영국, 2001년도 구제역 대응조치 평가

구제역이 완전히 가라앉지 않고 있는 상황에서 축산 관계자들을 바짝 긴장하고 있다. 지난 해 구제역으로 인해 막대한 피해를 입었던 영국의 경험은 구제역이 단순한 가축전염병이 아니라 적절한 대응조치가 이루어지지 않는 경우에는 국가 전체의 축산기반을 파괴하고 국민경제에 막대한 영향을 줄 수도 있는 긴급사태라는 점을 일깨워준다. 지난 6월 18일 영국 정부는 작년 2월부터 9월까지 8개월 동안 영국 전역을 휩쓸고 간 구제역 사태 대응조치에 대한 평가보고서를 발표했다. 이 평가보고서는 대략 600만 마리의 가축들을 살처분해야 했으며, 축산부문 뿐만 아니라 농촌관광 부문에서도 심대한 피해를 입어야만 했던 뼈아픈 경험에 대한 반성을 담고 있어 우리에게도 많은 시사점을 남기고 있다. 여기에서는 이 평가보고서의 내용을 요약, 전달한다.

1. 배경

2001년 2월 19일 에섹스(Essex) 지방의 한 도축장에서 의사구제역 발병이 신고되었고, 그 다음날 진성으로 판정되었다. 이때부터 시작해서 2001년 9월 구제역이 근절되기까지, 600만두 이상의 가축들이 도축되었다. 이 가운데 400만두는 구제역 방역이라는 직접적인 목적 하에 도축되었으며, 200만 두는 축산농가들의 경제적 위기를 타개하기 위한 복지 차원에서의 이유로 도축되었다. 이에 따른 공공부문의 직접 비용 지출은 약 30억 파운드(5조 4000억 원) 이상, 민간부문의 비용 지출은 약 50억 파운드(9조 원) 이상에 달할 것으로 추산되고 있다.

2001년 2월 20일 구제역 발생이 확인되었을 당시에는 이미 최소 57개 농가들이 구제역 바이러스에 감염된 상태였다. 구제역은 급속한 속도로 확산되어 44개 카운티(county) 2000개소에서 발병이 신고되기에 이르렀다. 구제역의 규모와 그 영향은 막대한 것이었다. 2001년 구제역 발생 이전까지 영국에서 가장 최근의 사례였던 1967년에서 1968년 사이에 발생했던 구제역 사태보다도 훨씬 더 큰 규모였다. 구제역 사태가 가장 심각하게 전개되고 있었던 2001년 4월 중순에는 수의사, 군인, 현장지원단 등 1만 명 이상의 인력이 구제역 방역사업에 투입되었다. 일일 최고 10만 마리의 가축들이 도축되기도 하였으며, 이는 매우 방대하고 복잡한 물류체계의 작동을 수반한 것이었다. 구제역 발병으로 인해 가장 큰 경제적 피해를 본 것은 관광부문이었다. 구제역 발생 초기에 지방자치단체들은 관할 지역 내에서 관광객들의 도보여행을 통한 진입을 차단하였으며, 대중매체를 통해 전파된 가축들의 대량 도축광경을 담은 이미지들은 관광 수요를 급격하게 위축시켰다.

구제역 사태는 32주 동안 지속되었으며, 쿰브리아(Cumbria) 지방의 애플비(Appleby) 인근 농장에서 2001년 9월 30일 구제역 발병이 마지막으로 확인된 이후로 발병하지 않고 있다. 2002년 1월 22일, 영국은 국제수역사무국(The Office Internationale des Epizooties, OIE)으로부터 구제역 청정국 지위를 재승인 받았으며, 2002년 2월 5일에는 EU 집행위원회가 육류 및 가축 수출 제한조치를 해제했다.

축산농민들에 대한 보상이나 기타 지원금액은 거의 14억 파운드(2조 5400억원)에 달할 것으로 추산된다. 구제역을 근절하기 위해 자재 등의 물품을 구입하거나 용역을 구하는 데에 소요된 비용을 포함한 직접비용은 약 13억 파운드에 달했다. 공공부문의 기타 비용지출은 3억 파운드에 달했다. 민간부문에서는, 구제역 발병으로 인해 가장 많은 영향을 받은 분야는 농업, 식품공급사슬, 식품서비스 부문이었는데 이들 부문에서 발생한 순비용은 6억 파운드 정도였다. 그리고 관광부문과 농업 지원부문 산업에서는 각각 45억 파운드와 54억 파운드 정도의 수입 손실이 있었던 것으로 추산된다. 영국 재무성은 구제역으로 인한 순수한 경제적 영향은 영국 GDP의 0.2% 정도(약 20억 파운드)일 것이라고 밝힌 바 있다.

