WTO 2단계 농업협상 1차 비공식회의 제안 내용

1. 개요

지난 1년여 동안 진행된 1단계 농업협상은 협상의 목표 및 방법에 대한 각국 제안서를 검토하는 작업이었으며, 앞으로 개최될 2단계 협상에서는 지난 1단계협상에서 개진된 주요 의제별로 구체적이고 기술적인 협상이 이루어질 예정이다. 지난 5월 21일부터 23일까지 스위스 제네바에서 개최된 WTO 농업위원회 특별회의 비공식회의는 제2단계 농업협상의 시작을 알리는 제1차 비공식회의로서 주요 의제인 관세할당(TRQ)관리방법, 관세(Tariff), 감축대상국내보조(Amber box)에 대한 논의가 이루어 졌다.

금번회의 협상의제와 관련하여 호주, EU, 스위스, 일본 등은 관심을 갖고 있는 의제에 대해 자국 입장을 제시하는 추가적인 문건을 제출하여 논의를 주도하였는데, 그 주요 내용을 되도록 원안대로 해석하여 차례대로 살펴보고자 한다.

2. EU의 감축대상국내보조(Amber Box)에 대한 제안

EU는 최종 양허된 총액 기준으로 국내보조를 감축, 시장가격과 연계된 보조에 대한 규율 강화, 생산제한 하 직접지불 정책의 개념유지의 필요성 등의 요지로 추가적인 제안서를 제출하였다. 이는 EU의 현행 농업정책과 지원체제를 고려하면서 미국 등 주요 협상 상대국의 약점을 겨냥한 것으로 향후 국내보조협상에서 주도권 획득과 실리를 확보한다는 차원에서 제안된 것으로 판단된다. 제안내용은 다음과 같다.

(1) UR 농업협정문은 각 회원국이 합의에 따라 감축해나가야 하는 농업보조(amber box)와 블루박스나 그린박스 조치의 범주하에서 감축이 면제된 보조금 사이에 중요한 차이를 두고 있다.

(2) EU는 농업개혁의 요점은 농업협정문 20조의 원칙선상에서 무역왜곡정책을 점진적으로 철폐해가는 과정이라고 생각한다. 이러한 측면에서 최종 양허수준으로부터 총농업국내보조(Total AMS)를 감축하는 것이 적절하다고 본다.

(3) 동시에 EU는 시장가격에 따라 가변적인 지원에 대한 현행규정 강화의 필요성이 있음을 믿는다. 이러한 지불은 속성상 시장가격하락과 불안정성에 대한(counter-cyclical) 지불이며, 시장신호에 관계없이 생산을 증가시킨다. 증가된 생산량은 더 큰 가격하락을 가져오고, 부가적인 무역왜곡적 정부 지출을 발생시킨다. 이러한 지불은 특히 해당 국가의 특정품목이 세계수출에서 차지하는 비중이 클수록 직접적으로 세계시장에서 가격을 낮추는 효과를 가지며, 이에 따라 가장 높은 무역왜곡효과를 나타낸다. 결론적으로 시장가격 변동에 대한 보상차원에서 제공되는 이러한 지불은 특정한 수량제한 없이 수출을 촉진하는 경우에 특히 무역 왜곡적 효과를 갖는다. 이것은 특정한 수량제한 하에서 운영되는 수출 상환(export refund)과는 다른 경우이다. 그러므로, EU는 상당 부분이 수출되는 품목에 대한 이러한 보조는 수출보조금과 같은 동일한 감축약속이 이루어져야한다고 제안한다.

(4) 품목 불특정 국내보조(non-product specific domestic support)에 대한 규율과 관련하여 EU는 현행 규율이 보다 강화되어야 한다고 믿는다. 현재 무엇이 품목 불특정 국내보조(non-product specific domestic support)인지에 대한 명확한 정의가 없다. 이로 인해 몇 회원국들이 품목 특정적 보조를 품목불특정 보조의 범주로 포함시키도록 유도한다. 이것은 용인될 수 없으며, 특정 품목의 생산량이나 생산형태, 국내가격과 국제 가격, 생산에 사용된 요소와 연계되지 않는 조치만이 품목불특정 보조로 인정되도록 품목 특정성에 대한 명확한 정의를 확립하여 개정해야 한다.

(5) EU는 농업협정문 6(4)항에 명시된 최소허용보조수준(de minimis)의 비율은 상당수준 축소되어야 함을 제안한다. 동시에 개도국에 대해서는 최소 허용보조 수준의 개정을 통해 그들의 관심사항을 반영할 수 있도록 필요한 신축성을 제공하기 위한 방법이 검토되어야 한다.

