일본의 농업소득안정정책

WTO 체제에서 일본은 강력한 농업구조와 농업경영의 실현, 쌀 관리시스템 개혁, 쌀 이외의 개별품목대책 강화, 환경보전형 농업정책 추진, 중산간지역 활성화 등 소위 UR 대책을 본격적으로 추진하는 동시에 식량관리제도의 개혁을 착수하고 있다.

먼저, UR 대책은 6조 100억엔의 예산을 확보, 1995년부터 8년간 실시하고있다. UR 대책의 중점은 시장개방에 의한 손실이 큰 중산간지역을 중심으로 소득원 개발에 주력한 것이 특징이다. 또, 실시기간은 당초 2000년까지 6년간이었으나, 공공사업에 대해서는 2년간 연장하여 2002년까지 실시하고 있다.

이러한 UR 대책과 농정개혁을 추진하는 과정에서 쌀을 비롯한 농산물 가격하락으로 농가소득이 감소하는 문제가 발생하자 품목별 경영안정대책을 확충하고 있다. 먼저, 쌀 가격하락대책으로는 도작경영안정대책을 도입하였다. 또, 쌀의 생산조정과 연계하여 그 대체품목으로서 맥류, 대두, 사료작물 등의 본격적인 생산을 도모하면서 이들 품목의 가격안정을 강구하기 위한 지원시스템으로서 맥작경영안정자금제도, 대두작경영안정제도 등을 비롯하여, 기타 개별 품목별 경영안정대책을 강화하고 있다.

새로운 농업기본법인 식료·농업·농촌기본법에서는 농정의 이념으로 ①식료의 안정적인 확보, ②다원적 기능의 충분한 발휘, ③농업의 지속적인 발전, 그리고 ④농촌 진흥 등 4가지를 제시하고 있다. 경영안정대책의 농정상의 위치는 ③의 농업의 지속적인 발전을 실현하기 위한 수단이다. 여기서는 품목별 경영안정대책, 도작경영안정대책, 그리고 최근 도입을 검토하는 경영단위 소득안정정책 등에 대하여 정리한다.

1. 품목별 경영안정대책

일본은 생산조정 또는 출하조절 등을 실시하면서 주요 품목별로 경영안정을 실시하고 있다. 부담방식은 생산자의 자주적인 노력을 중시한다는 면에서 생산자와 정부(지자체)의 공동부담으로 가격하락분의 일정 비율을 보전한다든가, 국내외 가격차 등에 대하여 보전하는 2가지 유형이 있다(표 1, 표 2 참조).

표 1 품목별 경영안정대책의 개요
품목	대책	개요
쌀	도작경영안정대책	□생산자의 자주노력에 대한 지원 □생산자와 국가 부담 □과거 3년 평균가격과의 차액의 80% 지원
맥류	맥작경영안정자금	□정부매입에서 민간유통으로 전환하면서 □사전에 결정된 단가로 지원 □단가＞전년도 단가×생산비 변동률
대두	대두작경영안정 대책	□생산자의 자주노력에 대한 지원 □생산자와 국가 부담 □과거 3년 평균가격과의 차액의 80% 지원
비육용송아지	비육용송아지 생산자보급금	□가격이 보증기준가격을 하회한 경우 일정비율 보전 □합리화목표가격까지는 시장개방 대가로서 국가가 전액 보전 □합리화목표가격보다 하락한 경우는 생산자, 현, 국가 부담으로 90% 보전
가공원료유	가공원료유생산자 경영안정대책	□생산자의 자주노력에 대한 지원 □생산자와 국가 부담 □과거 3년 평균가격과의 차액의 80% 지원
과수	과수경영안정대책	□생산자의 수급조정 실시에도 불구, 가격이 하락한 경우 이에 대한 지원 □생산자와 국가 부담 □과거 6년 평균가격과의 차액의 80% 지원
채소	채소생산출하 안정대책	□채소종류, 출하기간, 지역별로 가격이 변동한 경우, 생산자의 자주노력에 지원 □생산자와 국가 부담 □과거 9년 평균가격과의 차액의 90% 지원

