미국의 신농업법 제정과정에서 본 시사점

미국은 지난 60여 년 동안 국내 농가보조계획을 인가하는 법률을 주기적으로 개정해왔다. 가령, 1985년 식량안보법(Food Security Act of 1985)에 이은 1990년 농가·농업·보전 및 무역법(Farm, Agriculture, Conservation and Trade(FACT) of 1990)은 1996년 식료·농업 증진 및 개혁법(Food and Agriculture Improvement and Reform(FAIR) Act of 1996)으로 개정되었다. 이 법률은 모두 일정 기간 농가를 대상으로 품목별 지원계획을 인가하고, 한시법의 형태를 취하고 있으며, 모두 농업법(Farm Bill)으로 불리고 있다. 2002년 신농업법(2002 Farm Bill)은 이런 일련의 법률개정 과정에 있는 농업법이다.

농업법은 보통 농가의 품목별 보조 이외에 보다 다양한 주제를 다루고 있다. 이들 법률은 저소득계층에 대한 식량지원, 연구 및 교도사업, 식량안전, 농촌지역 기반시설 지원 등 다양한 사업으로 구성되어 있다. 또한 영농활동에 영향을 미치는 다양한 계획(program)들도 포함하고 있다. 한편 이들 계획들은 환경보전을 위한 토지유보계획, 농가환경개선보조, 특정품목의 유통규정 개정 등을 인가할 수 있도록 규정하고 있다. 뿐만 아니라 농업법은 수출가격보조, 해외 판촉을 위한 보조계획, 국제식량원조계획, 수출신용보증계획 등을 포함하고 있다.

농업법이 국제적인 관심을 불러모으고 있는 이유는 다음과 같다. 첫째, 미국내 농민, 소비자, 판매기업들은 대다수 농산물의 주요 생산자인 동시에 소비자이며, 수출업자인 동시에 수입업자들이다. 이들의 행동은 세계 농산물시장에 상당한 영향을 미칠 수 있다. 그러므로 미국 정책이 국제농산물 시장에서 가격이나 가격 전망에 미치는 잠재력을 무시할 수가 없다.

둘째, 수년 동안 미국은 국제 무역협상에서 주요한 역할을 수행해왔다. 무역협정들의 규정이 무역뿐만 아니라 국내보조정책에 영향을 미치기 때문에 농업법은 미국의 협상입장이나 다른 국가들의 입장에 영향을 미칠 수 있다. 이런 측면에서 농업법은 국제무역규범에 영향을 미칠 수 있다. 따라서 이런 규범들은 다른 국가의 정책이나 국제 농산물시장에 상당한 영향력을 행사할 수 있다.

마지막으로 과거 국제사회는 미국이 국내농업정책을 수립할 때마다 이목을 주시해왔다. 미국은 농가보조계획의 역사가 긴 나라이며, 지난 20여 년 동안 시장의 힘에 따라서 움직일 수 있도록 관련 계획들을 점진적으로 개혁해왔다. 따라서 국제사회는 농가정책 효과에 관한 미국의 경험을 주목해야 할 것이다.

이 보고서의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 국제사회뿐만 아니라 한국의 입장에서 주요 관심대상인 세계 농산물시장이나 국제무역 관련 법률의 특징에 주목하여 미국의 2002년 신농업법(2002 Farm Bill)을 살펴보고, 둘째 대다수 국가에서 제기하고 있는 정책현안들을 다루고, 미국의 경험이 주는 시사점을 제시하고자 한다. 셋째, 농업법과 UR 농업협정(Uruguay Round Agreement on Agriculture, URAA) 및 WTO 협정간의 관계를 살펴보고, 신농업법 제정이 쌀농업에 미치는 효과를 검토할 것이다. 마지막으로 2002년 법률제정과정에서 가장 논쟁의 대상이 되었던 새로운 환경보조계획의 주요 특징을 살펴본다.

