미국의 농업소득안정정책

WTO 체제에서 세계적으로 나타나는 현상 중의 하나는 농산물 가격하락에 의한 소득 감소 내지는 변동이 점점 현저해지고 있다는 점이다. 이것은 세계 농산물시장에 있어서 공급관리의 약화, 농산물 수요의 정체, 그리고 농산물시장구조의 변화 등에 의한 것이다. 공급관리기능이 약화된 것은 미국의 생산조정 폐지와 EU의 생산조정 완화에 의한 영향이 크며, 여기에 자연재해 빈발 등에 의한 생산변동이 추가된 결과이다.

이에 대하여 농산물 수요가 정체한 것은 세계 경제의 침체와 아시아 경제위기 등에 의하여 세계 전체의 수요가 둔화한 것과 구제역과 광우병 등 가축전염병에 의한 사료곡물에 대한 수요 변화가 작용한 결과이다. 세계 전체의 전반적인 공급과잉과 생산변동의 영향으로 1998년 이후 세계 곡물가격이 하락하고, 이에 의한 소득감소가 현저해지는 문제가 미국을 비롯한 주요 수출국에서 나타나기 시작하였다.

미국은 1996년 농업법에서 1933년이후 계속 실시해오던 생산조정제도와 이와 연계한 부족불제도를 폐지하는 대신, 생산자율직불제를 도입하여 농가소득을 직접적으로 보전하는 정책으로 전환하였다. 동시에 가격변동이나 수량변동에 대응한 수입보험제도를 확충하여, 소득안정을 적극적으로 도모하고 있다.

특히, 1998년이후부터는 생산자율직접지불에 추가하는 형태로 긴급대책을 매년 실시하고 있다. 그리고, 2002년 9월이 기한인 1996년 농업법을 대체하는 차기 농업법 제정과정에서 □새로운 소득정책□의 도입을 검토하고 있다. 최근 미국의 가격정책과 소득안정정책의 동향을 정리한다.

1. 현행 가격·소득지지제도

1.1. 가격지지융자제도(1933년 농업조정법)

가격지지융자제도는 융자단가(loan rate)에 의하여 최저가격을 지지하는 제도이다. 이것은 1933년 농업조정법에 의하여 최초로 도입되었으며, 생산조정과 연계하여 최저가격지지에 의한 소득보장효과가 있다.

농가는 농산물을 담보로 하여 상품신용공사(CCC)로부터 융자단가(loan rate) 수준으로 최대 9개월간의 단기융자를 받는다. 농가는 농산물 생산하여 시장가격이 융자단가보다 높으면 시장에 판매하여 융자를 상환할 수 있다. 만약 시장가격이 융자단가 보다 낮으면 농산물을 그대로 담보로 처리되어 상환한 것으로 간주된다.

융자단가의 수준은 1950년대까지는 농가소득을 보장하는 수준으로 정해졌다. 그러나 농가의 소득보장수준에 시장가격을 유도하는 것으로는 수출이 곤란한 사태가 발생하였다. 그래서 농가의 소득보장과 곡물의 시장가격 수준을 분리해야 할 필요가 있었다. 그래서 1960년대부터 융자단가에 소득보장기능을 가지게 하는 것을 포기하고, 수출 가능한 시장가격수준으로 융자단가를 인하하는 한편, 농가의 소득은 직접지불로 보전하는 정책의 조합을 시도하였다.

1973년 농업법에서 소득보장을 목적으로 한 목표가격을 제도적으로 도입하였다. 이것이 목표가격과 시장가격(시장가격이 융자단가를 하회하면 융자단가)과의 차액을 지불하는 부족불제도(loan deficiency payment)인 것이다. 시장가격이 융자단기를 상회할 때는 농가는 작물을 시장에 팔고, 시장가격과 목표가격과의 차액을 부족불로서 수취한다. 또, 시장가격이 융자단가를 하회할 때는 농가는 작물을 융자단가로 담보 설정하고, 융자단가와 목표가격과의 차액을 부족불로서 수급한다. 이렇게 해서 제도적으로는 시장가격이 어떻게 변동하든 농가는 목표가격을 확보할 수 있게 된다.

