EU의 농업부문 리스크관리 수단

EU 집행위 농업위원회에서는 올해 들어 유럽의 농민들이 직면하는 리스크의 유형들과 그 리스크들을 관리하기 위한 수단들에 대한 조사 보고서를 작성한 바 있다.  보고서의 목적은 리스크에 노출된 농민들을 지원하기 위해 EU 회원국들과 북미 국가들이 활용하고 있는 정부 개입과 정책 수단들의 목적과 논리를 검토하는 데 있었다. 특히 농업 보험에 대한 자료가 중점적으로 제공되고 있다. 여기에서는 그 주요 내용들만 간략하게 소개한다.

1. 농업 리스크의 유형

농업부문 리스크는 크게 가격 리스크와 생산 리스크의 두 가지로 범주화 할 수 있다. 가격 리스크가 무역 자유화 경향으로 인해 더욱 커지고 있는 한편, 생산 리스크는 품질에 대한 소비자들의 요구 증대, 기후 변화, 가축이나 작물의 성장과정 등에 의해 크게 영향을 받는다. 이 두 유형의 리스크 모두 농업의 전문화 경향이 심화됨에 따라 커지고 있다. EU 통계사무국(Eurostat)의 자료들을 통해, 가격과 수확량의 변동성에 따른 리스크 노출 정도는 지역과 생산물의 종류에 따라 매우 다양하게 나타나고 있음을 알 수 있었다.

2. 농민들이 활용가능한 리스크관리 수단

유럽 농민들이 활용하는 리스크 관리 전략의 유형들은 다음과 같이 정리된다.

2.1. 농장 관리 전략

리스크에의 노출 정도가 낮은 작목 선택(예컨대, 공공부문의 개입으로부터 혜택을 받을 수 있는 작목), 생산주기가 짧은 작목 선택, 유동성 또는 다양성을 충분한 수준으로 유지하는 생산 프로그램 등이 여기에 속한다. 통계자료로 볼 때 유럽 농업은 전체적으로 리스크 관리를 위한 농업생산 다양화 전략을 택해오지는 않은 것으로 보인다. 1975년에서 1979년 사이에 전문화되지 않은 농장의 비중은 32%에서 17%로 줄었다.

2.2. 리스크 분산 전략

마케팅이나 생산 계약을 통한 리스크 공유, 수직 통합, 선물시장에의 상장, 뮤추얼 펀드나 보험 가입 등.

2.3. 농외소득원을 통한 소득원 다양화 전략

2.4. 공공 지원(재해 보상)에의 의존

이상적으로는, 시장이 광범위한 리스크 관리 수단을 제공해야 한다. 시장이 제공하는 리스크 관리 수단들 중 가장 중요한 것은 선물시장과 보험시장이다.

선물시장은 단기 가격 리스크를 줄이도록 돕는 동시에 가격 투명성을 제고시킨다. EU의 선물시장 거래 물량은 미국에 비해 아직은 상대적으로 작다. 선물시장의 성장이 더딘 것은 선물시장을 활용하는 데에는 노하우와 인프라의 측면에서 상당한 투자가 요구되기 때문이다. 그리고 공동농업정책이 유도한 가격 안정성으로 인해 유럽 선물시장의 발전이 저해된 측면도 있다. 무역 자유화가 진행되어 감에 따라 유럽 시장에서의 가격 불안정성이 심화될 가능성이 크기 때문에, 선물 시장과 여타의 시장을 토대로 하는 리스크 관리 수단들이 발전할 것으로 기대된다.

리스크가 당사자 개인과 거의 관계가 없고(리스크로부터의 독립성), 농민들과 보험사가 발생한 리스크의 유효성에 관하여 유사한 정보를 지니고 있을 때(정보의 대칭성), 보험을 통해 생산 리스크를 줄일 수 있다. 보험을 통해 해결할 수 있는 리스크의 고전적인 사례가 우박피해이다.

3. EU 회원국들과 북미권 국가들의 농업보험체계

EU 회원국들과 북미권의 국가들에서 농민들이 생산 리스크에 노출되었을 때 도울 수 있는 농업 보험체계는 다양한 형태로 존재한다. 국가마다 보험계약 범위 내의 위험 규정, 공공부문의 개입 정도에 따라 그 차이가 상당하다.

