EU의 가격지지 및 직접지불정책

1. 공동농업정책(CAP) 개혁

유럽연합(EU)은 1992년 공동농업정책(CAP) 개혁의 성공을 지탱하면서 새로운 여건변화와 기회에 부응하기 위해 2000년 이후의 농정방향을 포함하는 Agenda 2000을 채택했다. 이에 따라 연간 평균 농업부문 예산은 시장정책(식물 및 가축위생 조치를 포함)에 380억 ECU이고 농촌개발 조치에 43억 ECU가 배정되었다. 2000년부터 적용된 새 규정들은 경작작물, 쇠고기, 우유, 포도주, 새로운 농촌개발 조치, 수평적 규정으로서 직접지불, CAP 자금 조달 등이다(우유는 제외). 올리브 기름과 담배 부문은 Agenda 2000에 포함되지 않았지만 나중에 더해져 2001년부터 시행된다.

Agenda 2000은 가격보조(개입가격) 수준을 낮춤으로써 농정체제의 변모를 추구한다(European Commission 2001). 이에 따라 1992년과 1999년의 Agenda 2000에 의한 농업정책 개혁에 따라 경종작물의 가격보조 수준은 총 35% 감소하고 쇠고기의 경우 35% 감소하게 됐다.

또한 정책 수단이 가격보조와 수출보조 중심에서 직접지불과 농촌개발 위주로 전환되고, 정책 대상이 농산물에서 농민과 농촌으로 변모하고 있다. 이는 정책 수단별 비중의 변화 추이를 분석하면 분명해진다<그림 1>. 1989-91년에 가격보조와 수출보조가 농업 예산에서 차지하는 비중은 90% 이상이었으나, Agenda 2000의 마지막 해인 2006년에는 21% 정도가 될 것으로 예상된다. 생산제한 아래의 직접지불(농촌개발 포함)의 경우, 같은 기간에 10%에서 79%로 그 비중이 늘어날 것으로 전망된다.

그림 1  CAP 개혁의 결과 비교

2. 가격지지 및 직접지불

2.1. 경종작물

경종작물은 곡물·유지작물·단백질 작물(COPs)을 포함하며, COP 농산물이 농업부문을 중심으로 EU 농업생산액의 11%를 차지할 것이다. 또한 COP 부문은 EAGGF 예산의 42% 정도를 차지하고, 농경지 면적의 40% 정도를 사용한다.

시장개입 가격(가격보조)은 2001/02년(유통연도)까지 15% 줄어들 것이다. 이에 따라 시장개입 가격은 1999/2000년에 톤당 119.19 ECU에서 2001/2002년에 톤당 101.31 ECU로 줄고, 그 이후의 수준은 시장상황에 따라 결정된다. 계절 가격조정을 위해 11월부터 5월까지 월 톤당 1 ECU를 적용하게 된다.

곡물에 대한 직접지불은 가격보조 감축분의 50%에 해당하는 만큼 늘리며, 직접지불액은 기준단가(1999년 톤당 54 ECU)에 역사적 기준단수를 곱해 결정한다. 기준단가는 2001/02년까지 톤당 63 ECU로 증가할 것이며, 지역의 기준단수가 증가한 회원국들은 스페인 ha당 2.9톤, 이탈리아 3.9톤이고, 핀란드와 스웨덴의 북극지역에 대해서는 추가로 톤당 19 ECU가 지불된다.

휴경에 대한 보상은 모든 경종작물에 대해 2001/02년부터 톤당 63 ECU를 기준으로 시행된다. 강제적 휴경의 기준율은 17.5%에서 10%로 줄은 채로 2006/07년까지 지탱되지만, 실제 적용률은 시장여건에 따라 바뀔 수 있다. 자발적인 휴경도 지탱되지만, 환경사항을 고려해 개선될 것이다.

2.2. 쇠고기부문

쇠고기 부문은 농업 생산액의 10% 정도를 차지한다. 연간 도축량은 주로 광우병(BSE) 탓에 1995년 810만 톤에서 1998년 760만 톤으로 줄었고, 최대 생산 회원국은 프랑스, 독일, 이태리, 영국으로 총 생산량의 2/3 가량을 차지한다. 수출량은 1998년에 77만 톤이고 수입량은 45만 톤 정도이며, 쇠고기 소비량은 1998년에 740만 톤에 이른다.