(6) 끝으로, 특히 블루박스와 그린박스의 개념이 계속 유지된다면 EU는 앞으로 보다 큰 보조 감축에 대한 협상을 할 준비가 되어 있다.

3. 호주의 감축대상보조(Ambor box)에 대한 제안

호주는 비보조 농산물 수출국 모임인 케언즈 그룹의 리더로서 국내보조에 대한 대폭적 감축을 전제로 감축약속의 우회방지를 위한 규율강화, 품목별 감축, 공식에 따른 감축방식 도입 등의 필요성을 제기하였다.

3.1. 개혁을 위한 접근방식

새로운 WTO 농업협상에서는 무역과 생산을 왜곡하는 모든 형태의 국내보조에 대폭적인 감축이 요구되며, 궁극적으로 이러한 보조는 철폐되어야 한다. 생산제한하의 직접지불(Blue Box)을 포함하여 모든 형태의 무역왜곡의 조치는 감축되어야 한다. 오직 비왜곡적인 형태의 농업지원만이 보조수준이 감소한다는 범주 내에서 허용되어야 할 것이다. 이번 협상에서, 호주는 생산 및 무역왜곡적 국내보조가 단계적으로 폐지되는 과정에서 감축대상보조(ambor box)에 대한 규율의 실효성을 향상시키기 위한 적절한 방식에 관해 합의에 도달하길 원한다. 다음은 이러한 개혁목표 달성을 위해 고려되어야 할 주요 요소들이다.

(1) 약속이행을 우회(circumvention)하여 위반하는 것을 방지하기 위한 추가적인 규율이 있어야 할 것이다.

(2) 모든 농산물에 대한 생산 및 무역왜곡적 지원이 감축될 수 있도록 하기 위해 품목별로 세분화하여 공식에 의한 감축(formula approach) 약속이 이루어져야 한다.

(3) 이러한 공식에 의한 감축방식은 높은 수준의 지원에 대하여 더욱 빠른 감축을 가져올 것이다.

(4) 최소허용보조 수준(de-minimis)의 계산방법을 포함하여 최소허용보조 수준에 대한 재검토가 있어야 한다.

(5) 이행 초년도에 무역 및 생산왜곡적 지원의 50% 이상 감축(downpayment)과 같은 이행연도 첫해에 상당 수준의 국내보조에 대한 감축이 이루어져야 한다.

(6) 이행 초년도에는 상당 수준의 국내보조 감축(downpayment)과 함께 두 번째 이행년도부터는 매년 동일률로 보조수준을 삭감해 나아간다.

3.2. 개도국 우대조치(Special and Differential Treatment)

개도국에 대한 특별대우를 통해 농업 및 농촌개발, 식량안보, 국내 농업생산 발전을 위한 생계소농 고려 등 정당하고 다양한 요구를 반영할 수 있도록 해야 한다. 구체적으로 투자 및 농업 투입재 보조, 마약작물 재배로부터 다른 작물로 전환하는 것을 촉진하기 위한 지원에 대한 감축면제, 최소허용보조수준(de-minimis)의 유지 등을 포함하여 개도국에 대해서는 차별화된 공식적용과 약속이행이 필요하다.

3.3. 개혁과정의 지속

농업협정문 20조에 언급된 바와 같이 농업개혁은 현재 진행과정(on going process)에 있다. 회원국들은 협상이 진행되는 동안 UR 협상에서 합의된 감축약속을 지속적으로 이행해 나가야 한다.

4. 호주의 관세에 관한 제안

호주는 시장접근부문에서 실질적 이익을 달성하기 위한 일련의 기준을 협상 기준으로 제시하였다. 호주는 실질적인 시장접근 개선을 위해서 UR방식보다는 공식에 의한 감축과 TRQ물량 확대 등을 결합한 혼합방식(Cocktail approach)의 도입을 제안하고 있다.

4.1 시장접근 개선을 위한 다양한 접근방식들에 대한 가치평가의 기준

(1) 모든 농산물에 대한 시장접근의 실질적 개선, 특히 개도국 관심 품목에 대한 실질적 시장접근 개선

(2) 관세격차, 고율관세의 문제 해결 능력, 금지관세(prohibitive tariff)를 포함한 관세 상승(가공단계별 세율격차, tariff escalation) 제거 능력

(3) 단순성과 투명성(관세 감축약속은 시장접근의 실질적 이익 달성을 위해 종가관세(ad valorem)의 형태로 표시되어야 한다.)