표 2 일본의 품목별 경영안정대책 유형
유형	품목별 대책
⑴ 가격하락분에 대한 보전 조치	□ 도작경영안정대책 □ 대두작경영안정대책 □ 가공원료유생산자경영안정대책 □ 과수경영안정대책 □ 채소생산출하안정대책
⑵ 국내외 가격차에 대한 보전조치	□ 맥작경영안정자금 □ 대두교부금 □ 가공원료유생산자보급금 □ 비육용송아지생산자보급금

2. 도작경영안정대책의 도입과 제도개선

2.1. 도입배경

일본의 쌀 가격은 지속적으로 하락하고 있다. 100만ha에 상당하는 논의 생산조정에도 불구하고 단수증가에 의한 생산증가, 관세화에도 불구하고 MMA에 의한 지속적인 수입, 그리고 소비감소 등에 의한 공급과잉이 요인이다. 이러한 요인으로 쌀 도매가격이 하락하고, 동시에 농업소득도 감소하고 있다(표 3, 표 4 참조).

이러한 가격하락이 쌀 경영에 미치는 영향을 완화하기 위한 조치로서 1998년 4월부터 도작경영안정대책을 실시하고 있다. 생산자의 자주적인 노력에 대한 지원이라는 관점에서 생산자 부담금과 정부 지원금으로 조성된 기금에서 가격이 하락한 경우에만 그 하락분의 일정비율(60%, 80%, 90%)을 보전하여 경영안정을 도모한다는 취지이다.

2.2. 지원대상

지원요건은 쌀 생산조정을 실시하면서, 도작경영안정대책에 가입하여 부담금을 지불한 생산자가 출하한 자주유통미를 대상하고 있다. 그러나 2000년산부터는 생산조정실시자가 출하하는 계획외유통미도 대상에 포함하고 있다.

2.3. 재원조달

재원은 생산자 부담금과 정부 지원금으로 조성되는 □도작경영안정기금□에서 지원하며, 생산자는 계약 수량에 대한 판매금액의 2%, 그리고 정부 는 6%를 각각 부담한다.

표 3  일본의 쌀가격 추이(자주유통미 평균)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
円/60kg, 현미 (1995년 대비)	20,204 (100.0)	19,806 (98.0)	17,625 (87.2)	18,508 (91.6)	16,904 (83.7)	16,084 (79.6)

표 4 일본의 농가소득 동향, 2000년
단위＞만엔/호０%
	2000년 실적	전년대비 증감(▲)률
		1996	1997	1998	1999	2000
연금□피증수입 농외소득 농업소득 농가총소득	222 497 108 828	3.1 0.2 ▲3.8 0.2	1.7 0.2 ▲13.3 ▲1.6	0.1 ▲3.0 3.6 ▲1.3	3.0 ▲3.4 ▲8.4 ▲2.5	1.5 ▲3.0 ▲5.0 ▲2.1
자료＞농림수산성「농업경영동향통계조사」2001.8.

2.4. 보전기준 및 보전비율

보전기준가격은 현별, 품종별로 과거 3년간의 □자주유통미□ 평균가격이 되며, 보전비율은 가격하락분의 80%로 하고 있다.

그러나, 2001년 11월 보전기준가격을 조정하여, 2002년산부터는 과거 3년 평균에서, 과거 7년 중 최고·최저를 제외한 5년 평균으로 개선하여 가격하락폭의 영향을 완화하고 있다.

또, 쌀 주업농가에 대한 보전비율을 인상하여 주업농가의 경영안정을 특히 배려하고 있다. 즉, 주업농가의 경우 선택에 의하여 생산자 부담금 인상을 전제로 보전비율을 8할에서 9할로 인상하고 있다.

2.5. 가입현황

가입현황을 보면 <표 5>와 같다. 2001년 현재 계약수량 기준으로 450만톤, 가입률 89%, 계약자수로는 123만명, 가입률 68%이다. 즉, 대규모 계층의 가입률이 상대적으로 높다는 것을 알 수 있다. 최근 계획외유통미도 대상에 포함됨에 따라 초년도에 5만 6,000톤 정도 가입하고 있다.

