EU 확대와 농업부문 통합전략

최근 유럽위원회(European commission, EC)는 2004년 신규 회원국의 가입과 함께 유럽연합이 확대됨에 따라서 이들에 대한 생산 쿼터 수준이나 농민에 대한 직접지불과 같은 농업협상 문제를 다루는 전략을 수립했다. 위원회는 농촌 지역의 전환문제를 완화하고 신규 회원국의 농업 부문 구조조정을 촉구하기 위해서 강화된 농촌개발정책(rural development strategy)을 통한 재정지원을 확충하도록 제안하고 있다.

위원회는 즉각적인 100%의 직접지불을 도입할 경우 기존 체계가 여전히 유지되고 현대화 과정에서 장애가 된다는 판단에 따라서 향후 10년 동안의 전환기간을 두어 점진적으로 직접지불을 도입할 것을 주장하고 있다. 즉, 2013년에 100% 도달하는 것을 목표로 2004년, 2005년, 2006년에 각각 25%, 30%, 35%의 비율로 직접지불의 비중을 확대할 것이다. 제안에 따르면 이런 보조는 각 국가의 기금으로 충당될 것이다. 하지만 신규 회원국들이 곡물 개입(cereal intervention)과 같은 공동농업정책(Common Agricultural Policy, CAP)의 시장조치에 언제든지 참여할 수 있다.

위원회는 적절한 관리와 통제를 위해서 2년 이상 동안 연기할 수 있는 선택권을 부여하면서, 시행 일로부터 3년 동안 단일 직접지불을 제안했다. 회원국들은 직접지불을 지원하는 방식(가령, 경지면적 기준 직접지불(area payment), 생산중립(de-coupled from production) 직접지불, ha 당 직접지불)을 선택해야 한다. 또한 위원회는 지난 1995-96년 동안의 평균 생산량을 기준으로 설탕이나 우유에 대한 생산쿼터를 결정하도록 제안하고 있다. 이런 최근의 전략은 1999년 베를린 유럽이사회(European Council)가 동의한 유럽확대에 따른 지출한도와 WTO 도하개발의제(Doha Development Agenda)에 대한 EU의 농업협상 입장과 함께 EU의 WTO 공약과 일맥상통하는 것이다.

유럽연합의 농업농촌개발수산 위원장(EU Commissioner for Agriculture, Rural Development and Fisheries)인 프란츠 피슐러(Franz Fischler)는 다음과 같이 언급했다.

□우리의 전략은 공정하고, 합리적인 방식이며, 경제·생태·사회적인 측면에서 의미가 있다. EU 기금은 신규 회원국의 주요 구조조정을 지원하는데 효율적으로 지출되고 있다. 또한 현행 15개 회원국과 비례하여 포괄적이고 지속 가능한 농촌개발정책을 시행하기 위해서 신규 회원국들에게 50%의 농촌개발 지원을 제공할 수 있도록 대비하고 있다. 농촌 지역의 고용이나 농업을 현대화하는데 지원하지 않는다면, 농업 부문은 실업이 증대하고 지역사회가 불안정해지는 악순환이 계속될 것이다. 또한 이것은 구조조정을 더디게 할 뿐만 아니라 사회불안을 일으키게 될 것이다. 따라서 시행 초기에는 매우 낮은 수준의 직접지불을 도입하고, 농가소득 안전망을 구축하도록 제안한다. 모든 EU 회원국들은 전환기간 이후에 하나의 공동농업정책(CAP)에 의해 영향을 받을 것이 자명하다. EU가 확대됨에 따라 더욱 많은 비용이 소요된다. 그러므로 회원국들이 자신들의 공약을 준수한다면, 이런 비용들은 충분히 충당할 수 있을 것이다.□

표 1 신규 회원국(10개국)에 대한 농업지출(직접지불) 추정치 단위: 백만 EURO
	2004	2005	2006
총 직접지불	-	1,173	1,418
시장지출	516	749	734
농촌개발	748	1,187	1,730
총계	1,264	3,109	3,882