(4) 시장접근의 효과적인 개선을 위해, 예를 들어 시장접근물량(tariff quota)의 크기, 시장접근물량을 초과하는 수입에 부과되는 관세(over-quota tariff)수준 및 시장접근물량 수입에 대한 관세 등 실질적 시장접근제한(real constraints)을 해소하는 능력

(5) 개도국이 수출하는 품목, 선진국에 의한 고부가가치(value-added) 상품을 포함한 모든 농산물에 대한 관세의 철폐 혹은 빠르고 대폭적인 감축

(6) 개도국에 대한 특별우대

4.2. UR 협상 접근방식

시장접근에 대한 UR 접근방식은 세 가지 주요 요소로 구성된다. 첫째는 모든 비관세장벽의 관세화이고, 둘째는 단계적인 관세 감축, 셋째는 관세할당제(TRQ)를 통한 최소시장접근보장이다. UR 협상결과에 따라 회원국들은 6년의 이행기간 동안 단순평균 36%관세 감축(개도국은 10년간 24%)과 최소한 품목별로 15%(개도국은 10%) 관세감축이 요구되었다. 관세는 매년 균둥하게 동일률로 감축된다. 위와 같은 것은 유용한 방식이었으나 앞서 언급된 여러 기준들을 충족시키는데는 충분치 않았다.

관세할당제(tariff quota)는 관세화로부터 높은 관세가 발생하는 경우에 시장접근기회를 제공하기 위해 고안되었다. 그러나 많은 경우에 관세화(tariffication)와 최소 시장접근약속(minimum access commitment)은 기대된 시장접근기회를 제공하지 못했다.

UR접근은 평균적인 감축 기준으로 인해 회원국들에게 관세 감축에 대한 신축성을 제공하였기 때문에 각국은 자국의 민감한 품목(이미 대부분 높은 관세가 유지되던 품목)에 대해 최소 감축률(15센트)만을 적용할 수 있었다. 반면에 민감성이 덜한 품목에 대해서는 큰 감축률을 적용케 함으로써 평균적인 감축약속을 이행하게 했다.

4.3. □혼합□ 방식

위에 언급된 기준을 충족시키고 실질적인 시장접근의 개선을 성취하기 위해서 다음과 같은 여러 요소를 결합한 또 다른 접근방식이 요구된다.

(1) 정해진 일정률(X%)의 관세인하방식(flat cut)을 통한 관세감축

(2) 일정율 관세인하방식(flat cut)보다 높은 관세는 더 큰 감축이 이루어지는 방법에 의해 고관세(tariff peak), 관세 상승(tariff escalation), 금지적 관세(prohibitive tariff)문제를 해결할 수 있는 조화공식의 응용

(3) 관세 할당량의 확대

(4) 개도국우대 차원에서 낮은 감축률과 긴 이행기간을 부여

4.4. 개혁과정의 지속

농업협정문 20조에 명시된 바와 같이 농업개혁과정은 진행 중에(on going process) 있다는 사실을 인식해야 한다. 따라서 UR 시장개방 부문 약속이행을 마친 회원국들은 UR개혁과정이 동일한 속도로 계속되고 있을때 요구되는 수준의 관세감축과 관세할당량 확대를 포함하는 약속을 우선 자발적으로 이행해야 한다.

협상이 진행되는 동안 UR에서 합의된 관세 감축과 관세할당량 확대를 이행하고 있는 회원국들은 관세감축과 관세할당량 확대에 대한 자발적 이행으로부터 면제된다. 협상이 진행되는 과정에서 회원국들은 관세인상이나 그들 시장에 대한 접근을 어렵게 하는 조치의 시행을 자제해야 한다.

5. EU의 관세할당제(TRQ) 관리에 대한 제안

EU는 현행 농업협정문에 TRQ관리방식에 대한 명확한 규범이 존재하지 않아 시장접근기회의 실제 수입이행률에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 있으므로 TRQ 할당방식에 대한 규율 강화를 요지로 제안하였다.

5.1. 제안 배경

(1) EU는 UR에서 합의된 관세할당제(TRQ)가 시장접근의 증가에 긍정적인 기여를 했다고 믿으나 사무국 배경문서에서 보인 바와 같이, 1996-98년동안, 62%의 수입 이행률을 보였다는 데 주목한다.

(2) 농업위원회(CoA)의 토론과정과 분석 및 정보교환작업(AIE) 과정에서 보인 바와 같이 수입이행에 부정적인 영향을 미치는 요인 등 TRQ관리방식에는 해결되어야 할 많은 단점이 있다.

(3) 더욱이 현재 다양한 TRQ 관리체제가 WTO규정과 양립할 수 있는가 하는 법적 불확실성이 존재하기 때문에 시장접근물량 배분 원칙에 대한 명확화가 요구된다.