영국 환경식품농촌부(The Department for Environment, Food and Rural Affair)가 이번 구제역 사태를 해결하기 위한 대응조치들을 주도했다. 여타의 다른 정부부처들과 기관들 또한 참여했으며, 농민들과 민간부문의 용역업자들과 자원봉사자들, 이익단체들 또한 중요한 역할을 수행했다. 구제역 사태 초기부터 총리실과 내각 전체가 긴밀하게 개입했다. 내각은 구제역 상황의 전개과정과 질병 통제상황의 진척사항 등에 대해 정규적인 브리핑을 받았다. 영국 정부의 우선순위는 필요한 자원이 무엇이든 간에 총동원하여 구제역과 싸우는 데에 있었다. 영국 정부의 관점은 구제역 사태를 최대한 빨리 종지부를 찍어야만 그만큼 경제적 손실을 최소화할 수 있다는 것이었다.

2. 구제역 대응조치 평가의 주요 결론

2.1. 구제역 발병 가능성에 대한 준비

⑴ 2001년도 구제역 발병의 규모와 성격은 예상치 못했던 것이었다.

영국에서 의사구제역이 진성으로 판명된 이틀 뒤에 구제역 발병의 진원지인 양돈농장이 발견되었다. 그러나 그곳은 이미 수주일 전부터 구제역에 감염되어 있는 상태였음이 거의 분명했다. 구제역 바이러스의 주된 전파 동물은 양이었다. 그런데 양은 구제역의 감염 징후를 파악하기가 어려운 동물이다. 그리고 구제역이 발병한 시기는 1년 중에서도 많은 수의 양들이 이동하고 판매되는 시기였다.

결론적으로 구제역은 그 최초 발병 사례가 추적되었을 당시에 이미 영국 전역에 걸쳐 광범위하게 그 씨앗을 뿌리고 있었다는 것이다. 영국 환경식품농촌부 당국은 이번 구제역 사태의 사상 유례없는 성격에 비추어볼 때 기존의 위기조치계획으로는 사태를 예방할 수 없었음이 분명하다고 판단하고 있다. 영국 외 다른 나라들의 수의관련 고위 관료들과 EU 집행위원회의 보건 및 소비자보호 총국 또한 영국에서 발생한 구제역 사태의 성격과 규모는 어떤 국가도 그러한 환경 하에서는 대항할 수 없는 성질의 것이었다고 논평하고 있다. 많은 국가들이 2001년도의 영국의 경험을 타산지석으로 삼아 자국의 구제역 위기조치계획을 수정보완하고 있다.

⑵ 영국 당국은 EU의 요구사항을 충족시키는 위기조치계획을 준비해두고 있었다.

영국의 구제역 위기조치계획은 영연방 전체에 걸친 계획과 지방자치단체 수준의 계획, 그리고 수의사 및 관련 종사자들을 대상으로 하는 구제역 발병 시에 취해야 할 현장조치에 대한  수시 현장 교육으로 구성되어 있다. 이 계획은 1993년에 EU 집행위원회로부터 승인받은 것이었으며, 2001년에 구제역 사태가 일어날 시점까지 여러 차례 다양한 방식으로 보완되어 온 것이었다. 이 위기조치 계획은 구제역이 상대적으로 드물게 발병한 지역에 적용되었다.

한편, 구제역이 심각하게 확산되고 있는 지역에서는, 이미 기존의 위기조치계획을 적용할 틈도 없었다. 그러한 지역에서의 사상 유례 없는 규모의 구제역 발병이 의미하는 바는, 위기조치계획에 의해 준비해두고 있던 자원들은 막상 구제역 사태가 일어나고 나서는 급속하게 고갈되었다는 점이다.

⑶ 당국의 위기조치계획은 이와 같은 큰 규모의 구제역 사태에 충분한 대응을 할 수 없는 것이었다.

현실적으로 볼 때, 어떠한 위기조치계획도 이번과 같은 구제역 사태를 해결하는 데에는 미흡할 수밖에 없었을 것이다. 그러나 더욱 철저한 위기조치계획을 준비해두고 있었다면, 영국 환경식품농촌부는 보다 나은 대응을 할 수 있었을 것이다. 향후에 있을 수도 있는 구제역 발병에 대한 위기조치계획을 보완하는데 있어, 2001년도의 구제역 사태로부터 배운 교훈들은 다음과 같이 정리할 수 있다.

① 백신 접종이 지니는 의미에 대해 보다 완전하게 검토했어야 한다.

구제역을 방지하거나 확산을 완화시키기 위한 목적의 일상적인 백신 접종은 EU 내에서는 불법이다. EU 법규는 적절하다고 승인된 경우에 한해서만 응급조치로 백신을 접종하는 것을 허용하고 있다. 구제역이 발병하기 이전에 영국 환경식품농촌부는 응급 백신접종에 대해 세부적인 계획을 가지고는 있었지만, 그것을 지방의 수의사무소들에 하달하지는 않았다. 그 이유는 백신 접종 프로그램은 전국적으로 상호 협조를 통해 실행되어야 하는 것이며 EU 집행위원회로부터 세부적인 내용에 대한 동의를 얻어야만 하는 일이었기 때문이다.

