영국, 지속가능한 개발을 위한 실험＞정책목표와 전략

영국 정부는 지난 해 농림부와 환경부, 그리고 여러 산하 기구들을 통합하여 환경식품농촌부(Department of Environment, Food, and Rural Affairs, DEFRA)로 개편한 바 있다. 영국 정부의 그러한 조직 개편은 □지속가능한 개발□이라는 화두에 대해 정부 정책을 대폭 개혁해 나가겠다는 의지의 표현이다. 이는 또한 농촌공간과 농촌지역사회에 대한 정책적 관심을 더욱 확대시키는 정책 패러다임의 수정이기도 하다.

영국 정부의 이러한 선택은 어떠한 의미를 지니는가? DEFRA의 정책전망은 어떠한 것이며, 그러한 전망을 실현하기 위해 어떤 정책과제를 설정하고 있는가? 이러한 물음들을 통해서 안팎으로 심대한 변화의 물결을 타고 있는 우리의 농촌 정책 또한 많은 시사점을 얻을 수 있으리라 생각한다. 여기에서는 DEFRA 신설 1주년을 맞이하여 발간된 □우리 미래를 위한 토대(Foundations for our future)□라는 영국 정부 간행물의 내용을 중심으로 DEFRA의 지속가능한 개발을 위한 정책 목표와 동향을 소개한다.

1. 새로운 정부조직, 새로운 기회

DEFRA는 2001년 6월에 신설된 정부부처이다. DEFRA의 궁극적인 정책 목표는 □지속가능한 개발□을 이루는 것이다. 그러한 정책목표를 지향하며 DEFRA가 취하고 있는 전략은 다음과 같다.

1.1. DEFRA의 리더쉽 역할

DEFRA는 영국 내 여러 중앙정부 부처들과 지방정부들이 추진하고 있는 지속가능한 개발을 더욱 촉진하고 지원할 책무를 지니고 있다. 지속가능한 개발과 관련하여 DEFRA가 리더쉽을 발휘해야 하는 정책활동의 장은 크게 세 부분이다. ⑴ OECD 등의 국제기구와 유럽연합 내에서의 지속가능한 개발 촉진, ⑵ 공공 및 민간부문, 시민사회, 연구 분야 등 영국 사회 각 분야에서의 지속가능한 개발 촉진, ⑶ 영국 내각의 환경관련 장관회의(ENV(G)) 주재 등이다.

1.2. 파트너쉽을 통한 활동

DEFRA는 □지속가능한 개발□이라는 목표를 추구하는 다양한 정부부처들, 학계, 공공부문, 민간부문, 시민단체 등과 파트너쉽을 이루어 활동한다. 예컨대 교통계획이나 토지이용계획은 기후변화, 대기오염, 소음, 생물종다양성, 농촌개발 등의 분야에 직접적인 영향을 미친다. 주택공급정책과 지방정부의 기능은 모두 농촌정책에 결정적으로 중요한 사안들이다.

따라서 DEFRA는 교통지방행정지역개발부(Department of Transport, Local Government, and Regions, DTRL)와의 긴밀한 공조 속에서 정책활동을 수행한다. 또한 지속가능한 개발 관련 정부예산을 확보하기 위해서 재무성과도 보다 긴밀한 연계를 유지한다.

DEFRA는 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부와의 보다 강화된 연계 속에서 국가 정책결정에 지방의 요구를 반영하기 위해 노력하고 있다. 지역수준에서 DEFRA는 지역마다 사무소를 두고 지역회의소(Regional Chambers), 지역개발기구 등과 협력하여 지역개발 전략과 정책 프로그램에 지속가능한 개발 이슈가 반영되도록 하고 있다.

그리고 여러 과학연구기관들, 입법부 산하 기구, 환경청(Environment Agency), 농촌청(Countryside Agency) 등의 관련기관들이 DEFRA와 파트너쉽을 이루고 있다.

한편으로는 광범위한 독립적 자문기구들, 지속가능한 개발 위원회(the Sustainable Development Committee), 지속가능한 개발 교육 패널위원회(the Sustainable Development Education Panel), 소비자 상품 및 환경 자문위원회(the Advisory Committee on Consumer Products and the Environments) 등으로부터 지원을 받는다.

1.3. 지속가능한 개발을 위한 DEFRA의 전략

DEFRA는 환경, 농촌, 식품공급사슬 분야에서‘지속가능한 개발’ 문제를 핵심 사안으로 다룬다. 그러한 세분야에서의 정책목표를 달성하기 위해 DEFRA는 구체적인 정책지표들을 마련하고 있으며, 그 지표들에 따라 각 분야에서 어떠한 발전이 이루어지고 있는지를 정기적으로 점검하고 보고한다.

2. 새로운 전략, 더 나은 해결책

DEFRA는 □지속가능한 개발□이라는 이슈가 헛된 구호에 머물지 않고 정책에 실질적으로 반영되어야 한다는 강력한 의견들을 배경으로 하여 이루어진 정부개혁의 결과물이다. 이러한 배경에는 영국 중앙정부 부처의 오랜 관료제적 폐해가 자리잡고 있었다. 그리하여 새롭게 태어난 DEFRA는 모든 정책관련 업무를 수행하는데 있어서 기본이 되는 쇄신의 전략들을 표방하고 있다.

