OECD 회원국에 대한 UR 농업협정 평가

2001년 OECD는 농업위원회의 1999-2000 연구 프로그램에 따라 추진된 회원국의 농업협정 이행여부를 평가한 보고서(The Uruguay Round Agreement on Agriculture: an Evaluation of its Implementation in OECD Countries)를 발표하였다. 여기서는 UR 농업협정(Uruguay Round Agreement for Agriculture: URAA)의 주요 부문인 시장접근, 국내지지, 수출보조에 대한 회원국들의 이행 여부를 평가한 요약문의 내용을 간략히 소개한다.

1. 농업무역체계에 역사적인 전기를 마련한 URAA

URAA의 주요 성과중의 하나는 시장개방, 국내지지, 수출보조 분야에서 무역 왜곡과 장벽을 다루는 틀을 개발하고 이행했다는 것이다. 이에 따라 새롭고 운영상 효율적인 규정이 마련되었으며, 세 부문의 수량 제한에 대한 합의를 이끌어냈다. 또한 URAA는 무역을 왜곡시키지 않는 정책을 통해서 농업을 지원할 수 있는 총체적인 틀뿐만 아니라 추가협상에 대한 기반을 제공하고 있다.

2. 무역에 대한 적절한 수량 효과 및 보호수준

URAA 이행에 따른 OECD 회원국에 대한 특정 무역효과를 식별해 내기 어려울지라도 실증 분석자료들에 의하면 현재의 전반적인 무역효과는 적절한 것으로 제시되고 있다. 이렇게 적절한 것으로 판단된 이유는 다음과 같다. 첫째, 감축이 이루어진 기준연도 동안에 지원 수준이 매우 높았기 때문이다.

둘째, 일부 국가의 경우 협상결과의 예상에 따라 착수된 개혁을 이행하거나 일부 URAA 부문에 대한 약속을 부분적으로 이행하는 것만으로도 충분했기 때문이다.

셋째, 이행이나 방법론적인 문제를 포함해서 일부 URAA가 무역보호 수준을 감축시키는 효과성이 전반적으로 낮았다.

3. WTO 농업협상에 의한 농정개혁 및 무역자유화 강화

이 보고서의 실증분석에 의하면 WTO 회원국들이 직면하는 새로운 과제는 무역왜곡을 더욱 감축시킬 수 있는 URAA의 기반을 구축하는 것이다라는 결론을 도출하고 있다. 이를 위해서는 URAA에 따라 이미 확립된 규율을 강화시키고, 현행 협정의 취약점을 보완해야 할 필요가 있다. 동시에 목표를 명확히 설정하고, 투명하며, 비용 효율적이며, 무역 및 생산 왜곡을 피할 수 있는 국내정책 목표를 다루도록 적절한 정부의 역할을 유지해야 할 필요가 있다.

4. 시장개방 측면

4.1. URAA의 성과 및 높은 수준의 농업관세

URAA의 주요 성과중 하나는 비관세장벽을 관세화로 전환시킨 것이다. 관세화가 상당히 진척된 것으로 보일지라도 일부 농산품에 대한 관세율은 500%를 초과하는 등 대다수 OECD 회원국들의 평균 농업관세는 비농업관세 보다 더 높은 수준이다.

4.2. 보다 복잡해진 OECD 회원국의 관세

동일 품목에 대해서 여러 가지 다른 세율을 적용하는 등 국가별 관세구조(tariff schedule)가 매우 복잡하게 되었다. 또한 수입할당량을 적절히 조정하는 관세한도가 증가하였다.

4.3. URAA 이전보다 높은 보호수준을 초래한 관세화

실제 보호율 보다 훨씬 높은 수준의 관세양허를 허용하거나 향후 추가 관세 인하정도를 줄이는 결과를 초래하는 등 현행 관세화 과정은 상당한 재량권을 허용하고 있다. 더욱이 URAA로부터 파생된 일부 관세들은 불투명하고, 농업관세의 불균형이 더욱 심화되었으며, 특정 무역정책 조치가 또한 증가해 왔다.