또한, 농가가 획득한 목표가격 수준은 같아도 융자단가 수준을 변경하면, 목표가격을 구성하는 재정부담 부분과 소비자부담 부분이 변화한다. 낮은 융자단가는 낮은 시장가격을 유도하여 소비자부담이 경감되지만, 재정부담은 증대한다. 미국에서는 수출 가능한 수준으로 시장가격을 유도할 수 있도록 융자단가 수준을 인하하는 경향이 있다. 최근의 융자단가는 품목별로 과거 5년 중에서 최고와 최저년도를 제외한 3년간 평균가격의 85% 수준에서 결정된다. 이와 같은 부족불제도는 소득보상과 동시에, 수출보조의 역할을 수행해 왔다.

1.2. 마케팅론제도(1985년 농업법)

마케팅론제도(marketing loan)는 융자단가와 시장가격(또는 국제가격)과의 차액에 대하여 상환을 면제하는 제도이다. 이 제도는 융자단가보다 낮은 상환단가(repayment rate) 수준에서 재고를 처리하는 경우 농가에 융자단가 수준을 보장함으로써 국제가격 수준에서 농가의 재고처분을 촉진하여, 공공재고를 감소하는 효과를 기대할 수 있다. 이러한 의미에서 보면 융자단가와 상환단가의 차액은 수출보조금적 성격을 가지는 것이다.

생산조정제도가 없는 상태에서는 가격이 하락하면 상품신용공사(CCC)에 재고가 누적되어 막대한 재정부담이 불가피해진다. 이러한 문제를 회피하기 위하여 상환단가를 융자단가보다 낮게 설정하고, 상환단가 수준에서 국제시장에서 덤핑수출을 가능하도록 하고 있다. 이것은 과잉재고 문제가 가장 심각한 쌀, 면화를 대상으로 1985년 농업법에서 제도화되어 90년 농업법에서는 대두 등 유지작물에도 적용범위가 확대되었다. 또, 소맥과 사료곡물에 대해서도 농업부 장관의 재량으로 재고감축 필요에 따라 상환단가의 변경이라는 형태로 같은 내용의 조치를 강구하고 있다. 마케팅론의 품목별 가격지지효과는 <표 1>과 같다.

이처럼 미국은 가격지지에 의한 국내가격의 최저수준을 지지하면서, 융자단가보다 낮은 국제가격 수준의 상환단가를 설정하여 과잉생산을 일종의 덤핑수출로 해결하고 있는 시스템을 가지고 있다.

표 1 미국 마케팅론의 가격지지효과, 1999년
단위＞달러/부셀
	평균 시장가격 a	마케팅론 이익 b	평균 단위당수익 c(a／b)	1999년도 융자단가 d	단위당 수익증가분 (c - d)
옥수수	1.80	0.23	2.03	1.89	0.14
사탕수수	1.55	0.25	1.80	1.74	0.06
대맥	2.15	0.14	2.29	1.59	0.70
귀리	1.10	0.19	1.29	1.13	0.16
소맥	2.50	0.40	2.90	2.58	0.32
대두	4.65	0.85	5.50	5.26	0.24
쌀	6.10	1.80	7.90	6.50	1.40
면화	0.45	0.20	0.65	0.52	0.13
자료＞Analysis of the US Commodity Loan Program with Marketing Loan Programs, 2001 주＞단위에서 쌀은 달러/cwt(=45.36kg), 면화는 달러/파운드임.

1.3. 융자부족불제도(1985년 농업법)

마케팅론과 동일한 정책의도를 가진 제도로서 1985년 농업법에서 도입되어 계속되고 있는 융자부족불제도(loan deficiency payment)가 있다. 이것은 가격지지융자를 받을 자격을 가진 생산자가 융자를 받지 않는 경우 융자단가와 상환단가(마케팅론의 상환면제 상당분)의 차액을 직접 지불하는 것으로서 농가의 재고처분을 촉진하는 것이 목적이다. 융자를 받지 않는 생산자에게 지불되는 것이 특징이며, 곡물의 국제가격이 대폭으로 하락한 1998년이후 이 제도를 활용하는 농가가 급증하고 있다.

특히, 1998년도는 전년도 이상으로 가격이 불안정하였기 때문에 지불단가, 적용수량 모두 증가하여, 소맥, 대두, 옥수수 등 3품목의 지불총액은 49억 936만 달러에 달하고 있다. 생산량에 차지하는 비율은 소맥이 83%, 대두가 88%, 옥수수가 77%에 달하고 있다.

1.4. 생산자율직불제도(1996년 농업법)

생산자율직불제(production flexibility contract payment)는 1996년 농업법에 의하여 생산조정과 연계한 부족불제도를 폐지하는 대신에 고정된 금액을 매년 지불하는 직접지불제도로서 도입되었다. 1996∼2002년 7년간 총액 356억 달러가 지불되었다.

