EU 확장과 직접지불제 적용논쟁

유럽공동농업정책(CAP)의 직불제 문제가 유럽 중·동부 13개 국가들의 EU 가입문제에 있어 중요한 현안으로 떠오르고 있다. 지난 3월 19일에 있었던 EU 회원국 및 회원후보국 농업장관 회의에서 양측은 향후 EU가 공동농업정책 가운데 직접소득지원 비중을 후보회원국들에게 어떻게 적용할 것인가의 문제로 의견차이를 나타내 보였다.

EU 측은 회원후보국들에 적용할 공동농업정책 가운데 직접소득보조의 비율을 단계적으로 상향 조정해 나갈 것을 제안한 바 있으나, 회원후보국들은 이에 대해 ‘단일한 공동시장의 원칙을 위배하는 것’이라고 반발하고 있다. 한편, EU는 회원후보국들에 적용될 공동농업정책에 대한 제안을 통해 직접소득지원 비율은 단계적으로 높여나가되, 대신 농촌개발부문에 보다 중점적인 지원이 이뤄지도록 한다는 방안을 내놓은 바 있다.

EU의 이러한 제안은 □중·동부 유럽 국가의 EU 확장이 농산물 시장 및 농업소득에 미치는 영향에 관한 분석(Analysis of the Impact on Agricultural Markets and Incomes of EU Enlargement to the CEECs)'이라는 EU 집행위원회 농업총국 연구보고서를 토대로 작성된 것이다. EU가 성공적으로 중·동부 유럽국가들을 상대로 동방확장을 이루게 될 경우, 새로운 EU의 전체 농업인구는 1,220만 명에 달할 전망이며, 이는 현재 EU 농업인구 규모(680만명)보다 70%가 늘어난 규모이다. 중·동부 유럽국가들의 EU 가입문제는 유럽공동농업정책에 심대한 환경 변화를 가져오는 것으로서 EU는 현재 이 문제를 놓고 정책논의가 활발하게 이뤄지고 있다.

1. EU 회원국 및 후보회원국 농업관련 각료회담

EU 집행위원회 농업총국 위원장인 프란츠 피츨러(Franz Fischler)는 지난 3월 19일에 열린 회의에서 회원후보국 농업장관들에게 다음과 같이 역설했다.“후보회원국들은 EU 통합 협상에 있어 현실적인 방식으로 접근할 필요가 있으며, 농민들에게 그릇된 기대를 불러일으키지 않도록 하는 것이 매우 중요하다, 후보회원국들이 직접지불비율을 100% 고집하는 것이 협상에서 승리할 수 있는 전략이 되지 못할 것이며, EU가 제안하는 광범위한 지원 프로그램 팩키지 전체를 면밀히 살펴볼 필요가 있다. 협상의 여지가 매우 협소한 것은 사실이나 일부 회원후보국들은 팩키지 전체가 지니는 긍정적인 측면들을 잘 이해하고 있으며, 다른 회원후보국들의 비판의 목소리에도 관심을 갖고 있다"고 말했다.

앞서 EU는 후보회원국들에게 적용될 공동농업정책 제안서를 통해 후보회원국 소속 농민들에 대한 직접지불비율을 향후 10년 동안 단계적으로 늘려 가는 대신, 농촌개발부문에 대규모로 지원한다는 안을 내놓은 바 있다. 한편, 프란츠 피츨러는 EU의 제안을 옹호하면서 다음과 같은 □10가지 타당한 이유'를 설명했다.

⑴ 시장불균형 문제를 발생시키지 않고도 후보회원국 농민들의 경제적 상황을 크게 신장시키게 될 것이다.

⑵ EU에 가입하지 않는 후보회원국 농민들은 더욱 어려운 환경에 놓일 것이며, 특히 쇠고기와 낙농분야가 그렇게 될 전망이다.

⑶ EU의 지원프로그램 팩키지는 후보회원국들의 농업부문 구조조정을 위해 대규모 지원시책을 포괄하고 있다. 구조조정을 위한 지원과 함께 맞물려 추진되는 농촌개발 프로그램들은 후보회원국 소속 농민들의 경제적 상황을 개선시킬 수 있는 중요한 계기가 될 것이다.

