미국 21세기 식료농업정책 개요

최근 미국 농업부(USDA)는 21세기를 대비한 식료 및 농업체계에 대한 미국 행정부의 검토의견을 발표하였다. 여기서는 각 분야별 원칙을 포함한 □식료 및 농업정책＞새로운 세기를 대비한 검토(Food and Agricultural Policy: Taking Stock for the New Century)”를 요약한다.

오늘날의 식량체계를 좌우하는 동력(dynamism)은 지난 20여 년 전부터 그 힘을 발휘하기 시작하여 지금까지 계속되고 있다. 이것은 시장과 문화의 세계화, 정보 및 생명공학기술의 진보, 가구구성 및 노동력의 기본적인 변화 등과 같은 사회의 변화를 반영하는 것이며, 식료판매, 유통, 무역, 소비 조직을 통해서 확대되고 있다. 이런 추세는 현실적이고, 끊임없이 지속될 것이며, 또한 오늘날의 현실을 반영하고 있고, 미래 식료와 농업의 개별 사업환경이나 식료체계의 구조조정(restructuring)을 주도해 나갈 것이다.

이런 추세가 의미하는 시사점이나 수반하는 변화는 엄청날 것이다. 농업과 식료체계를 지원하기 위해서 구축된 제도, 정책, 규제, 사회경제기반(infrastructure)뿐만 아니라 주요 자원 등이 끊임없이 새로운 환경에 직면하고 있다. 따라서 새로운 현실을 반영하기 위해서 제도나 정책을 현대화하는 것이 주요 과제가 될 것이다. 이해당사자들이 새로운 시대의 식료 및 농업에 관한 전략적 사고를 도출하는데 필요한 주요 원칙을 개발하고, 보고서를 통해 검토되어야할 미래 지향적인 계획을 수립하고 이에 대해 투자한 결과, 우리의 과거체계는 국가에 많은 공헌을 하였다.

1. 새로운 시대의 전개

미국에서 식료가 대량 생산된 품목의 관점에서 엄격히 고려되고, 풍요롭고 여유있게 사용할 수 있는 것으로 여기게 된 역사는 그리 오래되지 않았다. 그러나 지난 반세기의 번영과 함께 식료에 대한 개념과 기대가 변화되었으며, 새로운 의미를 갖게 되었다. 오늘날 미국 소비자들은 식품체계에 거는 기대가 상당하다. 그리고 품목이 다양하고, 안전성이 향상되며, 환경 역효과가 적고, 편리성이 향상된 보다 영양가 높은 식품이 조달될 것이라는 데는 의심의 여지가 없다.

1.1. 소비자 주도 농업

미국 소비자들은 생산과정 및 효과 등 전반적인 식료에 대한 관심이 더욱 더 증대하고 있으며, 보다 안정적인 식료 공급여부뿐만 아니라, 식료가 제공하는 혜택이나 원하는 식료를 마음껏 구입할 수 있는지의 여부로 소비자들의 관심이 변화되었다. 이처럼 식료에 대한 수요의 특성이 변화되고, 인구증가율이 감소하며, 성장을 거듭함에 따라서 소비자가 주도하는 추세는 차츰 중요하게 되었다. 오늘날 국내 식료에 대한 욕구는 인구증가에 따라 동일한 더딘 속도로  증대해 왔다. 미국의 식료시장이 성숙해짐에 따라 한 식품에 대한 소비는 다른 식품의 소비 희생으로 증대한다.

또한 미국인들은 환경의 질이 소비자 선택에서 매우 중요한 일종의 비시장 재화(non-market goods)로써 인식하고 있다. 영농기법과 자연자원간의 밀접한 상호작용은 1960년대 이후 매우 중요한 것으로 각광을 받았다. 습지 보전, 야생서식지 개선, 수질 유지·개선 등 미국 농민들은 환경보전 활동을 꾸준히 전개하였다. 하지만 이런 쟁점사항들은 여전히 국민이나 정부의 주요 관심사항이며 소비자의 의사결정에 영향을 미칠 수 있다.

1.2. 세계 경제

세계화 물결에 따라 농식료품을 교역하는데는 어떤 제약조건도 뒤따르지 않게 되었다. 보다 개선되고, 빠르고, 보다 신뢰할 수 있는 정보교환 및 운송체계를 통해서 전세계 시장에서 농업식료 사업활동을 활성화시킬 수 있다. 이런 시장의 세계화에 따라 기업들은 보다 경쟁적으로, 그리고 변화하는 소비자 요구에 응하기 위해서 유통경로를 단축하도록 압력을 받고 있다.