이 제도는 ①생산자율계약을 1996년부터 7년간 농업부(USDA) 장관과 생산자간에 체결하고, ②수급자격자는 과거 5년간 생산조정과 연계한 가격지지 또는 부족불계획(소맥０옥수수０대맥０수수０귀리０쌀０면화)에 한 번이라도 참가한 적이 있는 자이며, ③적용대상은 계약면적(1995년 기준면적)의 85%에 대하여 실시하며, 단가(부셀당 금액)는 매년 지불액을 계약생산량(계약면적×계획수량)으로 나누어 산정한다. ④수급조건은 □계약면적을 농지로 이용할 것□과 □보전준수 의무를 지킬 것□ 등 2가지이다.

) 보전준수(conservation compliance)란 침식받기 쉬운 토지가 농장내에 있는 경우는 토양보전국이 인정하는 토양보전방법을 사용하는 농법을 이행하는 것을 말한다２

한편, 1998년이후 곡물가격하락으로 직접지불 만으로는 소득손실을 완전히 보전하지 못하는 시정이 발생하자 임시적인 긴급대책을 매년 강구하고 있다.

표 2  연도별 생산자율직접지불액

	직접지불액(억달러)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 합계	56 54 58 56 51 41 40 356
자료＞USDA, 1996.4

2. 긴급대책 실시

1998년이후 세계 곡물가격의 하락으로 고정적인 생산자율직불제 만으로는 소득보전이 불가능하게 되었다. 그래서 임시대책으로서 직접지불에 추가한 시장손실지불(market loss payment) 등을 매년 강구하고 있다.

농산물 가격하락이 계속되는 상황에서 시장손실지불은 1998년부터 4년간 175억 달러나 지불되고 있다. 시장손실지불은 일정한 기준이 없이 재정상황에 따라 의회의 판단으로 금액이 결정된다.

이러한 성격의 시장손실지불에 대하여 부시정권하 농업부(USDA)는 2001년 6월 □감축대상정책(amber box)□으로 WTO에 통보하였다. 이것은 □현재□의 하락하는 가격에 연계하고 있기 때문에 명백히 감축대상에 해당된다. 실제 처리방법은 일단 감축대상정책으로 인정한 후 최소허용보조(de-minimis)에 해당되기 때문에 허용대상으로 분류되고 있는 것이다. 이러한 점에서 볼 때 미국은 WTO 협상 등에 있어서는 보호감축과 시장개방을 주장하는 동시에 다른 나라에도 이를 강요하면서도 국내 여건변화 등 필요에 따라서는 농업보호를 강화하는 양면성을 가지고 있다.

표 3 긴급대책 규모, 1998∼01년산 단위＞억달러
	1998년산	1999년산	2000년산	2001년산	계
시장손실지불 기타	29 31	55 32	55 16	46 9	185 88
총 액	60	87	71	55	273
주＞기타는 대두·축산·과수농가 지원, 재해보상(보험료보조) 등의 합계

그림 1  미국의 현행 가격지지제도

3. 차기농업법 제정과 새로운 소득정책 검토

3.1. 조기제정 배경

1996년 농업법의 기한은 2002년 9월이다. 그러나 미국 의회는 차기 농업법의 제정을 서두르고 있다. 하원 농업위원회에서 지난 7월 27일 차기 농업법 하원안을 가결, 하원 본회의에서 10월 5일 가결하여 일단 하원안을 확정하였다. 하원이 이와 같이 2002년산 작물부터 새로운 농업법 하에 두는 것을 목표로 농업법 제정을 서두르는 있는 배경에는 2001년 5월에 재정 결의된 10년간 790억 달러의 추가지출을 정책으로 뒷받침하고자 하는 의도가 있다.

하원안의 핵심은 ①1998년이후 긴급대책으로 강구하고 있던 시장손실지불(market loss payment)을 제도화하였고, 동시에 ②소득보장을 위해 □목표가격□을 기준으로 한 새로운 소득정책을 도입한 점이다. 새로운 소득정책이란 현행의 직접지불은 일정금액의 소득을 지지하는 효과가 있지만 가격변동에 대한 리스크 관리라는 면에서 대응력이 약한 한계가 있다. 때문에 가격하락과 소득보전 수준을 반동시켜 농가에게 일정 수준의 소득을 보장하는 효과를 기대하고 있다.

