하는 토양보전기법에 의해서 대기의 탄소부하를 감소시킬 것으로 판단하고 있다.

셋째, 지하수의 질과 이용가능성. CRP와 WRP에 의한 토지은퇴계획에 따라 지하수의 질과 양이 향상될 것으로 판단하고 있다.

자료＞ERS/USDA, Agri-Environmental Policy at the Crossroads/AER-794, 2001에서

(김상현 ksh3615@krei.re.kr 국제농업연구실)