덴마크 식품경제연구원 EU의 직접지불제 확대 적용에 반대

EU가 향후 구동구권 국가들을 회원국으로 받아들이는데 있어 고려하고 있는 이들 국가들의 농업부문에 대한 EU 공동농업정책의 직접지불정책 적용방안은 적절한 것이 아니라는 연구결과가 제기됐다. 지난 2002년 1월 덴마크 식품경제연구원(Danish Research Institute of Food Economics)은 EU 집행위원회가 제기한 이와 같은 정책방안에 대해 타당성 검토를 연구한 보고서를 통해 '공동농업정책의 직접지불 수단들이 그 명칭이 뜻하는 것만큼 투명하지 않기 때문에 그러한 전략은 비젼을 결여하고 있으며 그다지 현명하지 못하다'는 연구결과를 발표했다.

EU 집행위원회는 중·동부 유럽의 후보 회원국 농민들이 유럽연합의 보조금 시스템에 완전히 통합될 때까지 향후 10년 정도의 과도기 동안 공동농업정책을 통해 직접지불제도를 적용하는 방안을 제기한 바 있다.

이른바 직접 지지 수단에는 시장개입가격이 낮은 것에 대한 보상책으로써 도입된 바 있는 농지 및 가축 프리미움이 포함된다. 그러나 이러한 지불은 생산과 결합되어 있는 것이 사실이며, 따라서 생산 의사결정에 영향을 미치고 결과적으로 개발도상국 등의 수출 잠재력에 역효과를 가져옴으로써 국제교역에 왜곡을 일으킨다는 것이 덴마크 식품경제연구원의 주장이다. 게다가 이러한 직접지불의 가치는 그것이 없을 경우에 형성될 토지 가격보다 상당히 높은 수준에서 자본화되고 있어 젊은 농민들이 농업경영에 참여하는 것을 어렵게 하고 있다는 것이다.

이 연구보고서는 현재 공동농업정책에 규정되어 있는 직접 소득지지 수단들이 사라져야 한다고 주장하고 있다. 양적 제한 등과 같은 기타의 농업정책 수단들과 직접지불제의 상호작용, EU 농민들에 미칠 영향, 공동농업정책을 개혁할 일반적인 필요성 등의 관점에서 그러한 제언을 하고 있다. 그리고 국제 무역협상으로부터 가중되는 압력, 장래의 EU 확장, 점진적인 공조를 통한 직접 소득지지의 철폐 필요성에 반대하는 개발도상국들의 입장 등, 이러한 갈등 국면에서 균형을 취하는 것이 타당한 전략이 될 것이라고 말하고 있다. 이 연구보고서는 공동농업정책의 직접지불을 철폐할 경우 뒤따를 수 있는 장래의 기회와 제약에 대해 분석과 설명을 곁들이고 있다. 더욱 구체적으로는, 여러 농업 부문에 걸쳐 균형 잡힌 관점에서 점진적으로 직접 소득지지를 철폐할 것을 제안하고 있다. 덴마크 식품경제연구소의 연구보고서 내용을 간략히 소개한다.

1. 왜 직접지불인가

직접지불은 GATT의 UR 농업협정문에 포함되어 있는 자유화 이행 조항에 대응하기 위해 EU가 주도했던 공동농업정책 개혁과 관련하여 도입된 것이다. 시장접근을 증대시키고 수출보조금을 감축하기로 한 이행사항은 EU로 하여금 세계 시장가격보다 EU 내부가격이 더 높을 경우에 생산 쿼터제에 의해 통제되지 않는 상품들에 대해 내부(개입) 가격을 낮추도록 압력을 가하였다. 그러나 EU와 세계시장에서의 가격차는 UR 농업협상 이전부터 오랫동안 매우 컸으며, 따라서 공급 상황은 높은 가격에 맞추어져 있어 EU는 심각한 과잉공급 상황에 처해 있었다. 게다가 지지 수준이 토지가격보다 더 높은 수준에서 자본화되어 왔다.