2.1. 10가지 원칙

2.1.1. 사람을 중심에 둔다

DEFRA의 관할 업무는 사람들이 먹는 음식, 마시는 음료, 숨쉬는 공기를 모두 포괄한다. 따라서 DEFRA의 업무는 사회의 모든 부문과 관련이 있으며, 그러한 모든 것들을 지속 가능하도록 만드는데 있어서 보다 혁신적이고 유연한 방법을 추구한다. 또한 DEFRA와의 커뮤니케이션을 저해하는 장벽들을 제거하기 위해 노력한다. DEFRA는 지방정부의 지속가능한 개발 사업들을 촉진하기 위해 중앙정부와 지방정부를 연계하는 역할을 수행한다. DEFRA는 유럽과 전 세계의 지속가능한 개발을 지원한다.

2.1.2. 장기적인 관점을 취한다.

기후변화, 토양, 자원의 효율적 활용, 농촌 서비스에 대한 접근성, 농업 등의 문제들은 모두 장기적인 관점을 필요로 하는 것들이다. DEFRA는 미래의 동향을 더욱 잘 이해하고 예측하는데 도움이 되는 방법들을 활용한다. 앞의 주제들에 있어서의 지속가능한 발전을 모니터링하기 위해 지표를 채택하고 정기적으로 검토한다. 장기적인 목표를 설정할 때에는 민간기업과 시민단체들과 함께 활동하며 혁신을 모색한다.

2.1.3. 비용과 편익을 고려한다.

영국 정부의 백서 □The Monitoring Government(1999)□는 정책입안은 그것이 달성하고자 하는 편익과 수단, 비용, 민간부문의 기업활동에 대한 부담 등에 대한 주의 깊은 평가를 토대로 이루어져야 한다고 강조한 바 있다. 여기에서 말하는 비용과 편익에는 환경이나 사회의 여러 부문에 대한 영향도 포함된다. DEFRA는 종합정책평가도구(Integrated Policy Appraisal Tool)를 활용하여 정책의 경제적, 환경적, 사회적 영향을 평가하는 체계적인 접근방법을 취한다.

2.1.4. 개방적이고 효율적인 경제체계를 창출한다.

강하고 경쟁력 있는 경제는 지속가능한 개발에 있어서 핵심적인 부분이다. 이는 소비자 요구를 충족시키는 동시에 재화와 서비스를 효율적으로 생산, 공급하는 것을 의미한다. DEFRA는 기업, 중앙정부의 여러 부처들, 지방에 소재한 정부 사무소들과의 파트너쉽을 통해 효율성을 증대시킨다. 특히 수자원, 에너지, 물품들을 더욱 바람직한 방향으로 활용하도록 촉진하고 쓰레기나 공해 발생을 경감시키도록 노력한다. DEFRA는 비용과 편익을 평가하고, 정책활동에 따르는 법률적인 부담들을 일목요연하게 정리하는 효과적인 감독자의 역할을 수행한다. DEFRA는 또한 식품산업, 농업, 수자원 및 환경 보호산업에 대한 현대적인 후원자가 되도록 노력한다.

2.1.5. 빈곤과 사회적 소외를 대상으로 투쟁한다.

DEFRA이 정책은 지역사회 환경, 따뜻한 가정, 먹을 수 있는 음식, 홍수 통제, 농촌지역 고용과 서비스 등과 같은 분야에 영향을 끼침으로써 삶의 질을 높이도록 돕는 것이어야 한다. DEFRA는 사회적 소외와 싸워나가기 위해 그 정책이 사회의 여러 분야에 어떤 영향을 주는지를 평가한다. 또한 청결, 소음, 대기오염 등의 문제를 안고 있는 도시 및 농촌지역의 환경을 개선하기 위해 DTLR과 협력한다.

2.1.6. 환경적 제약을 존중한다.

어떤 종류의 환경적 제약은 극복하기가 매우 어렵다. 이러한 경우에는 자원의 비가역적 손실을 피하는 것만이 유일한 해결책이다. 가령 어자원을 보호하기 위해서는 남획을 막는 것 외에는 다른 도리가 없는 것과 마찬가지이다. DEFRA는 대기나 수질과 관련하여 EU가 설정한 제한사항들을 준수하고, 환경 및 자연자원에 대한 심각하거나 비가역적인 훼손을 막도록 노력한다.

2.1.7. 사전예방의 원칙을 지킨다.

DEFRA가 수행하는 많은 정책영역들, 예컨대 화학물질, 바이오테크놀로지, 가축질병 등의 분야들은 새로운 현상이 미칠 수 있는 잠재적 영향에 대한 지식이 매우 제한되어 있는 리스크가 큰 영역들이다. 그러한 경우에 DEFRA는 EU가 채택하고 있는 사전예방의 원칙을 준수한다.

2.1.8. 과학적 지식을 활용한다.

지속가능한 정책이 되기 위해서는 가장 유용한 과학적 자문, 정보, 근거에 기초해야 한다. 많은 정책들이 과학적 기초 위에서 수립되고 있지만, 정보의 질을 향상시키고 잘 활용하기 위한 많은 과제들이 여전히 남아 있다. DEFRA는 정보를 수집하고 자문을 구하는 방식에 대해 검토중이다. 이는 정책의 토대로 활용될 정보의 수준을 향상시키기 위한 노력이다.