(4) 수입관리를 위한 행정적 부담을 최소화하는 제도를 적용하는 것을 고려할 필요가 있으며, 이는 특히 개도국에게 중요한 것이다.

5.2. TRQ 할당 방법

(1) 수급의 변화, 품질과 국내외 가격변동 등과 함께, 시장접근물량의 배분 방식은 시장접근과 수입이행률에 영향을 끼칠 수 있다.

(2) 그러나, AoA(농업협정)이나 수입허가절차에 관한 협정(the Agreement on import licensing production) 모두 관세할당 방법에 관한 구체적인 지침을 제공하지 못하고 있다. GATT 13조는 수량제한에 대한 무차별원칙을 제공하고 있으며, 수입쿼터가 국별로 할당되는 경우에 대한 규정을 제시하고 있다. 그러나 할당 방식에 대한 규정은 존재치 않는다. 13조는 주로 일반적인 지침을 규정한 것으로서 사실상 회원국들은 다양한 TRQ 할당방식을 사용해 왔다. 따라서 수입할당에 대한 규정이 명확해질 필요가 있다.

(3) 모든 상황을 고려할 수 있는 이상적인 수입쿼터 할당방식은 없다. 수입할당방식의 선택은 다양한 요인에 의해 결정된다. 가장 중요한 요인의 하나는 국내가격과 국제가격사이의 차이인 수입차액(quota rent)문제이다. 수입차액이 클수록 수입관리에 대한 필요성이 커진다. 수입할당방식의 선택에 영향을 주는 또 다른 요인은 시장조건, 품목 특성, 계절적 흐름(seasonal flow), 공급국가의 수, 수입국내에서의 일반적인 배분방식과 관리능력 등이다.

(4) EU는 품목특성과 시장조건이 개별적으로 혹은 결합적 측면에 따라 운영되고 있는 아래 제시된 수입할당방식을 협상에서 고려해야 함을 제안한다.

① 선착순(FCFS : First-come First-served)

수입업자들은 할당이 이행될 때까지 낮은 in-quota 관세에서 수입이 자유롭다. 특정 수입업자에게 수입할당의 배분이 우선적으로 발생하지 않는다. 수입업자들은 관세할당이 이행될 때까지 in-quota 관세율로 언제든지 수입이 가능하며, 할당물량이 초과되는 시점부터 높은 관세가 자동적으로 적용된다. FCFS 관세할당방식은 관세청에 수입이 신고되는 순서에 따라 수입이 관리되어야 한다. 이 때 특별한 관리수단은 없으며, 관세할당량은 설정된 상한치에 이를때까지 수입업자에게 계속 허용된다. 그러나 수출국에 대한 위장된 무역제한이 되지 않는 한 연간 쿼터를 시기별로 나누어 배분하는 것이 가능할 것이다.

② 수입허가(simultaneous examination)

수입할당량은 수입신청시 요청한 수량에 비례하여 할당된다. 만약 요청된 수입물량이 설정된 TRQ보다 적으면 모든 신청물량에 대해 수입권이 발행되고, 만약 수요물량이 TRQ를 초과하면 모든 요청된 수입물량에 감축계수를 적용한다.

③ 과거 실적(Historical importers)

수입업자의 수입지분은 원칙적으로 해당 품목의 과거 수입실적에 따라 할당되고 허가권이 발행된다. TRQ의 일부는 전통적 수입업자를 위해 별도로 할당되고 나머지는 시장경쟁을 촉진하기 위해 여타 수입업자들에게 할당된다. 전통적 수입업자들은 TRQ품목에 대해 기준기간(reference period) 동안 실제 수입실적을 가진 사람들이다. 만약 수입업자들에 의해 요청된 수입물량이 TRQ를 초과하면 비례적으로 감축하여 수입물량을 배정한다.

④ 공매(Auctioning)

공매는 경제학 문헌에서 수입관리 방식 중 가장 효율적이고 효과적이며 투명한 할당방법이라 일컬어진다. 수입권은 경쟁적 입찰제를 기초로 할당된다. 수입업자들은 수입권 획득을 위해 지불하고자하는 단위당 가격과 희망하는 수입할당량을 제시한 봉인된 입찰권을 제출한다. 관계 당국은 설정된 TRQ물량 혹은 그 이상으로 입찰물량이 결정되도록 최저입찰가격(cut-off price)을 결정한다. 여기서 두 가지 경우가 있을 수 있다. 우선 입찰가격을 최저입찰가격 혹은 그 이상으로 제시한 응찰자가 요구한 수입허가권을 받고 자신이 제시한 입찰가격을 지불하는 것이다. 혹은 제시한 입찰가격이 최저입찰가격수준 혹은 그 이상인 모든 응찰자가 수입허가권을 받고 모든 지원자가 동일한 최저입찰가격(cut-off price)을 지불한다.