1. 미국 농가 품목별 정책 및 WTO 규정

2002년 신농업법(2002 Farm Bill)의 배경을 이해하기 위해서는 이 법률이 제정될 당시의 시장이나 정책 상황을 이해해야 한다. 이를 위해서 우선 URAA가 1996년 농업법(FAIR Act)과 뒤이은 법률 제정간에 어떤 관계가 있는지 이해해야 한다. 미국 농업법은 직접적으로 수입관세 및 관세할당제(tariff rate quotas, TRQ)나 동식물검역조치(sanitary and phytosanitary, SPS) 규정을 다루지 않고 있다.

과거 농업법은 수출보조를 인가했으며, 1996년 농업법 역시 URAA의 최대 허용한도내에서 수출가격보조계획을 인가했지만 실제로 시행된 바는 없다. 농업법과 WTO간의 주요 쟁점사항은 국내보조문제이다. 1996년 농업법(FAIR Act)이 제정되기 이전인 1995년과 이후인 1996년 미국의 보조총액측정치(Aggregate Measurement of Support, AMS)는 AMS의 최저한도에도 미치지 못하는 수준이었다.

1995년과 1996년의 차이점은 1990년 농업법(FACT Act of 1990)에서 1995년 직접지불계획(payment program)이 생산중립직접지불(Blue box)로 분류되어 AMS 감축약속에서 제외되었다는 것이다. 하지만 1996년 이후 미국의 직접지불계획은 현재의 생산과 전혀 연계되지 않기 때문에 허용대상보조(green box)로 분류되었다. 이런 직접지불(AMTA 혹은 Flex payments)은 토지휴경조치(land idling)를 의무화하지 않는 것이 1996년 농업법 개정의 주요 특징이다.

1998년에서 2001년 동안 이런 상황이 변화되었는데 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 곡물과 면화의 가격이 폭락함에 따라 이들 품목에 대한 가격지지 대신에 마케팅론(marketing loan)에 대한 필요성이 강조되었다. 과거에 미국은 농산물을 수매할 때 적용하는 융자단가(loan rate)나 최저가격(floor price)을 설정하여 가격변동을 조절하기 위해 방출하거나 식량원조 및 기타 비상업적 용도로 이용되는 정부 재고량을 관리하였다.

마케팅론제도에서 정부는 농민에 대한 최저가격을 설정하지만 수요측면을 배제하고 농산물을 정식 유통경로를 통해서 판매하도록 함으로써 단순히 작물에 대한 융자단가와 시장가격의 차액을 지불하였다. 이런 융자단가는 과거 가격의 이동평균의 70-85% 수준에서 결정되어 특별한 상황에서만 적용될 것으로 예상되었다. 그럼에도 3년간의 가격상승 이후에 마케팅론이 추진되었으며, 이런 보조는 명백히 감축대상 국내보조(amber box)였다. 이런 보조는 1998년부터 1999년 동안 증가했으며, 2001년까지 높은 수준을 유지했다.

농업법이 많은 관심을 불러모으고 있음에도 불구하고, 미국은 거의 매년 농업정책을 변화시키고 있다. 가령, 과거 수년 동안 유제품 유통명령제(dairy marketing orders)뿐만 아니라 수확량이 감소하거나 금전적 손실이 발생할 경우 이를 보조하는 작물보험계획과 재해지원계획에 있어서 상당한 변화가 있었다. 또한 1996년 농업법은 지난 7년 동안 고정된 지불단가를 매년 인상해왔다.

이런 새로운 긴급지불(emergency payments) 계획은 농산물가격이 하락함에 따라서 시행되어왔기 때문에 WTO 규정내의 감축대상보조로 규정되었다. 하지만, 이런 지불요건이 특정 품목의 생산을 요구하지 않기 때문에 이런 보조는 특정 품목의 생산과 상관없는 것으로 간주되며, 더욱이 미국은 농산물에 대한 지지 수준이 상대적으로 낮은 국가이다. 따라서 이런 보조의 증가에도 불구하고, 불특정 품목대상 총지원수준이 농업 총생산액의 5% 미만에 머물고 있기 때문에 이런 보조들이 WTO 감축대상이 되는 AMS에 미치는 영향력은 미미하다.