전세계 식료체계와 관련된 기업들은 보다 낮은 가격의 고품질의 제품을 공급하기 위해서 경쟁하고 있다. 세계화 추세에 따라 기업은 자신의 원료 공급원을 다각화하고 있으며, 가장 낮은 가격에 최고의 제품을 공급하는 식품 가공업자, 도매업자, 농민들을 선택하고 있다. 따라서 우리는 더 이상 농업이 국내에서만 일어나는 제한된 것이라고는 생각하지 않으며, 전세계적으로 상호연결 체계의 일부분이라고 생각하고 있다.

1.3. 기술혁신

과학기술은 지리적 제약을 줄임으로써 세계시장의 성장을 촉진시킬 뿐만 아니라 새로운 기술혁신을 통해 새로운 세계시장의 조건과 요구에 반응함으로써 미국 식료 및 농업체계에 엄청난 변화를 가져왔다. 전통적으로 농업기술은 농민의 비용을 줄이고 수확량을 증대시키는 기술이나 도구에 국한되었다. 오늘날의 농업경제에서 새로운 생명공학 정보는 농산물 시장을 활성화 시켰으며, 더욱이 시장기회를 증대시키면서 생산자나 소비자간의 직접적인 교류를 확대시키고 있다.

특히 생명공학기술은 농민들이 새롭게 이용하여 새로운 제품을 생산하도록 약속하고 있다. 이런 가능성은 광범위하고, 중요하며, 차츰 확대되고 있다. 새로운 제품으로는 의약품, 틈새시장(niche market)에서 소비자들이 요구하는 특성을 갖고 있는 가축이나 작물들이 포함된다.

정보기술(IT)이나 전자상거래를 통한 유통망은 과거보다 훨씬 광범위하게 시장에 접근할 수 있도록 하고 있다. 이에 따라 소비자들이 직접적으로 구매할 수 있는 기회가 제공되고, 생산자들은 소비자들이 원하는 모든 제품을 거리와는 상관없이 전세계적으로 제공할 수 있게 되었다.

생명공학이나 정보기술가 결합된 효과는 잠정적으로 불확실하다. 생산자들은 전자상거래(e-commerce transactions)를 통해서 소비자의 욕구에 훨씬 더 빠르고 수월하게 대응할 수 있는 기회가 생긴 동시에, 생명공학기술을 통해서 소비자들의 반응을 과거 보다 훨씬 빠르게 새로운 제품에 반영할 수 있는 기회 또한 생겼다.

기술진보 또한 환경문제를 반영하고 있다. 정밀농업(precision agriculture)과 같은 수단을 통해서 지역조건에 맞는 정확한 양의 비료나 농약을 사용하도록 함으로써 환경을 보호할 수 있게 되었다. 공간이나 에너지, 인공위성이나 로봇 등을 응용한 제조 부문은 농업환경을 개선하고 생산효율성을 증대시킬 수 있는 새로운 엄청난 기회를 제공받고 있다.

1.4. 농업의 다각화

생명공학기술의 발전에 의해서 촉진된 생산성 증대는 영농 부문에 엄청난 변화를 가져왔다. 20세기 동안 소수의 대규모 농가로의 자원집중 현상이 발생되었다. 지난 50년 동안 생산이 두 배로 증가한 반면, 농가인구는 3분의 2 이상 감소하였다. 오늘날 약 15만 명의 농민들이 대부분의 식료와 섬유를 생산하고 있다. 세계에서 가장 경쟁적인 농가가 미국 농업의 한 부분을 차지하고 있는 반면에, 미국 농업부(USDA)는 적어도 연간 소득이 1,000달러인 농민들이 200만 명으로 이들 대부분은 겸업농가로써 농촌생활을 향유하고 있는 것으로 추산하고 있다.

이런 다양성에 따라 농업의 다각화 문제가 부상하고 있다. 틈새시장을 겨냥한 농가(niche farms), 취미농가(hobby farms), 수렵보호구, 도시인을 위한 목장(dude ranches), 체험농장(you-pick operations), 농민 시장을 통해서 소비자들에게 직거래를 하는 농가 등 다양해지고 있다.

농민들은 매년 새로운 농산물을 생산하고 있으며, 정부 정책의 주요 관심인 면화, 옥수수, 밀, 사료곡물을 포함해서 다양한 품목들이 전반적인 농업을 대표하고 있다. 1930년대 거의 모든 농가에서 재배했지만 오늘날 이런 주요 작물들을 재배하는 농가는 약 30%에 달하며, 농산물 판매액의 20% 정도를 차지하는 것으로 추산하고 있다.

가격과 소득지원계획이 처음으로 개발되었던 1930년대에는 농촌, 농민, 농가간의 차이점을 특별히 구분할 필요가 없었다. 사실 농촌과 농가들은 생활방식과 밀접하게 상호 관련되어 있었고, 분리할 수 없는 것으로 간주되었다. 오늘날 농민들은 농업 및 비농업 부문에서 일할 기회를 가질 수 있으며, 소수만이 전업농이다. 1999년 농외소득이 1240억 달러에 달하는 반면 영농활동으로부터 얻는 순소득은 557억 달러에 달하는 것으로 추산되고 있다.