⑷ 후보회원국들에 대한 직접소득지원 비율을 2004년도부터 현재 15개 회원국들에게 지원되고 있는 직접지불 규모의 25% 수준에서 출발해 10년 동안 조정해 나간다는 계획이 미흡하다는 지적이 제기되지만, EU 확장의 결과로 후보회원국 소속 모든 농민들이 긍정적인 소득효과를 경험하게 될 것이라는 점은 확실하다. 농업부문의 구조조정을 계속해 나가더라도 소득을 안정시키기 위해서는 이 정도 수준에서 직접소득지원을 하는 것이 필요하다고 판단한다.

⑸ 현행 EU 회원국들과 동등한 수준에서 직접소득지원을 하는 것이 농민들에게 보다 큰 소득지원효과를 가져올 것이나, 노동시장의 재구조화를 위한 유인을 희석시키는 한편, 사회적 왜곡과 불평등을 낳게 될 것이다.

⑹ EU의 제안은 후보회원국들 간에 농업부문의 차이가 크다는 점을 고려하고 있다. 단순화된 절차를 통해 직접지불을 수행할 수 있는 가능성을 둔다든지, EU 가입 이전의 직접지불에 대해 국가별로 추가적인 지원범위를 정하는 한편, 농촌개발 정책 팩키지를 강화하는 내용을 포함하고 있는 EU의 제안은 후보회원국들의 필요에 맞춰 선택할 수 있는 여지를 많이 남겨놓고 있는데 이는 바로 그러한 국가별 상황 차이 때문이다.

⑺ 직접지불을 위한 절차 간소화를 통해 새로운 회원국들은 가까운 시일 내에 행정적 부담을 덜 수 있게 될 것이다. EU 통합 전 접근 프로그램인 SAPARD로부터 얻은 경험을 통해서 알 수 있듯이 농촌개발 프로그램은 많은 긍정적인 결과를 낳게 될 것이다.

⑻ EU의 정책 패키지는 매우 균형 잡혀 있으며, EU 회원국이 됨으로써 얻는 이득은 후보회원국 농업계 전체가 느끼게 될 것이다.

⑼ 100% 직접지불은 비록 그 효과가 후보회원국들마다 다르게 나타나기는 하겠지만, 비생산적인 일이 될 것이다. 그것은 토지시장과 작물생산의 균형에 부정적인 영향을 미칠 것이며, EU 기준을 지향하는 재구조화를 추진할 유인을 희석시키고, 노동 재구조화를 늦추고, 농촌사회에 상당한 정도의 소득 불균형과 사회적 왜곡을 초래하며, 오히려 도시에 거주하는 부재지주들이 상당한 정도의 혜택을 빼앗아 가는 결과를 낳게 될 것이다.

⑽ 이 제안은 EU 확장을 위한 전체적인 수순과도 맞아 떨어지는 것이며 EU의 재정계획에도 부합하는 것이다.

2. 후보 회원국들의 반응과 향후 전망

위와 같은 EU 집행위원회의 입장에 대해 중·동부 유럽 후보회원국 농업장관들은 이견을 나타내고 있다. 폴란드의 농업부 장관 자로슬로프 칼리노프스키(Jaroslaw Kalinowski)는 □이번 제안은 관대한 것도 아니며 공정하지도 않다. 이 제안은 유럽 단일시장의 근본 원칙을 깨뜨리는 것이다□라고 말했다.

그는 또 □2004년에 통합될 것으로 기대되는 후보회원국들은 현재의 EU 회원국들이 누리고 있는 직접소득지원 수준의 4분의 1 정도 밖에 수혜 받지 못할 것이며, 2013년이 되기 전까지는 기존의 회원국들과 동등한 수준의 직접지원을 누리지 못하게 된다□고 지적했다. 이처럼 후보회원국 각료들은 EU 가입과 동시에 모든 혜택을 누리기를 원하고 있으나, 프랑스나 독일 등 EU 회원국들은 이번 제안조차도 지나치게 관대한 것으로 평가하고 있어 양측의 입장에 분명한 차이가 있다.