5.3. 수입부가조건(Import requirement)

(1) 수입권 할당방법 뿐만 아니라 특정한 행정적 관행은 수입 이행률에 또한 중요한 영향을 미친다. 시장접근은 제한적인 수입부가조건에 의해 방해받을 수 있다.

(2) 양허의 형태로 약속된(concession) TRQ 물량이 완전히 실현될 수 있도록 수입관리의 투명성, 신뢰성, 안전성을 증가시키기 위한 규정과 규율설정이 필요하다.

가장 중요한 수입부가조건과 관련하여, EU는 다음의 사항이 고려되어야 한다고 제안한다.

① 지원자의 정의/적격성의 기준

회원국들은 수입업자를 차별하지 않아야 한다. 어떤 수입업자가 대외관계나 소유권 관계에 따라 여타 수입업자에 비해 불리한 대우를 받지 않아야 한다. 수입업자에게 요구되는 참여조건이 국내 수입업자에 비하여 다른 회원국 공급업자들에게 불리해서는 안되며, 회원국들의 공급업자를 차별하지 않아야 한다.

② 할당되지 않은 물량

수입업자에게 할당된 물량은 TRQ에 의해 관리되는 품목 특성을 고려하여 경제적으로 의미 있는 물량이어야 한다. 만약 수입업자에 할당된 물량이 경제적으로 의미 있는 물량이 아니라면 신청을 취소할 수 있어야하며, 남은 양은 재배정되어야 한다.

만약 설정된 TRQ물량이 국별(coutry-specific base)로 할당된다면, 여타국에 재할당의 가능성이 미리 제시되어야 한다. 할당되지 않거나 소진되지 않은 TRQ물량은 쿼터 이행시기가 경과하기 전에 적절하게 재배정되어야 한다.

③ 국내산 구매 조건

이 조건에서 수입업자가 해당 품목을 수입하기 위해서는 국내에서 생산된 해당품목의 일정양을 구입해야 한다. 이 규정은 불필요하게 수입을 제한하기 때문에 금지되어야한다.

④ 수입허가권의 유효기간

수입허가절차에 관한 협정(the Agreement on import Lisensing)의 3조 5항에서 제시된 바와 같이 수입허가의 유효기간은 합리적인 기간으로 설정되어야 하고 수입을 저해할 만큼 짧아서는 안된다. 수입허가 기간은 예견되지 않은 단기간의 요구를 총족시킬 필요가 있는 특별한 경우를 제외하고 먼 거리로부터의 수입을 배제해서는 안된다.

⑤ 수입허가의 효과적 이용

수입이행을 촉진하고 TRQ물량의 시장접근기회를 방해하는 요인을 차단하기 위해, 발행된 수입허가가 실제로 가능한 최대한도까지 사용될 수 있도록 보장해야 한다. 그러한 효과를 발휘하기 위해서, 수입업자들은 실제 수입증명에 따라 발부된 적절한 보증서를 제출해야 한다.

⑥ 공표/투명성

TRQ물량할당을 공표할 때 선택된 수입할당방법, 수입시 요구되는 조건, 서류제출 기한과 그것들을 제출할 관계 행정당국의 목록 등을 충분한 시기를 두고 제공해야 한다.

6. 일본의 관세쿼터(Tariff Quota)에 제안

일본은 다양한 TRQ관리 방식마다 각각의 배경과 장단점이 있으며, 무역왜곡적으로 운영되지 않는 한 관리방식은 각국의 상황에 따라 신축적으로 선택되어야 하고 TRQ설정으로 야기될 수 있는 지나친 수입국 부담을 줄이기 위한 대안을 제시하였다.

(1) 일본은 협상제안서를 통해 현행 최소시장 및 시장접근(minimum and current access)시스템에 내재되어 있는 근본적인 문제에 대해 회원국들이 주목해야한다고 제안했다. 보다 구체적으로 첫째, 시장접근기회(access opportunities) 측면에서 농산물 수출입국간 적용되는 권리와 의무에 있어 불균형이 존재한다. 예를 들어 수입국은 관세이외의 국경수단(border measures)을 금지하는 원칙에 따라 시장접근기회를 제공하도록 의무화된 반면에 수출국은 수출제한을 부과할 수 있으며 수출세를 부과하는 경우에도 일정한 수출물량에 대해 수출세가 면제되는 최소 수출기회(minimum exporting opportunity) 제공을 의무화하지 않았다. 이러한 불균형은 앞으로 협상에서 반드시 언급되어야 한다. 둘째, 무역구조 차이나 시장접근기회가 국제공급과 수요에 미치는 영향에 대한 고려 등과 관계없이 다양한 품목에 대해 획일적인 시장접근기회의 설정은 비합리적이며 농산물을 수입하는 개도국들에게 어려움을 가져올 수 있다. 그러므로 시장접근기회의 수준은 식품안전을 보장하고 농업의 다원적 기능발휘 보장과 같은 요소에 대한 충분한 고려가 주어진 후에 결정되어야 한다.

