제4차 WTO 각료회의의 성과와 의미

2001년 11월 9∼14일 카타르의 수도 도하에서 개최되었던 제4차 WTO 각료회의에서 뉴라운드의 공식 출범을 선언함으로서 최근의 통상마찰 심화와 지역주의의 확산에 대한 우려감을 불식하고 다자체제의 신뢰성을 회복하게 되었다.

그동안 협상의제를 둘러싸고 선진국간, 또는 선후진국간에 농업, 환경, 이행문제 등에서 첨예한 의견대립을 보여 금번 각료회의에서 뉴라운드가 출범되기가 매우 어려울 것이라는 전망이 우세하였다. 그러나 시애틀 각료회의의 실패에 이어 도하 각료회의가 실패할 경우 WTO에 대한 신뢰가 완전히 상실될 것이라는 우려와 함께 최근의 세계경제의 침체와 세계무역의 위축에 대한 우려감, 자유무역확대에 대한 회원국들의 공감대 형성에 따라 뉴라운드가 성공적으로 출범되었다 할 수 있다.

이번 각료회의에서는 무역자유화에 의한 회원국간의 이익을 균형적으로 반영하기 위해 농업, 공산품, 서비스, 규범개정, 싱가폴이슈(경쟁, 투자, 정부조달, 무역원활화), 개도국에 대한 이행문제 등 광범위한 의제가 채택되었다. 가장 첨예한 의견대립이 있었던 분야는 농업, 반덤핑 등 규정개정, 환경, 이행문제, 지적재산권 등이었다.

특히, 이번 도하 각료회의에서는 중국과 대만의 가입이 승인됨으로서 WTO는 세계무역기구로서의 위상이 크게 제고되었다. 또한 현재 WTO 가입을 준비중인 28개국에 대한 가입작업을 조속히 종결시킬 것도 약속했다는 측면에서 큰 의의가 있다 하겠다. 아래에서는 뉴라운드의 추진경과와 쟁점, 각료선언문의 주요 내용, 농업부문의 내용과 평가, 그리고 의미 등에 관하여 언급하고자 한다.

1. 뉴라운드 추진경과

1996년 12월 싱가폴에서 제1차 WTO 각료회의가 개최되어 WTO 출범 후 2년간의 UR 이행결과를 평가하고 향후 WTO 작업방향을 설정하였다. 그리고 새롭게 떠오른 무역문제로서 투자, 경쟁정책, 정부조달의 투명성 제고 등에 관한 작업반을 설치하기로 합의하였다.  또한 1997년 6월부터 농업위원회 비공식회의에서 □분석 및 정보교환(AIE)' 작업을 추진하기로 하고 차기협상에서의 예상의제와 쟁점에 관해 논의하기로 합의하였다.

1998년 5월에는 스위스 제네바에서 제2차 WTO 각료회의가 개최되어 충분히 광범위한 의제를 다루게 될 새로운 다자간 무역협상을 준비하기로 하고 제3차 시애틀 각료회의에서 뉴라운드를 출범시키기로 하였다.

1999년 12월 시애틀에서 개최된 제3차 각료회의에서는 개도국들이 이행문제의 해결을 주장하며 뉴라운드 출범에 반대하고 미국은 소규모협상을, 한국을 포함한 EU, 일본 등은 포괄협상을 주장하는 등 선진국들간에도 뉴라운드에서 협상할 구체적인 분야에 대해 합의가 이루어지지 않아 뉴라운드의 출범에 실패하였다. 또한 세계 각국에서 운집한 노동, 환경, 농업 단체들의 항의와 시위는 뉴라운드 출범을 가로막는 결정적 요인이 되었다. 시애틀 각료회의에서 농업부문은 당시까지의 제네바에서의 논의를 기초로 농산물 수출국과 수입국 간의 계속적인 의견절충을 시도한 결과 각료선언문에 포함시킬 내용에 관해 상당 수준 의견이 좁혀졌으나 수출보조 등에서의 입장 차이로 완전 합의에는 실패하였다.