DEFRA는 미래의 문제들을 확인하고 앞으로 더욱 연구가 필요한 불확실한 영역들을 가려내기 위한 연구프로그램으로 □horison scanning□프로그램을 시작했다. DEFRA는 영국의 □지속가능한 개발 연구 네트워크(Sustainable Development Research Network, SDRN)□를 지원한다. SDRN은 정책수립에 있어 다양한 연구결과물들과 자료들을 더욱 잘 활용할 수 있도록 돕고 있다. DEFRA는 또한 과학자 공동체와의 대화를 증진시키기 위해 노력하고 있다.

2.1.9. 투명성, 정보, 공정함과 참여에 대한 접근

DEFRA는 개방성과 투명성을 증진시킨다. DEFRA에는 영국의 환경정의와 환경정보에 대한 대중들의 접근을 증대시켜야 할 책무가 있다. DEFRA는 정책과 관련된 이익집단들과 보다 광범위한 대중들의 요구에 따라 그들과 정보를 공유하고 그들을 참여시키기 위한 장치로 □접근 코드(accessibility code)□를 개발하고 있다. DEFRA는 환경정보에 대한 접근권을 정립하여 공표할 예정이며, 사회전반에 걸쳐 환경정의를 실현하기 위해 노력할 것이다. 많은 사람들이 자신의 삶에 영향을 미치는 정책을 결정하는 과정에서 자신의 의견이 반영되기를 원한다.

DEFRA는 지속가능한 개발과 관련하여 지방에서 제시되는 해법을 지지할 것이며, 조언과 자금지원, 연구지원을 해나갈 것이다. 지방수준에서 이루어지는 지속가능한 개발 정책은 실제 현지의 환경에 민감하게 수립될 필요가 있다. 영국의 광역지방정부들은 모두 자신의 상황, 지식, 열망을 토대로 한 지속가능한 개발의 틀을 가지고 있다. DEFRA는 그러한 지방의 움직임과 전략적인 파트너쉽을 형성하여 지속가능한 개발의 틀이 현지에서 지역공동체의 참여에 근거하여 추진될 수 있도록 지원할 것이다.

2.1.10. 오염자 부담의 원칙

오염, 자원고갈, 사회적 분위기 저해 등에 대한 비용은 가능한 한 오염자가 부담하도록 해 나갈 것이다. 이렇게 함으로써 전체 사회에 부담이 전가되는 것을 피하고, 피해를 줄일 수 있다. DEFRA는 적절한 벌칙 부과, 관련 법규의 효과적인 시행 등을 추진하여 오염자가 부담하도록 해 나갈 것이다. DEFRA는 또한 세금, 벌금 등과 같은 경제적인 제재 수단을 활용하는 방안을 적극적으로 검토할 것이며 가장 비용 효과적인 방식으로 사회적, 환경적 개선을 도모해나갈 것이다.

2.2. 정책결정에 따른 사회적, 환경적, 경제적 영향에 대한 고려

영향평가는 정책개발 과정에 있어 덤으로 수행하는 것이 아니라 필수적인 절차가 되어야 한다. 정부백서 □The Modernising Government (1999)□는 □정책은 그 결과에 초점을 맞춘 창조적이고 튼튼하며 유연한 것이어야 한다. 그렇게 되기 위해서 해야할 일들 중 하나는 지속가능한 개발을 뒷받침하는 종합적인 영향평가체계를 마련하는 것이다. 영향평가는 기업활동, 환경, 보건, 사회의 특정 집단의 요구들을 모두 포괄하는 것이어야 한다□고 지적한 바 있다.

DEFRA와 DTLR은 종합정책평가(Integrated Policy Appraisal, IPA) 틀을 설계한 바 있다. 이것은 어떤 정책을 선택할 때마다 그것이 미치는 경제적, 사회적, 환경적 영향에 대한 예측을 보여주며 상이한 지역(예컨대, 도시와 농촌)이나 상이한 집단들(예컨대, 노인층, 저소득층 등)에 대한 파급효과도 제시해 줄 것이다. IPA는 현재 DEFRA에서 시범운영 중이다.

IPA는 DEFRA에서 다음과 같은 분야에서 정책의사 결정자들에게 도움을 제공할 것이다.

⑴ 정책프로그램이 가져다 줄 모든 범위의 효과에 대한 검토

⑵ 정책프로그램의 효과를 정리하기 위한 근거 자료들의 체계적인 취합

⑶ 필요한 경우 더욱 상세하고 전문적인 지침 제공

IPA는 높은 수준의 전략에서 구체적인 목표를 수행하기 위한 조치들에 이르기까지 최대한 넓은 범위의 활동에 적용시킬 수 있도록 의도된 것이다. 그 엄밀성의 수준은 정책의 범위에 비례해야 할 것이다.

2.3. DEFRA에 새로운 생각과 접근방법 불어넣기

이러한 전략은 DEFRA 자체의 지속가능한 발전을 위한 핵심사항이다. 그러나 DEFRA가 추진해나갈 업무들의 모든 측면에서 이것을 어떻게 반영할 것인가를 현재로서는 상세히 기술할 수가 없다. DEFRA 인력들에 대한 활동 프로그램을 통해 DEFRA 내부의 지속가능한 개발에 대한 이해를 증진시키고 조직의 모든 단위들에 이러한 전략에 따르는 원칙과 실천사항들을 부여할 계획이다.

