일본 쌀 관세화 전환의 효과와 문제

일본은 1999년 4월부터 쌀 관세화를 실시하고 있다. 높은 관세상당치를 설정하였기 때문에 완벽하게 수입을 차단하고 있다. 그러나 관세화 이후에도 수입이 계속되는 MMA에 의해 쌀 과잉을 초래하고 있다. 일본의 쌀 관세화 배경, 고액의 관세상당치 산정방법, 그리고 관세화이후 문제 등을 점검한다.

1. 관세화 특례조치의 적용

WTO 협정은 자유무역의 확대를 도모한다는 점에서 원칙적으로 관세 이외의 무역제한 조치를 인정하지 않고 있다. 단지, 농산물에 대해서만 생산조정을 실시하고 있는 품목을 중심으로 수입제한 등이 예외적으로 인정되고 있다. 이러한 원칙으로 1993년 12월의 UR 협정에서 수입제한 등 관세 이외의 국경조치를 모두 관세화로 전환된 것이다.

한편, 기준기간(UR 협상을 시작한 1986년에서1988년까지 3년간)의 수입량이 국내 소비량의 3%미만인 품목에 대해서는 협정실시기간인 초년도(1995년)에 국내 소비량의 3%, 최종년도(2000년)에 5%의 수입기회를 제공하는 것도 합의되었다. 이것이 MMA이다.

또, 관세화에 대해서는 특례조치(Special Treatment)가 설정되었다. 기초적 식료로서 생산조정을 실시하고 있는 등 일정한 요건을 만족시키면 수출 상대국에 대해 대가를 지불한다는 조건에서 협정실시기간 중 관세화 유예가 인정된 것이다.

그 요건이란 다음과 같다.

) WTO 농업협정 부속서 5의 Section A 1항의 □, □, □.

①기준기간(1986∼88년)에 당해 상품의 수입량이 국내 소비량의 3% 미만이어야 한다.

②기준기간에 당해 상품에 수출보조금이 지급되지 않아야 한다.

③효과적인 생산조정이 실시되고 있어야 한다.

선진국 중에서 이러한 요건을 갖추고 있는 품목은 사실상 일본의 쌀뿐이다. 일본은 이에 근거하여 쌀에 대해서 MMA 수량을 1995년에 3%에서 4%(백미 37.9만톤)로, 2000년에 5%에서 8%(백미 75.8만톤)로 인상한다는 대가를 지불하고 관세화를 유예한 것이다.

또, 협정실시기간 중에 관세화로 이행하는 경우에는 MMA의 연간 증가폭은 연간 국내소비량의 0.8%(백미 7.6만톤)에서 절반인 0.4%(3.8만톤)로 감소하는 것도 규정되어 있다.

) 특례조치에 의해 1995년에 기준년도 국내 소비량의 4%에서 2000년에 8%로 인상되어 가는 경우의 연간 증가폭은 0.8%(백미 7.6만톤)이다.

) 통상의 MMA는 95년에 기준년도 국내 소비량의 3%에서 2000년에 5%를 수입하는 경우의 연간 증가폭은 0.4%(백미 3.8만톤)이다.

2. 관세화 내용

일본은 1998년 12월 17일 농림수산성(中川 昭一 장관), 자민당(櫻井 新 농림수산물무역대책특별위원회 위원장), 농협(原田 睦民 전중회장) 등 3자 합의로 쌀 관세화를 정식으로 결정하였다.

3자간에 합의한 주요 내용은 다음과 같다２

① 관세화 시기＞1999년 4월 1일

② 관세 설정방식＞종량세

③ 관세 부과액＞1999년은 351.17엔/kg, 2000년이후 341.00엔/kg

④ MMA 수입쌀은 국영무역 유지

3. 관세화 전환배경

3.1. MMA 수입쌀 증가가 부담

UR 타결이 이루어진 1993년은 일본에서 과거 전례가 없는 작황지수 75라는 쌀 흉작으로 200만톤 가까이 긴급수입이 실시되었다. 그러나, 1994년 이후 1997년까지 4년 연속 풍작이었다. 국산쌀 재고는 계속 늘어나서 1997 미곡년도말(1998년 10월)의 재고는 380만톤(국내 소비량의 약 4할)에 이르게 되었다. 재고감소를 위하여 생산조정을 1998년, 1999년에 96만ha까지 확대하였다.