1. 변화를 촉구하는 농촌개발정책

위원회는 신규 회원국의 농촌지역 구조적인 문제를 다루기 위해서 기존 EU 회원국과 비례하여 지원기금이 확충되고 규모 또한 확대된 농촌개발전략을 채택하고 있다. EU는 신규 회원국들의 가입과 함께 다양한 농촌개발전략을 추진하는데 소요되는 재원을 마련하는데 최대 80%까지 공동 부담하게 될 것이다.

2. 준생계농(semi-subsistence farm)을 유지시키는 특별조치

향후 EU에 가입하는 신규 회원국들은 많은 준생계농을 보유하고 있는 실정이다. 이들은 자가 소비를 위해서 생산할 뿐만 아니라 생산한 농산물의 대부분을 판매한다. 이들을 경제적으로 지속 가능한 농가로 전환하는데 지원하기 위해서 준생계농에 대한 특별조치가 요구된다. 이런 조치를 추진하기 위해서 최대 750 EURO의 일률 보조가 요구된다. 미래 경제성을 입증하는 사업계획서를 제출하는 것을 조건으로 보조가 지불되어야 한다. 일시적인 소득지지(income support)는 추가 구조조정이 이루어짐에 따라서 발생할 수 있는 현금제약이나 농가생계의 어려움을 완화시키는데 도움이 될 수 있다.

3. 농촌개발조치(rural development measures)

농촌개발조치는 다음과 같다.

⑴ 농가의 조기은퇴조치

⑵ 조건불리지역(less favoured areas) 및 환경제한 지역에 대한 지원

⑶ 농업환경계획(agri-environmental programmes)

⑷ 농경지의 식림화

⑸ 준생계농에 대한 특별조치

⑹ 생산자단체 설립

⑺ 기술지원

추가적인 농촌개발조치(신규 농업인에 대한 보조 및 교육훈련, 기타 산림조치, 농촌지역개발, 가공 및 유통경로 개선 등)에 대한 지원은 유럽농업지도보증기금(European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, EAGGF) 가운데 지도부문의 구조조정기금(Structural Funds)에서 충당될 것이다.

4. 직접지불의 점진적인 확대

위원회의 접근방식은 직접지불 수준을 2005년에 30%, 2006년에 35%로 확대하면서 현재 25%와 비슷한 수준에서 2004년 동안 지원될 수 있는 초기수준을 설정하는 것이다. 2006년 이후의 단계에서 직접지불은 2013년까지 신규 회원국들이 적용 가능한 지원수준에 도달할 수 있도록 비례적으로 확대될 것이다.

위원회는 여러 가지 요소들을 고려했다. 직접지불이 신규 회원국을 대상으로 성급하게 도입될 경우 생산성 저하, 기준설정 미비, 실업률 급증의 악순환이 되풀이되면서 효율적으로 이루어져야 할 구조조정이 늦추어지거나 심지어는 중단될 위험에 처하게 될 것이다.

높은 수준의 직접지불은 구조조정이 급속히 추진되어야 하는 기간에 기존 구조들을 하나로 통합시킬 수가 있다. 특히 준생계농의 경우 높은 수준의 직접지불은 생존가능성을 보장해 줌으로써 개별소비에 근거한 생산형태를 통합시킬 수 있다. 하지만 특정부문을 대상으로 직접지불이 과잉 지원될 경우 계층간 소득불평등과 사회적인 왜곡이 발생할 위험에 처하게 될 것이다.