표 5 가입현황, 2001년
항목	가입상황
계약수량(천톤, A) 계획출하미 출하예정수량(천톤, B) 가입률(%, A/B) (참고)2000년산 가입률(%)	4,497 5,052 89 88
계약생산자(천명, C) 계획출하미 출하예정자(천명, D) 가입률(%, C/D) (참고) 2000년산 가입률(%)	1,231 1,811 68 69
계획외유통미 계약수량(천톤) 계획외유통미 계약생산자(천명)	56 31

그림 3  도작경영안정대책의 개념도

2.6. 기금수지 상황

실제 가입자에게 지급된 보전금을 보면, 1998년 277억엔, 1999년 949억엔, 2000년 1,242억엔으로 가격하락폭이 커짐에 따라서 보전금액이 대폭 증가하고 있다. 그래서 2000년산의 경우, 기금조성액은 903억엔이나 보전금은 1,242억엔으로 기금수지는 312억엔 적자를 기록하고, 기금의 누적잔고도 291억엔으로 감소하고 있다. 특히, 품목별로 보면 80개 품종 중 12개 품종이 마이너스 상태이다.

표 6 보전금 추이
단위＞억엔
연도	보전금
1998 1999 2000	277 949 1,242

표 7 기금 수지
연도	금액
□1999년산 이월잔고 □2000년산 기금수지 (기금 조성액 - 보전금 지원총액) □2000년산 보전금 지원후 누적기금잔고	603억엔 - 312억엔 (930억엔 - 1,242억엔) 291억엔
주＞2000년산은 품목별로는 80개 품목중 12개 품목이 마이너스임.

표 8 보전단가, 1998년산
단위＞엔/60kg·현미
산지	종류	품종	지역	도매가격 a	보전기준가격 b	보전단가 (b-a)×0.8
니이가타현	메벼 메벼 메벼 양조용	고시히카리 고시히카리 고시히카리 五百万石	일반 사도(佐渡) 우오누마(魚沼)	22,759 23,813 32,392 21,000	22,475 24,995 29,422 21,361	0 950 0 290
야마구치현	메벼 메벼 양조용 양조용	고시히카리 히또메보레 五百万石 穀良都		18,454 16,190 19,170 25,070	19,265 17,580 20,117 28,771	650 1,110 760 2,960
자료＞일본 식량청

2.7. 보전금의 역할

2000년도 주업농가의 호당 농업소득은 302만엔, 도작경영안정대책 보전금은 62만엔이다. 보전금을 포함한 농업소득의 가계비 충족률이 76%에 달하고 있다. 이러한 점에서 볼 때 이 대책은 주업농가의 경영과 가계 안정에 일정한 역할을 하고 있다고 할 수 있다.

그러나, 부업적 농가는 소득의 대부분이 농외소득으로 구성되는 가운데, 농업소득은 7만엔에 불과하며, 보전금은 6만엔이다. 보전금을 포함한 농업소득의 가계비충족률은 2% 정도로서 이 대책의 역할은 주업농가에 비해서 미미한 수준인 것을 알 수 있다.

2.8. 도작영영안정대책의 과제

이 대책은 실제로 쌀 소득에 의존하면서, 가격하락의 영향을 크게 받고 있는 농가, 특히 주업농가의 경영안정에 도움이 되도록 활용하는 것이 중요하다.

주업농가의 쌀 생산비는 자주유통미 가격수준에서는 확보되지 않고 있으나, 동 보전금을 가산한 수준에서는 확보되고 있다. 이러한 농가에게는 보전금은 중요한 의미를 가지고 있다. 한편, 부업적 농가는 물재비 등의 비용을 확보하지만, 자기자본이자□자작지 지대는 물론 가족노임도 전액은 확보할 수 없는 수준이다. 이러한 농가에 있어서 보전금의 중요성은 높지 않다.