이 프로그램은 다음과 같은 내용들로 구성될 것이다.

⑴ 인력들에게 제공되는 정보의 질 향상, 지속가능한 개발 업무를 수행하는데 요구되는 기술과 실천을 향상시키기 위한 기회 제공, 더욱 나은 접근방법에 대한 집단 토론

⑵ 지속가능한 개발이라는 측면에서 인력의 업무수행 결과에 대한 모니터링과 평가, DEFRA의 목적·사업계획·개인적 목표 사이의 연계성 강화

3. 지속가능한 개발 지표

앞에서는 지속가능한 개발을 실현하기 위해 DEFRA가 설정한 행동과 실천들에 대해 살펴보았다. DEFRA는 또한 그러한 목표들을 성취해나가는 과정에서 이루어지는 진보들을 측정할 필요를 느꼈다. 그러한 측정을 위해 DEFRA는 다음과 같은 크게 7가지 영역에서 22개의 지표들을 설정하였다.

⑴ 기후 변화

⑵ 자연자원과 쓰레기

⑶ 해양 환경

⑷ 식품 공급사슬

⑸ 동물보건과 후생

⑹ 공중 보건 및 복지

⑺ 농촌경제, 공동체, 농촌적 특성

이와 같은 주제들에 대해 DEFRA는 그 정책과 실천들이 의도했던 효과를 거두고 있는지 여부를 살펴보기 위해 22개의 지표들을 마련했다. 이러한 지표들은 DEFRA가 주도하여 마련했던 □영국의 삶의 질 지표□들과 새로이 마련하거나 다른 곳에 존재하는 지표들을 차용한 것들을 혼합한 것이다. 어떤 지표들은 아직까지는 영국 전역에 걸친 데이터들이 수집되지 않았기 때문에 아직도 개발중의 상태에 있다.

3.1. 기후변화

지표 1 온실가스 방출 (영국의 삶의 질 지표)

지표 2 기후변화의 사회경제적 영향 (개발중)

DEFRA는 기후변화의 원인을 추적하고 국민들이 그 영향에 대처해나갈 수 있도록 도와야 할 책무를 지고 있다. 이는 자연자원을 효율적으로 활용하는 □저탄소 경제(low carbon economy)□를 촉진하기 위해 더욱 많은 노력을 해야 함을 의미한다. 그리고 예측되는 기온 상승, 극단적인 기상 상황, 홍수 등에 의해 초래될 수 있는 리스크들을 확인하고 성공적으로 관리할 수 있어야 함을 의미한다.

<지표 1>은 교토 의정서가 제시하고 있는 의무사항을 지키기 위해서는 영국이 2012년까지는 온실가스 방출량을 약 12.5% 정도 이상을 감소시켜야 한다는 점을 보여주고 있다. DEFRA는 현재 2010년 경까지는 이산화탄소 방출량을 20% 정도 감소시키기로 한 영국 국내 목표를 향해 순항중이다. 그러나 다른 산업화된 국가들과 진정한 의미에서 차별성을 확보하려면 더욱 많은 양을 감소시켜야 할 필요가 있다. 이에 도전하기 위해 현재 영국 기후변화 프로그램(UK Climate Change programme)을 시행하고 있다.

이 프로그램에 대해 DEFRA가 기여하고 있는 내용들로는 국제 기후변화 관련 협상의 주도, 에너지 효율성 증진, 산업시설로부터의 온실가스 방출량 저감, 이산화탄소를 흡수하는 산림 보호 등을 들 수 있다. 방출량을 줄이기 위해 어떤 노력을 하든, 어느 정도 기후변화는 피할 수 없으며 그것에 대처할 필요가 있다. 1999년에 영국 정부는 기후변화와 그 영향에 관한 34개 항목으로 이루어진 사회경제적, 환경적 지표를 개발한 바 있다. DEFRA는 2003년 6월까지 그 지표들을 재검토하고 수정 보완하여 활용할 계획이다.

DEFRA는 현재 영국 기후영향 프로그램(UK Climate Impacts Programme, UKCIP)을 마련하여 여러 기관들로 하여금 기후변화로 인해 발생할 수 있는 영향들을 평가하고 그에 따른 대응전략을 마련하도록 장려하고 있다.

3.2. 자연자원과 쓰레기

지표 3 가구당 에너지 사용량 (잉글랜드 통계)

지표 4 영국의 자원활용의 총량적 접근(개발후 보완중)

지표 5 야생 조류 수 (영국의 삶의 질 지표)

지표 6 과학적 특별 관심지역(SSSI) 내 생물종 상태

지표 7 영국 생물종 다양성 행동계획(개발후 보완중)

지표 8 쓰레기 발생 및 관리 (영국의 삶의 질 지표)

지표 9 잉글랜드의 가구당 쓰레기 발생량 및 재활용

공기, 바람, 신선한 물, 해양환경, 화석연료, 토지, 토양, 숲, 생물종 다양성 등을 포함하는 자연자원들은 경제의 근간이며 삶의 질의 중심부에 놓여있는 것들이다.

3.2.1. 자연자원의 생산적 관리

DEFRA는 에너지 효율성을 증대시키는 것을 지속가능한 자원관리의 핵심적인 부분으로 규정하고 있다. 2002년 2월 영국의 Government□s Performance and Innovation Unit(PIU)가 간행한 에너지부문 검토보고서는 DEFRA가 특별히 관심을 지니고 추진해야 할 사업으로 에너지 효율성 증대를 제시한 바 있다. DEFRA는 이에 대하여 에너지 관련 백서를 준비하고 있으며 올해 말 출간될 예정이다.