WTO에 통보된 미국의 직접지불에 관한 세부내용은 <표 1>과 같다. AMS는 주로 설탕이나 땅콩의 가격지지와 마케팅론으로 구성되었다. AMS를 초과하는 감축대상 불특정품목별보조(amber box nonproduct specific)는 주로 특별보조와 작물보험지불로 구성되어있다. 허용대상보조(green box support)는 생산중립 직접지불, 보전유보계획(Conservation Reserve Program, CRP)의 일환인 장기 토지휴경지불 등으로 구성되어있다.

2002년 신농업법(Farm Bill)이 제정된 배경은 미국 농산물가격의 지속적인 하락, 지난 9월 11일 테러사태, 최근의 경기침체, 정부의 심각한 예산적자, URAA와 함께 1996년 농업법(FAIR Act)에 의한 농정개혁의 실패에 대한 일부 농업단체의 우려 등이다.

표 1 WTO에 통보된 1998년 미국의 직접지불 단위: 10억 달러
WTO 항목	미국 계획	1998년 총액	AMS 면제	1998년 AMS
감축대상 품목특정보조 (amber box product specific)	유제품가격지지 융자부족불제 및 마케팅론 기타	4.33 3.82 2.39	0 0.03 0.08	4.33 3.79 2.27
감축대상 품목불특정보조 (amber box nonproduct specific)	AMTA 지불 작물보험 기타	2.81 0.75 1.03	2.81 0.75 1.03	0 0 0
허용대상보조 (green box support)	AMTA 보전유보계획(CRP) 재해지원계획 환경 및 신용	5.66 1.69 1.41 0.35	5.66 1.69 1.41 0.35	0 0 0 0
총액 WTO 한도		24.24 n.a	13.81 n.a	10.39 20.7
주: agricultural Outlook, ERS, USDA. 2002.

2. 2002년 신농업법(2002 Farm Bill)

현행 법률에 따라 향후 10년 동안 계획된 지출은 약 970억 달러에 달한다. 이들 지출은 2002년 신농업법에서 상당히 증가할 것이다. 이는 1998년 이후 매년 시행된 특별 추가지출이 현행 법률에서는 배제되어 있기 때문이다. 실제로 2002년 신농업법은 이런 지출에 관련된 법을 정규적으로 규정하게 될 것이다. 따라서 실제로 지난 수년에 비해서 농산물보조계획에 대한 지출액은 증가하지 않을 것으로 내다보인다. 하지만 지출 형태가 바뀔 뿐만 아니라, 지불한도를 포함해서 대다수 특별규정들이 상·하원 농업법안간에 또는 현행 법률과 상당한 차이를 보일 것이다.

하원 농업법안(House bill)은 735억 달러 이상을, 상원 농업법안(Senate bill)은 796억 달러 이상을 향후 10년 동안 인가할 것이다. 또한 향후 5년 동안 품목별 보조계획에 하원법안은 251억 달러를, 상원법안은 305억 달러를 추가 지출할 것이다.

상·하원의 법안들은 토지휴경조치나 환경보전기준을 달성하는 영농관행을 대상으로 농가에 대한 보조를 증액할 것이다. 또한 이들 법안들은 보전유보계획(CRP)의 대상면적을 3,640만 에이커에서 3,920만 에이커(하원안), 혹은 4,110만 에이커(상원안)로 상향 조정하고, 환경질장려계획(Environmental Quality Incentive Program, EQIP)에 대한 연간 보조금을 2억 달러에서 12-15억 달러로 상향 조정할 것이다. 뿐만 아니라 상원 농업법안은 연간 에이커당 보조금(생산을 유지하는 농지를 대상으로 보전 수준이 상급수준인 경우 50,000 달러, 중급수준인 경우 35,000 달러, 하급수준인 경우 20,000달러 보조)을 제공하는 보전안보계획(Conservation Security Program, CSP)을 신설하고 있다.

수출보조계획의 경우 두 농업법안은 지난 수십년 동안 거의 사용된 바 없지만 WTO 허용한도 내에서 수출진흥계획(Export Enhancement Progrma, EEP)을 인가하고 있다. 뿐만 아니라 식량보조계획, 신용보조계획을 계속 인가하고 있으며, 수출판촉계획(Export Promotion programs, EPP)에 대한 지출을 2배로 증액하고 있다.