3.2. 반순환소득지불제도(counter-cyclical payment) 도입

하원안에서 제시하고 있는 반순환소득지불제도는 품목별로 □시장가격(또는 융자단가)+직접지불□이 목표가격을 하회하는 경우 그 차액을 지불하는 제도이다. 이것은 목표가격을 보증하는 부족불제도와 유사한 내용이며, 또 직접지불은 가격변동 등 위험변동에 대한 대응력이 약하나 이것은 위험관리를 고려한 것이라는 점이 특징이다.

지급액은, ①시장가격이 융자단가보다 높은 경우는 목표가격과 □직접지불／시장가격□과의 차액, ②시장가격이 융자단가보다 낮은 경우는 목표가격과 □직접지불／융자단가□와의 차액이 지불된다.

단지, 지불상한은 연간 7만 5,000달러이다. 직불제 상한은 4만 달러에서 5만 달러로 인상하고 있다.

하원안에서는 차기 농업법의 실시기간을 2002년부터 2011년까지 10년간으로 하고 있다.

4. 반순환소득지불제도의 전망

반순환소득지불제도는 목표가격을 설정하여 일정한 소득을 보장하는 소득안정을 도모하고 있는 점이 특징이다. 상원 농업위원회는 2001년 11월 15일 농업환경정책을 중시하는 하킨안을 가결해 두고 있는 상황이다. 융자단가 등은 상향 조정하였지만 하원안의 골격은 그대로 유지하고 있다.

향후 상원 본회의에서 상원안이 확정되면, 상하 양원 협의회를 통하여 단일안이 확정된다. 하킨 상원 농업위원장이 환경을 중시하고 있다는 점을 감안하면, 앞으로 반순환소득지불의 상한(7만 5,000달러) 등을 다소 인하하여 총액을 감축하는 대신에 농업환경정책 지출을 증가하는 방향으로 조정이 예상된다.

그러나, 기본적으로 반순환소득지불은 부족불제도를 부활하는 결과이며, 더구나 개별품목의 가격·생산량에 연계되어 있기 때문에 WTO 협정상 감축대상정책(amber box)에 해당된다. 종전의 부족불제도는 생산조정과 연계하였기 때문에 생산계획하의 직접지불제(blue box)로 분류되었으나, 반순환소득지불은 생산조정과 무관하게 실시하기 때문에 명백히 감축대상이다.

이러한 점에서 미국은 필요에 따라 농업보호를 강화하는 일면을 엿볼 수 있다. 그러나 다른 한편 WTO 차기협상에서 미국 입장을 제약하는 요인으로 작용할 것이다.

그림 2  반순환소득지불제도 개념도

※ 지급액

① 시장가격 > 융자단가인 경우, 목표가격 ― (직접지불／시장가격)

② 시장가격 < 융자단가인 경우, 목표가격 ― (직접지불／융자단가)

표 4  미국의 가격·소득지지제도 개요

제도	주요 내용	비고
⑴가격지지융자(1933년) (commodity loan)	□생산조정과 연계 □융자단가(loan rate)에 의한 가격지지 □최저가격지지, 소득보장효과
⑵부족불(1973년) (deficiency payment)	□소득보상적인 융자단가를 소득보상적인 목표가격과 국제가격수준의 융자단가로 분리 □수출증대, 최저가격지지효과	□1996년 폐지 □생산자율 직불제로 대체
⑶마케팅론(1985년) (marketing loan)	□시장가격과 융자단가와의 차액의 상환면제 □차액은 수출보조금적 성격 □농가에 의한 재고처분 촉진, 공공재고 감소효과
⑷융자부족불(1985년) (loan deficiency payment)	□시장가격과 융자단가와의 차액 보상 □농가에 의한 재고처분 촉진, 공공재고 감소효과
⑸생산자율직불(1996년) (production flexibility contract)	□가격지지제도(부족불제도)의 폐지에 따른 손실보상 성격 □1996∼2002년(7년간) 356억달러 지불
⑹시장손실지불(1998년) (market loss payment)	□생산자율직불에 추가하여 지불 □1998∼2001년(4년간) 185억달러 보조	□반순환소득 지불로 전환
⑺반순환소득지불(2002년) (counter-cyclical payment)	□2001년 하원 농업법에서 제안 □시장손실지불의 제도화 □목표가격과 □시장가격+생산자율직불□과의 차액 지불 □2002-11(10년간) 1710억달러 계획	□검토중