(2) 부가적으로 회원국들에게 일정한 시장접근 기회 제공을 요구하는 현행시스템은 다음과 같은 문제점이 있으며, 이번 협상에서 다루어질 필요가 있다. 첫째, 농업협정문 4조 2항과 관련하여 관세화 유예를 위한 특별취급 품목의 경우에 특별취급의 적용이 중지된 후에도 추가적인 접근기회가 유지되어야 한다. 그러나 이것은 관세화 유예 보상의 대가 차원에서 너무 과도한 부담이며, 이러한 관점에서 현행 규정은 개선되어야 한다. 둘째, UR협정에서 시장접근기회의 수준은 국내 소비량의 일정률로 결정되었기 때문에 각국의 농산물 소비 패턴의 변화를 제대로 반영하기 위해서 현행 기준기간(1986-88)은 이용 가능한 자료가 있는 최근 연도로 대체되어야 한다.

(3) 일본은 위에서 언급된 이들 태생적 문제점들이 토의되어야하고 향후 시장접근기회(future access opportunities) 수준 설정을 논의하기 전에 우선적으로 취급되어야 한다고 제안한다.

7. 호주의 TRQ관리에 대한 제안

호주는 TRQ관리 방법의 규율개선을 위한 원칙으로 투명성, 예측가능성, 실행가능성 등을 제시하고, TRQ 물량설정과 관리방식은 수출국의 이익을 고려하여 운영되어야 함을 제안하였다.

7.1 TRQ관리 규칙의 기준

호주는 TRQ관리방식에 대한 규율제정을 위해 지침이 될 수 있는 원칙들을 아래와 같이 제시하고 있다. 우선 TRQ관리는 실행가능하고, 예측가능하고 투명성이 있어야 한다. 둘째, 상업적 의사결정이 부당하게 제한되지 않도록 상업적 고려(commercial consideration)에 근거하여야 한다. 셋째, 최혜국대우(MFN)에 입각한 관세할당은 모든 수출공급자가 동일한 조건에서 경쟁할 수 있는 방식으로 운영되어야 한다. 넷째, 시장접근기회의 실현을 촉진하고 용이하게 할 수 있어야 한다. 마지막으로 TRQ 관리에 추가적으로 부가된 조건은 시장접근기회를 제한하거나 방해하지 않아야 한다.

7.2. TRQ 관리에 관한 UR경험

UR농업협정의 이행경험은 지금까지 사용된 모든 TRQ관리방법들이 위의 제시된 원칙들에 따라 이루어지지 않았다는 사실을 보여 준다. 관세할당은 시장접근을 제공하는 것을 의미한다. UR 협상에서 합의된 TRQ제도는 그 때 현행 접근 조건이 손상되지 않고 새로운 접근기회에 대한 체계가 보장된다는 의미이다. TRQ관리는 관세할당량 또는 시장접근물량에 부과되는 저율관세를 훨씬 초과하는 관세에 대한 이용을 통해 이중적 보호장치로 사용되어 왔다. 그러나 TRQ관리는 관세할당제에 의해 제공된 시장접근물량에 대한 무역이 실제 발생할 수 있도록 해야 한다. 즉 TRQ관리는 수입을 방해하는 방식으로 운영되어서는 안 된다. 그러나 최근까지의 TRQ관리 경험은 이러한 사항이 항상 이루어지지 않았다는 것을 보여 준다. 농업협정문의 하나의 특징은 TRQ관리에 대한 지침을 제공하지 않았다는 것이다. 다만 GATT의 제1조, 2조, 3조, 10조, 11조와 12조, 그리고 수입허가에 관한 협정(The Agreement on Import Licensing)을 포함하는 다른 WTO규정들이 TRQ관리의 다양한 측면에 적용된다.