시애틀 각료회의가 실패한 이후 WTO 는 신뢰구축을 위해 WTO 협정의 이행문제, 최빈개도국에 대한 특별조치, 개도국의 능력배양 및 기술지원 사업 강화, WTO 의사결정의 투명성 제고 등 개도국들을 무마하기 위한 작업에 집중적으로 노력하였다. 한편 뉴라운드가 출범하지 못한 상태 하에서 새로운 농산물협상은 WTO 농업협정 제20조에 따라 2000년 3월부터 시작되었다. WTO 농업위원회 정례회의와 별도로 특별회의를 통해 진행된 농산물협상에서 농산물 수출국, 특히 케언즈그룹은 시작부터 구체적이고 기술적인 개혁안을 제출한 반면, 한국을 포함한 NTC 그룹의 국가들은 농업의 다원적기능에 관한 개념과 각국의 다양한 농업의 공존을 강조함으로서 협상에 큰 진전이 없었다. 농산물협상은 2000년의 제1단계 협상을 끝내고 제2단계 협상을 2001년 5월부터 개시하였다. 2단계 협상에서도 논의 내용은 다소 구체화되었으나 수출입국간의 이견 대립은 여전했으며, NTC(식량안보)에 대해서는 기본적인 시각에 큰 차이가 있음이 확인되었다.

2001년 11월 카타르 도하에서 개최될 WTO 제4차 각료회의를 앞두고 미국은 기설정의제인 농업과 서비스 분야, 전자상거래 등 신분야로 뉴라운드의 의제를 국한시키자는 입장인 반면, 한국, 일본, EU 등은 포괄협상을 주장하는 등 이견이 다시 노출되었다. 한편 케언즈그룹은 농업분야에 최우선 관심을 보이고 합의가능한 분야만 포함하는 협상을 선호하였고 인도 등 강경 개도국은 이행문제 해결이 뉴라운드 출범의 전제조건임을 강조하였다.

도하 각료선언문의 농업부문에 담길 내용에 대해 한국, EU, 일본 등 수입국들은 농업협정문 제20조의 범위를 초과하지 않아야 하고 농업의 다원적기능(비교역적 관심사항)의 중요성을 강조하고 개도국들에 대한 실효성 있는 우대조치가 마련되어야 함을 강조하였다. 한편 미국과 호주 등 수출국들은 농업협정문 제20조를 초과하는 개혁적인 내용이 선언문에 포함되어야 한다고 주장하였다. 호주 등 기타 수출국들은 시애틀 텍스트를 기초로 협의를 진행하는 것이 바람직하다는 입장이었다. 그리고 농산물도 여타 상품과 동일한 수준으로 자유화하고 동일한 WTO 규범을 적용할 것을 주장하였다.

제네바에서의 각료선언문 초안은 수출입국간의 첨예한 의견대립으로 수차례에 걸친 이해조정 과정이 있었으나 별 진전이 없이 초안 그대로 각료회의에 상정되었다. 협상 일정을 하루 늦추면서 진통 끝에 합의한 선언문의 주요 내용은 아래와 같다. 가장 합의가 어려웠던 부문 중의 하나는 시애틀에서와 같이 농산물 수출보조금과 관련한 점진적 철폐를 목표로 한 수출보조금의 감축(with a view to phasing out)이라는 문구였다.

2. 도하 각료선언문의 주요 내용

2.1.서문

우선 각료선언문 서문에서는 현재의 세계적인 경제침체에 대응하여 보호주의 조치를 억제하며 무역정책의 개혁과 무역자유화를 계속 추진하기로 하였다. 또한 자유무역이 빈곤퇴치에 있어 가장 중요한 역할을 담당한다는 전제하에 선언문에서 채택된 모든 작업계획이 개도국과 최빈개도국의 이익을 반영할 수 있도록 노력해야 한다고 촉구하였다. 지역무역협정도 자유무역에 기여하고 있음을 인정하나 세계무역 규범형성과 자유화를 위한 포럼으로서의 WTO의 중요성도 확인하였다.

개방적이고 비차별적인 다자통상체제와 지속개발의 증진은 상호보완적일 수 있다는 사실을 인식하고 각국이 적절한 수준의 건강, 안전, 환경보호 목적의 조치를 취할 권리를 인정하는 대신 그러한 조치가 보호주의적 목적으로 사용되지 않도록 보장하기로 하였다. 또한 국제적으로 합의된 핵심노동 기준에 대한 싱가폴 각료선언문의 내용을 재확인, 국제노동기구의 작업에 대해 주목한다고 되어 있다.