표 5 미국의 2001년 농업법(하원안)
현행(1996년 농업법)	2001년 농업법(하원안)
①생산자율직접지불 (2002년 40억달러, 상한 4만달러)	유지, 대두 추가 (연간 45억달러, 상한 5만달러)
②시장손실지불 2001년산 46억달러	반순환소득지불 제도화 (연간 37억달러 상한 7.5만달러)
③가격지지	유지
④융자부족불	유지
⑤보전유보계획(상한 1440만ha)	유지(상한 1580만ha)
⑥환경지원계획(연간 1.7억 달러)	유지(75% 인상)
⑦가격□소득지지관계 지출액 1997-2001년 평균 178억달러	10년간 1710억달러, 연평균 171억달러
⑧기간＞7년 (1996-2002년)	기간＞10년(2002-2011년)

5. 요약 및 함의

미국의 농업소득안정정책은, ①품목별로 결정되어 있는 융자단가(loan rate)로서 농산물의 최저가격을 지지하고, ②융자단가와 시장가격 또는 국제가격과의 차액을 보전하여 재고처분과 수출촉진을 도모하고 있는 특징이 있다. 여기에 ③생산자율직불과 임시대책인 시장손실보상이라는 직접지불을 추가하여 농가의 소득안정장치(safety-net)를 강화하고 있다.

그리고, 현재 도입을 검토하고 있는 ④반순환소득지불은 ③의 생산자율직불은 그대로 존속시키고, 임시대책인 시장손실지불은 제도화한 것으로서 소득보장성격의 종래의 □목표가격□을 부활, 농가에 일정 수준의 소득보장을 시도하고 있다.

그동안 가격·소득보조는 매년 증가하여, 1996년 73억 달러에서 2000년 233억 달러 대폭 늘어났다. 품목별 지불규모를 보면, 1999년 쌀은 총소득의 50.0%가 정부보조로 구성될 정도로 농업보호가 강화되었으며, 소맥은 41.5%, 사료작물은 30.0%를 차지하고 있다(표 6, 표 7).

표 6  미국의 가격·소득지불액

단위＞억달러

	1996	1997	1998	1999	2000
보조금총액	73	75	122	206	233
생산자율직불	60	61	60	54	50
융자부족불	-	-	17	59	72
긴급대책	-	-	28	78	89
작물보험·기타	13	14	17	15	22
자료＞USDA ERS

표 7 미국의 주요 작물별 소득구성, 1999곡물년도
단위＞억달러, %
	소맥	사료곡물	쌀	면화	합계
시장판매수입	58 (58.5)	197 (70.0)	13 (50.0)	37 (55.4)	304 (64.2)
생산자율직불	14 (14.7)	29 (10.4)	5 (18.1)	6 (9.3)	55 (11.6)
시장손실지불	14 (14.7)	29 (10.4)	5 (18.1)	6 (9.2)	55 (11.6)
마케팅론지불	10 (9.7)	23 (8.2)	4 (13.8)	17 (25.6)	53 (11.3)
토양보전지불	2 (2.4)	4 (1.4)	- -	0.3 (0.5)	7 (1.4)
총 수 입	98 (100.0)	282 (100.0)	27 (100.0)	66 (100.0)	473 (100.0)
자료＞USDA FSA

한편 이러한 제도와 WTO 협정과의 관계를 보면, 앞에서 언급한 바와 같이 시장손실지불은 논란이 있었지만 결국 감축대상정책(amber box)으로 WTO에 통보되었다. 그리고, 현재 검토하고 있는 반순환소득지불도 감축대상정책이다. 미국은 그 동안 농업보호의 감축을 강력하게 주장하였고, 또 다른 나라에게 강요하였다.

그러나, 미국은 최저가격을 지지하여 무제한의 재고를 수용하고, 실질적인 수출보조금을 지급하고 있는 셈이다. 또, 임시대책 등으로 직접지불을 교묘히 증액하여 농업보호를 높여나가고 있는 등 보호감축노선에서 후퇴하고 있다.

WTO 농업협정의 가격정책은 사용할 수 없는 정책으로 오해되는 경향이 있다. 즉, □감축대상정책□의 의미가 □감축대상□이 아니고, □위반□ 또는 □즉각 폐지□로 오해되고 있다. 그러나, 미국에서의 가격정책은 직접지불, 수입보험 등과 함께 종합적 정책패키지 가운데에서 중요한 역할을 담당하고 있다. 이것이 최근 미국 농정의 본질이다.

(김태곤 taegon@krei.re.kr 국제농업연구실)