구제역 발병이 최고조에 이르렀을 때에 가서야 비로소, 당국은 제한된 범위 내에서 응급 백신 접종을 허가했다. 당국은 쿰브리아, 덤프리즈(Dumfries), 갈로웨이(Galloway), 그리고 가능하다면 데본(Devon) 지역에까지 소에 백신을 접종하려는 계획을 마련하기 시작했다. 그러나 이에 필요한 농민, 수의사, 소매업자, 식품제조업자들의 지원이 잘 이루어지지 않았으며, 백신 접종 프로그램은 결국 더 이상 진행되지 않았다.

② 위기조치계획은 가장 가능성이 크다고 판단되는 시나리오에 토대를 둔 것이지만, 있을 수도 있는 그 밖의 시나리오는 검토되지 않았다.

EU 집행위원회 지침의 연장선상에서 마련된 영국 환경식품농촌부의 위기조치계획은 동시에 10개소 이상의 장소에서 구제역 감염이 발생하지는 않을 것이라는 가정에 근거한 것이었다. 1990년대에 유럽에서 발생한 대부분의 구제역 사태들은 처음에는 소수의 감염 사례 수를 동반했기 때문에, 영국 환경식품농촌부 또한 이러한 상황을 근거로 위기조치계획을 마련했던 것이다. 구제역 사태가 발생하기 전에 국제 수의학계에서는 영국에서 대규모 구제역 발병 사태가 일어날 가능성은 적은 것으로 보고 있었다.

환경식품농촌부는 만일 2001년도에 10개소 미만의 지역에서 구제역이 발병했다면 기존의 위기조치계획 또한 잘 실행되었을 것이라고 믿고 있다. 그러나 최초의 구제역 발병이 판정되기 전에 이미 최소 57개소에서 구제역이 감염되어 있었다. 구제역의 대규모 동시 발병이라는 시나리오를 검토해두지 않았던 결과는, 주지하다시피 농업 외 부문에까지 막대한 경제적 피해를 안겨다주는 상상을 초월하는 것이었다.

③ 1999년도의 환경식품농촌부의 내부 보고서에 제시된 몇 가지 정책제언들을 제외하고는 과거의 동물위생 분야 보고서들에 제시된 거의 모든 제언들이 위기조치계획에 반영되어 있었다.

영국 환경식품농촌부의 구제역 위기조치계획은 1967-1968년 구제역 사태 때에 작성된 노덤버랜드 보고서(the Northumberland report)에 제시된 대부분의 정책 제언들을 수용한 것이었다. 영국 환경식품농촌부는 노덤버랜드 보고서가 작성된 30년 전부터 지금까지 그 내용을 위기조치계획에 전부 수용하면서도 꾸준히 개선작업을 해왔다고 밝혔다.

한편, 주 수의사무국(State Veterinary Service)들이 구제역을 포함한 예기치 못한 전염병 발병에 대해 어느 정도의 대비태세를 갖추고 있는지를 조사했던 1998-99년도의 드러몬드 보고서(the Drummond report)는 지역마다 대비태세에 있어 상당한 수준차이가 있다고 보고하고 있다. 지방 수준에서는 구제역 위기조치계획이 실제로는 개선되지 않았는데, 그 이유는 다른 사업들에 우선순위가 부여되거나 인력자원이 제한되어 있었기 때문이다.

드러몬드 보고서는 만약의 경우 다수 지역에서 동시에 구제역이 발병할 경우에 구제역이 급속하게 확산되고 주 수의사무소들의 자원만으로는 그것을 감당할 수 없을 것이라는 점을 지적하고 있었다. 2000년 7월, 영국 환경식품농촌부는 구제역 위기조치계획의 많은 부분을 개선했지만, 드러몬드 보고서가 지적했던 핵심적인 부분들은 건드리지 않았다.

④ 위기조치계획을 준비함에 있어 축산부문 이해당사자들의 공식적인 자문을 구하지 않았다.

심각한 가축질병 발생 사태에 맞서 싸우기 위해서는 환경, 공중보건, 교통, 군, 농촌, 관광 등을 담당하는 여러 정부 부처들간의 효과적인 협력이 필요하다. 질병과 그 광범위한 영향에 대처하기 위한 모든 전략은 그러한 정부 부처들간의 긴밀하고 적극적인 협력에 성패가 달려있다.

그러나 국가적인 위기조치계획을 마련하고 구제역에 대한 교육활동을 추진하는 과정에서 환경식품농촌부는 다른 여러 이해당사자들, 즉 이미 언급한 정부부처 외의 부처들과 지방자치단체, 농민단체, 수의학 전문가 등의 공식적인 자문을 구하지 않았다.

