EU, 미국 신농업법의 세계 농산물시장에 대한 효과전망

1. 서론

지난 2002년 5월 미국은 신농업법(Farm Security and Rural Investment Act of 2002, FSRIA)을 승인했다. 2002-2007년 동안 시행될 신농업법은 1996년 농업법(FAIR)을 대체하고 제1편 품목별 가격지지(commodity price support), 제2편 환경보전, 제3편 해외무역 및 식량원조 등 10편으로 이루어진 농업정책을 추진하게 된다.

미국 의회에 따르면 FSRIA는 향후 6년 동안 2,965억 달러의 예산비용(budgetary cost)이 소요될 것으로 전망하고 있으며, 517억 달러의 추가경비를 설정하고 있다. 새로운 대부분의 경비는 제1편 품목별 지지계획에 집중적으로 지원될 것이다. 2003-2007년 동안 품목별 지원액의 평균증가율은 FAIR의 효력이 만료되는 시기의 전망치 보다 많은 79%에 달할 것이며, 연간 93억 달러에서 169억 달러로 증액될 것이다. 2007년까지 제2편 환경보전계획은 20억 달러에서 40억 달러로 100% 증가할 것으로 전망된다.

하지만 상당부분의 보조가 시장가격의 움직임과 연계되고 가격억압효과를 발생시키기 때문에 이러한 예산 전망치는 미국의 신농업법의 실제 예산비용을 과소 추정할 가능성이 있다.

2. 미국 신농업의 주요 특징

FSRIA의 품목별 지원계획은 농가보조를 시장가격이나 생산과 분리하여 지원하려는 양상을 보이고는 있지만 1996년 농업법에 의거한 정책으로 회귀하는 모습을 보이고 있다. 하지만 1998년부터 미국은 농산물 가격이 하락할 경우에 대비해서 특별 보완적 직접지불(ad hoc supplementary payments)을 도입했다. 뿐만 아니라 시장가격이 융자단가(loan rate) 이하로 하락할 경우 융자지원계획하의 부족불지불(deficiency payments)에 의존했다.

미국은 FSRIA를 승인과 함께 FAIR의 농가지원정책을 더욱 강화했다. 이에 따라 농가보조는 마케팅론(marketing loan), 직접지불(direct payment), 반순환소득지불(counter-cyclical) 등 기본적인 세 가지 농가소득안정정책을 통해서 현행 영농형태, 현행 가격 및 단수에 근거하여 이루어진다.

FSRIA의 주요 규정은 다음과 같다.

첫째, 경종작물을 대상으로 마케팅론, 고정직접지불(Fixed payment), 반순환소득지불(Counter-cyclical payment)이 적용된다. 마케팅론은 5% 하향 조정된 대두와 일정하게 고정된 쌀의 경우를 제외하고 2002-2007년 동안 FAIR에서보다 높은 수준에서 설정된 고정단가 수준에서 계속 지원된다. FAIR의 고정 생산자율직접지불(Production Flexibility Contract payment, PFC)을 대체한 고정직접지불은 대두를 대상으로 보조금 지급을 확대하고, 현행 가격이나 재배면적과는 상관없이 참조기간 동안 각 작목을 대상으로 보조금을 지급한다. 매년 단계적으로 축소되는 PFC 직접지불과는 달리 새로운 직접지불은 2002-2007년 동안 FAIR보다 높은 수준에서 일정하게 고정된다. 뿐만 아니라 기준면적(매년 갱신가능 함)의 85%까지 보조금을 지급하며, FAIR에서 사용된 기준단수를 근거로 보조금액을 산출한다. 반순환소득직접지불은 기준연도 동안 재배한 작물과 단수를 근거로 생산자를 대상으로 보조하는 새로운 가격과 연계된 직접지불이며, 평균 시장가격이 융자단가보다 낮을 경우 □직접지불 단가+공식 평균 시장가격(융자단가)□인 실효가격(effective price)이 목표가격보다 낮을 경우 그 차액을 생산자에게 지급한다. 이 직접지불은 현재 생산하는 작물과 상관없이 농민이 기준연도 동안에 재배한 작물에 근거하여 지급되며, 고정 직접지불과 동일한 기준면적을 대상으로 보조금을 지불한다. 생산자들은 기준면적과 반순환직접지불 대상 기준연도를 갱신할 수 있다.

둘째, 새로운 땅콩 지원계획은 고정직접지불, 마케팅론, 목표가격과 반순환소득직접지불의 적용을 받는 경종작물과 유사한 방식으로 이루어진다. 뿐만 아니라 할당량이 단계적으로 철폐됨에 따라서 일시적 직접지불(transitional payment)이 제공된다.