4.4. 특별긴급수입제한조치(special safeguards)의 이용

농업 부문의 특별긴급수입제한조치는 비관세조치를 제거함으로써 발생되는 국내시장 교란요인을 다루기 위해서 고안되었다. 그럼에도 불구하고 특별긴급수입제한조치를 적절히 사용할지라도 관세화된 품목의 수입급증에 대한 국가들의 우려가 불식되지 않는 것으로 나타나고 있다. 하지만 이러한 특별긴급수입제한조치의 잠재력은 수입물량이 매우 적을 때 발휘될 수 있다.

4.5. 일부 시장개방에 도움이 된 관세할당제

관세할당제의 사용이 꾸준히 증가하면서 이전에 폐쇄된 시장으로의 접근이나 수입이 제한된 시장으로의 추가 접근이 허용되었다. 실증분석에 따르면 평균적으로 OECD 회원국의 2/3만이 관세할당제를 이행하고 있으며, 더욱이 할당관세율은 꾸준히 감소하는 추세에 있다.

4.6. 관세할당제 활용 저조

다양한 이유로 인해서 관세할당제의 활용이 저조하다. 초과 관세할당량에 대해 높은 관세율을 적용하는 소규모 수입 할당량뿐만 아니라 제약적인 관세할당제 관리방식들은 무역을 방해하고 있다. 더욱이 회원국들은 할당관세 수준에서 관세할당량을 배분하는데 상당히 신축적이다.

현행시장접근 및 최소시장접근 하에서 쌍무협정 및 지역협정에 따른 특혜관세나 특혜 할당규정을 통해서 종종 특정 수출국들에게 관세할당을 배분해 왔다. 그럼으로써 다른 국가들의 시장접근을 제한해 왔다.

4.7. 관세화를 통한 시장개방 확대

다양한 방식에 의해서 관세할당제에 의한 시장접근을 확대시킬 수 있다. 가령 할당량을 확대시키거나, 특정 수입품에 대한 할당 관세율을 인하하거나 또는 할당배분 방식을 변화시킴으로써 가능하다.

시장접근을 확대시키기 위해서는 관세할당량을 제약하는 요소들을 명확히 이해해야 하는데 특정 할당방식으로 인해 관세할당제의 활용이 낮을 경우 관세할당량이 증가하더라도 시장접근을 확대시킬 수 없다. 일반적으로 관세할당제는 비관세장벽보다 무역왜곡이 심하지 않지만, 시장접근을 개선시키는 차선의 정책으로 간주할 수 있다. 시장접근을 확대시키는 가장 효율적인 방식은 관세화이다.

5. 국내지지 측면

OECD 지역에 대한 총 국내보조 가운데 유럽연합(EU), 일본, 미국이 차지하는 비중은 90% 정도나 된다. 1986-88년 기준연도 동안 보조총액측정치(AMS)는 URAA 국내보조의 주요 항목이었다. 하지만 이행기간 동안 AMS는 감소한 반면 예외조치가 증가하였다. EU, 일본, 미국의 경우 허용대상 농업보조(Green box)에 대한 지출이 상당히 증가하였다. 그린박스 지출은 1996년까지 현행 총 AMS보다 훨씬 많다.

생산제약대상직접지불(Blue box)이 기준연도에는 AMS에 포함되고 그 후 제외된다는 사실에도 불구하고 이행기간 초와 기준연도간에 이루어진 개혁을 통하여 대다수 회원국들은 현행 총 AMS 수준을 URAA에서 요구하는 수준보다 훨씬 감축했다. 보조의 감축에도 불구하고 무역왜곡이 심화된 것으로 판단될지라도, OECD 농정개혁에 대한 각료급 원칙에서 상정된 농업보조의 점진적이고 실질적인 감축 목표를 달성하려는 각국의 반응은 어느 정도 적절한 것으로 판단된다.

1986-88년 기준연도와 이행기간 최초 3년 동안에 국내 농업보조정책의 상당한 변화가 있었는데 특히 각국의 무역왜곡정책에 대한 신뢰로부터 Green box나 Blue box 정책으로의 전환이 두드러졌다. 이에 따라 관련 생산 및 무역효과가 감소되었다.