⑷ 구제역이 근절된 이후, 영국 환경식품농촌부는 위기조치계획을 수정 보완하는 후속조치를 진행중이다.

환경식품농촌부는 기존의 지방수준에서의 구제역 위기조치계획과 수의관련 지침들을 수정하고 2001년도 구제역 사태로부터 얻은 교훈들을 부처 내부 시행규칙에 반영하는 작업을 진행하고 있다. 이 위기조치계획은 영국 정부가 위임한 독립적인 전문가들의 제언에 입각하여 수정될 예정이다. 현재 개정 중인 구제역 위기조치계획의 세부 내용들 중 핵심은 다음과 같은 것들이다.

위기조치계획은 국가적 수준과 지방적 수준으로 나뉘어져 각각에 대해서 위기대응조직구조, 커뮤니케이션 경로, 담당자들의 역할과 책임 등을 새로이 규정할 것이다.

의사 구제역 발생 사례는 황색 경보, 진성 구제역 판정의 경우는 적색 경보 등으로 구분하여 보고하며 각각의 경보에 수반되는 활동지침들을 규정하는 경보체계의 윤곽을 구성하고 있는 중이다.

질병 경보에 따른 대응조치들은 금색, 은색, 동색 명령 계통에 따라 통제될 것이다. 금색 명령계통을 통해서는 전략적인 수준의 명령하달이 이루어지며, 은색의 경우에는 전술, 동색의 경우에는 업무시행 수준의 명령하달이 이루어질 것이다.

국가적인 수준에서 합동조절센터(Joint Co-ordination Center), 질병비상통제센터(Disease Emergency Control Center), 구제역 프로그램 위원회(FMD Programme Board), 조절위원회(Co-ordination Committee)의 역할에 대한 재검토가 진행되고 있다.

초동대응과 책임을 명확하게 규정하기 위한 절차도를 작성중이다.

이 외에도 자원, 교육훈련, 시설, 정보기술, 조달, 수매, 처분, 혈청, 재무, 회계, 정보관리, 의사소통, 공보, 질병인지, 관련자 참여, 백신접종, 위생 및 안전성, 위기조치계획 점검 등과 같은 여러 이슈들에 대한 상세한 검토와 수정작업을 진행중이다.

2.2. 구제역 발병시의 대응

⑴ 일부 지역에서는 신속하게 구제역을 근절할 수 있었다.

관할지역에서 구제역이 발생한 18개 질병통제센터 중 절반의 관할지역에서는 최초 진성 구제역 판정에서부터 최후 구제역 발병까지의 기간이 두 달 이하였다. 환경식품농촌부는 또한 많은 지역에서 구제역이 더 확산되는 것을 차단할 수 있었다. 영국 전역에 걸친 구제역 사태는 7개월 만에 종식되었으며, 이는 1967-1968년 사이에 소규모로 발생했던 구제역 사태 당시와 동일한 기간이다.

⑵ 구제역 대응조치에 필요한 인력이 너무 부족했다.

환경식품농촌부의 직원들과 구제역 통제 캠페인을 지원했던 많은 사람들의 헌신과 노력으로 구제역은 근절되었다. 현장에 투입되었던 인력들은 열악한 조건 속에서 장기간 동안 과로를 감수하면서 작업을 진행했다. 행정공무원들 또한 과로하였으며, 임시 숙소에서 탈진하는 사람들도 있었다.

⑶ 구제역 사태가 최악의 상황으로까지 진행된 지역에서는 상황에 대처함에 있어 심각한 문제점들이 있었다.

구제역이 발견되기 이전에 전국에 걸쳐 이미 그 씨가 뿌려져 있는 상황에서 급속도로 확산됨에 따라, 환경식품농촌부의 자원들이 총동원되었다. 결론부터 말하자면, 구제역 사태 초기의 몇 주 동안 사이에 벌써 자원이 고갈되어 구제역 진단, 살처분, 감염되거나 노출된 동물들의 처분 등의 작업이 지연되었다. 시간이 지나면서 경험이 축적되었고, 환경식품농촌부는 그러한 현장 애로사항들을 처리할 수 있는 새로운 통제수단들을 발전시켰다. 당시에 환경식품농촌부가 직면했던 문제점들과 그에 대한 대응수단들 몇 가지를 지적하자면 다음과 같다.

① 구제역 사태가 진행되어감에 따라 조직구조가 개선되었다.

대응조치는 처음에는 환경식품농촌부 소속 수의사들의 지휘 하에 이루어졌다. 그러나 2001년 3월 중순 경, 구제역의 발병 규모가 커지면서 주 수의사무국에는 과도한 요구가 집중되었고, 결국 새로운 대응조치 조직구조를 도입하였다. 내각 상황실(Cabinet Office Briefing Room)이 설치되었고, 환경식품농촌부 본부에 있는 합동조절센터가 이를 지원하였다. 그리고 고위 관료들이 지역통제관으로 임명되어 주요 질병통제센터로 부임하였다.