이러한 가운데, 1995년부터 식량청에 의한 MMA 수입쌀이 들어왔다. 과거 3년간(1995-97 미곡년도)의 MMA 수입쌀 154만톤은 가공용 59만톤과 주식용 8만톤, 기타 북한, 인도네시아 등에 대한 해외원조에 46만톤을 사용하였다. 또, 1998년 10월 시점에 42만톤이 재고로 남아있었다. 이와 같이 MMA 수입쌀의 처리가 이미 한계에 다가오고, 더구나 그것이 증대하는 것에 큰 부담감을 느끼기에 이르렀다.

만약, 2001년 이후도 관세화 유예를 원한다면 더욱이 MMA 수량을 추가한다는 대가를 지불해야 한다. 이것은 일본 농업의 현상에서 말하면 한도를 초과한 부담이 되어 선택하기가 곤란하다는 현실적 판단에서 관세화로의 이행이 선택사항으로 의식하게 되었다.

이 당시, ①이미 일본의 쌀정책이 1997년 12월에 □새로운 쌀정책□으로 전환하여 1998년도부터 실시되고 있었던 것, ②MMA 수입쌀의 일부(10∼20%)가 □SBS(매매동시입찰) 방식□으로 수입되어 이로 인해 국산쌀과 경합할 수 있는 수입쌀의 관세액 수준을 추정할 수 있게 된 것 등도 관세화를 긍정적으로 검토하는 기초가 된 것이라고 보여진다.

표 1 일반 MMA 수입쌀의 용도, 1996-98 미곡년도⑴
단위＞현미만톤, %
수입량	154	100
가공용 주식용 원조용⑵	59 8 46	38 5 39
재 고⑶	42	27
주＞⑴ 미곡년도는 전년 11월에서 당년 10월까지 ⑵ 원조용은 북한, 인도네시아에 지원 ⑶ 재고 42만톤 가운데 19만톤은 사료용으로 비축 자료＞「일본농업신문」1998년 12월 3일자

3.2. 쌀 정책 전환

1998년부터 실시되고 있는 새로운 쌀정책 중 도작경영안정대책은, ①정부의 쌀정책 개입은 공공비축미(150∼200만톤)의 유지에 한정하고, 가격지지에는 관여하지 않고 미가는 국내 수급관계에서 결정되도록 한다.

②기준가격은 각 품종별 3년간 시장가격의 평균으로 하며, 당년산 쌀 가격이 기준가격을 하회한 경우 그 차액의 8할을 보전한다.

③보전자금에 대해서는 생산자도 그 일부(4분의 1)를 매년 부담한다는 내용이다.

이것은 종래의 쌀정책, 즉 정부미의 매입가격으로 쌀 가격을 지지하고, 이에 따라 쌀 농가의 소득보장도 이루어진다는 정책에서 획기적으로 전환한 것이다.

동시에 이 대책은 가격에 의한 지지를 배제하고, 생산에서 분리된 소득보장의 방향을 촉진한다는 UR 협정의 방향에도 부합하고 있다.

또, 도작경영안정대책은 만약 장래 관세화에 대비하여 쌀 수입이 일반화된 경우에도 이에 대응할 수 있는 제도로서의 의미도 가지고 있다. 이미 도작경영대책의 도입을 검토하는 시점에서 쌀 관세화가 고려되고 있었다고 할 수 있다.

3.3. 고관세에 의한 장기적인 국경보호의 가능성

일본 정부는 MMA 수입의 일부를 SBS(매매동시입찰) 방식에 의하여 수입하고 있었다. 이것은 민간의 수입업자와 수입업자에게 매입한 도매업자가 1매의 입찰용지에 수입가격과 매입가격(정부측에서 보면 매도가격)을 기입하여 그 차액이 큰 쪽에 수입을 인정하는 방식이다.

이러한 방식에서 1998년도에는 12만톤(MMA 수입쌀 63.2만톤의 19%)이 수입되었다. 평균수입가격은 백미 톤당 8만∼10만엔, 매도가격은 24만∼27만엔, 차액은 16만엔(1kg당 160엔) 전후이다.