2001년 11월 PIU는 자원 생산성과 지속가능한 개발에 대한 그 역할에 관한 보고서를 간행한 바 있다. 이 보고서는 장기적인 정책적 함의를 지니는 많은 제언들을 하고 있다. 그리고 그러한 제언들을 이행할 책무가 DEFRA에 부여되었다.

3.2.2. 자연자원의 질 유지관리

야생 생물종 또는 멸종위기에 처한 생물종을 보호하는 것은 생물종 다양성을 향상시키는 일이다. 그리고 이것은 DEFRA의 환경정책 목표 중 핵심을 이룬다. 그러나 이러한 정책의 편익은 또한 관광을 통해 경제부문에까지 확장되어야 하며, 생물종 다양성과 야생생물이 제공하는 오락 및 교육적 기회를 활용함으로써 사회전체에까지 확장되어야 한다.

지난 20년간 영국 내 야생 조류 개체수는 상대적으로 안정적인 상태를 유지해왔다. 그러나 보다 면밀하게 살펴본다면, 농지와 임야지에서 서식하는 조류수는 상당한 감소를 보이고 있음을 알 수 있다<지표 5>.

한편, 영국 정부는 1997년부터 특별 과학적 관심지역(SSSI)을 지정하여 모니터링해 오고 있다. 2001년 3월경에는 SSSI 지역 중 66%에 대한 조사를 완료했으며, 현재 그 지역들에 대한 평가작업을 진행중이다.

DEFRA는 농지와 임야지에서의 야생조류 감소현상을 저지하고 생물종다양성을 증진시키기 위해 다음과 같은 정책들을 실시하고 있다.

⑴ 더욱 지속가능한 영농활동 장려

⑵ 야생생물이 서식하는 특별 장소에 대한 보호강화(국립공원, SSSI 등)

⑶ 436 생물종다양성 활동 계획 (436 Biodiversity Action Plan)의 완수, 2002년 여름부터 새로운 영국 생물종다양성 전략 시행

⑷ 야생생물과 관련된 밀렵 등의 불법행위 단속을 위한 업무추진단위 신설

3.2.3. 쓰레기 관리

해마다 영국에서는 4억 톤 이상의 쓰레기들이 생겨난다. 이 가운데 약 1억 7000만 내지 2억 1000만 톤 가량이 가정과 산업시설로부터 배출된다. 이중 58% 정도가 매립된다. DEFRA는 급증하고 있는 쓰레기에 대한 근본적인 대책을 마련 중이다. EU의 다른 회원국들과 재활용률을 높이기 위한 정책공조를 꾀하고 있다. 재활용 용품 시장을 발전시키는 것이 가장 중요한 문제라고 판단하고 있으며, 2000년 11월부터는 쓰레기 및 자원 행동프로그램(the Waste and Resource Action Programme)을 실시하고 있다.

3.3. 해양환경

지표 10 영국 해양투입물·금속, 영양물질, 유기물질

지표 11 영국해역에서의 어자원

지표 12 선박수용률 1톤당 영국내 정박의 가치

과거에 영국 해양환경 정책은 통합되지 못하고 단기적인 경제적 이익에 의해 주도되는 부문별 정책들이었다. 관련 당사자들이 전적으로 참여하는 일은 거의 없었고, 문제가 있다는 과학적 근거가 확실하게 제시될 때에만 소극적인 행동을 취하곤 했었다.

DEFRA는 2002년 1월에 영국 정부로서는 최초의 해양관리 보고서를 펴냈다. 그 보고서에는 해양본존, 해양자원의 지속가능한 관리, 관련 당사자들의 참여를 보장하기 위한 미래의 활동들에 대한 청사진이 제시되었다.

DEFRA는 영국 연안의 해양을 보호하기 위한 프로그램을 실시하고 있다. 유럽국가들 중에서도 영국은 연안 해양에 대해서 EU의 서식동물 및 조류 지침(the Habitats and Birds Directive)을 적용하는 최초의 국가일 것이다. 영국은 또한 북대서양 보호 협정을 통해서 해양환경 보존에 더욱 노력을 쏟아 부을 것이다.

<지표 11> 항목에 대한 조사결과를 따른다면, 2001년 현재 영국 연안에서 안전한 생물학적 제한 조치에 따라 보호되고 있는 영국 연안의 어자원량은 전체 어자원량의 24%에 불과하다. 이는 특히 EU이 공동어업정책(Common Fishery Policy)이 그 목표를 달성하지 못했다는 점을 보여주는 것이다. 올해 말까지로 일정이 잡혀있는 공동어업정책 재검토 작업이 끝나면, 그러한 실패에 대해 더욱 잘 이해하고 어업의 지속가능한 미래를 위해 해야 할 일들이 무엇인지 명확한 윤곽이 드러날 것이다.