이와 같은 새로운 조직구조 도입으로 인해 주 수의사무소 소속 수의사들은 수의사로서의 본연의 업무에 더 많은 시간을 할애할 수 있게 되었다. 그리고 자원의 병목현상, 특히 살처분과 가축 처리에 종사하는 인력들에 대한 업무집중 현상 또한 완화시킬 수 있었다. 기구간 협력과 조정을 촉진하기 위한 수단들도 강구되었으며 이해당사자들간의 의사소통 또한 개선되었다.

② 다른 기관들이 참여하는 데에는 시간이 걸렸다.

구제역의 규모와 그 영향이 너무도 막대해서 여타 정부부처와 기관들, 지방정부, 민간단체, 이해관계가 있는 여러 민간조직들이 대응조치에 참여하게 되었다. 구제역과 싸우는데 있어 이들 모두가 중요한 기여를 했다. 초기부터 군부대에 정보가 제공되었으며 환경식품농촌부와 정규적인 모임이 이루어지곤 했다. 환경식품농촌부는 구제역 발병 3주 후에야 군부대에 지원을 요청하였는데, 초기에는 군부대의 참여를 필요로 하는 정도의 상황이라고는 판단하지 않았기 때문이다. 구제역 대응조치를 지원함에 있어 군은 핵심적인 역할을 수행했다. 특히 살처분, 수송 등과 관련하여 인력 및 물류 지원에 중요한 공헌을 했다.

③ 환경식품농촌부는 수의사의 심각한 부족현상을 극복했다.

수의사들은 구제역 진단, 살처분 과정의 감독, 농민에 대한 자문 등에 있어 중요한 역할을 수행했다. 2001년도 구제역 발병 초기 몇 주 동안에는 수의사들이 매우 부족하였으며 이는 구제역을 통제하는 일에 차질을 빚었다. 2001년 2월 23일 이후로는 수의사들이 비상대기하도록 조치되었다. 그 이후로 수의 관련 자원들이 형성되기 시작했으며, 환경식품 농촌부는 구제역 상황에 대응하는데 충분한 수의사들을 확보할 수 있었다.

④ 2001년 2월 23일부터 시작된 전국적인 차원에서의 가축이동 제한 조치는 구제역의 확산이 심화되는 것을 방지할 수 있었다.

구제역에 감염된 동물 이동을 금지하는 것은 질병통제에 있어 매우 중요한 요소인데, 이는 동물과 동물의 직접적인 접촉이야말로 가장 빠른 바이러스 전파 경로이기 때문이다. 환경식품농촌부는 2001년 2월 21일에 최초 감염장소를 중심으로 인근 지역에서의 국지적 가축이동 제한 조치를 실시했다. 그리고 2월 23일에는 전국적 차원에서의 가축이동 제한 및 가축시장 폐쇄 조치가 실시되었다. 이러한 조치들은 구제역이 지리적으로 더욱 넓은 범위로 확산되는 것을 방지하기 위한 것이었다.

환경식품농촌부는 초기에는 전국적인 차원의 가축이동 제한 조치를 시행하지는 않았는데, 국지적인 이동 통제만으로도 구제역을 통제할 수 있다고 믿었기 때문이다. 그때까지만 해도 전국적인 수준의 가축이동 제한 조치는 고려되지 않았는데, 그 이유는 환경식품농촌부가 당시의 상황에서는 전국적인 차원의 제한 조치를 정당화할만한 구제역 발병 상황을 포착하지 못하고 있었기 때문이다.

⑤ 지방 수준의 질병통제수단이 불완전하게 작동했기 때문에 구제역 확산을 저지하는데 비효과적이었다.

구제역 발병 2주 후부터는 주로 발병지로부터 반경 3km 이상 떨어진 곳에서 구제역이 발생하였다. 환경식품농촌부는 이렇게 구제역이 확산된 데에는 몇몇 농민들이 생물학적 안전성 기준을 제대로 준수하지 않은 것이 중요한 요인으로 작용했다고 판단하고 있다. 나중에는 더욱 엄격한 생물학적 안전성 통제를 위해 □감염제한지역(Restricted Infected Areas)□을 설정하게 되었다. 이렇게 강화된 통제조치는 구제역 종식에 중요한 도움을 주었다.

⑥ 환경식품농촌부는 구제역 확산을 저지하기 위해 발병지역 인근 지역의 가축들을 선택적으로 살처분하였다. 이러한 조치는 큰 논란을 불러 일으켰다.