이러한 상황이 발전되는 것을 둘러싸고 정치적으로 민감한 문제들이 발생되어 왔기 때문에, EU는 공동농업정책이 급속하게 자유화를 지향하는 것을 회피해 왔으며, 자유화가 진행될 경우 당연히 심각한 손실을 입게 될 농민들을 보상하지 않고 가격수준을 낮추는 것은 불가능하다고 판단했었다. 급속한 자유화는 1차 농업 부문뿐만 아니라 식품 공급자들과 전체 식가공 산업 부문에 영향을 줌으로써 당시의 생산구조에 심대한 조정을 몰고 올 것이 예견되었다. 그리고 그에 따르는 자본손실은 농업부문 신용에 큰 타격을 입힐 것으로 예상되었다.

직접지불은 비용이 많이 드는 정책수단이다. 1998년에 □유럽농업지도보증기금(EAGGF)'으로부터 충당된 총 금액은 390억 Euro에 달했다. 직접지불 금액은 282억 Euro였으며, 이 가운데 (작부체제를 갱신하거나 휴경할 경우에 지급되는) 농지에 대한 직접지불 금액은 160억 Euro였고, 가축 사육에 대한 프리미움은 58억 Euro에 달했다. 달리 말한다면, 1992년의 McSharry 개혁에 따라 도입되었던 토지 및 가축 프리미움은 유럽 농업지도보증기금으로부터 충당되는 총 재원의 57%에 달했던 것이다. 그리고 이러한 직접지불이 차지하는 비중은 □아젠다 2000' 개혁이 시작되면서 더욱 커졌다. 회원국들간의 농지에 대한 직접지불 금액 분배 현황을 보면, 프랑스와 독일이 총 직접지불 금액의 절반을 수혜 받고 있으며, 이 두 국가들은 또한 가축 프리미움에서도 상당한 비중을 점하고 있다.

2. 직접 지불의 결과

시장가격 지지와 마찬가지로 직접소득지불은 시장메커니즘을 왜곡시킨다. 시장가격 지지에서 직접지불로 전환한 것은 단순히 그 부담의 대부분을 EU 소비자로부터 EU 예산을 부담하고 있는 납세자들에게 전가시킨 것에 불과하다. 지지정책을 수행하는 데 따르는 행정적 부담 또한 무시할 수 없다. 직접지불 수단들이 상당한 정도의 통제 기능을 전제로 하는 것이기 때문에 부분적으로는 그러한 행정적 부담이 증가되었다.

비록 EU의 직접지불이 생산과 무역에 미치는 효과라는 측면에서 시장가격 지지보다는 왜곡을 덜 가져오는 것으로 보이지만, 직접 지지 정책은 EU의 국제무역 관련 이행조항에 따라 개혁되어야 한다는 압력을 받고 있다. 현행의 농지 및 가축 프리미움은 세계무역기구에서 블루박스 정책수단으로 분류되어 있다.   우루과이 라운드 농업협정문에 따라 블루박스로 분류되는 이 정책은 2003년까지 점진적으로 감축시키도록 되어 있다. 블루박스 정책수단의 문제점은 그것이 생산과 디커플링되어 있지 않으며, 따라서 국제 무역을 왜곡시킨다는 점에 있다.