품목별 규정들은 최근 이루어진 특별 추가조치나 1996년 농업법에서 다소 변화될 것으로 예상되며, 이런 변화양상을 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 하원 농업법안은 다른 작물에 비해 대두 재배를 부추긴 1996년 농업법의 실정을 인정해 대두의 융자단가를 인하한 것을 제외하고 융자계획을 거의 변화시키지 않았다<표 2>. 하지만 상원 농업법안은 다른 작물의 융자단가를 인상함으로써 이런 실정을 바로잡고 있다. 상원의 이러한 조치는 상당한 예산이 소요될 것이며, WTO와의 마찰이 예상된다.

표 2 상·하원 융자단가
품목	하원안	상원안
밀($/부셸) 옥수수($/부셸) 대두($/부셸) 면화($/파운드) 쌀($/백파운드)	2.58 1.89 4.92 0.5192 6.50	2.9960 2.0772 5.1931 0.5493 6.4914

다음으로, 2002년 신농업법은 1996년 농업법의 직접지불을 계속 시행할 것이다. 상·하원의 직접지불 단가는 <표 3>과 같다. 하원 농업법안은 1996년 농업법(FAIR Act)에 따라 직접지불단가를 고정시킨 반면 상원 농업법안은 직접지불 단가를 대폭 인하했다. 상원은 보조를 1996년 농업법에 근거한 생산중립 직접지불계획에서 마케팅론을 통한 직접지불계획으로 전환했다.

상·하원 농업법안에서 농민들은 1998-2001년 동안 직접지불 대상 기준면적을 특정 작물의 평균 식부면적으로 조정할 수 있다. 지불단수(payment yield)는 하원 농업법안에서 조정되지 않았지만, 상원 농업법안에서 1998-2001년 평균으로 조정하고 있다. 하원법안은 현행 법률에서 적용한 것처럼 기준면적의 85%를 지불하며, 상원법안은 기준면적의 100%를 지불한다. 이처럼 지불기준을 조정하는 것은 생산중립 직접지불에 대한 WTO의 규정을 위반할 뿐만 아니라, 관련 계획들이 허용대상 항목에서 감축대상 항목으로 전환될 수 있기 때문에 WTO와 분쟁소지가 있다. 즉 지불기준이 조정될 경우 농민들은 보조를 받기 위해서 식부면적이나 단수를 증가시킬 수 있기 때문이다.

표 3 상·하원 직접지불단가
품목	하원안	상원안
		2002/03	2004/05	2006
밀($/부셸) 옥수수($/부셸) 대두($/부셸) 면화($/파운드) 쌀($/백파운드)	0.53 0.30 0.42 0.0667 2.35	0.45 0.27 0.55 0.13 2.45	0.225 0.135 0.275 0.065 2.40	0.113 0.068 0.138 0.0325 2.40
주: 지불기준은 두 법안간에 상이함.

마지막으로 1996년 농업법 이전의 계획과 유사한 목표가격 부족불지불제(target price deficiency payment program)가 다시 부활되었으며, 2002년 신농업법에도 적용되고 있다. 새로운 계획에 적용된 상·하원의 목표가격은 <표 4>와 같다. 하원은 더욱 높은 목표가격을 제시하고 있는 반면, 상원은 하원 농업법안에서 상정한 높은 융자단가를 근거로 이런 보조에 대한 지출을 감소시키고 있다.

표 4 상·하원 반순환소득지불 목표가격
품목	하원안	상원안
밀($/부셸) 옥수수($/부셸) 대두($/부셸) 면화($/파운드) 쌀($/백파운드)	4.04 2.78 5.86 0.736 10.82	3.4460 2.3472 5.7431 0.6739 9.2914
주: 지불기준은 두 법안간에 상이함.