1.5. 변화의 의미

2001년 오늘날 미국은 농가의 구성이 매우 다양하다는 사실을 인식하고 있으며, 새로운 과학기술은 세계 식료체계에서 소비자 욕구에 신속하게 부응할 수 있는 가능성을 제공하고 있다. 또한 정부는 세계화 추세에 맞추어 무역, 농업정책, 경제기반 구축, 환경보전, 농촌 지역 활성화, 양분 및 식량 지원 등과 관련된 역할을 끊임없이 변화시켜 나갈 것이다. 우리가 이런 쟁점사항들에 어떻게 접근해 갈 것인가에 대한 해결방안을 마련하는 것이 향후 미국 농업을 대비하는 과정이 될 것이다.

2. 무역확대의 중요성

장기적으로 무역은 미래 식료 및 농업 부문의 경제적 성장을 달성하는데 매우 중요하다. 우리는 국내 식료 시장의 요건을 충족시키는데 필요한 수준 이상으로 훨씬 많은 능력을 갖추고 있다. 농경지, 수송, 가공처리, 금융, 기타 2차 서비스 체계의 과잉설비를 줄이기 위해서는 해외 소비자로의 판매망을 확대하고, 유지해야 한다. 무역자유화, 세계시장 구조의 변화 추세에 맞추어 꾸준히 해외수요가 증가함에 따라 미국의 수출은 1970년에 73억 달러에서 2001년 현재 535억 달러로 매년 증가하고 있다. 수출시장이 성장하는 긍정적인 효과가 없었다면, 오늘날 농가 판매가격이나 순소득은  매우 낮은 수준에 머물렀을 것이다.

세계인구의 96% 이상이 미국 이외의 지역에서 거주하고 있으며, 인구와 소득 증가세가 상대적으로 빠른 개도국에서의 식료에 대한 수요가 증가할 것으로 전망된다. 전통적인 품목에서의 수출신장이 끊임없이 예상되며, 소비자 주도 고부가가치 품목(육류, 가금류, 과실, 야채, 가공식품)에 대한 수출이 급속히 증대할 것이다. 고부가가치 품목 매출 비중이 1990년에 50%인 것에 비해 현재 75%에 달하고 있다.

수출을 확대하기 위해서는 관세 및 기타 무역장벽 감축을 통해서 현상을 유지하는 것이 매우 중요하다. 세계무역에서 식료 및 농업의 평균 관세는 제조업 부문의 관세보다 훨씬 높은 실정이다. 세계 평균관세가 62%인 것에 비해 미국은 12%로 가장 낮은 식료 및 농업관세를 부과하는 국가 중의 하나이며, 매우 높은 지역의 관세를 인하시키는 노력을 기울임으로써 상당한 이득을 가져올 것이다.

무역을 확대시키는 주요 원칙은 다음과 같다.

⑴ 세계시장의 중요성 인식

96% 이상의 인구가 미국 이외의 지역에서 거주하고 있으며, 새롭게 부상하는 중류 소비자 계층에 대한 공략 없이는 시장점유율을 확대시킬 수 없다.

⑵ 새로운 무역협상을 통한 시장확대

세계시장으로 확장하기 위해서는 관세를 낮추고 왜곡된 보조금을 제거하는 과감한 무역정책이 요구된다. 세계무역자유화 추세에 따라 강력한 지도력을 발휘하지 못할 경우 우리의 생산자나 무역업자들은 뒤쳐지게 된다.

⑶ 농업 및 무역정책을 충분히 반영하도록 보장

국내 농업보조나 국제 무역정책은 일관되고 상호 강화되어야 한다. 부주의하게 국내 농가의 경쟁력을 떨어뜨리는 국내보조조치의 시행과 함께 농가수출을 진흥시키는 무역정책이나 계획들은 의미가 없다. 우리의 국내 및 수출정책은 기존의 국제의무를 지원해야 하는 동시에 현재 진행중이거나 향후 협상에서의 목표를 추구하는 데에 필요한 사항을 제시해야 한다.

⑷ 기존 무역협상의 강화

일단 새로운 무역협상이 이루어진다면 정부는 무역파트너로 하여금 자신들의 의무를 다할 수 있도록 보장해야 한다.

⑸ 판매망 구축 노력

수출신용, 시장개발 등 수출진흥조치가 식료 및 농업 부문에 이용되었다. 이런 계획들이 비용 효율적이고, 시장이 성장하는데 상당한 영향력을 발휘하며, 고부가가치 품목을 대상으로 할 수 있도록 관련 조치에 대한 검토작업이 끊임없이 요구된다.