2001년 3월 중순 경, 정부의 과학 자문위원들은 환경식품농촌부가 구제역의 조기진압에 실패했기 때문에 새로운 발병 사례수가 기하급수적으로 증가할 것이라는 근거를 제시했다. 환경식품 농촌부는 이러한 자문에 대해 구제역 감염장소에 인접한 모든 장소에 있는 감염이 의심되는 동물들에 대한 살처분을 시작했다. 이러한 조치는 구제역 통제에 도움을 주기는 했지만, 구제역에 노출되었으나 감염 징후를 보이지는 않는 많은 가축들을 살처분하는 일이기도 했다. 이러한 조치는 여러 농민들과 관련자들로부터 상당한 저항을 받았다.

⑦ 환경식품농촌부는 어떤 경우에는 감염되거나 노출된 가축들을 신속하게 살처분할 수 없었다.

감염되었거나 감염될 위험에 처한 것으로 확인된 동물들은 구제역 확산 상황을 점검하기 위한 목적에서 신속하게 살처분해야 할 필요가 있었다. 그러나 초기 몇 주 동안 환경식품농촌부는 신속한 살처분을 할 수 없었는데, 그 주된 이유는 수의사가 부족했기 때문이었다. 2001년 3월 하순이 되어서야 살처분 조치가 신속하게 이루어지기 시작했다.

⑧ 살처분된 수백만 두의 가축을 처분하는데 있어 엄청난 물류상의 문제점들이 존재했다.

처리를 기다리는 살처분된 일일 가축 도체 물량은 2001년 4월 초 20만 두를 넘어섬으로써 최고조에 달했다. 가장 흔하게 활용된 처리방법은 소각과 매장이었다. 실제로 환경식품농촌부는 소각과 매장 등 모든 처리방법에 있어 곤경을 겪었다. 2001년 3월에는 많은 가축 도체들이 처리를 기다리며 산처럼 쌓인 상태로 남겨지는 상황이 벌어졌다. 그러나 이것은 대중매체를 통해 부정적인 이미지를 만들어냈으며 관광산업부문에 심각한 영향을 미쳤다. 매장을 통해 약 130만 두의 가축을 처리할 수 있었지만 대중들의 항의와 기술적인 문제로 인해 더 이상 매각장소를 확보할 수 없는 상황에 이르렀다.

⑨ 구제역 사태 동안 커뮤니케이션 및 정보 시스템은 큰 문제를 안고 있었다.

환경식품농촌부는 이 비상사태 속에서 현장으로부터 좋은 수준의 정보를 확보하고 핵심적인 메시지들을 확산시키는 데 어려움이 존재한다는 것을 알게 되었다. 국가적인 수준에서 환경식품농촌부는 초기부터 모든 이해당사자들을 구제역 대응조치에 참여시켰다. 그러나 지방적 차원에서는 지역 외부와의 커뮤니케이션이 처음에는 만족스럽지 못한 수준으로 이루어졌다. 때로는 환경식품농촌부가 지방의 의견을 경청하지 못하기도 했다.

2.3. 구제역 대응조치 비용의 관리

⑴ 농민들에 대한 보상을 집행하는데 어려움이 있었다.

농민들은 구제역 통제 목적에 따른 살처분에 대한 보상과 가축처리계획(Livestock Disposal Scheme)에 따른 살처분에 대한 지원금을 받았다. 그 보상 및 지원금 규모는 막대한 것이어서 정상적인 상황이라면 결코 있을 수 없는 비용지출을 초래했다.

⑵ 구제역대응조치를 위한 물자와 용역조달 비용이 매우 컸다.

많은 전문가들과 행정직원들이 영국 전역에 걸쳐 신속하게 파견되어야 했다. 광범위한 물자와 서비스들이 동원되어야 했지만 공급부족 상태에 시달렸으며 긴급한 수요를 충족시킬 수 없었다. 따라서 비용 및 자금 관리체계는 심각한 압박을 받게 되었다. 환경식품농촌부의 협상 지위는 많은 경우에 약화되었으며, 이는 조달에 있어 더 높은 비용을 초래했다.

다음은 구제역 대응조치를 위해 필요한 물자와 서비스를 조달하고 농민들에게 보상금을 지불하는 과정에서 겪어야 했던 많은 난제들을 요약한 것이다.

① 살처분 보상계획과 관련된 문제들로 인해 환경식품농촌부의 비용지출이 크게 증가했다.

환경식품농촌부는 농민들에게 가축 살처분에 따른 보상금을 11억 파운드(약 1조 9800억원) 이상을 지불해야 했다. 그 보상금 설정은 가축들을 더욱 많이 살처분할수록 시장 재개설시의 가축가격이 그만큼 상승할 것이라는 점을 반영해야 했기 때문에 시간이 흐를수록 더욱 높아지는 경향이 있었다.

② 표준 보상율을 설정한 것은 오히려 보상가격 상승에 기여했다.