또, 2000년산 보전금 지급액 1,242억엔 중 주업농가에 416억엔으로 전체의 34%, 준주업농가에 388억엔으로 31%, 부업적 농가에 438억엔으로 35%가 지급되고 있다. 부업적 농가는 비교적 많은 금액이 지급되고 있으나, 호당으로는 6만엔 불과하고, 또 지급효과도 미미하다고 지적하였다.

따라서, 부업적 농가를 제외하여 주업농가에 집중하는 것이 향후 도작경영대책의 과제이다. 이 점과 관련하여 기금수지의 균형을 유지하기 위하여 대상을 집중하여 지급효과를 높여나갈 필요가 있다.

표 9 쌀 농가의 소득구성과 보전금(쌀 소득 1위농가, 2000)
단위＞만엔
	주업농가	부업적 농가
농업소득 보전금 농외소득 연금 등 수입 농가소득	302 62 99 263 726	7 6 580 238 831
자료＞식량청,「농업경영동향통계」 주＞⑴주업농가는 65세 미만의 농업종사 60일 이상인 자가 있는 농가이면서 농업소득이 농외소득보다 많은 농가 ⑵부업적 농가는 65세 미만의 농업종사 60일 이상인 자가 없는 농가

표 10  농가유형별 보전금 지급액, 2000년산

농가유형	지급액(억엔)
주업농가 준주업농가 부업적 농가 합계	416( 34%) 388( 31%) 438( 35%) 1,242(100%)

3. 경영단위 소득안정정책의 도입검토

3.1. 도입취지

식료의 안정공급 확보, 다면적 기능 발휘, 농업의 지속적인 발전, 그리고 농촌 진흥이라는 농정의 기본이념을 실현하기 위하여 □효율적이고 안정적인 농업경영□을 육성하여, 이러한 경영이 농업생산의 상당 부분을 구성하는 농업구조를 실현한다는 것이 신농업기본법의 구도이다.

따라서, 수요에 따른 농산물 공급을 통하여 국내 농업생산을 증대하고, 가격정책의 개선에 따른 가격변동이 경영에 미치는 영향을 완화하여	경영의 지속적 발전을 도모한다는 관점에서 기존의 품목별 경영안정이 가지는 한계, 즉 수급 불일치 문제와 그 효과 등의 한정적 발휘 등의 문제를 보완한다는 관점에서 경영을 단위로 한 소득안정정책의 도입을 검토하고 있다.

3.2. 육성대상 농업경영

경영단위 소득정책에서 가장 중요한 것이 □육성대상 농업경영□으로서 어떠한 계층의 농가를 대상으로 할 것인가와 이를 농가를 구체적으로 어떻게 파악할 것인가이다. 육성대상 농업경영으로는 의욕을 가지고 경영개선에 노력하는 인정농업자를 기본으로 하고, 여기에 주업농가를 포함하는 것으로 검토하고 있다.

2000년 현재 일본의 총농가 324만호 중 인정농업자수는 17만호 정도이다. 그리고 주업농가는 2000년 50만호에서 2010년 40만호 정도로 감소할 것으로 전망하고 있다. 여기서 2010년도 40만호 정도에 경영안정정책을 집중한다는 의도이다.

표 11 일본의 농업구조 전망, 2010년
단위＞만호
	1999	2010	비고
총농가	324	230∼270
주업농가	48 단일경영 30 복합경영 19	(가족농업경영) 33∼37 (법인·생산조직) 3∼4	□효율적이고 안정적인 농업경영
기타농가	276 판매농가 200 자급적농가 76	190∼230 판매농가 140∼150 자급적농가 50∼80	□생산조직 형성
농지소유 비농가	105	140∼170
주＞⑴주업농가는 농업소득이 주(농가소득의 50% 이상이 농업소득)이고, 65세 미만의 농업종사 60일 이상인 자가 있는 농가 ⑵농지소유 비농가는 경지 또는 경작포기지 5a 이상 소유하고 있으나, 경영면적이 10a 미만이면서 농산물판매액이 15만엔 미만인 농가

3.3. 적용방식

경영안정정책은 그 동안 농정의 중요한 수단으로 고려되었던 직접지불제도가 아니라 수급사정, 품질평가 등을 생산자에 전달하는 것을 중시하여 가입자의 부담을 전제하면서, 보험방식을 기본으로 한 적립방식을 선택한다는 것이다. 보험방식과 적립방식의 차이점은 <표 12>와 같다.