이번 각료회담의 의장을 맡았던 스페인 농업부 장관 미구엘 아리아스 까네트(Miguel Arias Canete)는 □이 문제는 앞으로도 몇 달 동안 격렬한 논쟁거리가 될 것□이라고 전망하는 한편, □후보 회원국들은 저마다 완벽하게 분명한 입장을 지니고 있는 반면, EU는 지금의 제안에 덧붙여 후보회원국들에 더욱 많은 지원이 갈 수 있도록 조정할 여지가 거의 없다□고 말했다. 그러나 EU 회원국들은 직접소득지원에 대한 EU 측과 후보회원국 간의 공식협상이 시작되는 6월 전까지는 양측의 입장이 해결될 수 있을 것으로 예상하고 있다.

EU 집행위원회와 회원국 정부들은 □즉각적인 동등한 대우□라는 후보회원국들의 요구가 결국 은행을 파산시키고, EU 전체 예산의 거의 절반 수준에 달하는 약 440억 Euro 규모의 농민지원 프로그램에 큰 피해를 끼치게 될 것이라고 크게 우려하고 있다. EU 집행위원회의 농민지원 계획은 싸이프러스, 말타, 그리고 2004년에 가입할 것으로 예상되는 동유럽 8개국의 경제활성화를 지원하기 위해 2004-06년 사이에 400억 Euro를 지출한다는 내용을 골자로 한 전체 제안의 일부이다. 프랑스와 독일은 이번 제안이 무리한 것이라고 주장하면서 제안된 지출규모에서 약 25% 정도를 더 삭감할 것을 주장하고 있다. 네덜란드, 스웨덴, 영국 또한 그러한 계획은 유럽이 농업부문 지출을 자제해야 하는 현 시점에서 지나치게 관대한 것이라고 주장하고 있다.

3. 농업지원에 관한 EU 집행위원회 제안배경

EU 집행위원회는 지난 1월 30일 EU 확장과 관련한 농업부문 협상을 다루기 위한 전략을 수립한 바 있다. 그 주된 내용은 2004년에 가입하는 새로운 회원국들에 적용될 생산쿼터 문제와 신규 회원국 농민들에 대한 직접지불에 관한 것이다. 농촌지역이 과도기적 상황 속에서 겪게 될 문제들을 완화하고, 새로운 회원국들의 농업부문에 필요한 구조조정을 촉진하기 위해서 EU 집행위원회는 농촌개발 정책을 강화함으로써 재정지원을 보충한다는 제안을 내놓은 바 있다.

100% 직접지불을 즉각 도입하는 경우에는 기존 구조를 고착화시키고 농업근대화에 장애를 초래할 것이기 때문에 EU 집행위원회는 직접지불비중을 2004년과 2005년, 그리고 2006년도에 각각 25%, 30%, 35% 수준으로 늘려서 2013년에는 100% 수준까지 상향 조정한다는 점진적인 직접지불제 도입을 제시했다. 이 제안에는 물론 후보회원국 정부의 자금지원이 포함돼있다. 한편 공동농업정책의 시장정책에 대해서는 후보회원국들 또한 완전하고도 즉각적인 접근이 가능토록 하고 있다.

직접지불제 시행절차에 관해 EU는 절차의 간소함과 적절한 통제를 보장하기 위해 처음 3년 동안에는 단순화된 형태의 직접지불체계를 유지할 것을 제안하고 있다. 그러한 형태의 직접지불체계는 2년 정도 연장이 가능하다. 새로운 회원국들에게 적용될 직접지불은 토지면적을 기준으로 적용되는, 즉, 생산과 디커플링되어 있으며 헥타르 당 일정금액을 지원할 수 있도록 하고 있다. EU 집행위원회는 1995년에서 1999년 사이의 평균 생산량을 근거로 설탕과 우유에 대한 생산 쿼터를 결정할 것을 제안하고 있다.