마지막으로 중국과 대만의 WTO 가입을 환영하고 현재 진행중인 28개국의 가입작업이 신속하게 끝나기를 기대한다고 하였다. 아울러 모든 회원국의 효과적인 활동참여 및 WTO의 내부적 투명성 증진, 정보교류 및 대화의 장 제고 등을 통해 일반대중의 이해도를 제고하는데도 최선을 다하기로 하였다.

2.2. 비농업 부문

우선 서비스의 경우 현재 뉴라운드와 상관없이 진행되고 있는 서비스 협상의 진전에 대해 만족을 표명하고, 서비스 협상에서 2001년 3월 채택된 가이드라인이 향후 협상의 기초가 될 것임을 확인하였다. 양허안 요청은 202년 6월, 양허안 2003년 3월까지 제출하기로 하였다.

비농산물 시장접근에서는 고관세(Tariff peaks), 누진관세(Tariff escalation)를 포함한 관세 및 비관세장벽의 삭감 또는 철폐를 위한 협상을 개시하기로 하고, 협상대상 상품 범위는 포괄적이고 선험적 제외가 있어서는 안 된다고 하였다.

지적재산권과 관련하여 포도주와 증류주의 지리적표시에 대한 통보 및 등록을 위한 다자체제의 설립을 위한 협상을 끝내기로 했으며 여타 상품에 확대하는 문제는 지적재산권(TRIPS) 이사회에서 검토하기로 하였다. 또한 TRIPS 협정과 생물다양성협약(CBD) 간의 관계, 전통지식보호, 비위반제소, 신기술발전을 수용하는 문제에 대해서는 TRIPS 이사회가 계속 관심을 가지고 취급할 것에 동의하였다. 지적재산권과 관련하여 가장 특징적인 것은 AIDS, 말라리아, 결핵 등의 치료를 위한 개도국의 의약품에 대한 접근을 강화하기 위한 특별선언을 채택했다는 사실이다.

무역과 투자와 관련하여 무역확대에 기여할 국경간 장기 외국인 투자에 대한 투명하고 안정적이며 예측가능한 다자적 틀의 필요성을 인정, 제5차 각료회의에서 결정되는 협상방식에 따라 협상을 개시하기로 하였다. 제5차 각료회의까지 각종 요소의 명확화를 위한 작업을 진행시키되 투자에 관한 다자규범은 투자국 및 유치국간의 이익을 균형적으로 반영해야 하고 정부의 규제책임 및 경제개발 목적을 충분히 고려하기로 하였다.

무역과 경쟁정책의 경우 국제무역과 개발에 기여할 경쟁정책에 대한 다자적 틀의 필요성을 인정, 제5차 각료회의에서 결정되는 협상방식에 따라 협상을 개시하기로 하였다. 제5차 각료회의까지 각종 요소의 명확화를 위한 작업을 진행시키기로 하였다. 정부조달의 투명성 제고와 관련하여 다자협정의 필요성 및 기술지원 및 능력배양 제고의 필요성을 인정, 역시 제5차 각료회의에서 결정되는 협상방식에 따라 협상을 개시하기로 하였다. 그러나 협상은 투명성 제고분야에만 국한해야 하며, 각국이 국내공급품 및 공급자를 선호할 여지를 제한하지 말아야 함을 명시하였다. 무역원활화와 관련해서도 상품의 이동, 통관을 촉진시킬 필요성 및 기술지원 및 능력배양 제고의 필요성을 인정하여 제5차 각료회의에서 결정되는 협상방식에 따라 협상을 개시하기로 하였다.

WTO 규범분야에서는 반덤핑협정, 보조금협정의 규율을 명확히 하고 개선할 목적의 협상을 개시하되 기존협정의 기본개념, 원칙, 유효성 및 그 수단, 목적은 유지하기로 하였다. 첫 번째 단계에서는 무역왜곡적 관행을 포함하여 각국이 명확화 또는 개선을 희망하는 조항을 제시하기로 되어 있다. 동 협상의 일환으로 수산보조금 관련 규율을 명확히 하고 개선하는 것도 목표에 포함되었다.