3.4. 대상 농업소득

또, 대상농업소득은 구체적으로 ①농업소득과 농업수입 중 어느 것을 대상으로 하는 것이 적당한가, ②재해에 의한 소득 또는 수입 감소와 경영노력 부족에 의한 감소를 어떻게 파악할 것인가, 등에 대해서는 검토를 계속한다는 것이다.

표 12 적립방식과 보험방식의 비교
항 목	보험방식	적립방식
농가지불액	□보험료를 초과하여 계약한 보험금액까지 보전	□적립액의 범위 내에서 보전
대상농가	□제도의 안정적 운영을 위해 다수의 모집단 확보가 필요	□소수 농가로 운용가능
제도설계	□장기적 수지가 균형을 이루도록 설계	□수지균형은 고려 안됨
운영비용	□운영비용의 억제 가능	□농가별 구좌관리 필요, 가입자가 늘어나면 운영비용 증가
제도 효과	□제도발족 당초부터 충분한 효과를 발휘	□적립금이 적립되는 데 기간이 필요, 충분한 효과가 발휘되기까지 기간 필요

3.5. 품목별 대책과의 관계

현재 강구되고 있는 품목별 대책과의 관계가 중요하게 고려되고 있는데 현행 품목별 대책은, ①가격변동 영향을 완화하기 위한 조치와 ②판매가격과 생산비와의 격차보전 또는 국내외 가격차 보전 등 2가지 유형으로 구분할 수 있다. 이 중에서, 첫째 도작경영안정대책과 같이 가격변동 영향을 완화하기 위한 조치는 양자가 동일한 기능을 가지기 때문에 재정 운용, 생산자의 이용편의 등의 관점에서 통합을 고려하고, 둘째 ②맥작경영안정자금 등과 같이 판매가격과 생산비의 격차보전 등의 조치는 서로 다른 성격이기 때문에 양자간의 관계 정립하여 병존한다는 것이다.

그림 2 경영단위 소득안정정책 개념도 (논농업의 경우)
	지역의 모델경영						대상농가
전작 작물	제1위 작물
	제2위 작물					□
쌀			지역모델경영 10a당 소득등 (지표＞단순화)		보전금액 감소액의 ※%×면적
					□
			□	□	감소액
			소득
			비용
	식부면적 X ha	→	10a당으로 환산		→ (적용)		Y ha

3.6. 제도의 골자

일본에서는 예를 들면 논농업에서 생산조정비율이나 품목별 수급 등에 지역성이 강하게 나타나고 있다. 때문에 개별 경영만이 아니고 지역별 특징있는 경영유형별로 지표성이 있는 모델경영을 선택하여, 그 모델경영의 수입 또는 소득 변동을 변동요건 및 단가로 하는 방식을 고려하고 있다.

이 방식에 의한 경우, 가격변동의 영향을 파악하거나 지표성이 있는 모델경영의 설정이  가능한가라는 문제, 또는 모델경영과 개별 경영간의 동향의 격리가 발생할 우려가 있는 문제 등이 예상된다.

이 방식으로 논농업의 경영단위 소득안정정책의 개념도를 제시한 것이 <그림 2>이다.

표 13  경영단위 소득안정정책의 검토방향

구 분	검토방향
⑴도입취지	□ 가격정책 개선에 따른 가격변동의 영향 완화
⑵지원대상 농업경영	□ 인정농업자를 기본으로 하고 주업농가를 대상 - 인정농업자＞2000년 17만호(총농가 324만호) - 주업농가 ＞2000년 50만호(2010년 40만호)
⑶적용방식	□ 가입자의 부담을 전제 □ 「보험방식」을 기본으로 한 「적립방식」
⑷대상 농업소득	□ 「농업소득」또는「농업수입」
⑸품목별대책과의 관계	□ 가격변동 영향완화 조치(도작경영안정대책) □ 통합 고려 □ 격차보전 조치(맥작경영안정자금) □ 양자 병행
⑹WTO 협정과의 관계	□ 허용보조정책(Green Box)
⑺제도 골자	□ 지역별 경영유형별 대표적인 모델경영을 설정 □ 모델경영의 소득변동을 발동요건 및 단가로 하는 방안고려