3. 농업정책

지난 70여 년 동안의 농업정책은 21세기를 대비하는데 필요한 충분한 경험을 제공했다. 지난 오랜 기간동안 정책이나 계획으로부터 얻은 경험은 매우 교육적이며, 과거 실수를 되풀이하지 않도록 하는데 도움이 되는 매우 가치있는 교훈을 제공한 것으로 입증되었다. 또한 지난 역사에 의하면 농가소득의 증대는 수출시장과 비농업고용 기회의 증대와 함께 주로 강력한 연구에 의해서 지원된 생산성 증대에 기인한 것으로 나타나고 있다.

1930년대 이후 대다수 정책 접근방식은 그 실효성이 결여되고, 예기치 않은 결과를 낳았으며, 예상한 것 보다 더 많은 비용을 초래했다. 그리고 일련의 농업관련법규들 수정해왔다. 1996년 농업법(the Federal Agriculture Improvement and Reform Act)은 대다수 정책구조를 변화시켰고, 소득과 연계되지 않은(decoupled) 혜택을 통해서 농민의 의사결정에 융통성을 부여했으며, 국내 농업부문의 지원에 대한 사례를 설정했다.

아마 이런 접근방식이 시장이나 자원사용을 최소한으로 왜곡하면서 이용 할 수 있는 방식인 반면에, 가격지원조치와 함께 직불제(direct payment)는 농지 가격을 상승시키는 등 의도하지 않은 결과를 초래했다. 최근 지불액이 1996년 농업법에서 제안된 액수 이상으로 지난 4년 동안에 280억 달러에 달하는 등 규모가 증가하고 있으며, 그 효과 또한 악화되었다.

과거 역사적 변천과정에 따라 현행 조치의 혜택은 여전히 농가의 40%에 달하는 특정 품목의 생산자에게 돌아가고 있다. 농가의 수혜 혜택과 재정상태간에는 여전히 직접적인 관계가 존재하지 않는다.

우리의 현행 농촌지원에 대한 대규모, 품목별 접근방식은 생산비용, 유통방식, 전체 관리능력에 따른 광범위한 차이점을 반영하지 못하고 있다. 가령, 매우 효율적인 상업 농가들은 비용을 낮추고 활동영역을 확대하도록 함으로써 가격지지로부터 상당한 혜택을 받고 있다. 다른 농가들은 생존하는데 필요한 충분한 혜택을 받지 못했으며, 다른 방식으로 흡수되었다.

현행 조치에 의한 다른 의도하지 않은 결과가 토지 소유권과 농가운영간의 단절로부터 파생되고 있다. 현행 조치들이 농가 운영에 도움이 되는 혜택을 제공하는 반면에 대다수 지원에 의한 이득이 단기에는 토지가격 상승을 통해서 장기에는 토지가치의 상승을 통해서 지주들에게 귀속된다. 대다수 농장 경영주의 경우, 1999년에 농민의 42%가 토지를 임대한 것으로 입증된 것처럼 토지 임대는 사업의 규모를 확장하고 규모의 경제를 달성하는 주요한 전략이다. 주로 경작지를 임대하여 영농활동을 하는 농민들은 정부 조치에 의한 혜택을 거의 받지 못할 것이다.

현행 정책이 보다 시장 지향적인 방향으로(towards market orientation) 장족의 발전을 해온 반면, 오늘날 농가구조의 다양성, 시장을 주도하는 소비자의 맥락에서 살펴본 면밀한 평가에 의하면 정책목표나 정책조치 체계, 그리고 결과간에 심각한 불균형이 나타난 것으로 보인다. 장기적으로 정부의 직접지원에 의존하지 않고 농민, 농업, 농촌사회가 지속적으로 번영할 수 있도록 지원할 수 있는 개선의 여지가 있다.

농업정책의 주요 원칙은 다음과 같다.

⑴ 과거 경험으로부터의 얻은 교훈

지난 70여년 동안의 경험으로부터 얻은 교훈을 바탕으로 새로운 시대를 대비한 효과적인 농업정책이 구축되어야 한다. 매우 세심하게 고안되었을 지라도 정부 개입은 시장과 자원배분을 왜곡하고, 의도하지 않은 결과를 낳은 것이 사실이다.

⑵ 새로운 운영환경에 대한 인식

우리의 농업 부문과 식료체계는 오늘날 경쟁적이며, 소비자 주도적인 새로운 환경 속에서 운영되고 있다.

⑶ 시장개방에 대한 끊임없는 공약 확대

미국은 시장 지향적인 정책을 이행하고 있으며, 식료체계와 사회의 이해당사자들의 장기적인 관심사항에 도움이 될 수 있도록 변화를 추구하고 있다. 시장은 자원 및 투자 분배, 생산을 주도하는 여러 가지 대안의 우수성을 입증해 왔다. 여전히 정부의 공약은 새롭게 갱신되어야 하며 확대되어야 한다.