셋째, 유통회비(marketing assessment)와 융자과태료 폐지 등 일부 수정을 거쳐 설탕부문에 대한 지원이 계속된다.

넷째, 낙농부분은 우유가격을 톤당 218 달러 수준에서 지원하기 위해서 정부가 치즈, 탈지분유 구매하는 우유가격지지계획을 통해서 계속 보조한다. 새로운 반순환소득직접지불은 일등급 우유에 대한 보스턴 시장가격과 톤당 373 달러에서 설정된 목표가격간의 차액의 45%를 보상하도록 도입된다.

다섯째, 기존 계획을 확대하거나 새로운 인센티브 계획을 도입하고, 지원예산을 확충함으로써 환경보전계획이 강화된다. 보전유보계획(Conservation Reserve Program, CRP), 습지유보계획(Wetland Reserve Program, WRP) 대상이 확대된다. 환경개선장려계획(Environmental Quality Incentives Program, EQIP)의 예산이 2억 달러에서 13억 달러로 확충된다. 환경보전감시계획(Conservation Security Program, CSP)과 초지유보계획(Grassland Reserve Program, GRP)이 새롭게 도입되어 향후 6년 동안 20억 달러가 지원된다.

여섯째, 수출진흥계획(Export Enhancement Program, EEP)과 수출신용보증계획(Export Credit Guarantee, ECG) 등 주요 해외 식량원조계획과 농산물수출지원계획이 계속 유지된다. 해외 농산물시장을 확대하기 위해서 시장접근계획(Market Access Program, MAP)과 해외시장개발계획(Foreign Market Development Program, FMDP)에 대한 지원예산이 각각 2001년에 9,000만 달러, 2,700만 달러에서 2007년에 2억 달러, 3,450만 달러로 증액된다. 또한 특용작물 대상 기술지원(Technical Assistance for Speciality Crops)과 생명공학 및 농산물무역계획이 새롭게 도입된다.

3. 세계 농산물시장에 대한 FSRIA의 효과

국제 농산물시장에 대한 2002년 신 농업법(FSRIA)의 효과는 주로 향후 이행될 품목별 지원계획의 주요 특징에 따라 상당한 영향을 받을 것으로 내다보인다. 따라서 이런 잠재적 효과는 주로 품목별 지원계획에 중점을 맞추어 평가되어야 한다.

신 농업법 효과에 대한 정보가 부족하기 때문에 정량적 평가(quantitative assessment) 보다는 정성적 평가(qualitative assessment)를 통해서 FSRIA가 국제 농산물시장에 미치는 효과를 살펴본다.

첫째, FAIR와 비교하여 FSRIA의 지원규모 증가는 과잉생산을 초래하여 농산물의 시장가격을 하락시키는 요인으로 작용할 것이다. 단기적으로 미국은 농업부문의 경쟁력이 강화되고, 국내외 수요가 증가할 것이며, 농산물 수입이 감소할 것이다. 하지만 장기적으로 토지가격 지원에 따른 자본화는 생산비용을 증가시키고, 농가의 재정상태를 악화시킬 수 있다. 또한 이로 인해서 추가지원에 대한 필요성이 더욱 증가할 것이다.

둘째, 반순환소득지불을 포함해서 부족불지불에 의해서 지원을 받는 미국 농민들은 시장가격이 요구하는 수준보다 높은 수준에서 과잉생산을 하게 될 것이며, 이로 인해서 세계 농산물 생산자들은 농산물가격 하락압력을 받게 될 것이다. 가장 큰 효과는 FSRIA가 미국 농산물의 경쟁력을 더욱 강화할 것으로 예상되는 곡물부문에서 발생될 것이며, 생산수준 또한 예상보다 증가할 것이다. 이와 대조적으로 유지종자는 가격하락 압력에 따라서 다소 감소할 것으로 전망된다

셋째, 유럽연합은 밀 부문에서 상당한 영향을 받을 것으로 예상되는 반면 곡물이나 육류 부문에서의 영향력은 미미할 것으로 내다보인다.

FSRIA가 국제 농산물시장에 미치는 실질적인 효과를 분석하기 위해서는 첫째, 토지배분에 대한 영향력과 반순환소득직접지불의 생산중립(decoupling) 정도, 둘째, 기준면적 및 기준단수와 융자단가의 조정정도, 셋째, 기타 작물에 대한 융자지원계획 및 융자부족불의 확대 정도, 넷째, 목표가격과 중기(medium-term) 가격수준간의 관계 등 특정사항을 고려하여 분석하여야 한다.

(EU, impact of the new US farm bill on world market outlook, 2002)

(김상현 ksh3615@krei.re.kr 02-3299-4369 농정연구센터)