4. 요약 및 함의

일본은 WTO 체제에서 농산물 가격하락에 따른 소득손실을 보전하기 위하여 도작경영대책을 비롯하여 품목별 경영안정대책을 확충하고 있다. 품목별 경영안정은 ①가격하락분의 일정비율을 보전하거나, ②시장가격과 생산비와의 격차를 보전하는 방식 등으로 나누어진다.

또, 품목별 경영안정대책은 과잉생산을 초래하거나 소득안정효과가 미흡한 문제가 있다. 그래서, 인정농업자와 주업농가 등 특정 계층농가에 시책 집중하여, 가격하락에 의한 영향을 완화하여 경영의 지속적인 안정과 성장을 도모하기 위하여 경영단위 소득안정정책의 도입을 검토하고 있다.

최근 미국이나 캐나다 등의 정책동향에서 보면, 시장가격에 직접적인 영향을 받는 경영의 소득 또는 산출물에 착안하고, 지불금액이 위험의 정도에 따라 변동적인 정책, 즉 소득안정정책으로 전환하는 경향이 있다.

표 14  소득정책의 유형

지불금액 지불기준	금액고정 (위험관리정도 낮음)	금액변동 (위험관리정도 높음)
산 출 물		미국 수입보험제도(CRC) 미국 수입보험제도(AGR) 일본 도작경영안정대책
소 득	미국 생산자율직불제 미국 시장손실지불 EU 소득보상직불제	미국 반순환소득지불제도 일본 경영단위 소득안정정책 캐나다 NISA
투입요소	일본 중산간직불제 EU 환경직불제 EU 조건불리직불제

한편, 일본에서 도입을 검토하고 있는 경영단위 소득안정정책은 종래의 품목별 안정정책이 가지는 문제를 보완하기 위해서 이다. 즉 종래의 품목별 대책은 소비자의 요구가 생산자에게 전달하기 어려워 농업인의 경영능력 육성에 장해가 되고, 또	전체 생산자에게 효과가 일률적으로 미치기 때문에 농업구조 개선에 제약이 있다.

따라서 소득안정정책의 기본방향은 경쟁조건의 확보와 농업경영의 안정이 요구되고 있는 점을 감안하여 가격 하락에 대응, 그 영향을 완화하여 경영의 성장과 안정을 도모하여 의욕과 능력이 있는 농가 계층을 육성하는 것이 목적이다.

경영안정정책의 도입시 다음 사항을 중요하게 고려하고 있다. 첫째, 전업농, 겸업농, 부업농, 취미농 등 다양한 경영이 혼재하는 상황에서 어떤 계층을 대상으로 할 것인가가. 둘째, 가격이 하락해도 수요가 감소하고, 약간의 공급과잉이 대폭적인 가격 하락을 초래하는 경직적인 농산물시장의 특성을 고려하여 보전금액을 어느 정도로 할 것인가. 셋째, 종래의 고정금액의 직접지불제는 위험관리에 한계가 있다. 때문에 가격변동이나 자연재해 등 리스크가 높아지는 현실을 반영하여 위험관리의 정도가 높은 안전장치를 어떻게 강구할 것인가 등이다.

한편, 품목별 경영안정대책과 WTO 협정과의 관계를 보면, 도작경영안정대책은 생산조정과 연계하고 있기 때문에 생산계획하의 직접지불제(Blue Box)로, 그리고 기타 품목별 경영안정대책은 감축대상정책(Amber Box)으로 WTO에 통보하고 있다. 반면에 경영단위 소득안정정책은 허용대상정책(Green Box)으로 고려하고 있다.

(김태곤 taegon@krei.re.kr 국제농업연구실)