현행 총 AMS의 감축에도 불구하고 생산자보조추정치(PSE)에 의해서 측정된 농업보조는  여전히 높은 수준이며, OECD PSE와 AMS간의 격차는 점차 확대되고 있다.

심각한 무역왜곡을 발생시킬 수 있는 대다수 정책들은 국내 감축약속으로부터 제외된다. 더욱이 불특정품목에 대한 감축약속이나 시장가격 산출방식, 현행 총 AMS 산출시 (-) 부호의 처리 등 다양한 기술적 개념적 문제들이 발생한다. 따라서 국내보조 감축약속은 1987년과 1998년 농정개혁에 대한 OECD 각료급 원칙에 의해서 요구된 것처럼 전면적으로 감축시킬 필요는 없는 것으로 보인다.

비록 Green box와 Blue box 보조조치가 전통적인 시장가격지지보다 무역왜곡효과가 거의 발생하지 않을지라도 이런 조치들은 생산과 무역효과를 발생시킬 수 있다. 보조총액, 세부 장치, 정책 시행기간 등은 생산과 무역에 대한 정책효과를 결정하는 요소이다. 자원배분 효과를 발생시키지 않는 소득지지정책을 수립하는 것이 실질적으로 불가능할지라도, 예외 정책의 무역왜곡 효과를 최소화시킬 수 있는 규율을 보강하는 범위는 다양하다.

6. 수출보조 측면

1940년대 말 GATT의 출범과 함께 보조금 지급이 금지된 비농업 부문과는 대조적으로 농업 부문에서는 수출보조금이 허용되었다. URAA에서는 WTO 회원국의 농업수출보조금을 엄격히 제한하고 있으며, 이에 따라 수출보조금이 감소되었다. 시장접근이나 국내보조보다 수출보조에 대한 규율이 가장 강제적인 조항이다. 하지만 수출보조 약속을 이행하기 위해서 실질적으로 정책을 변화시킨 회원국은 거의 없다.

EU는 OECD 회원국 중에서도 수출보조에 대한 의존도가 상당히 높은 수준이기 때문에 EU의 감축약속은 회원국들에게 영향을 미칠 것이다. 전반적인 OECD 회원국의 수출보조는 허용수준보다 더 낮았지만, 일부 국가의 경우 수출보조 약속을 초과했다. 1995-98년 동안 OECD 국가들은 수출보조를 위해서 승인된 예산지출의 42%와 승인 물량의 64%가 사용되었다. 보조대상 품목의 수는 최종 시장개방계획(Country Schedules)에서 제안된 것보다 훨씬 낮은 수준이었다.

이행기간 초에 세계곡물가격이 상당히 증가하였는데 이는 회원국들로 하여금 감축약속을 쉽게 이행하도록 하였다. 실제 EU는 이 기간에 곡물수출에 대해 과세를 부과하였다. 하지만 일부 국가들은 이월규정(rollover provision)을 이용함으로써 수출보조금의 사용을 초과하였다. 또한 수출보조율이 매우 높은 수준이며, 품목간의 불일치가 상당한 정도이다. 쇠고기 낙농제품과 같은 일부 품목들은 여전히 보조금을 받고 있는 실정이다.

전반적으로 준수하는 추세에도 불구하고, 아직 해결되지 않은 이행 문제가 남아 있는 실정이다. 일부 국가들은 URAA 수출보조 약속을 준수하기 위해서 정책을 변화시켰다. 수출신용 보조, 국제식량원조, 수출제한에 따른 수출경쟁력에 대한 효과를 면밀히 검토함으로써 회원국들로 하여금 시장을 왜곡하고, 장기적인 보조 및 보호 감축 목표를 침해하는 여러가지 수출경쟁정책에 의존하지 않도록 보장할 수 있는 기준이나 적용대상을 강화하는 방안을 강구해야 한다.

자료＞OECD, The Uruguay Round Agreement on Agriculture, 2001에서

(김상현 ksh3615@krei.re.kr 국제농업연구실)