그리스의 농업보험은 공적 시스템이다. 국가가 직접 공적 보험 조직을 통해 보험료를 강제적으로 징수하고, 보험 프로그램을 운용하며, 손실에 대한 보상을 보증한다. 민간 부문의 역할은 사실상 제한되어 있다. 최근 이러한 시스템에 대한 개혁 작업이 시작되었다.

스페인과 포르투갈의 농업보험은 □공공-민간 파트너쉽□ 시스템이다. 국가는 보험 약정금을 보조하고 재보험을 제공하는 핵심적인 역할을 수행한다. 민간 보험사들은 이러한 시스템에 편입되어 있으며, 그 안에서 보험 프로그램 운용을 책임지고 리스크 부담에 기여한다.

이탈리아, 프랑스, 오스트리아, 독일의 농업보험은 민간 형태의 성격을 지닌다. 그러나 이들 네 국가들은 보험 약정금에 대한 보조라는 측면에서 상당한 차이를 나타내고 있다. 독일이 보험 약정금에 대한 보조금을 거의 지급하지 않는 반면에, 이탈리아는 상당한 금액의 보조금을 제공한다.

미국에는 광범위한 작물 보험체계가 확립되어 있으며, 공공부문의 개입은 주로 다음과 같은 네 가지 형태로 이루어진다.

(1) 보험 약정금 보조

(2) 민간 보험부문의 운용 비용의 부담

(3) 민간부문의 획득 비용에 대한 상환

(4) 재보험의 제공 등.

목초를 제외한 전체 경종 작물 재배 면적의 2/3 가량에 대해 보험 가입이 되어 있음에도, 1998년에는 상당한 정도의 긴급 보상금이 지급되었다.

캐나다에는 작물 보험 프로그램(CI), 농민을 위한 저축 보조금 지급 프로그램(NISA), 그리고 최근 3년간의 평균 농가소득의 70%까지 보장해주는 비주기성(anti-cyclical) 소득 안전망이 존재한다.

4. EU의 리스크관리정책 적용에 관한 논의

EU의 모든 회원국가들에서 리스크를 관리하기 위한 농장 외 민간 부문 수단들이 어느 정도 존재한다. 어떤 수단들은 성숙단계에 도달하였고 널리 활용되고 있다(주로 우박피해 보험). 반면에 다른 수단들은 아직 잘 발전되지 않았다(선물시장, 옵션시장, 뮤추얼 펀드). 어떤 보험 시스템들은 민간 부문에 의해 운용되는 반면에, 다른 보험 시스템들은 공공 부문의 개입에 크게 의존하고 있다. 생산 리스크와 가격 리스크를 결합하여 관리하는 수단은 아직 초기 단계에 머물러 있다. 주된 공공적 수단은 재배 보상이다. 회원국들은 또한 리스크 방지(동식물 방역)에 적극적인 태도를 보이고 있다.

공동농업정책의 틀 안에서 이루어지는 시장 지원, 직접 지불, 농촌 개발 수단들은, 그 주요 목표가 소득안정이지 리스크 감소가 아님에도 불구하고, 농민들의 리스크에 중요한 영향을 미친다. 특히 가격지지 메커니즘이 핵심 생산물들에 대한 가격 리스크를 줄이는데 역할을 하고 있다. 생산 리스크 관리를 명시적인 목표로 삼고 있는 EU 수준의 수단들로는 동식물 방역 정책과 회원국들의 재해 보상, 보험 보조금에 대한 지침이 있다.

유럽에서의 리스크 노출 정도가 증대될 것이라는 전망으로 인해 EU가 현재 수행하고 있는 역할을 넘어선 수준에서의 리스크 관리에 일정한 역할을 해야 하는지에 대한 문제가 제기되고 있다. 이러한 문제는 앞서 언급한 바와 같이 공동농업정책의 핵심 수단들이 농민들의 리스크 노출에 영향을 미친다는 사실을 배경으로 하여 검토된 바 있다. 그리고 특정 리스크 관리 정책이 소득지지 정책을 대체할 수 없다는 점이 확인되었다. 리스크 관리 정책의 목표는 소득 지지가 아니라 소득 또는 소득 구성요소들의 유동성을 줄이는 데에 있다. 리스크 관리 수단은 장기적인 소득 경향을 역전시킬 수 없다.