시장보조는 톤당 2,780 ECU에서 20% 감소한다. 2002년 7월부터 개입가격은 민간비축량에 대한 기본가격으로 대체되는데 기본가격은 톤당 2,224 ECU로 고정될 것이다. 안전망 개입체제가 새롭게 설정됐는데, 회원국에서 황소나 수송아지의 가격이 톤당 1,560 ECU보다 낮은 경우 수매 입찰을 할 수 있다.

직접지불로서 수컷 가축과 암송아지에 대한 특별 프리미엄을 높이고, 농민에게 지불하는 도축 프리미엄을 도입했다<표 1>. 수컷 가축에 대한 특별 프리미엄은 수소에 대해 한번, 거세한 수소에 대해서는 두 번까지 지급할 수 있는데, 두 그룹의 특별 프리미엄에 해당하는 최소 나이는 9개월(또는 도축시 지불할 때엔 도체 무게 185kg)과 21개월 이상이다. 회원국별 지원 가능한 두수 상한선이 정해져 있다. 경산우(suckler cow) 프리미엄은 회원국의 사정에 따라 추가로 두당 50 ECU를 지급할 수 있으며, 프리미엄의 20%까지 같은 농가의 미경산우(heifer)에 대한 지급으로 재배정할 수 있다. 회원국별로 지원 가능한 두수의 상한이 정해져 있다.

표 1  쇠고기 프리미엄

단위＞ECU/두

연도	수컷 가축 특별 프리미엄 (male animals)		경산우 프리미엄 (suckler cow)	도축 프리미엄 (slaughter)
	수소 (bull)	거세한 중소 (steer)		수소, 거세한 중소, 암소, 미경산우(heifer)	송아지
2000	160	122	163	27	17
2001	185	136	182	53	33
2002∼	210	150	200	80	50

자료: European Commission(http://www.europa.org)

도축 프리미엄은 8개월 이상인 수소, 거세한 중소, 젖소, 경산우, 미경산우와 1-7개월의 도체 중량 160kg 미만의 송아지를 대상으로 하며, 지급대상 두수는 1995년에 도축된 두수와 제3국으로 수출된 두수를 합한 것이 기준이다. 또한 도축 증명이나 수출 증명에 기초하여 지급된다.

특별프리미엄과 경산우 프리미엄의 자격요건은 ha 당 2 가축단위(livestock unit, LU)이며 회원국은 농가당 최대 특별 프리미엄이 90두가 기준이다. 특별 프리미엄과 경산우 프리미엄을 받는 생산자들은 조방화 프리미엄을 추가로 받을 수 있는데, 사육밀도가 ha 당 1.4 가축단위(LU) 미만일 때 프리미엄 당 100 ECU가 적용된다<표 2>. 면적 기준은 사육지의 50% 이상이 초지라야 한다. 단, 50% 이상의 우유가 산간지역에서 생산되는 회원국의 경우에 조방화 프리미엄은 젖소에 대해서도 적용할 수 있다.

2.3. 낙농부문

농업 생산액에서 우유 생산이 차지하는 비중은 18%로 농산물 가운데 가장 높은 수치를 기록하고 있다. 또한 EU는 세계 최대 우유 수출국이다. 1998년에 총 우유 생산량은 1억 2,050만 톤이고 이 가운데 약 75%가 독일, 프랑스, 영국, 네덜란드, 이태리가 생산한 것이다. 이러한 중요성 때문에 낙농부문에 대한 개혁은 2005/06년까지 지연된 상태이다.

표 2  사육 조방화에 대한 추가 지원

단위＞ECU

기준(LU/ha)	2000∼01년	2002년∼
1.4∼1.8	-	40
<1.4	-	80
1.6∼2.0	33	-
<1.6	66	-

자료: European Commission (http://www.europa.org)

버터와 탈지분유의 개입가격은 2005/06년부터 15% 줄 전망이다. 이에 따라 우유 쿼터 체제는 2005년부터 2007/08년까지 개입가격 하락과 병행해  1.5% 증가시키기로 결정됐다. 만약 농가가 1년 동안 적어도 70% 정도의 배당 쿼터를 사용하지 않을 경우, 회원국은 이를 다른 생산자에게 배분하거나 회원국 비축량에 복귀시키는 객관적 조건을 결정할 수 있다.

이와 더불어, 개입가격 하락에 따른 농가소득 보호 차원에서 추가적인 지원체제가 도입된다. 연간 농가당 받게될 낙농 프리미엄은 2005년 톤당 5.75 ECU, 2006년 11.49 ECU, 2007년 17.24 ECU에 이를 것이다.