이런 새로운 반순환소득지불제(counter-cyclical payments)는 개별 작물에 대한 □평균시장가격+생산중립 고정지불단가□와 목표가격간의 차액을 보상하는 제도이다. 또한 각 품목에 대한 지불액은 하원의 경우 □지불대상 기준면적의 85%×지불단수□, 상원의 경우 □지불대상 기준면적의 100%×지불단수□로 산출한다. 또한 직접지불제(AMTA payment)에서처럼 지불면적에 대한 조정은 상·하원법안에서 모두 허용하고 있는 반면 지불단수에 대한 조정은 상원법안에서만 허용하고 있다.

WTO의 우려가 예상됨에 따라서, 상·하원법안은 품목별 지원에 대한 총지출액이 UR 농업협정에서 미국 정부가 수락한 허용한도를 초과할 경우 농업부(USDA)가 지출액을 충분히 감축할 수 있도록 규정하고 있다.

3. 농산물무역 및 WTO 농업협상에 대한 시사점

2002년 신농업법(2002 Farm Bill)이 국제무역과 무역협상에 대해 제시하는 시사점은 주로 다양한 지불계획에 내포된 생산보조에 중점을 두고 있으며, ① 세계 농산물 공급 및 가격에 미치는 효과, ② URAA 규정 준수여부, ③ 현행 협상과정에서 미국과 기타 세계국가의 협상입장에 미치는 효과 등과 관련하여 찾아볼 수 있다.

2002년 신농업법 제정에 따라 세계 농산물 시장에서 향후 추가될 생산량 수준, 이런 생산량 수준이 세계 농산물가격에 미치는 효과 등과 관련된 농산물 공급효과는 그 영향이 간접적이고, 관련 품목뿐만 아니라 정책이 다양하기 때문에 분석하기 어렵다.

2002년 신농업법이 세계시장가격에 미치는 전체 효과는 다음과 같다. 옥수수, 밀, 면화 가격은 다소 하락할 것이며, 대두 가격은 융자지불에 대한 혜택이 감소되기 때문에 변화가 없거나 다소 상승할 것으로 전망된다. 한국과 같은 농산물 수입국과, 특히 한국의 제과산업과 축산업은 가격하락에 따라 혜택을 받게 될 것이다. 하지만 미국의 식부면적에 미치는 효과가 미미하기 때문에 이들 효과는 크지 않을 것으로 보인다. 세계 농산물 시장에서 쌀 가격은 세계 쌀시장에서 차지하는 미국의 역할이 미약하기 때문에 변동하지 않을 것으로 내다보인다.

미국의 지불계획들이 어떤 항목에 포함되어야 하는지는 WTO의 주요 쟁점사항이다. WTO 규정과 관련해서 지불단수와 기준면적에 대한 조정은 이 지불계획이 WTO 감축대상보조에 속해야 한다는 우려를 낳을 수 있다. 만일 미국이 이런 보조가 허용대상보조라고 주장한다면 상당한 문제가 제기될 것이다. 그럼에도 이런 보조들은 실제 보조자격을 얻기 위해서 특정 품목을 재배하도록 요구하지 않기 때문에 특정품목을 대상으로 하는 것 아니다. 직접지불(AMTA payments)과 같이 식부면적이나 단수를 조정하는 것이 URAA의 규정에 위배되기 때문에 이들 보조들은 특정품목의 생산과 연계되지 않는 감축대상(non-commodity-specific amber)으로 분류될 수 있다. 새로운 반순환소득지불제(counter-cyclical payments)도 생산과 연계되지 않는 감축대상으로 분류될 가능성이 있으며, 새로운 보전지불 문제 또한 논쟁의 여지가 있다.

농민들이 자신의 농업관행을 다소 조정함으로써 면적당 보조를 받을 수 있기 때문에 이들 보조는 실제로 식부면적을 증가시킬 가능성이 있다. 따라서 이들 보조는 특정품목의 생산과 연계되지 않는 보조로써 감축대상보조에 속하지만, 이들 보조는 보전계획지불(conservation program payments)에 속하기 때문에 미국은 이들 보조가 허용대상보조에 속한다고 주장할 수 있다.