무역과 환경의 상호 보완성을 제고하기 위하여 협상결과를 예단하지 않으면서 WTO 기존 규범과 다자간환경협정(MEA) 무역관련 의무와의 관계, MEA 사무국국들과 WTO 위원회간의 정기적 정보교환, 환경관련 상품 및 서비스에 대한 관세 및 비관세장벽의 감축 또는 철폐에 관한 협상을 개시하기로 하였다. 이와는 별도로 무역환경위원회(CTE)는 현재 소관 범위내의 모든 무역, 환경, 개발에 미치는 효과 등을 검토하여 제5차 각료회의에 보고, 협상의 필요성을 포함한 향후 작업에 관한 권고를 제출하기로 하였다.

뉴라운드 작업계획의 조직과 관리와 관련하여 협상의 종료시점은 2005년 1월 1일로 정하고 제5차 각료회의는 협상의 진전상황을 점검하고 필요한 결정을 채택하기로 하였다. 협상을 추진하고 감독할 기구로서 WTO 일반이사회 산하에 무역협상위원회(TNC)를 설치하고 협상방식으로는 일괄수락방식(Single undertaking)을 채택하되 조기 합의사항은 조기에 시행하는 것으로 되어 있다.

2.3. 농업 부문

당초 도하 각료선언문의 농업부문에 담길 내용에 대해 한국, EU, 일본 등 수입국들은 농업협정문 제20조의 범위를 초과하지 않아야 하고 농업의 다원적기능(비교역적 관심사항)의 중요성을 강조한 반면, 미국과 호주 등 수출국들은 농업협정문 제20조를 초과하는 개혁적인 내용이 선언문에 포함되어야 한다고 주장하였다. 이러한 농산물 수출입구간의 이견 대립으로 일반이사회 의장 하빈슨이 작성한 초안은 거의 한자로 고치지 못하는 형태로 도하 각료회의에 회부되는 결과를 초래하였다.

하빈슨 의장이 작성하여 각료회의에 회부된 선언문 초안의 주요 내용 중 협상의 목적은 공정하고 시장지향적인 무역체제의 수립이라고 명시되어 있으며, 3개 협상의제에서는 시장접근의 상당한 개선(substantial improvement), 수출보조의 단계적 폐지(phasing out)를 목표로 한 감축, 국내보조의 상당한 감축(substantial reduction)으로 되어 있다. 그리고 NTC에 대해서는 농업협정문에서 제시된 바와 같이 NTC를 고려하고 이미 진행된 농산물협상에서 각국이 제출한 관련 제안서를 참작하도록 하였다. 또한 개도국 우대는 협상의 불가분의 일부로서 양허표 작성 및 규범협상에서 구체적으로 반영하며, 세부 협상원칙(Modality) 수립 및 양허안 제출시한에 대해서는 공란으로 처리하고 협상종결은 전체 뉴라운드의 협상 종결시기와 일치시키는 것으로 되어 있다.

각료회부에 회부된 선언문 초안은 3개 협상의제에서는 수출국들의 이익을 그리고 NTC에서는 수입국들의 이익을 반영함으로 균형을 맞추고, 반대로 불만의 균형(a balance of unhappiness)도 맞추었다고 WTO 사무차장 로드리게스가 한국의 의원단 접견에서 밝히기도 하였다. 도하 각료회의에서 우리 나라를 포함한 수입국들은 상당한(substantial)이라는 표현은 협상결과를 예단하는 것으로서 삭제해야 한다고 주장한 반면, 수출국들은 NTC의 달성 수단과 정책에 목표지향적이며, 투명하고, 무역비왜곡적(targeted, transparent, and non-trade distorting)이라는 조건을 명시해야 한다고 주장하였다.