3. 농촌개발과 환경정책

3.1. 원칙과 목적

농업정책의 두 번째 주축으로써 새롭게 규정된 농촌개발 정책(환경부문이 통합된 형태임)은 농업 경쟁력을 회복하고 증진시켜 고용을 지탱하는데 목적을 두고 있다. 농촌개발 정책의 원칙은, ①농촌의 유산을 보전하는 한편 소득원을 창출할 수 있도록 다원적 기능을 사회에 제공하는 농민에게 보상하고 ②농촌 서비스를 개발하고 농촌과 농촌의 유산을 보전함으로써 새로운 소득원과 고용을 창출하도록 다양한 부문별 접근을 시도하며, ③전략적이고 통합된 프로그램과 단순화로써 투명하고 접근할 수 있으며 지역의 특성에 따라 유연한 프로그램을 운영해 효율을 추구하는 것이다.

새로운 규정(Regulation (EC) No 1257/99)의 제2조는 다음과 같은 농촌 개발의 목적을 제시했다. ①농산물 가공과 유통을 위한 농업 보유물의 개선, ②농업생산의 전환과 재조정, 새로운 기술 도입, 품질 향상, ③식량 이외의 생산 장려, ④지속 가능한 삼림 개발, ⑤보완과 대체활동을 위한 분산화, ⑥농촌지역에서 활기찬 사회조직 지탱과 시행, ⑦경제활동의 개발과 고용의 지탱 및 창출, ⑧영농과 생활여건 개선, ⑨저투입 영농체제의 지탱과 촉진, ⑩자연 가치의 보전과 촉진 및 환경요건을 존중한 지속 가능한 농업, ⑪차별 제거와 남녀의 같은 기회 촉진 등이다.

3.2. 주요 정책 내용

농촌 개발과 환경 정책은 다양한 수단으로 추진되고 있다. 첫째, 농업 보유물에 대한 투자 지원이다. 투자 지원의 목적은 농업 보유물의 현대화와 능력을 개선하는 거이다. 지원을 받고자 하는 농민은 적절한 직업기술을 갖춰야 하고, 투자의 경제 효율을 증명해야 한다. 또한 환경과 위생 및 동물복지에 관한 최소 기준을 만족해야 하고 교차 순응 조건도 따라야 한다. 총 지원액은 투자액의 최대 40%(조건불리지역은 50%), 후계자의 경우에 최대 45%(55%) 수준이다.

둘째, 농업 후계자에 대한 초기 투자 지원이다. 이는 젊은 영농인의 정착을 촉진하기 위한 지원이다. 지원 대상 농업 후계자는 40세 미만의 호주로 처음으로 농업 보유물에 투자하는 자이어야 한다. 단일 지원액은 최대 25,000 ECU이거나, 이에 상당하는 이자보조이다.

셋째, 농산물의 품질과 환경에 친화한 생산을 촉진하기 위해 훈련 조치이다. 이 조치는 영농활동에 종사하는 모든 사람들을 대상으로 하는데, 특히 산림 소유주나 관련자도 포함된다.

넷째, 조기 은퇴농에 대한 지원이다. 지원 수준은 양도 건당 연간 15,000 ECU이다. 그러나 농업 구조조정을 촉진하기 위한 수단으로 최대 연간 지불액은 15,000 ECU의 상한 안에서 2배까지 늘릴 수 있다. 지원 기한은 양도 건당 15년(고용 노동자는 10년)이다. 지원 대상인 조기 은퇴자는 55세 이상이어야 하며, 75세 이상의 기간까지 지불되지는 않는다.

다섯째, 조건불리지역과 환경규제 지역에 대해 보상이다. 조건불리지역의 정의는 토지를 활용할 수 있는 능력이 상당히 제한된 산간지역, 농촌 보전차원에서 필요하지만 토지사용을 포기할 위험이 있는 조건이 나쁜 지역, 그밖에 특별히 불리한 여건에 의해 영향을 받는 지역이다. 농지면적 기준으로 ha 당 25-200 ECU을 지원하는데, 지역 여건과 개발 목적, 그리고 지역조건이 불리한 정도와 생산 형태에 따라 지원 수준이 다르다. 수혜 대상 농민은 일반적인 모범영농 방식(good farming practice)을 적용하고 최소한의 농지에서 5년 이상의 영농 경험을 가져야 한다. 토지사용에 대한 환경규제로 생기는 비용이나 소득 손실분에 대해서 ha 당 최대 200 ECU를 지원할 수 있다. 그러나 이상과 같은 지역이 회원국의 농경지 면적에서 차지하는 비중은 10%를 넘을 수 없다.

