EU 낙농부문의 구조변화

1984년 당시 유럽공동체(European Community, EC)는 소규모 가족 낙농가를 보전하기 위해서 우유 쿼터제를 도입하였다. 이들 농가의 소득을 보전하기 위해서는 가격보조가 요구되었다. 가격 우위를 갖는 대규모 농가의 산출량 증가를 조절하고 그럼으로써 기존보다 훨씬 많은 잉여를 창출하는 유일한 방법이 수량을 제한하는 것이었다.

유럽연합(EU)의 낙농부문 구조변화에 대한 최근 연구에 따르면 이런 정책은 유럽 가족 낙농가 구조를 보존하는데 전혀 효과가 없었던 것으로 지적되고 있다. 낙농가들은 계속해서 규모가 증대하고 있으며, 소규모 낙농가들은 차츰 사라지고 있다.

최근 낙농 쿼터제 실행에 대한 Court of Auditor의 연구에 따르면 총 산출량 중에서 60% 이상이 50마리 이상의 젖소를 사육하는 낙농가에서 생산되는 것으로 보고되고 있다. 농가구조의 개선, 생산성 증가로 인해서 낙농부문의 평균 농가소득은 다른 부문에서 보다 훨씬 증가하였다.

1. 농가수 감소

쿼터제는 낙농가의 생산성이 증대한 1979년과 1985년에 도입된 바 있다. 낙농가수는 매년 대략 4%씩 감소했고 젖소의 두수도 다소 감소했다. 농가당 평균 사육규모는 매년 4.5%씩 증가했다.

그러나 쿼터제의 실시에도 불구하고 이런 과정은 계속되었다. 우유 쿼터제를 도입한 이후 낙농가의 생산성은 계속해서 증가했는데, 1985-1997년 동안 낙농가의 평균 생산 수준이 119%나 증대했다.

이런 증가추세는 젖소 당 생산량이 증가하고(+29%), 낙농가의 평균 규모가 증대한데 기인하고 있다. 대규모 낙농가가 소규모 낙농가의 점유율을 잠식함으로써 소규모 낙농가의 수가 감소하였다.

우유는 소수의 대규모 낙농가에 집중되어 생산되고 있으며, 낙농가의 수가 이 기간에 56%나 감소했다. 50마리 이상의 젖소를 사육하는 농가의 비중이 1985년 31.5%에서 1997년 48%로 증가하였다.

표 1 EU 농가당 젖소두수
구분	1979	1985	1991	1997
젖소두수(1,000두) 낙농가수(1,000호) 낙농가 1호당 젖소두수(마리)	25,309 1,810 14	24,518 1,279 18	20,071 913 22	18,672 600 31
자료: Agra Europe. 2001.

2. 생산자의 적정 수익률 보장

낙농부문의 농가소득은 다른 부문보다 높은 실정이다. 가족 노동단위당 순 부가가치(net added value per family work unit, FNAV/FWU)는 1984년 61%에서 1996년 66%로 증가하는 등 일반 농가소득 이상으로 증가했으며, 이 기간에 낙농가의 소득은 평균 농가소득보다 훨씬 높은 수준이었다.

Court of Auditor에 의하면 이런 증가추세는 공식적 시장가격지지, 낙농가의 생산성 증대, 직접지불 등에 기인하는 것으로 판단하고 있다. 우유에 대한 이런 형태의 보조가 다른 농업부문보다 충분하지 않을지라도 우유 생산업자의 소득이 1990년에 7%에서 1996년에 24%로 상승하는 등 꾸준히 증대했다.

소규모 낙농가의 소득과 생계를 보장하지는 못했지만 효율적인 측면에서 낙농부문의 실질적인 이윤은 증대했다.

표 2 EU 낙농가의 생산성 변화
구분	1979	1985	1991	1997
낙농가 1호당 젖소두수(두수) 농가 1호당 우유생산(톤) 젖소 1두당 수확량(kg)	14 56.4 4,029	18 78.1 4,423	22 115.6 5,258	31 172.6 5,551
자료: Agra Europe. 2001.

3. 소비자 비용 증대

Court of Auditor가 지적한 것처럼 소비자들과 납세자들은 우유를 구입하거나 쿼터제를 바탕으로 한 우유 유통조직을 운용하는데 훨씬 많은 비용을 지불하고 있는 것으로 보고되고 있다. 운용비용은 계속 감소하는 반면에 소비자들은 특히 가격지지 조치의 결과로써 낙농제품에 계속 높은 가격을 지불하고 있다.