보상금 액수를 평가하는 데에 걸리는 시간 지체로 인해 구제역 감염지역에서의 가축 살처분이 지연되자 환경식품농촌부는 2001년 3월 22일 살처분 가축 표준 보상율을 정했다. 당국은 개인적으로 산정한 보상금액보다는 이 표준보상율을 수용하는 농민들이 최소한 70%는 될 것으로 보았다. 그러나 실제로 표준보상율을 수용한 농민들은 4%에 불과했다. 대부분의 농민들은 표준보상율을 따르기 보다는 회계사를 선임하여 보상가격을 산정하고 청구하는 방식을 선호했다. 환경식품농촌부는 표준보상율이 바람직한 결과를 가져오지 못한다는 점을 인식하고 2001년 7월 30일에 철회했다.

③ 가축처리계획은 많은 농민들에게 도움을 주었지만, 관대한 보상수준은 초기 지급가능 규모를 초과하는 수요를 발생시켰다.

환경식품농촌부는 구제역에 직접적으로 영향을 받지는 않지만 가축이동 제한 조치로 인해 대안적인 축사나 목장으로 이동시킬 수 없거나 시장에 판매할 수 없는 가축들로 인해 고통을 겪고 있는 농민들의 부담을 경감시키기 위한 가축처리계획을 실시했다. 이 계획에 의해 농민들은 200만 두의 가축을 살처분하고 2억 500만 파운드(약 3700억원)에 달하는 지원금을 지급받았다. 이 계획을 수립할 당시에, 환경식품농촌부는 농민들이 가축을 보유하거나 시장에 판매할 수 있는 다른 모든 수단들을 추구한 후 다른 방책이 없을 경우에 최후의 수단으로 가축처리계획에 따른 지원금을 신청할 것으로 예상했다. 그러나 늘 그 예측대로 이루어진 것은 아니었다. 가축처리계획에 따른 지원금 지급율은 농민들에게 매우 매력적인 수준이어서 지원금 신청이 쇄도하는 사태에 이르렀다.

④ 많은 농민들과 농촌 기업들이 구제역 파급효과로 인한 비용손실을 입었다.

여러 농민들과 농촌기업들이 구제역 파급효과로 인한 손실분에 대한 보상을 받지 못했다. 농민이 소유한 가축이 구제역에 걸리지 않거나 구제역에 노출되지 않은 경우에는 어떤 보상을 받을 수도 없었다. 많은 농촌기업들 또한 구제역 발병으로 인한 악효과에 시달려야 했다.

⑤ 구제역 대응조치를 위한 물자와 용역 조달은 매우 비싼 값을 치르고 이루어졌다.

여러 요인들이 함께 작용하여 정상적인 상황에서라면 있을 수 없는 높은 수준의 정부 조달비용을 초래했다. 환경식품농촌부는 가능한 한 최대한 빨리 물자와 용역을 조달하기 위해 평소의 가격에 프리미움을 얹어주어야만 했다. 회계사, 도축업자, 민간 수의사들은 모두 높은 용역비용을 요구했다.

환경식품농촌부는 농민들에게 보상금 및 지원금을 지급하고 대응조치에 따른 물자와 용역을 조달하는 과정에서 경험했던 많은 어려움들 속에서 비용 및 재정을 관리함에 있어 다음과 같은 절차를 통해 문제점들을 개선해나갔다. 구제역 사태가 시작된 초기 몇 주간 동안 많은 어려움들을 겪은 끝에, 환경식품농촌부는 물자 및 서비스 조달비용을 통제하기 위한 많은 활동들을 전개했다. 계약 업무 전문 행정관료와 계량분석가들을 고용했으며, 구제역 대응조치의 비용 효과성을 증진시키기 위해 그들을 중심으로 한 팀을 구성하여 질병통제센터에 발령하였다. 그 결과 계약과 관련된 행정사무의 효율성이 상당히 증대되었으며 물자와 서비스를 조달하는데 드는 비용 또한 매우 감소시킬 수 있었다.  그리고 구제역 사태 동안 내내 환경식품농촌부는 보상금 등의 자금 지급을 강화하기 위한 절차를 밟아갔다. 보상금 지급만을 전담하는 행정단위를 설립하여 재정 및 회계 관리의 효율성을 증대시켰다.

3. 제언

이상과 같은 검토 내용들을 토대로, 다음과 같은 제언들을 도출할 수 있었다. 이 제언들은 특히 구제역 통제에 적용될 수 있는 것이지만, 다른 많은 가축 질병들을 통제하기 위한 조치들에도 적용될 수 있다. 환경식품농촌부는 다음의 제언들 중 상당 부분을 수용하기 시작했다.

⑴ 위기조치계획을 대폭 수정할 필요가 있다.

위기조치계획은 구제역 사태를 통해 우리가 파악하게 된 위험들에 대한 분석에 기초해야 한다. 위기조치계획은 발병의 성격, 규모, 확산 양상 등에 대한 여러 가지의 가정을 반영하는 것이어야 한다. 계획은 여러 가지의 질병 통제 수단에 따라 다르게 나타나는 경제적, 환경적 영향들을 고려해야 한다.