표 1 EU 회원국별 농지 및 가축 프리미움, 1998년
	농지 프리미움						가축 프리미움					합계
	곡물	유지류	휴경		계		소		양·염소	계
EU 15 (100만Euro)	11,784	3,115	1,263		16,162		4,253		1,535	5,788		21,950
EU 15에서 차지하는 비중(%)
벨기에 덴마크 독일 그리스 스페인 프랑스 아일랜드 이탈리아 룩셈부르크 네덜란드 오스트리아 포르투갈 핀란드 스웨덴 영국	1.1 4.1 20.4 3.8 9.7 28.2 0.9 12.3 0.1 1.1 2.2 1.1 1.5 2.7 10.8	0.1 2.7 18.1 0.3 9.7 38.3 0.2 13.0 0.0 0.0 2.0 0.6 0.6 1.3 13.1		0.4 4.6 24.4 0.2 13.9 29.5 1.3 5.1 0.0 0.3 2.0 0.4 2.3 4.9 10.7		0.9 3.9 20.3 2.8 10.0 30.2 0.8 11.8 0.1 0.8 2.2 1.0 1.4 2.6 11.2	2.6 1.1 8.2 1.2 9.3 25.1 12.8 4.5 0.1 1.3 2.3 2.0 0.9 1.8 26.8	0.1 0.1 2.3 10.3 27.3 10.2 7.1 8.3 0.0 0.7 0.1 3.4 0.1 0.2 29.8			2.0 0.8 6.7 3.6 14.1 21.1 11.3 5.5 0.1 1.1 1.7 2.4 0.7 1.3 27.6	1.2 3.1 16.7 3.0 11.1 27.9 3.5 10.2 0.1 0.9 2.0 1.3 1.2 2.3 15.5
자료＞Danish Research Institute of Food Economics, Policy Brief 5, 2002. 1

3. 직접 지불제의 철폐

직접 지불제가 철폐되어야 하는 이유는 많다. 첫째, 이러한 정책수단들이 처음 도입된 이유는 점차 타당하지 않게 될 것이기 때문이다. 원래의 의도가 높은 시장개입가격을 견지하는 EU의 정책 시행 결과로 공급이 크게 증가하는 것을 막고 시장 자유화와 관련한 생산구조의 급격한 변화를 피하기 위한 것이었는데, 그러한 목표는 휴경, 기본농지 제한, 프리미움 수혜 자격이 있는 가축사육두수 제한 등과 같은 양적 제한 정책을 통해 달성되고 있다.

둘째, EU는 2003년 이후에는 현재 블루박스로 분류되어 있는 직접 지불을 철폐하거나 재구조화 하도록 압력을 받게 될 것이다.

개혁이 필요한 또 다른 이유로는 적어도 동유럽권 국가들의 농업 부문이 현재의 EU 회원국들과 비교할 때 상당히 큰 몫을 차지하고 있기 때문에 EU의 동유럽권 확장이 농업 부문에 있어 상당한 정도의 확장을 초래할 것이라는 점에 있다.

이들 국가들의 농업 부문은 거의 보호받지 못하고 있으며 EU보다도 덜 지지받고 있다. 만약 10개의 후보 회원국들에까지 직접지불이 확대된다면 그 효과는 엄청날 것이다. 새로운 회원국들에서의 생산과 토지가격 모두 상당히 증가할 것이다. 만일 직접 지불이 새로운 회원국들에게까지 완전히 확대 적용된다면 그렇지 않았을 경우와 비교하여 밀과 여타의 곡물 생산은 각각 20%와 25% 정도 증가할 것이라는 연구 결과도 있다. 게다가 이들 새로운 회원국들에서 토지가격은 거의 두 배 이상 상승하게 될 것으로 예측되고 있다. 마지막으로 직접지불을 중·동부 유럽 국가들에게까지 확대함으로써 야기될 예산상의 증액은 20% 이상이 될 것이다.

직접 지불 정책수단은 그것이 농민들에게 제공하는 경쟁우위가 개발도상국의 농민들과 비교할 때 불공정한 것이 되지 않도록 하기 위해서도 철폐되어야 한다. 비록 국제무역에 개발도상국들이 참여하도록 도우려는 노력들이 이루어지고 있기는 하지만, 그러한 노력은 선진국들이 직접 지지를 통해 자국의 농민들에게 지속적으로 제공하는 수준에는 이르지 못하고 있다. 개발 도상국들은 농업 부문을 지지할 재정적 수단을 갖고 있지 못한 것이다.