7.3. 개혁방안

이번 협상기간 동안, 호주는 TRQ를 관리하는 적절한 방법과 어떻게 TRQ 관리와 관련된 문제들이 해결되어야하는지에 관한 합의에 도달하길 원한다. WTO회원국들이 고려할 만한 사항은 다음과 같다. 첫째, 수출공급자들 사이에 최혜국대우(MFN)에 입각한 관세할당의 배분이 차별 없이 이루어지도록 보장되어야 한다. 둘째, 적절한 시기에 재수출기회가 가능하도록 사용되지 않은 쿼터 재배분에 대한 규정이 설정되어야 한다. 셋째, 시장접근기회를 제약하는 부가조건의 사용을 금지하는 규율을 만들고 개발도상국 수출품에 대한 개선된 시장접근기회를 제공해야 한다. 넷째, 설정된 모든 TRQ물량에 대한 시장접근기회를 제공하기 위해 TRQ관리방식에 세번별로 구체적인 TRQ물량의 분배수준을 보장해야 한다. 다섯째, 어떤 관세할당관리방식이 WTO규정과 일치하는지에 대한 고려가 필요하다. 마지막으로 수입이행율이 저조한 경우와 관세할당관리의 문제를 검토하고 파악할 수 있는 효과적인 메카니즘을 개발해야 한다.

8. 스위스의 TRQ 관리에 대한 제안: 공매의 경우

스위스는 쿼터공매제는 자국의 사용경험에 비추어 볼 때, 투명하고 수입이행률이 높은 제도로서, WTO 규범에 합치하는 제도임을 강조하는 제안서를 제출하였다.

8.1. 제안개요

기본적으로 관세할당제(TRQ)는 수출국에게 계속된 시장접근기회를 보장해주기 위해 UR협정아래 도입되었다. 비록 관세할당제가 몇 개 회원국에 의해서는 GATT/WTO체제에 맞지 않는 제도로 여겨지고 있으나 여러 가지 이유로 인해 단기적으로 폐지될 것 같지도 않으며, 이 제도의 폐지가 수출국이나 수입국 모두에게 좋은 방안은 아닐 듯하다. 농업협정은 TRQ 물량배분과 관리에 대한 특별한 방식이나 구체적인 규칙을 규정하지 않는다. 그러나 GATT 1994 혹은 수입 허가절차를 위한 협정 등 다른 WTO협정은 TRQ관리에 대한 규칙을 원용할 수 있는 많은 근거 규정을 포함하고 있다. 회원국들은 다양한 TRQ배분 방식을 원용하고 있는데, 그 중에는 선착순(First-come, First-served), 과거 수입지분에 근거한 일정공식에 따라 할당되는 수입 허가(Import licenses), 국별쿼터(county quotas), 수입권의 공매(Auctioning)등이 있다. 대부분의 무역 파트너들은 관세할당제(TRQ)관리에 있어 보다 확실한 규율과 투명성이 필요하다는 데 동의한다. 스위스가 볼 때, 모든 TRQ할당방식에 대한 협상과정에서 가장 큰 도전은 현존하는 WTO 규정과 규율 측면에서 투명하고 비차별적 방식을 정의하는 것이다.

스위스 제안서의 목적은 TRQ할당의 가장 효율적이고 예측가능한 방식의 하나로 공매제를 소개하는 것이다. 또한 스위스 제안은 공매제와 기타 TRQ 관리방식들에 적용될 수 있는 투명하고 비차별적인 규칙과 절차들의 구체화가 필요함을 지적한다. 이러한 규칙과 절차가 이루어진다면 모든 회원국들에게 공매제는 효과적 TRQ관리방식으로 이용 가능한 대안이 될 수 있다.

8.2. 공매

일반적으로 공매제는 GATT체제에서 권고되는 비차별성, 투명성과 예측가능성의 원칙에 부합하는 가장 효율적인 배분 방법으로 여겨진다. 공매는 관세할당제에서 발생하는 무역왜곡효과를 최소화한다.(Josling, Tangermann and Warley, 1996, Haniotis, 1998, in OECD(2001) : 농업에 대한 UR협정 ; OECD국가에서의 이행평가). 그러나 높은 수입이행율을 포함하는 공매의 모든 효과가 실현되기 위해서 공매는 경쟁적인 시장조건에서 이루어져야 한다.