3.4. 식품 공급사슬

지표  5 야생 조류 수 (영국의 삶의 질 지표)

지표 13 영국 농산업의 생산성

지표 14 영국 식품이 실질소매가격 지표

지표 15 하천수질 (영국 삶의 질 지표)

지표 16 신선 및 가공 청과류 주간 소비량

DEFRA는 농어업 생산에서부터 식품가공, 유통, 판매, 급식에 이르는 일련의 단계들에 결부된 모든 식품 공급사슬 내 활동들에 대한 책임을 지고 있다. 이 분야에서 DEFRA의 정책목표는 전체 식품 공급사슬이 경제적 효율성을 증진시키고 환경을 보호하며 사회적 편익을 증대시키는 방식으로 소비자의 요구를 충족시키도록 만드는 것이다.

2002년 1월, 농업과 식품의 미래에 관한 정책 위원회(Policy Commission on the Future of Farming and Food)는 보고서를 통해 영국의 농식품 부문에서 지속가능성을 확보하기 위한 광범위한 제언을 한 바 있다. 이에 대하여 DEFRA는 2002년 가을부터는 지속가능한 농업 및 식품을 위해 새로운 전략을 수행할 계획이다. 지표들에 대한 여타의 개발 작업과 함께 진행하면서 미래에는 더욱 적절한 지속가능성 지표를 선택할 수 있게 될 것이다.

3.4.1. 경제성장과 효율성

생산성 변동 추이는 투입이 어떤 효율을 가지고 산출로 전환되는지를 보여준다. <지표 13>은 1973년 이후 영국의 농업생산성이 약 36% 가량 증가해왔음을 보여준다. 모든 생산요소에 대하여 생산성을 측정한 이 지표는 고정자본과 임노동을 포함한 모든 투입의 단위당 산출량을 보여준다. 이와 같은 농업생산성을 견인한 주된 요인은 노동생산성인데, 노동생산성은 1973년 이후 두 배 이상 증가했다.

이와 관련하여, 농업노동투입은 1973년 이후 대략 3분의 1 정도 감소하였다. 농업종사자 수는 경미한 감소를 보였지만, 실제로는 파트타임 농업노동의 비중이 매우 커졌다. 그러나 이러한 지표는 농업부문에서 활용된 자원과 그 경제적 산출을 보여줄 뿐이다. 생물종 다양성에 대한 농업의 영향과 같은 다른 종류의 사회적, 경제적 문제라는 맥락에서 검토할 필요가 있다.

DEFRA는 영국의 농업을 보다 지속가능한 것으로 만들기 위해 생산보조금을 없애고 농촌개발과 토지관리에 지원을 확대시켜 나가고 있다. 그리고 농민들의 기술 개발, 비즈니스 컨설팅, 농업관련 기구의 합리화 등을 통해서 농민들과 시장을 새로운 방식으로 다시 연결시키려 하고 있다. 경제적 지속가능성을 확보하는 것은 농장의 경영다각화를 더욱 촉진하는 일이 될 것이다. 예컨대, 농촌관광이나 농산물 가공 및 유통과 같은 활동들이나 대안적인 작목을 개발하는 일이 될 것이다.

<지표 14>는 소비자들이 식품구매에 지불하는 실질적인 비용이 지난 20년 간 다른 재화나 서비스에 비해 상대적으로 꾸준히 감소해왔음을 보여주고 있다. 이러한 경향의 원인중 하나는 식품 공급사슬의 효율성이 증대된 것에서 찾을 수 있다. 앞으로 추구해야 할 것은 식품 생산을 지속가능한 것으로 만들면서도 소비자들이 먹기에 좋은 식품을 공급하도록 하는 것이다. 이는 농산업 부문의 과제이지만, DEFRA 또한 식품 공급사슬이 지속가능성을 발전시켜나갈 수 있도록 장려해야만 한다. 2002년 3월에 설립된 식품공급사슬 센터(The Food Chain Centre)는 식품공급사슬 내 효율성 증대를 달성하는데 중요한 역할을 수행할 것이다.

3.4.2. 환경보호

농업은 영국 국토의 약 70%에 해당하는 면적을 관리하고 있다. 그러나 그러한 공간들의 질과 생태계는 어떤 측면에서는 계속해서 악화되어 왔다. 농민들의 환경적 활동을 증진시키는 것이야 말로 DEFRA의 지속가능한 농식품 전략과 수질환경 전략에 있어서 핵심적인 정책목표이다.

영국의 하천수질은 현재 지난 10년 동안의 그 어느 때보다 가장 양호한 상태이다. <지표 15>는 1990년 이후 영국의 수질이 상당히 개선되었음을 보여주고 있다. 2000년도에는 하천 연장의 94% 정도가 화학적 측면에서 양호한 수질 상태였다. 이는 1990년의 83%와 비교되는 수치이다. 생물학적 측면에서 볼 때 2000년 현재 양호한 수질 상태를 보이고 있는 하천 연장은 94%로 역시 1990년의 86%에 비해 크게 증가했다.

하지만 농지로부터의 오염물질 유입으로 인한 수질오염은 영국 하천에 가장 큰 환경적 위협이 되고 있다. 이는 하천의 휴양적, 생태적 질에 영향을 줄뿐만 아니라 음용수에도 영향을 미치는 것이다. 이것이 바로 DEFRA가 농민, 규제기구, 기타 관련 당사자들을 참여시키는 정부부처간 연합 프로젝트를 통해 지속가능한 농업을 촉진함으로써 수질오염 확산을 최소화시킬 수 있는 가장 나은 대안을 찾고자 하는 이유이다.