⑷ 농업 및 식료 체계의 성장을 위한 충분한 약속이행

시장 지향적 정책을 지원하는데 있어서 시장을 개방하도록 하는 장기적이고 국가 경제적인 공약이 있다. 가령, 농산업의 경우 해외시장의 개척은 미래 투자, 성장, 건전성을 지원하는데 매우 중요하다. 오늘날 우리의 농업생산 능력은 국내수요를 초과할 뿐만 아니라 훨씬 빠르게 증대하고 있다. 미래 자산가치, 소득, 성장 및 전반적인 번영은 세계시장에 얼마나 빨리 접근하느냐의 여부에 달려 있다. 우리의 경쟁력 있는 생산자들이 새롭고 확대된 무역협상을 통해서 판매량을 늘리고, 시장점유율을 확대하며, 농촌 지역의 경제활동을 활성화하도록 최선의 약속을 유지해야 한다.

⑸ 농업 및 무역정책을 충분히 반영할 수 있도록 보장

농업 부문의 국내보조와 국제무역정책은 일관성을 유지해야 하며 서로 강화되어야 한다. 국내보조조치가 경쟁력을 감소시키는 동시에 농업수출을 진흥하는 무역정책이나 조치는 의미가 없다. 우리의 국내 및 수출정책은 기존 국제의무를 지지하는 동시에 현재 및 미래 협상의 목표를 추구하는 데에 필요한 대상범위를 확대해야 한다.

⑹ 미국의 세계 주도권 강화

세계는 국내농업보조와 국제무역을 위한 정책이나 조치를 고안하는데 있어서 미국의 지도력을 주시하고 있다. 미국 정책입안자들은 우리의 조치들이 사례가 되고, 우리의 입장을 다른 사람들에게 설득하는데 도움이 된다는 사실을 인식해야 한다.

⑺ 농업부문의 광범위한 다양성 구축 및 함양

효과적인 농업정책은 규모, 입지, 재정상태, 작물 및 가축, 관리능력, 소득원, 목표에 있어서 농업 부문의 다양성을 반영해야 한다. 이런 다양성에 의해서 나타나는 문제들은 매우 상이하며, 특정 욕구를 다루기 위해서 효과적으로 잘 짜 맞추어진 해결책이 필요하다. 그렇게 하지 못할 경우 문제는 더욱 악화될 수 있다.

⑻ 농민을 위한 시장 지향적 경제안전망 제공

농업 부문이 유일하고 필수적이라는 사실을 국가적으로 인정하는 것은 장기적인 관점에서 매우 중요하다. 개방시장을 지원하고, 농업 부문의 붕괴를 예방하는 균등한 정책을 이행할 수가 있다. 따라서 이런 조치들은 효과성, 투명성, 공평성, 일관성, 포괄성 등과 같은 기본적인 공공정책 원칙과 일치되어야 한다. 현행 정책들은 반주기적 대출, 작물 및 수입보험, 직불제 등 여러 가지 형태를 취하고 있지만 다른 조치들과 결합하여 고안될 수 있다.

⑼ 광범위한 사회경제기반 구축에 중점

소비자 신뢰나 효율적인 지원을 끊임없이 누릴 수 있도록 건전하고 바람직한 농업 및 식료체계에 필요한 요건을 장기적인 관점에서 검토해야 한다. 이를 위해서는 제도를 정비하고, 신중하게 투자하며, 농업, 식량, 무역체계를 지탱하는 사회경제기반을 현대화하는 것이 요구된다.

4. 사회경제기반 구축 강화

미국은 다양하고, 구입가능하고, 안전하며, 영양가 있는 식료를 세계 시장에 성공적으로 공급하고 있다. 이런 성공에는 광범위한 물리적, 제도적 사회경제기반의 역할이 무엇보다 중요했으며, 실제로 식료 및 농업체계의 중추적인 역할을 담당한다. 최근 유럽지역의 광우병 발발은 식료와 농업체계를 통합하는 사회경제기반에 대한 경각심을 부각시키는데 도움이 되었다. 과학, 기술, 국제협력은 미국으로부터의 작물과 가축의 병충해 및 질병을 예방하고 국내에서 직면하는 병충해 및 질병 문제를 다루는데 주요한 요소이다.

최근 미국인들은 식용골분 미생물 위험요소로부터 발생하는 건강 위해성 문제에 대해 보다 친숙해졌다. 기본적인 증거자료에 이하면 병원균에 의해서 발생된 질병의 수가 감소하고 있지만 식품안전체계는 새로운 병원균 문제에 직면하고 있다.

농업기반은 경제성장, 식료 및 섬유시장의 효율적 기능을 가능하게 하는 모든 종류의 기초 서비스, 시설, 장비, 제도 등을 포함한다. 이런 농업기반은 작물과 가축의 병충해 및 질병으로부터 농민, 목축업자, 소비자를 보호하기 위해서 서비스 부문의 투자를 필요로 한다. 이것은 강력한 연구에 대한 이행과 생산, 유통, 식품안전성, 양분, 자연자원보전 등을 강화하는 협동체계뿐만 아니라 농업부의 다른 기능들을 요구한다.