공매는 모든 수출 공급자들을 동등하게 취급한다. 이것은 특히 개도국과 원거리 국가에게 특히 중요한 사항이다. 공매는 수입시점에 관해 제한을 두지 않으므로 계절적 특징을 갖는 상품을 수출하는 원거리 국가들은 이러한 할당방법에 의해 차별받지 않는다. 예를 들어 마약 북반부에 있는 WTO회원국이 계절성이 있는 품목에 대해 선착순으로 상대적으로 소규모 쿼터를 7월 1일에 할당한다면 남반구에 있는 수출공급국가는 명백히 불리한 입장에 놓이게 된다. 공매는 모든 이해관계 회사에게 관세할당(TRQ)물량에 접근할 수 있도록 하는 반면에 종종 국별쿼터(country quota)나 과거수입지분(historical import share)에 근거한 수입허가(import license)의 경우에는 모든 이해관계 회사에게 시장접근기회를 제공하지 않는다. 또한 공매제는 새로운 참여자(newcomer)를 차별하지 않는다. 이러한 특징때문에 공매가 경쟁정책의 관점에서 선호되는 할당 방법이라 할 수 있다.

관세할당제(TRQ)는 일반적으로 수입차액(quota rent)을 창출한다. 경쟁적 시장조건하에서 수출업자들은 이러한 수입차액(quota rent)을 가질 수 없다. 앞서 언급한 선착순, 과거 수입지분에 근거한 수입 허가, 국별쿼터 등의 경우에 수입차액은 일반적으로 수입하는 회사들의 소유가 된다. 수입차액을 수취한 회사들이 소비자와 수입차익을 나누어 갖는 지는 또 다른 의문이다. 그러나 공매에 의해 투명하게 발생하는 수입차액은 정부에 이전된다. 이 때 수입차액이 단순히 수입업자 대신 정부로 이전되기 때문에 수입가격과 국내가격 수준이 증가할 것 같지 않다.

공매가 투명하고 비차별적으로 운영된다면 공매에 의한 TRQ배분방식은 수입이행률(quota fill)을 높일 것이고, 수입의 감소를 가져오지는 않을 것이다. 이 경우에 몇 가지 절차적 조건들이 충족되어야 한다. 모든 수입업자들이 총 TRQ할당물량에 대한 수입허가(import licenses)를 받기 위한 기회를 가져야 한다. 수입권을 파는 기관인 정부는 특정지원자에 대해 특별한 선호를 해서도 안되고 최소입찰가격을 설정해서도 안된다.

공매는 경쟁정책의 도구로서 유용하게 쓰일 수 있다. 수입권에 대한 제한없는 접근기회는 독점시장구조를 해체할 수 있고, 관세할당물량을 보다 더 효율적으로 배분하게 할 수 있다. 이러한 측면에서 다른 할당방식은 공매에 비해 비효율적이다.

마지막으로, 공매방식은 동일한  시장접근의 수준을 보장하는 단일 관세율 수준을 적절히 표시함으로써 단일 관세체제(single tariff system)를 향한 교량 역할을 하는 최적의 수단이 될 수 있다.

8.3. 결론

스위스는 TRQ물량의 공매가 수입업자와 수출업자 모두를 위한 경쟁적 시장조건을 보장하는 가장 좋은 방법의 하나라고 생각한다. 이것은 특히 국내외 가격차가 크고 상대적으로 적은 규모의 시장접근물량이 설정된 곳에서 잘 적용된다. 주어진 특정 조건에서 공매가 이루어진다면 공매제는 비차별성, 투명성, 예측가능성을 최대한도로 높일 수 있는 가장 효율적인 쿼터배분방식이다. 공매는 또한 비효율적 할당과 높은 소비자가격을 유도하는 수입업자들 간의 담합에 의한 반경쟁적 행위를 없앨 수 있다. 스위스는 관세할당제(TRQ)관리는 투명하고, 비차별적이어야 하고 경쟁적 시장조건하에서 적용되어야 하고 명백히 정의되어야 한다는 견해를 가지고 있다.

이러한 방식에서 가장 높은 수입이행률을 보장할 수 있으며 무역제한적인 운영을 막을 수 있다. 스위스는 앞서 제시된 원칙에 따라 TRQ관리에 대한 명확한 규율을 설정할 것을 제안한다. 이러한 법칙과 원칙은 공매를 포함한 모든 관세할당제(TRQ)할당방식에 지침이 될 것이다. 공매는 관세나 농업협정문 4조 2항에서 언급하는 수입제한조치가 아니다. 그러므로 스위스는 다른 회원국들이 TRQ관리와 관련하여 농업협정문이나 다른 WTO협정에서 갖추어야 할 규칙설정에 기여하길 바란다. 만약 원칙과 규정에 따라 TRQ관리를 원하는 회원국에게 법적 안전성을 제공하기 위해 필요하다면 2단계 협상과정 중에 WTO 사무국에게 농업협정문 4조 2항의 개정이나 해석에 대한 명확화를 포함하여 TRQ관리에 적용될 수 있는 현행 조항에 대한 법적분석의 제공을 요구할 수 있을 것이다.

(이래정 konrae@hanmail.net 국제농업연구실)