4. EU 확장과 농업소득 변화

이번 제안은 최근에 발표된 EU 집행위원회 농업총국의 연구보고서를 토대로 작성된 것이다. 중·동부 유럽국가들을 EU에 통합시키는 것은 1990년대 초반 이후부터 줄곧 EU의 주요 정치의제 중의 하나로서 우선적인 중요성을 지니고 있다. 현재 중동부 유럽지역의 13개 국가들이 EU 가입을 준비하고 있다. 이들 국가들의 EU 농업으로의 통합은 정치적인 측면뿐만 아니라 경제적인 측면에서도 매우 중요한 사안이 되고 있다.

최근에 발표된 EU 연구보고서는 10개의 중·동부 유럽 국가들이 EU에 통합될 때 나타날 영향들을 분석하고 있다. 내용을 요약하면 다음과 같다. 중동부 유럽국가들의 국내순생산(GDP) 대비 농업비중은 EU 회원국들 보다 상대적으로 높게 나타나고 있다. 2000년 현재 이들 나라들의 국내순생산(GDP) 대비 농업비중은 4.6% 수준으로서 EU 15개국 평균 2%보다 두 배 이상 크다. 고용측면에서는 농업비중이 21%에 이르고 있어 EU의 4.3% 보다 훨씬 크게 나타나고 있다.

후보회원국들 간에도 큰 차이가 나타나고 있다. GDP 대비 농업비중이 가장 낮은 후보회원국은 슬로베니아로서 2.9%이며, 가장 높은 나라는 불가리아로 15.8%에 이르고 있다. 반면, EU 회원국들은 그리스가 6.6%로 가장 높고, 룩셈부르크가 0.6%로 가장 낮다. 농업고용비중이 높은 후보회원국들은 루마니아, 폴란드, 리투아니아로서 각각 42%, 18.8%, 19.6%이다. 이들 국가들에선 핵심적인 노동력층이 농업부문에 집중돼있다. 이들 세 나라를 제외한 다른 후보회원국들의 농업부문 고용비중은 EU 회원국들과 비슷한 수준이다.

이들 나라들은 토지 등 자연자원이 풍부함에도 불구하고 농업생산 잠재력은 정체를 면치 못하고 있다. 중·동부 유럽 국가들의 농업부문은 1990년대 초반 이후 변화 속에 놓여 있으나, 여전히 농식품 부문의 구조조정은 가야 할 길이 먼 실정이다. 이들 국가들이 EU에 통합되면, EU 농식품 시장규모는 기존 15개 회원국 소비자 규모 3억 7,500 만 명에다가 1억 명에 달하는 신규 회원국 소비자들이 추가됨으로써 시장규모가 크게 늘어나게 된다. 따라서 이들 국가들의 농식품 산업이 유럽의 활력이 넘치는 시장에 접근할 수 있는 기회를 갖게 된다.

다음은 EU 동방확장정책이 농업부문에 가져올 영향에 관한 연구보고서를 요약한 내용이다.

⑴ EU에 가입하지 않는 중·동부 유럽 국가 소속 농민들은 향후 부정적 경제환경에 놓일 전망이다.

⑵ 모든 중·동부 유럽 국가들이 EU 확장의 결과로 나타날 긍정적인 소득 효과를 경험하는 데에는 낮은 수준의 직접지불만으로도 충분하다.

⑶ 100% 수준의 직접지불은 매우 강한 소득효과를 가져올 것이지만, 노동시장 구조조정에 대한 유인을 감소시킬 것이며, 사회적 왜곡과 불평등을 초래할 것이다.

⑷ 중·동부 유럽 국가 농민들은 유럽 단일시장이라는 환경 속에서 성장하게 될 것이며 경쟁력을 갖추게 될 것이다.

⑸ 확대된 EU에서는 커다란 시장 불균형이 있게 될 것이다.

자료＞EU RAPID에서

(김정섭 jngspkim@terrami.org 02-2205-0729 지역아카데미)