지금의 이런 구조는 과거보다 매우 다른 접근방식을 요구하면서, 급속히 변화된 시장이나 제도측면에서 도전을 받고 있다. 생산자로부터 가공업자나 도매업자에 이르기까지 다양한 식료경제 부문은 과거보다 서로 연계되어 있다. 첫째, 새로운 정책이 성공하기 위해서는 식료공급경로의 모든 관계로부터 관련정보나 협력이 요구된다. 둘째, 작물이나 가축 관련 질병이 세계적으로 증가하는 추세에 있으며, 통합된 해결책이 요구된다. 셋째, 최근 지적재산권 보호나 생명공학기술의 진보 추세에 따라 식료체계의 과학기반을 구축하기 위해서 민간 부문의 투자기회가 활성화되었다. 또한 보다 강력한 민간 부문의 유인책(incentive)을 통해 문제를 해결하기 위해서 공공부문과 민간산업부문간의 효과적인 협력체계를 마련할 수 있는 계기가 마련되었다.

사회경제기반 구축을 위한 정책의 원칙은 다음과 같다.

⑴ 광범위한 사회경제기반 구축에 중점

⑵ 새로운 운영환경 인식

⑶ 작물과 가축 관련 병충해 및 질병 예방대책 개선

⑷ 모든 미국인에게 안전한 식료를 공급하도록 식료안전체계 구축

⑸ 미래 사회경제기반 욕구 예상

⑹ 과학에 근거한 결정

⑺ 농업연구 및 교도사업을 위한 공공부문을 활용

⑻ 시장경쟁력에 대한 연구의 중요성 인식

⑼ 협력의 중요성 인식

5. 보전 및 환경

농민, 목축업자, 민간 산림지 소유자들은 국토의 3분의 2를 소유 관리하고 있으며, 토양, 대기, 물을 보호하는 관리자들이다. 토지보전에 따른 비용이 토지관리자에게 부여되는 반면 혜택은 대체로 사회에 돌아간다. 환경질 개선에 대한 사회적 욕구에 부응하기 위해서는 식료 및 섬유, 목재 생산에 따른 농촌경관, 야생서식지, 습지, 개선된 수질이나 대기질 등 환경 쾌적함 같은 산출물에 대한 광범위한 정의가 필요하다.

보전정책은 생산적인 토양의 표면을 적절히 유지하는 데에 중점을 두어 전개되었다. 토양침식을 줄이는 것이 최우선 과제이며, 주요 성과였다. 보전정책은 다양한 수질보전조치뿐만 아니라 야생서식지나 습지의 보호조치를 포함하고 있다. 더욱이 축산으로부터의 양분유출, 수질보전, 에너지생산, 온실가스배출량 감소 등에 대한 대중의 관심사항이 새롭게 부상하고 있다.

환경 관심사항의 범위가 확대됨에 따라서, 이런 사항들을 다루는데 필요한 다양한 보전정책 수단이 요구되고 있다. 1985년 이후 연방정부 예산의 대부분이 보전유보계획(Conservation Reserve Program)과 같은 전통적인 토지은퇴조치 등에 지원되고 있으며, 환경민감 경작지에 대한 임대 및 지역보전권(easement), 은퇴된 토지로부터 발생된 환경혜택을 증진시키는 관리기법에 대한 비용분담 등에 대한 보조가 이루어지고 있다. 반면에 자발적 조치를 따르거나 보전순응(conservation compliance)과 다른 규제조치를 준수하는 경작지를 대상으로 다양한 보전활동이 수행되고 있다.

토지은퇴조치에 편중된 현행 불균형으로 인해서 경작가능 토지를 보전하는 지출로부터 비용 효과적인 환경혜택을 가져올 수 있는 잠재력이 내재해 있다. 더욱이 대다수 새롭게 부상하는 농업환경문제는 경작가능 토지에 대한 관리기법을 변화시킴으로써 반영될 수 있다. 또한 개선된 민간산림 관리기법은 강 유역을 보호하는데 바람직하며, 멸종위기의 종들을 위한 개선된 서식지를 제공할 수 있으며, 외래종의 유입을 방지할 수 있다.

보전정책은 여러 경쟁적인 관심사항간에 균형을 유지해야 하며, 통합된 토지은퇴조치, 지역보전 유인책, 보존순응요건, 의무보조 등을 적절히 활용하는 접근방식이 중요하다. 각 수단을 적재적소에 활용함으로써 보다 효율적으로 농업환경보호 목적을 달성할 수 있다. 또한 지방 및 주정부와 보전계획을 이행하는 다른 기관들과의 협력 증진을 통해서 자금이 효과적으로 이용되고 상승효과를 가져올 수 있도록 보장해야 한다.