여섯째, 농업환경 조치의 실천이다. 이 정책은 농촌의 지속 가능한 개발과 환경 서비스에 대한 사회 수요의 증가를 충족시키기 위한 것이다. 환경과 천연자원, 토양, 유전 다양성을 보호하고 개선하며, 경관과 시골을 지탱하는데 필요한 영농방식을 채택한 농민에게 지원한다. 계약에 참여하는 농민은 일반적으로 인정되는 모범영농 방식 이상을 실천해야 한다. 지원 규모는 이 프로그램에 참여함에 따라 발생하는 비용과 소득 손실 분을 기준으로 정해진다. 예를 들면, 단년생 작물의 경우 ha 당 600 ECU, 영년생 작물 900 ECU, 다른 용도의 토지사용에 대해서는 450 ECU를 지원한다.

일곱째, 가공 및 유통에 대한 지원이다. 이는 농산물의 경쟁력과 부가가치를 높이도록 가공 및 유통 개선을 촉진하면서 기본적인 농업생산 부문의 여건을 개선하기 위한 투자 보조이다. 총 지원액은 제1목표지역(Objective 1 region)의 경우 투자액의 최대 50%이고, 나머지 지역은 최대 40%이다. 소매 수준의 투자와 수입 농산물의 가공과 유통에 대한 투자는 지원대상에 포함되지 않는다.

여덟째, 산림에 대한 지원이다. 이는 농촌에서 산림의 사회, 생태, 사회 기능을 지탱하고 개발하기 위한 조치이다. 민간림과 시유림에 한해 ha 당 40-120 ECU를 지원한다. 지원 대상은 조림화, 산림의 가치를 크게 개선시킬 수 있는 투자, 수확·가공·유통의 개선 및 합리화하는데 필요한 투자, 새로운 판로 촉진, 지속 가능하고 효율적인 관리를 돕는 산주협회의 조직, 자연재해로 피해를 입은 산림의 복구와 예방수단의 도입 등이 포함된다.

끝으로, 농촌지역의 적응과 개발을 촉진하기 위한 조치이다. 이 조치에는 토지개선, 토지 재구획, 농가 구제 및 농장관리 서비스의 시작, 고품질 농산물의 유통, 농촌경제와 인구에 대한 기본적인 서비스, 마을의 혁신과 개발 및 농촌유산의 보호와 보전, 농촌활동 및 관련 활동의 다각화, 농업용수 관리, 하부구조 개발과 개선, 농촌여행 촉진, 환경보전, 자연재해로부터 손상된 농업생산 복구 및 예방수단 도입, 금융 처리 등이 포함된다.

농업 예산 측면에서 조기 은퇴농, 조건불리지역 및 환경규제 지역, 농업환경조치, 조림화 등은 EAGGF 보증부문(Guarantee Section)에 의해 지원된다. 그 밖의 다른 조치들은 제1목표지역의 경우에 EAGGF 지도부문(Guidance Section)에서 지원하고 그 밖의 지역에 경우에는 보증부문에 의해 지원된다.

환경을 농업정책에 통합하려는 목적으로 EU 회원국들은 농지 여건이나 생산과 관련된 적절한 환경조치를 설정할 수 있는데, ①농업환경 책임에 대해 보상하기 위한 보조, ②일반적인 강제적 환경 요건, ③직접지불의 조건으로 구성된 특별한 환경 요건 등이다. 이와 같은 환경 요건을 위반한 경우, 회원국들은 적절하고 위반에 비례하는 만큼의 벌칙을 부과할 수 있는데, 예를 들면, 직접지불을 수준을 줄이거나 취소할 수 있다.

농업고용 여건을 안정시키고 농업 보유물의 개발을 위해 회원국들은 직접지불의 기준을 정하게 된다. 그 지급 수준은 축소될 수도 있는데, ①농업 보유물과 연계한 노동력이 지정 수준에 미치지 못하거나, ②농업 보유물의 증진이 기준 이상으로 지정 수준을 넘거나, ③보조 조치아래 지불 규모가 지정 수준을 넘을 경우이다. 그러나 지급 수준의 감축은 해당 농민에게 지급되는 총 보조액의 20%를 넘지 않아야 한다. 새 규정을 기초로 회원국들은 위 감축된 지급 수준을 활용해 농업환경 조치, 조기 은퇴, 조건불리 지역과 환경규제 지역, 산림과 같은 부문에 다시 배정 할 수 있다.

(임송수 songsoo@krei.re.kr 국제농업연구실)