농업 부문이 생산성 증대와 구조조정을 통해 새로운 환경이나 수익 저하라는 상황에 적응할 수 있도록 보장하는 무역자유화 노력이 지속되기 위해서는, 지지 정책수단들을 철폐하기 위한 전략이 양적 제한과 함께 고려되어야 한다. 그리고 지지 수단의 철폐는 부문 간에 잘 조화를 이루어 전체 농업 부문의 장기 발전과 관련하여 바람직하지 못한 비용이 초래되는 경우를 피할 수 있어야 한다. 개별 토지 소유자들에게는 상당한 자본 손실, 즉 장기간의 과도기간을 통해서만 그 충격을 흡수할 수 있는 손실이 있게 될 것이다.

한편, 장래의 지지정책이 철폐될 것이라는 점을 사전에 잘 알고 있는 토지 소유자들은 더 이상의 손실로 고통을 겪는 일이 줄어들게 될 것이며, 이러한 쳬계가 가져다주는 행정적 부담을 피할 수 있게 될 것이다.

마지막으로, 직접 지불 시스템 개혁에 동조하는 국내적인 관점에서의 주장이 있는데, 그것은 현재의 시스템이 별로 유연하지 못하며 지속적인 기술발전과 관련한 조정을 불가능하게 하고 있다는 것이다. 경제 전반이라는 관점에서 볼 때, 직접지불 정책수단들은 자원활용을 왜곡시키기 때문에 후생의 손실을 초래하게 된다.

현재 공동농업정책에 규정되어 있는 직접지불 정책수단들은 생산의사결정과 분리되어 있지 않은 것이다. 따라서 그것들은 생산이나 국제무역에 영향을 미쳐 결과적으로 개발도상국들의 수출 잠재력에 부정적인 영향을 미친다. EU 안에서 직접지불 정책 수단들은 경제 전반이라는 관점에서 볼 때 합리적인 것이라고 볼 수 없으며, 농업에 더욱 많은 자원을 할애하는 것이다. 또 다른 중요한 함의는 직접지불 수단의 자본화 정도가 상당히 커서 지가 상승을 초래할 것이라는 점이다.

직접지불 정책 수단들이 철폐되거나 최소한 농민의 생산 의사결정과 완전히 디커플링되어야 하는 몇 가지 이유들이 존재한다. 유럽 연합의 동유럽권 확장, 무역 자유화에 대한 EU의 이행사항, 경제 전반에 걸친 후생의 손실이 가장 중요하다. 지지수단의 감축은 여러 농산물들에 대해 상대적인 경쟁력에 영향을 미칠 것이며, 따라서 그 철폐 전략은 조화를 잘 이루어 바람직하지 못한 구조변화를 회피할 수 있어야 한다.

직접 지지 정책 수단을 철폐하는 데에 따르는 가장 어려운 측면들 중 하나는 독립 자영농들에 대한 경제적 영향일 것이다. 결정해야 할 한가지 중요한 요소는 직접지지수단 철폐가 재구조화와 구조조정에 필요한 시간을 충분히 확보할 수 있도록 그 속도를 조절하는 일이다. 그러기 위해서는 첫째, 다양한 농산물들에 대해 직접 지지 수단들이 상대적으로 신속한 조화를 성취하고, 둘째, 직접지지수단들을 점진적으로 철폐해 나가며, 셋째, 불필요하게 될 경우에는 양적 제한도 철폐해야 한다.

직접 지지 정책수단의 철폐는 공동농업정책과 관련된 EU의 예산상의 부담을 덜어줄 것이다. 그리고 적어도 EU의 동방확장과 관련하여 다른 중요한 과제들을 수행할 수 있도록 해 줄 것이다.

자료 : 덴마크 국립식품경제연구원에서

(김정섭 jngspkim@terrami.org 02-2205-0729 지역아카데미)