각료회의의 종료시간이 임박해지면서 농업, 반덤핑, 이행문제, 환경 등의 분야에서 진통을 거듭하여 도하에서의 각료회의가 다시 실패하는 것이 아닌가라는 불안감이 고조되기도 하였다. 특히 EU가 농업부문의 수출보조와 관련 점진적 철폐(phasing out)이라는 표현을 절대 수용하지 못한다는 강경한 입장을 고수하면서 선언문 도출의 어려움은 더해 갔다. 회의기간을 하루 연장한 후 제시된 타협안은 나머지 문구는 한자도 고치지 않은 선에서 □협상결과를 예단하지 않는다(without prejudging the result of the negotiations)□이라는 문장의 삽입이었다. 이러한 문구가 삽입됨으로서 3개 의제에 대한 선언문의 내용이 협상의 지침으로서의 구속력과 의미가 크게 퇴색되었다. 당초 우리 나라가 시장접근과 국내보조 감축의 경우 substantial을 삭제하기로 노력했으나 상기 문구의 삽입으로 substantial이라는 단어는 사실상 삭제된 것과 같은 의미로 해석된다 할 수 있다. 그러나 수출국가들의 경우 substantial은 시장개방과 국내보조 감축을 더 큰 폭으로 하는 것으로 해석할 수 있어 많은 논란이 예상된다. 결론적으로 3개 의제에 대한 협상결과의 예단 금지와 NTC에 대한 부가조건이 부과되지 않았다는 측면에서 우리 입장에서 본 협상결과는 성공적이었다 할 수 있다.

한편, 선언문 초안에서 공란으로 처리되었던 협상방법과 일정과 관련하여 2003년 3월 31일까지 협상의 세부원칙 설정, 2003년 말 제5차 각료회의 전까지 이행계획서를 제출하기로 하였으며, 농산물협상은 뉴라운드의 협상종료 시한인 2005년 1월 1일까지 함께 타결하도록 하였다. 뉴라운드의 협상일정에 맞추어짐으로서 농산물협상은 신속하게 추진된 전망이나 UR 때보다는 이행계획서 제출과 검증에는 다소 여유가 있을 것으로 본다.

3. 뉴라운드와 농산물협상 전망

도하 각료회의에서 뉴라운드 출범에 성공했으나 협상의 최종타결까지는 많은 난관이 있을 것으로 전망된다. 선언문의 대부분이 향후 협상의 원칙과 대상에 관해서만 언급하고 있으며, 반덤핑의 경우 기존협정의 기본개념과 원칙이 유지되는 상태에서 규정을 명확화 하는데 초점을 맞추고 있어 반덤핑 관련규정의 개정을 바라는 국가와의 의견대립이 예상된다. 또한 투자, 경쟁, 정부조달, 무역원활화 등 소위 싱가폴 이슈에 대해서는 제5차 각료회의에서 결정되는 협상방식에 따라 협상을 개시한다고 되어있어 문제해결을 단순히 순연시킨 결과를 초래하였다. 이러한 측면에서 뉴라운드의 타결은 협상시한으로 정해진 3년을 초과하여 지연될 가능성도 크다.

농산물협상도 각료선언문의 내용이 협상의 가이드라인으로서 유효성과 구속력이 약화된 상태하에서 수출입국들이 종전의 입장을 견지할 경우 협상이 난관에 봉착할 가능성이 높다. 수출국들은 UR 협상의 결과에 불만족하여 대폭적인 시장개방과 국내보조의 감축을 주장할 것이며, 수입국들은 점진적이고 신축적인 농업개혁과 동시에 NTC의 고려를 계속 주장할 것으로 보인다.

농산물협상은 이제부터 시작이라는 전제하에 우리에게 남은 과제는 NTC 국가들과의 협상연대를 더욱 공고히 하는 것이다. 이번 각료선언문 도출과정에서 NTC에 부가조건을 붙이지 않는 방향으로 결정된 것은 NTC국가들과의 강력한 협상연대의 결과라고 판단된다. 또한 상당한 수준의 시장개방과 국내보조 감축에 대비하여 경쟁력 향상과 국내정책의 전환작업도 이루어져야 한다. 특히 NTC 관련 정책의 개발 등 국내 농업정책의 허용정책화 작업이 꾸준히 시도되어야 할 것으로 판단된다.

(이재옥 jaeoklee@krei.re.kr 국제농업연구실)