이들 보조총액은 UR 농업협정에서 허용하는 최소허용보조(de-minimis)의 상한을 초과할 가능성이 있다. 이런 문제를 피하여 미국의 지원계획이 합법적인 방식으로 시행될 수 있도록 하기 위해서는 작물보험이나 반순환소득지불과 같은 보조를 품목 특정(product-specific) 보조로 전환하는 것이다. 물론 이것은 현재 AMS에 보고된 특정 품목의 생산과 연계된 감축대상보조(product specific amber support)의 문제를 야기 시킨다. 이런 문제에 대한 해결 방안은 땅콩, 설탕, 유제품에 대한 가격지지정책을 조정하는 것이다. 이런 품목의 경우 실질적인 보조수단은 수입장벽이다.

그러나 AMS가 지지가격(support price)과 고정된 세계기준가격(world reference price)간의 차이로써 산출되기 때문에 유제품에 대한 AMS는 생산자들이 받는 혜택에 비해서 상대적으로 큰 편이다. 따라서 가격지지정책의 전환을 통해서 생산자에게 보상하고, 그럼으로써 미국의 AMS를 50억 달러 이상 하락시킬 수 있다. 한편 특정상황에서 농업부(USDA)는 WTO의 농업협정 의무를 이행하는데 2002년 신농업법에 포함된 면책조항(escape clause)을 활용할 가능성이 있다.

2002년 신농업법이 WTO의 주요 관심대상이라는데 의심의 여지가 없다. 대다수 국가들은 미국이 지난 40여 년 동안 농가보조를 확대한 것에 대해 상당한 이의를 제기해왔다. 현재 무엇보다 중요한 것은 URAA의 이행준수 여부보다 2002년 신농업법이 현행 WTO 협상에서 미국이 취할 입장과 전략에 미치는 효과이다.

미국은 협상과정에서 시장개방 확대, 수출보조 폐지, 왜곡적인 국내보조 감축 등의 전통적인 협상안을 제안할 것이다. 미국이 미래에까지 농가보조를 확대하도록 규정한 농업법을 시행하고, 농업정책의 반 이상을 차지하는 농가정책의 기본방침이 시장의 힘으로부터 농민을 분리하는 것이라면 이런 시도는 불가능할 것이다. 그러므로 협상가들은 시장을 개방하는데 노력하기보다는 미국의 농가지원계획을 보호하는데 노력해야 할 것이다. 또한 협상가들은 실제로 미국 납세자, 소비자를 포함한 경제전반의 이해관계를 배제하고 장기 미국 농가의 경제이득을 보호하기보다는 미국의 농가지원계획을 보호하는데 노력을 기울여야 할 것이다.

대다수 국가들은 미국이 자국의 농민들을 보호할 경우 세계시장의 국경장벽을 낮추는 것이 어렵다는 것을 알게될 것이다. 따라서 비록 미국이 계속해서 기본적인 시장개방 방침을 고수할지라도, WTO 회원국들은 미국 정책을 변화시키도록 대응할 것이다. 국경조치보다 국내보조에 대해 보다 중점을 두는 것은 미국의 입장에서 불리하게 작용할 것이다. 미국은 2002년 신농업법이 제정됨에 따라 케언즈 그룹(Cairns group)간의 비공식적인 연대가 회복할 수 없을 정도로 와해될 수 있음을 우려하고 있으며, 이는 세계 농산물 교역 확대 문제보다 더 심각한 문제로써 간주하게 될 것이다.

물론 이러한 미국의 취약한 협상입장은 농산물 시장개방의 폭을 가능한 최소화하길 원하는 한국의 농업협상에 유리하게 작용할 것이다. 더욱이 EU와 케언즈 그룹의 관심이 미국 농업지원계획에 쏠리게 될 것이다. 결국 현행 무역협상, 관세인하, 관세할당제(TRQ) 개혁, 국제 농산물 시장개방 등의 현안에 대한 농업협상의 진행이 지체될 것이다.

(김상현 ksh3615@krei.re.kr 02-3299-4369 국제농업연구실)

주＞이 자료는 「미국 신농업법 입법동향에 관한 국제세미나」(한국농촌경제연구원,  2002. 4. 19) 자료 중 □The U.S. Farm Bill and the WTO＞Implications for Korea"을 번역, 정리한 것임.