이 차액 1kg당 160엔 수준을 일본 쌀과 경합할 수 있는 외국산 쌀이 국내에 들어 올 수 있는 관세수준으로 간주하면, 현행 UR 협정에 근거하여 연 2.5%의 인하를 전제로 한 경우, 1kg 350엔 전후의 초기관세가 160엔 수준까지 가는데 25년 정도가 걸린다.

표 2 매매동시입찰방식(SBS)에 의한 쌀 수입량, 1995-98년
단위＞실 1,000톤, %
	중국	미국	호주	태국	합계
1995	2.4 (22)	5.7 (53)	1.9 (18)	0.2 (2)	10.7 (100)
1996	5.1 (23)	14.1 (64)	1.2 (6)	0.4 (2)	22.0 (100)
1997	13.8 (25)	34.7 (63)	3.2 (6)	0.9 (2)	55.1 (100)
1998	62.0 (52)	36.5 (30)	14.5 (12)	5.3 (4)	120.0 (100)
자료＞ 食糧廳「□□國□米麥□□□□國際狀況」1998. 11 식량청 무역업무과

따라서, 관세화로 이행하여도 관세를 지불하고 수입이 가까운 장래에 이루어지는 것이 아니고, 고관세가 상당기간 국경보호기능을 담당할 수 있다는 것이다.

그렇게 되면 MMA를 다시 증대하는 □추가적 양허□를 포함한 관세화 유예를 연장하는 것보다는 관세화로 전환하는 편이 일본 농업에 있어 유익한 것이며, 더구나 그것도 가능한 한 빨리 실시할수록 유리하다고 인식하기에 이르렀다.

4. 관세상당치 설정방법

관세화로 전환을 검토하는 과정에서 최대의 관심은 관세상당치를 과연 얼마나 높게 설정할 수 있는가, 또 종가세가 유리한가 종량세가 유리한가에 있었다.

관세상당치는 국제가격과 국내가격의 차이로서 계산한다. WTO 농업협정에는 □기준기간의 수입가격과 대표적인 도매가격과의 차이□로서 계산한다고 되어있다.

) 관세상당치 설정근거는 WTO 농업협정 부속서 5의 부록, 즉  □부속서 5의 6항 및 10항에서 규정하는 특정 목적을 위한 관세상당치 산정지침□에 규정되어 있다.

이 규정에 의하면

①기준기간은 1986∼88년이다.

②국제가격은 기준기간에 실제로 수입실적이 있으면 보험료·운임 등을 포함한 수입가격(CIF)으로 하고, 수입실적이 없거나 적절치 않으면 인접국가의 수입가격이나 주요 수출국의 수출가격에 수입국이 부담하는 보험료, 운임, 기타 예상 비용을 가산한 가격을 적용하도록 하고 있다.

③국내가격은 일반적인 경우에는 국내시장에서 □대표적인□ 도매가격으로 하고, 충분한 데이터가 없는 경우에는 당해 도매가격 예상치를 사용하여 산정하도록 하고 있다.

일본의 관세상당치 산정을 보면, 먼저 국제가격은 당시 가공용으로 수입실적이 있었던 태국산 인디카계 쇄미(A1 스페샬)를 사용하였다. 가공용 쇄미를 사용한 것에 대해서 WTO 협정에는 □기본적으로 관세품목분류(HS)의 4자리로 설정되어야 한다□고 한다. HS 4자리의 쌀에 대한 분류는 단순한 □쌀□이며, 백미·현미·쇄미·겨 등의 구분은 없다. 따라서 수입가격의 산정에서 쇄미를 포함하여 수입가격의 평균을 취하도록 하고 있으며, 이에 근거한 기준가격을 채택한 것이다.

그리고, 국내가격은 도매가격 상급미를 사용하였다. 상급미가 실제 기준기간의 국내 소비량의 64%를 차지하고 있었다는 점에서, 이 가격이 □대표적인□ 도매가격이라는 것이다. 이와 같이 WTO 농업협정 근거하여 국제가격은 낮게, 국내가격은 높게 산정하여 1000% 이상의 고율 관세상당치를 계산할 수 있는 근거를 마련하였다.

한편, 적용방식에 있어서 종가세로 할 것인가, 종량세로 할 것인가에 대해서이다. 관세율 1000%에 대한 미국 등의 수출국에서 부정론이 제기되자 일본은 종량세로의 전환을 검토하였다. 종량세는 수입가격의 하락시에 유리하며, 관세율 1000%에 대한 미국 등의 반발에 대응하면서, 수입저지효과가 충분히 있다고 보고 있었다.