다음과 같은 경우에만 추가적인 리스크 관리 수단 도입에 대한 논의가 가능하다.

⑴ 리스크 감소를 위한 시장이 부재하거나 불완전할 때

⑵ 기존의 소득 안정화 정책을 통해서는 리스크 감소가 충분히 실현되지 않을 때

⑶ 유럽 연합 수준에서의 개입 활동이 국가 또는 지역적 수준에서의 개입에 비해 그와 같거나 그 이상의 부가가치를 낳을 때

4.1. 가격리스크에 관한 논의

비록 아젠다 2000 이후에도 시장 개입이 중요한 정책수단으로 남아 있지만, 소고기와 곡물 가격이 더욱 낮아짐으로써 가격 리스크를 관리하기 위한 민간 부문의 수단들, 예컨대 등급 표준화가 이루어진 상품들에 대한 선물시장이나 옵션시장의 활용과 같은 수단들이 확대될 수 있는 여지가 생겼다. EU 선물시장에서의 거래물량은 여전히 낮은 수준이지만, 생산물의 범위가 증대하면서 역동적인 발전을 보이게 될 것이다.

EU는 선물시장과 옵션시장에 대해 적극적인 관심을 가지고 있다. 첫째, 가격 지지가 점차 감소되어 감에 따라, 유럽 전역의 농민들이 점증하는 가격 불안정성에 대처할 수 있도록 돕는 새로운 수단들이 필요하다. 둘째, 선물 및 옵션 시장은 시장 투명성에 기여한다. 농촌개발 정책의 범주 하에 있는 교육이나 훈련 같은 수단들을 통해 선물시장의 발전을 촉진시킬 수도 있다. 그리고 그러한 수단들이 더욱 널리 활용되기 위해서는 EU 수준에서의 적극적인 장려가 요청되고 있다. 그렇게 하기 위한 구체적인 노력으로는 모든 유럽 농민들에 대한 선물시장이나 옵션시장에 대한 특별 정보 프로그램 같은 것들이 검토되고 있다.

4.2. 생산리스크에 관한 논의

전통적으로 EU 회원국들은 생산자들이 생산 리스크에 대처하도록 돕는 일에 적극적이었다(재해 보상, 동식물 방역, 공공부문 또는 민간부문의 농업보험, 보험 보조금 등). EU의 역할은 전체적인 틀을 설정하거나 약간의 재정적 지원을 하거나 시장 왜곡을 피하는 수준에서 국가의 지원이 이루어지도록 감독하는 정도에만 국한되어 왔다.

국가의 지원에 대한 EU의 지침은 회원국들이 국내 농민들의 다양한 요구들에 대응할 수 있는 상당한 여지를 남겨주었다. 그 결과 기존의 농업보험 체계는 회원국들마다 그 조직, 보험금 규모, 국가 개입의 정도 등에 따라 매우 다양한 양상을 보이고 있다. 농업보험에 대한 EU 수준의 개입은 현재 수준이 그대로 유지될 전망이다.

4.3. 비주기성 소득지지에 관한 논의

장기적인 관점에서 볼 때 비주기성 소득지지는 매우 매력적인 수단이다. 그러한 접근방법이 의미하는 바는 필요한 시기에 소득 지지를 제공하며 그렇지 않을 경우에는 지지의 폭을 축소시킨다는 점이다. 이러한 수단은 농장 분에서의 심각한 피해를 억제함으로써 농민들의 요구에 부응하는 투명한 방법이 될 수 있으며 동시에 일반 대중들로부터의 지지를 이끌어낼 수 있다. 이것은 사후적인 재해보상 수단들이 지닌 문제들을 극복하도록 도울 수 있으며 WTO의 그린 박스 기준도 충족하는 것으로 보인다.

이러한 해결책은 사회 안전망과 같은 수단들과 유사한 양상을 지닌 것으로, 최소한의 삶의 기준을 보장하려는 목표로 마련된 기존의 국가 사회보장체계와 양립가능한 것인지의 문제가 제기되고 있다. 왜 농민들이 추가적인 안전망을 필요로 하는지에 대한 주의 깊은 설명이 요구된다.

(김정섭 jngspkim@hanmail.net 지역아카데미)