보전원칙은 다음과 같다.

⑴ 과거 환경이득 지속

⑵ 새롭게 부상하는 환경문제 수용

⑶ 보전정책 수단을 적절히 활용하는 방안을 고안하고 적용

⑷ 시장 지향적인 정책에 대한 재확인

⑸ 보전 및 무역정책의 일관성 보장

⑹ 보전 및 농업정책 통합

⑺ 이해당사자, 민간 및 공공기관간의 협력의 중요성 인식

6. 농촌 지역사회 활성화

20세기초 농업처럼 현재의 농업은 더 이상 대다수 농촌경제를 지탱할 수는 없다. 8개 농촌 지역 가운데 7개 지역이 제조업, 서비스업, 기타 비농업 활동에 의해 주도되고 있고, 품목별 농업정책은 농촌경제와 인구의 복합성을 반영하지 못하고 있다. 미국의 농촌은 다양하며, 농촌 지역이 직면하는 과제는 다양하게 변화하고 있으며, 동질적인 해결책을 모색하고 있다. 이런 다양성은 계획이나 정책을 독창적으로 적용할 수 있는 기회를 부여하고 있으며, 미국 농촌에 도움이 되는 제도간의 독자적인 협력을 요구하고 있다.

자연자원을 바탕으로 하는 대다수 산업지역에서 고용과 소득이 감소하고 있지만, 농촌활력과 관련된 기타 지역에서는 증가하고 있다. 미국 농촌 지역에서의 민간투자를 유치하고, 고용을 창출하며, 소득을 증대시키는 환경을 만드는 것이 매우 중요하다. 에너지생산처럼 자연자원을 바탕으로 농촌소득을 증대시키는 대안을 모색하는 정책 또한 매우 중요하다.

농촌 지역은 재생 가능한 에너지를 개발하고, 전통적인 화석연료를 생산하는데 적절한 위치에 놓여 있다. 농촌공간이 개방되어 있기 때문에 농촌 지역에서 바람 및 태양 에너지는 가장 경제적으로 생성된다. 작물이나 농업 잔류물들은 에탄올이나 바이오디젤과 같은 연료를 생산하거나 전력을 공급하기 위해서 이용할 수 있다. 에탄올 산출물은 급속히 성장하고 있으며, 연구 및 개발 노력이나 상업화를 시도하는 실험적인 사업계획을 통해서 바이오디젤이나 생물총량을 응용한 전력 생산은 많은 혜택을 가져올 수 있다.

농촌 및 도시 젊은이들이 미래 첨단기술을 요하는 새로운 환경 속에서 경쟁하기 위해서는 전례없는 교육이나 과학기술을 필요로 한다. 과거에 농촌지역은 낮은 기술과 낮은 임금을 요하는 산업들을 불러들였다. 고용주들은 고등교육을 받은 숙련된 노동자들을 끌어들이기 위해서 노력하고 있다. 농촌 지역으로 하여금 고도의 성과를 달성하고 지식기반 기업을 유치하도록 하는데 있어서 사회교육 및 노동자 훈련이 매우 중요한 역할을 수행했으며, 교육의 질을 강화하고, 학교에서 직장으로의 변화를 활성화함으로써 인적자본이나 잠재적 수익률이 개선되었다.

원거리통신, 전력, 물 및 폐기물처리 시스템, 수송인프라 등은 농촌개발을 위해서 매우 중요한 사항이다. 그러나 규모의 영세성과 관련된 높은 비용이나 한정된 과세기준 때문에 대다수 농촌 지역은 재정적인 문제에 직면하고 있다. 재정 및 기술지원에 의해서 추진된 정보 및 기술 부문은 영세한 농촌 지역으로 하여금 의료 및 교육 기회 등 도시에서 이루어진 동일한 혜택을 향유할 수 있도록 할 것이다.

농촌 지역 활성화를 위한 기본원칙은 다음과 같다.

⑴ 미국 농촌의 다양성 인식

⑵ 농업정책과 상이한 농촌개발정책에 대한 이해증진

⑶ 농업정책에서의 비농업경제의 중요성 인식

⑷ 민간투자를 유치할 수 있는 환경 조성

⑸ 높은 교육수준 및 숙련된 기술의 필요성 강조

⑹ 자연자원의 활용

⑺ 야생지대와 도시 공통영역에서의 재산과 삶에 대한 보호

⑻ 사회경제기반, 지역설비, 과학기술의 확대

⑼ 모든 이해당사자들의 관계를 통합

7. 영양 및 식량지원

오랜 기간 식료와 농업정책은 소득에 상관없이 모든 미국인들이 건강하고 영양가 있는 식품을 공급받을 수 있도록 추진되었다. 이런 정책은 다양한 식량보조, 인본주의 견지에서 취해진 영양분조치, 투자, 농업지원 목표를 포함하고 있다. 이런 조치들은 단기적 기근이나 고난을 완화시킬 수 있도록 가난한 사람들에게 원조를 제공하고, 고등교육을 받은 건강한 노동력을 길러내는 인적자본에 대한 실용적인 투자를 유치하며, 농업 부문을 지원한다.