OECD가 평가한 생산자보조상당치(Producer Subsidy Equivalent, PSE)에 의하면, 1997년-1999년 동안 전체 농산물의 PSE가 44%인데 반해 우유생산액의 PSE는 54%인 것으로 분석하고 있다. 즉, 유럽연합(EU) 소비자들은 낙농제품에 대해 거의 두배나 높은 가격을 지불하고 있는 것으로 보고된바 있다.

낙농부문의 구조개선, 생산성 증대, 꾸준한 낙농가 소득증대에 따라서 현재 우유에 대해 높은 가격지지를 지속하거나 쿼터제를 유지하는 것이 정당화될 수는 없다.

4. 급진적 정책개혁

쿼터제를 폐지하여 가격을 25-30% 삭감하거나 이로 인한 시장 수익률의 감소로부터 심각하게 피해를 입는 낙농가를 대상으로 한 보조가 낙농산업, 소비자, 납세자에게 바람직할 수 있다.

공동시장기구(common market organization, CMO)에서 관리되는 현행 쿼터제를 지속함에 따라서 향후 10년 동안 소요되는 비용이 무려 250억 EURO에 달하는 것으로 추정되고 있다. 공동농업정책(CAP) 중간검토보고서를 준비하면서, EU 농업각료들은 CMO나 쿼터제를 없애는 동시에 한계 생산자를 대상으로 소득손실을 보조하는 대안을 고려하고 있다.

Court of Auditor는 적정 소득을 보전하지 못하는 평균 25만 리터의 할당량을 보유하고 있는 30만 낙농업자들을 대상으로 우유부문 규제완화(deregulation) 조치로 인해 발생하는 비용을 추정하였다. 또한 쿼터제 폐지 및 가격감축에 따라 향후 10년 동안 단계적으로 젖소 50마리 이하를 소유하는 모든 낙농업자들을 대상으로 보조금이 지급될 수 있는 것으로 간주하였다. 이런 보조에 따라 발생하는 비용은 대략 187.5억 EURO(30만×25만×0.25)에 달하며, 현행 정책을 유지하는데 발생하는 비용보다는 낮은 수준인 것으로 분석하고 있다.

5. EU의 경쟁력

분명한 사실은 대규모 낙농가들이 세계 시장가격수준에서도 생존할 능력이 있다는 것이다. 또한 막대한 국내 낙농제품 시장으로 인해서 유럽연합의 가격수준이 세계수준으로 하락할 가능성은 희박하다. 또한 현행 지지수준 이하인 25-30%의 가격수준에서도 생존할 능력이 있는 것으로 분석되고 있다.

Agra Europe에 따르면 현행 제도하에서 젖소 100마리 정도(규제완화 이후 130 마리로 확대됨)를 사육하는 낙농가들은 쿼터제 유지, 가격삭감, 보상지불의 경우와 동일한 수준에서 소득을 보전할 능력이 있는 것으로 분석하고 있다(표 3).

표 3. 시나리오별 낙농가 소득효과 단위: Euro
구분	시나리오1	시나리오2	시나리오3	시나리오4	시나리오5	시나리오6
총이윤	107,094	94,250	95,363	121,940	80,795	94,990
순농가소득	47,944	35,100	36,213	62,790	21,645	35,840
자료: Agra Europe., 2001. 11 주: 시나리오 1: 현행낙농정책 시나리오 2: Agenda 2000 이후의 낙농정책 시나리오 3: 시장지지정책 폐지(보상보조금 유지) 시나리오 4: 시나리오 3 + 생산성 및 수확량 증대 시나리오 5: 모든 보조금 완전폐지 시나리오 6: 시나리오 5 + 생산성 및 수확량 증대

6. 정책 방향

앞에서 언급한 정책을 추진하기 위해서는 정책입안자들의 비약적인 변화가 요구된다. 정치적인 문제는 소규모 낙농업자의 권익을 옹호하는 다양한 견해에 대립하기보다는 일률적인 보상보조금 지급, 혁신을 억제하는 쿼터제 및 Agenda 2000 이후의 현행 혼합정책을 지속하는 것이 훨씬 수월하다는 사실이다.

또한 만일 이런 정책이 지속될 경우 유럽지역의 낙농부문은 세계시장에서 경쟁력을 상실할 것이 자명하며, 향후 10년 동안 확대될 것으로 예상되는 수익성 높은 세계시장 점유율을 상실하게 될 것이다.

자료: Agra Europe, 2001. 11

(김상현 ksh3615@krei.re.kr 국제농업연구실)