<지표 5>는 농지 서식 조류의 종 수가 최근 수년 동안 급격히 줄어들었음을 보여주었다. DEFRA는 다음과 같은 정책수단들을 통해서 보다 지속가능한 농업활동을 촉진시킴으로써 이러한 경향을 저지하려 노력하고 있다.

⑴ 영국 농촌개발 프로그램 (England Rural Development Program, ERDP)의 지역별 시행에 근거를 둔 여러 계획과 농업환경의 개선 및 확장

⑵ 유기농업 및 유기농 식품 행동계획

⑶ 친환경적이면서도 수익성있는 영농활동의 우수사례를 전파하기 위한 시범농장 네트워크 구성

DEFRA는 농장에서 농산물이 출하된 이후의 단계에서의 식품공급사슬활동과 관련된 환경 지표를 필요로 하고 있으며, 향후 이러한 지표들을 확보하기 위한 방안을 모색할 것이다.

3.4.3. 사회적 편익

<지표 16>은 개인들이 과일과 채소를 어느 정도 소비하는지를 보여주고 있다. 이를 통해서 암이나 심장질환을 포함한 식품관련 질병들을 줄이는데 도움을 얻을 수 있다. 이 지표는 지난 7년간 과일과 채소 소비량이 약간 증가했다는 점을 보여주고 있다. 그러나 여전히 여기에도 개선의 여지는 남아있다.

DEFRA는 보건부(Department of Health), 식품표준국(Food Safety Agency), 그리고 식품산업계와 함께 국민의 식품섭취 상태를 개선하기 위한 노력을 기울일 것이다. 이는 다음과 같은 정책들을 의미한다.

⑴ 건강한 식생활 촉진, 예컨대 ‘5일에 하루는 과일과 채소 먹기’ 캠페인이나 학교급식에 과일 무상 공급 사업.

⑵ 가공식품의 영양학적 품질을 증진시키기 위한 식품산업계와의 공동 노력

3.5. 동물 보건 및 후생

지표 17 가축보건 (개발중)

지표 18 불량 후생상태에 있는 가축환경제거에 소요되는 시간 (개발중)

DEFRA가 창설되면서 영국 정부 동물과 관련된 주요 정책들에 대한 책임 또한 도맡게 되었다. 안전하고 고품질 식품을 생산하는 지속가능하고 인간적인 축산 및 낙농산업을 이룩하기 위해서는 높은 수준의 품질기준이 필수적이다. DEFRA는 동물과 관련된 정책과 의사결정이 그 경제적, 사회적, 환경적 함의라는 측면에서 명확하게 평가되도록 하는 데에 중점을 두고 있다.

3.5.1. 동물보건

광우병이나 구제역과 같은 최근의 동물보건 문제는 영국 축산업의 경제적 활력에 큰 타격이 되었으며 식품 안전성에 대한 대중의 신뢰를 훼손시키는 사건이었다. 그리고 어떤 농촌지역에서는 장기간 동안의 사회적, 경제적 영향을 초래했다.

농업 및 식품의 미래에 대한 정책위원회(Policy Commission of the Future of Farming and Food)는 DEFRA가 포괄적인 동물보건 전략을 정비하고 추진해야 한다고 권고한 바 있다. 이는 구제역 사태에 대한 지속적인 조사와 분석이 이루어지고 그 결과가 보고될 시점에 이루어질 사업이다. 이는 가축질병 발생의 감소와 근절, 보다 나은 위기관리 전략, 다양한 이해당사자들의 참여 확대, 개선되고 확대된 방역활동 등의 수단들을 통해 가축보건을 개선하는 것을 의미한다. 가축보건에 관한 지표는 이러한 전략의 일부분으로써 앞으로 개발될 예정이다.

3.5.2. 동물후생

식품, 스포츠, 애완용 등의 목적으로 기르는 가축을 다루는 방식은 인간과 환경을 공유하고 있는 모든 피조물들에 대한 인간의 관심과 존중을 반영하는 것이다. DEFRA가 창설되면서 이러한 동물후생의 문제에 대한 책무를 맡게 되었으며 현행의 관련 법규들을 재검토하고 현대화하며 단순화시킬 수 있는 기회를 얻게 되었다. 이것이 바로 DEFRA가 최근 들어 동물후생 관련 법규가 어떤 식으로 개선되어야 하는지에 대한 자문을 구하고 있는 이유이다. 그리고 DEFRA는 현재 새로운 동물 후생 관련 법규를 준비하고 있는 중이다.

한편 농장에서의 빈약한 동물후생상태를 개선하는데에 중요한 우선순위가 부여될 것이다. 농장 가축들의 빈곤한 후생상태를 개선하는데 소요되는 시간에 대한 지표를 개발하고 있는 중이다. 2001년 한해 동안 동물후생과 관련된 문제가 제기되었던 현장의 92%를 DEFRA의 인력이 방문하였다. 그러한 방문을 통해 얻은 자료들은 향후 지표를 개발하는데 기본 토대가 될 것이다.

3.6. 공중보건 및 복지

지표 19 대기오염 (영국의 삶의 질 지표)

3.6.1. 공중보건

DEFRA는 맑은 공기와 물, 안전한 음식을 보장하는 활동을 수행하고 있으며 많은 진보를 이루어왔다. 도시지역의 불량한 대기 상태가 1993년 이후로 점차 개선되었는데, 이는 도로교통과 산업시설로부터 배출되는 대기오염물질을 감소시키기 위한 정책사업들의 성과라 할 수 있다<지표 19>.