종량세를 선택한 배경에는 중국이라는 변수가 있다. 중국은 단립종을 생산하고 있으며, 미국에 비해 인건비·수송비가 싸다. 앞으로 기술진보와 기반정비 등 의한 품질향상과 비용절감에 의해 향후 저가격 수출이 예상되었기 때문이다.

이것을 가지고 계산한 것이 기준기간 관세상당치는 kg당 402엔이며, 이것을 종가세로 환산하면 1,256%에 상당한다. 이것을 실시기간 6년간 15%를 감축하여 계산하여 적용한 것이 kg당 1999년 351엔, 2000년 341엔이다.

표 3 관세상당치 산정근거
기준년도	국제가격(A) 수입CIF 가격평균	국제가격(B) 백미도매가격 (상급미)⑴	B-A
1986년도 1987년도 1986년도	29엔/kg 31엔/kg 37엔/kg	438엔/kg 435엔/kg 429엔/kg	409엔/kg 404엔/kg 392엔/kg
3년 평균	32엔/kg	434엔/kg	402엔/kg
주＞기준년도의 관세상당치(402엔/kg)를 종가세로 환산하면 1,256%임. 자료＞농림수산성

5. 관세화의 효과

쌀 관세화의 효과는 다음 3가지로 요약할 수 있다. 즉, ①MMA 수입감소, ②장기적인 수입저지효과, ③WTO 뉴라운드에서 일본의 입지강화 등이다.

먼저, 관세화 특례조치의 적용을 중단하고 관세화로 전환한 것은 MMA를 최대 7만 6000톤까지 감소할 수 있는 효과가 있다. 일본은 쌀 관세화 특례조치에 의해 1995년 국내소비의 4%에 상당하는 37만 9000톤을 수입, 그 후 매년 0.8%씩 증가, 2000년에는 75만 8000톤을 수입하는 것으로 약속한 바 있다.

특례조치를 중도에서 포기하고 관세화로 전환하는 경우는 MMA 증가율은 0.8%에서 0.4%로 감소한다. 1999년 4월부터 관세화로 전환한다면, 1999년 MMA수입량은 68만 2000톤에서 64만 4000톤으로 3만 8000톤 감소, 2000년은 75만 8000톤에서 68만 2000톤으로 7만 6000톤 감소하며, 또 2001년부터 CMA가 68만 2000톤으로 유지되는 효과가 있다.

) WTO 농업협정 부속서5  Section A 2항

표 4 쌀 MMA 수량＞관세화에 의한 수량감소효과
단위＞백미 만톤
	99년 4월부터⑴ (A)	지금까지의 약속⑵ (B)	차 (A-B)
1999년도	64.4	68.2	-3.8
2000년도	68.2	75.8	-7.6
주＞⑴ 관세이행에 의한 증가폭의 축소에 의한다. ⑵ UR 협정의 특례조치에 근거한 약속이다.

따라서 쌀을 조기관세화함으로써 감소하는 MMA수입량은 1999년 3만 8000톤, 2000년 7만 6000톤, 2001년 이후 매년 7만 6000톤에 달한다. 현재의 재고 수준을 감안한다면 상당한 효과를 가진다고 할 수 있다.

그러나, MMA의 지속적인 유지는 과잉요인이 항구적으로 내재되어 있다는 문제를 안고 있다.

둘째, 장기적인 수입저지 효과이다. 고액 관세를 설정함으로써 국내 농업에 대한 피해를 방지하는 효과는 충분히 발휘하고 있다. 현행 방식으로는 수입이 확대되지 않는다는 것이 명백하다. 실제 관세상당치를 지불하고 수입된 쌀은 1999년 225톤, 2000년 98톤이며, 이것도 상업용으로 수입된 것이 아니라 시식용이나 시험용 등으로 수입되었다. 그래서 관세화에 의한 쌀 수입은 고액 관세에 의하여 완전히 차단되었다고 할 수 있다.