앞으로 일어날 수도 있는 가축 전염병 사태에 잘 대처하기 위해서는 명료한 명령체계가 요청된다. 책임, 보고계통 등에 관한 사항들이 전국적 차원과 지방적 차원에서 모두 위기조치계획에 명확하게 규정되어야 한다.

위기조치계획에는 담당 공무원의 파견, 물자와 용역의 긴급구매에 관한 내용들이 포함되어야 한다. 환경식품농촌부는 핵심적인 물자나 용역에 대해 언제든지 용이하게 접근할 수 있어야 한다. 그리고 가능하다면, 위기상황이 발생하기 이전에 동의된 가격 수준에서 구매계약 협상이 진행될 수 있어야 한다.

환경식품농촌부는 위기조치계획에 대해 중앙정부, 지방정부, 농민, 여타 많은 이해당사자들로부터 충분한 자문을 구해야 한다. 위기조치계획은 긴급 사태 발생 시에 그들 각각이 어떤 책임과 역할을 지게 되는지, 그리고 어떤 입장에서 참여하게 될 것인지를 분명히 해두어야 한다.

위기조치계획은 국가적 수준에서, 그리고 지방적 수준에서 정규적으로 시험되어야한다. 가상훈련을 할 경우에는 지방의 공공기관, 환경단체, 농민단체 대표 등 적절한 이해당사자들을 참여시켜야 한다. 위기조치계획은 정규적으로 재검토하고 개정함으로써 농업이나 여타 부문산업에서 일어나는 모든 중요한 변화에 적응해야 한다.

커뮤니케이션 및 정보체계는 긴급 상황을 처리할 수 있도록 재검토할 필요가 있다.

⑵ 위기상황 발생시, 비용 및 재정관리는 최소한의 기준 아래로 떨어져서는 안된다.

매우 단기간의 공지를 통해서도 필요한 물자나 용역을 조달할 수 있는 명료한 절차가 수립되어야 할 것이다. 이러한 절차에는 발주, 협상에서의 합의, 계약서 작성 등에 관한 내용들이 포함되어야 한다.

긴급 상황에서, 핵심적인 재정관리는 자금에 대한 합당한 회계처리가  이루어질 수 있도록, 낭비가 최소화되도록, 자금의 가치가 보전되도록 여지를 남겨두고 있어야 한다. 모든 핵심적 단계에서 충분한 기록들을 확보할 수 있어야하며 명료한 감사체계가 존재해야 한다.

⑶ 향후 더욱 많은 연구가 필요하다.

농민들에 대한 보상이나 기타 지원금 지급계획은 그러한 자금들이 공정하게 운용되고 납세자들이 생각하는 금전적 가치에 부응할 수 있도록 재검토되고 수정되어야 한다.

모든 가축이동에 대해 사전예방적 검역 조치를 취할 경우에 있을 수 있는 장단점에 대한 연구가 필요하다. 그러한 조치가 수행되어야만 하는 상황이라면, 그 수행에 따른 소요시간은 어느 정도인지에 대한 검토도 필요하다. 도보 통로 폐쇄 등을 포함한 생물 안전성 조치의 효과성에 대한 연구가 요청된다. 구제역을 근절하기 위해 채택한 조치들의 효과성과 효율성, 그리고 그러한 조치들을 지방적 수준에서 적용할 경우의 적절성 등을 검토해야 한다. 그 조치들에는 백신접종, 진단방법, 살처분 대상 가축 선정, 살처분, 살처분된 가축 도체의 처리 등이 포함된다.

이상과 같은 사항에 대한 연구결과를 토대로, 환경식품농촌부는 현행의 가축위생 관련 법규들을 재검토하고, 그것이 구제역의 발생에 대처하는데 현재와 미래에도 문제가 없도록 조치해야 한다.

⑷ 많은 분야에서 후속조치가 필요하다.

환경식품농촌부는 이번 구제역 사태 때에 과도한 비용을 지불하고 조달했다고 판단되는 물자와 용역에 대해 긴급하게 보완책을 세워야 한다. 계약자들의 이의제기에 대해서 조사해야 하며 신속하게 시정해야 한다.

구제역 사태에 낭비된 자원들에 대한 철저한 조사가 이루어져야 한다. 그리고 그로부터 얻게되는 교훈은 현재의 지침과 절차에 반영되어야한다.

가축 도체 처리장소는 지속적으로 긴밀한 환경 모니터링과 조사를 받아야 한다. 그 결과는 공표되어야 하며 환경식품농촌부의 위기조치계획에 반영되어야 한다.

자료 : 영국 환경식품농촌부(DEFRA)에서

(김정섭 jngspkim@terrami.org 02-2205-0729 지역아카데미)