5. 신규 회원국에게 선택권 부여

가입 이전의 허용보조 수준이 점진적인 감축방식을 따르는 CAP에 근거한 직접지불 수준보다 높은 국가의 경우, 농민들은 우려하던 경제적인 문제에 직면할 수 있다. 더욱이 EU 가입은 그에 따른 농업소득지지 감축이라는 책임이 뒤따른다. 이에 따른 바람직하지 못한 효과를 회피하기 위해서 신규 회원국들은 총 지지 수준이 기존 EU 회원국들의 직접지불 수준을 초과하지 않는다는 것을 전제로 가입 이전에 적용 가능한 수준의 직접지불을 이행할 수 있도록 선택권을 부여받아야 한다. 또한 위원회는 이런 지원방식을 승인해야 한다.

6. 단일화된 직접지불의 이행

단일체계 하에서 신규 회원국들은 생산중립적 경지면적기준지불(de-coupled area payment)의 형태로 일정 기간에 직접지불을 제공할 수 있는 선택권이 있다. 총 직접보조와 경지이용면적(Utilized Agricultural Area, UAA)에 근거하여, 각 국가의 평균 경지면적기준지불(area payment)이 산출된다. 모든 형태의 농경지들은 직접지불의 대상이 되며, 최소 직접지불 대상 면적은 0.3ha로 설정될 것이다. 단일 조치들은 3년 동안 이용할 수 있으며, 일년에 두 번 갱신할 수 있을 것이다. 직접지불에 대한 관리는 원칙적으로 통합관리시스템(Integrated Administration and Control System, IACS)의 단순한 물리적 관리에 의해서 영향을 받게 될 것이다. 전환기간 말에 신규 회원국들은 적용 가능한 형태로 정식 직접지불 체계에 참여할 것이다.

조치들이 적용되는 기간 말에 주요 관리조직의 기능이 원활히 수행되지 않을 경우 단일조치들이 계속해서 적용될 것이며, 문제가 해결될 때까지 위에서 제시한 접근방식 하에서의 직접지불 단가는 고정될 것이다. 이런 단일체계가 IACS의 대안이라기보다는 직접지불 이행기간 초에 발생하는 IACS 적용한계를 드러내는 것임을 주목해야 할 것이다.

이런 접근방식은 여러 가지 장점이 있다. 즉, 불확실성의 가능성을 줄이면서, 이행하는 방식이 단순하며 입증하는 방식 또한 간소하다. 특히 이런 방식은 직접지불을 수행하는데 있어서 IACS를 통합시키는 시간적 여유를 제공해 줄 것이다. 동시에 조정효과를 줄일 것이다. 즉, 지원수준의 변화는 보다 동질화될 것이며, 집약화에 대한 압력이나 환경손실을 완화시켜 줄 것이다. 소농에 대한 지원을 위해서 EU의 기금이 원활히 활용될 수 있을 것이다.

7. 최근 기준기간(reference period)에 근거한 생산쿼터

위원회는 일반원칙으로써 가장 최근의 과거 기준기간에 따라 설정된 생산쿼터와 같은 농업생산 공급관리 수단을 결정하도록 제안하고 있다. 가입 대상 국가들의 최근 통계자료들은 전환기간 이전의 자료들보다 신뢰성이 높고 생산구조의 적용가능성을 보다 잘 반영하고 있다. 하지만 이런 최근 기준기간이 모든 관련 조치들을 대상으로 일률적으로 적용되는 것을 의미하지 않는다. 따라서 설정된 기준기간은 각 조치에 맞는 가장 적절한 기준기간을 선택할 수 있게 하는 시간틀(time frame)로써 이용되어야 한다.

한편 위원회는 우유쿼터에 관해서 1997-99년 동안의 생산통계를 사용하도록 제안하고 있다. 또한 위원회는 자연재해나 시장교란 요인과 같은 특수한 상황이 발생하는 지역을 대상으로 예외조건을 고려하도록 인정할 것이다.

자료: EU 보도자료(IP/02/176), "Enlargement and agriculture: An integration strategy for the EU's new member states", 2002. 1.30.

(김상현 ksh3615@krei.re.kr 국제농업연구실)