한편, 이러한 차단효과가 언제까지 지속될 수 있느냐에 대해 살펴보자.  1kg당 160엔 수준을 일본쌀과 경합할 수 있는 외국산 쌀이 국내에 들어 올 수 있는 관세수준으로 간주하면, 현행 UR 협정에 근거하여 연 2.5%의 인하를 전제로 한 경우, 1kg 351엔 전후의 초기관세가 160엔 수준까지 가는데 25년 정도가 걸린다.

따라서, 관세화로 이행하여도 관세를 지불하고 수입이 가까운 장래에 이루어지는 것이 아니고, 고액 관세가 상당기간 국경보호기능을 담당할 수 있다는 효과를 가지고 있다.

셋째, 전략적으로 차기협상에서 예외 없는 관세화라는 WTO의 이념에 반하면서 관세화 거부에 집착하면, 미국 등 농산물 수출국의 대일 공세가 강화될 것으로 예상된다. 때문에 쌀 문제를 사전에 종결함으로써 차기협상에서 국영무역, MMA수량, 국내보조 등의 쟁점에서 실리를 노리는 편이 이득이라고 판단한 결과이다.

즉, 일본 정부는 관세화에 따른 실리를 얻으면서 차기협상에서 쌀 관세화의 쟁점에서 홀가분하게 벗어나 다른 품목의 관세율 교섭, 농업보조금 등 국내 농업보호문제에 협상력을 집중시킬 수 있다는 실리를 선택한 셈이다.

표 5 쌀 수입량과 관세상당치
	수입량(톤)	관세상당치(엔/kg)
1999 2000	225 98	351.17 341.00
자료＞식량청 무역업무과

표 6 SBS 수입쌀의 매입가격과 매도가격, 1998년
단위＞엔/톤
일시	수출국	종류	수량(톤)	매입가격	매도가격	차
1998년 제4회	중국	멥쌀정미단립	14,670	79,900	247,000	167,100
1998년 제4회	미국	멥쌀정미단립	1,310	105,500	273,000	167,500
1998년 제4회	미국	멥쌀정미단립	2,940	102,800	271,400	168,600
1998년 제3회	호주	멥쌀정미중립	1,060	98,200	258,800	160,600
자료＞식량청 무역업무과

일본은 차기협상에서 국토·환경보전 등 농업의 다원적 기능 등을 토대로 관세율 둥 시장접근, 식량안전보장정책, 쌀 경영안정대책, 중산간지역에 대한 직불제 도입 등 주요 정책에 대하여 국제적인 규율을 확립하기 위하여 EU 및 개도국과 연대하여 미국 등 수출국에 대항한다는 전략이다.

6. 관세화의 문제점과 WTO 차기협상 과제

일본은 쌀 관세화로 전환함으로써 MMA 수입 감소를 비롯하여, 고액 관세상당치 설정에 의한 장기적인 수입저지효과, WTO 차기협상에서의 입지강화 등의 효과를 기대할 수 있다.

관세화 이후 1999년도와 2000년도 수입상황을 보면 확실히 수입차단효과는 나타나고 있다. 그러나 이것을 장기적으로 유지하기 위해서는 관세 인하폭을 현행과 같이 연 2.5%를 유지할 수 있느냐가 차기협상에서 중요한 과제이다. 계산상으로는 관세상당치를 연간 2.5%씩 감축하는 경우 25년간은 수입을 차단하는 효과를 기대할 수 있다. 만약 차기협상에서 관세상당치 감축률이 어떻게 결정되느냐에 따라 이 기간은 달라지는 것이다. 그래서 차기협상에서 관세 감축률을 현행과 같은 수준으로 유지하는 것이 첫 번째 과제이다.

그 다음은 관세화이후 지속적으로 유지되고 있는 MMA 7.2%(68.2만톤)의 처리문제이다. 최근 쌀 과잉 요인 중의 하나가 MMA 수입쌀이다. 그래서 MMA를 줄이는 급선무이며, 현재 일본은 MMA 수준을 3∼5% 수준으로 회복하느냐가 두 번째 과제이다.

또, 기준년도인 1986∼88년을 최근년도로 변경하여 기준소비량의 조정을 기대하고 있다. 실현가능성은 미지수이나 이것이 세 번째 과제이다. 쌀 관세화와 관련해서는 이상 3가지 점을 2000년 12월 WTO 사무국에 제출한 차기협상 제안서에서 중요한 과제로 제기하고 있다.

(김태곤 taegon@krei.re.kr 국제농업연구실)