핵심적인 노력으로는 식량지원프로그램(Food Stamp Program), 어린이 영양조치, 여성, 유아, 어린이를 대상으로 하는 특별보조영양조치(Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children(WIC)), 품목분배조치 등을 포함한다. 오늘날 이런 조치들은 미국인 6명당 1명에게 혜택이 돌아간다. 또한 적절한 식료를 제공받도록 하기 위해서 모든 미국인들이 건강한 식이요법을 하도록 권장한다.

국가의 식량보조조치들은 성공적으로 수행되었지만, 이들의 운영환경이 변화하고 있다. 대다수 이런 조치들은 1960년대와 1970년대 이후 저소득 국민을 대상으로 한 저소비, 영양결핍의 문제에 반응해서 시작되었다. 이런 문제들이 매우 중요하게 부각된 반면, 식생활의 질적인 문제와 관련하여 새로운 주요 과제가 부상하였다.

영양과 식량원조의 주요 원칙은 다음과 같다.

⑴ 국가의 영양안전망 구축을 위한 끊임없는 공약이행

⑵ 영양안전망에 소요되는 안정적인 자금지원 보장

⑶ 조치 관련 규정의 단순화

⑷ 현대 과학기술 지원

⑸ 결과에 기초를 둔 성과 조치에 대한 공약 보장

⑹ 건강하고 영양가 있는 식이요법 촉구

8. 통합된 조치의 중요성

환경이 변화한다는 사실은 미래의 조치이행을 위해서는 동시대의 조치들을 반영해야 한다는 것을 암시한다. 오늘날 현대 식료 및 농업체계가 직면하는 현안들은 너무 다양하고 복잡해서 단지 하나의 조치나 접근방식으로 해결할 수가 없다. 동식물 병충해 및 질병으로부터의 보호, 새롭게 부상하는 식용 골분 병원체의 제거, 생물에너지 효율성을 달성하는데 수반되는 장애극복, 저소득 가계를 대상으로 한 영양분 있는 식료공급, 농촌이나 산림에서의 비용 효과적인 탄소압밀 촉구 등 이들 어떤 것도 단일 기관이나 수단에 의해서 달성될 수 없다.

더욱이 대다수 조치나 정책 문제를 해결하는데 이용할 수 있는 기술들은 여러 기관으로부터의 자원이나 정보를 필요로 한다. 현안들의 다차원적인 특성, 이런 현안들을 다루는데 필요한 과학기술들은 보다 통합된 조치를 이행하도록 촉구하는 반면에 소비자들 또한 보다 포괄적인 서비스를 요구하고 있다. 오늘날 소비자들은 농업부나 혹은 기타 연방의 하나 이상의 조치에 관심을 갖고 있으며, 만일 조직이 비신축적이라면 효율적인 서비스를 얻는데 방해받을 수 있다.

주요한 추가 구조조정(restructuring) 없이도 실질적으로 서비스를 개선시키기 위해서는 다양한 접근방식들이 취해질 수 있다. 이런 접근방식으로는 서비스 이행을 위해 여러 가지 상품을 한 곳에서 살수 있는 쇼핑(one-stop shopping), 정보 및 자료 공유, 기관이나 조치의 컴퓨터 환경 개선 등이 포함된다. 정보기술의 진보에 따라 관계기관들은 매우 낮은 비용으로 주요 자료를 공유할 수 있으며, 소비자들은 동일한 정보를 다양한 연방기관으로부터 제공받는 부담을 줄일 수 있다.

수집된 자료가 부서별 기능에 따른 동시적인 의사결정 요구에 부응하는지의 여부는 모든 조직계통의 상호 검토를 통해서 달성될 수 있다. 이를 위해서 미래 자료요건을 평가할 수 있도록 자료들을 수집정리하고, 현재 자료의 목록을 작성하는 포괄적인 노력을 기울이도록 지원할 것이다. 이에 따라 부서별, 조치별 데이터베이스(DB)의 통합이 더욱 수월해질 것이다.

조치들을 통합하는데 필요한 주요 원칙은 다음과 같다.

⑴ 동시적인 복잡한 농업 문제를 해결하는 데에 필요한 협력사업 지원

⑵ 기관별, 부서별 통합된 서비스와 기능에 대한 검토 촉구

⑶ 협력과 제휴의 기회 추구

⑷ 주제별, 조치별 통합 반응체계에 대한 지적능력 함양

자료 : USDA, Food and Agricultural Policy＞Taking Stock for the New Century, 2001. 9 에서

(김상현 ksh3615@krei.re.kr 국제농업연구실)