3.6.2. 환경적 리스크

DEFRA의 정책 목표는 개방적이고 투명한 방식으로 수용가능한 수준으로까지 환경 리스크를 감소시키는 것이다. 이러한 정책사업에는 식품, 대기, 수질로부터 오는 오염뿐만 아니라 방사능, 화학물질, 홍수, 기후변화 등 다양한 원천으로부터 오는 리스크들이 모두 포함된다.

예를 들어 홍수는 개인의 보건과 복지뿐만 아니라 경제와 환경에도 상당한 리스크를 안겨준다. 이러한 리스크들은 적절히 관리되어야 한다. 홍수에 대한 경보체제 및 방어체제를 개선하는 것이 하나의 접근방법이 될 수 있으며, 기존의 홍수 대응체계에 대하여 전략적인 정책 의사결정을 내릴 필요가 있다. DEFRA가 발간한 현재의 평가지침서는 지속가능한 해결책을 발전시키기 위한 구체적인 권고안들을 담고 있다.

환경 리스크를 평가하고 검토함에 있어, DEFRA는 사회의 여러 부문에 걸쳐 발생할 수 있는 그 파급효과들을 분석해야 한다. 이러한 작업을 위해서 매립지나 소각로와 같은 오염원이 보건에 미칠 수 있는 영향에 대해 보건부와 함께 평가작업을 진행하고 있다. DEFRA는 또한 대기오염이 저소득층에 미치는 보건상의 영향에 대한 연구를 위탁하여 진행하고 있다. 이러한 분야에서의 발전사항을 측정할 수 있는 명확한 지표는 아직 존재하지 않는다. 그러나 DEFRA는 보다 많은 연구들이 수행되고 나면 가까운 장래에 그러한 지표를 개발할 수 있을 것으로 믿고 있다.

3.6.3. 복지와 휴양

DEFRA는 농촌 휴양을 통해 더 나은 정신적, 육체적 보건을 촉진하는 데에 중요한 역할을 수행하고 있다. DEFRA는 국립공원, 국립 자연경관지(Areas of Outstanding Natural Beauty), 농촌의 수로와 야생생물 등을 유지하고 개선할 책무를 지고 있다.

영국의 농촌은 높은 수준의 경관, 신선한 공기, 개방된 공간, 쾌적함을 갖춘 거대한 휴양자산이라 할 수 있다. 휴양을 목적으로 농촌공간을 찾는 인구가 점차 증가해왔으며, 농촌에의 접근성을 개선하기 위한 DEFRA의 정책은 이러한 경향을 지원하는 것이어야만 한다. 농촌휴양은 농촌 지역에서의 수익을 창출하며, 고용을 증대시키고, 지역사회에 편익을 가져다주며, 토지경관을 개선시키고, 보존 및 관리활동을 촉진시킨다.

그러나 농촌 방문인구가 증가함으로써 환경에 대해 부정적인 영향을 미칠 수도 있다. 특히 교통량이 증가함으로써 그렇게 될 수 있다. 농촌 휴양은 농촌공간의 질을 훼손시키는 것을 대가로 이루어져서는 안될 것이다<지표 5, 6, 7, 22>. 따라서 DEFRA는 그와 관련된 지표들이 올바른 방향으로 드러날 수 있도록 보장하는 정책을 실천해야 한다.

3.7. 농촌경제, 농촌지역사회, 농촌적 특성

지표 20 낙후한 농촌지역에서의 경제활동

지표 21 잉글랜드 농촌지역의 핵심 서비스에 대한 접근성

지표 22 농촌경관의 변화(개발후 보완중)

3.7.1. 농촌 지역사회와 경제

DEFRA는 농촌지역에 건실한 경영체들이 다양하게 존재하기를 원하며, 이를 달성하기 위해 많은 프로젝트들에 자금을 지원하고 있다. 영국 농촌개발 프로그램(ERDP)은 농민 또는 농촌지역내 다양한 사업체들을 지원하고 있는데, 이는 농촌을 보존하고 건강하게 만들기 위한 정책이다. 그리고 또한 DEFRA는 그러한 정책들을 보다 효과적으로 수행할 수 있는 방안을 모색하고 있다.

농촌지역에서의 지방 전략 파트너쉽(Local Strategic Partnerships) 프로그램과 지역공동체 전략(Community Strategy) 프로그램이 환경, 사회, 경제 등의 부문에 걸친 종합적인 발전에 도움을 제공하게 될 것이다. DEFRA는 농촌지역의 경제활동을 모니터링하려는 정책목표를 갖고 있다. 그러한 모니터링은 지방 자치단체 수준에서 이루어질 것이며 가장 많이 개발을 필요로 하는 지역들에 대해서는 특별한 초점을 맞추게 될 것이다. 지금은 소득을 기초로 한 지표들에 초점을 맞추어 정책을 전개해나가고 있다. 그러나 DEFRA는 다른 목적에 따라서 활용될 수도 있는 지표들과의 일관성을 갖추려는 계획도 갖고 있다. 이는 주로 DEFRA의 공공서비스협약(Public Service Agreement)이 목표로 하고 있는 부분이다.

DEFRA는 농촌 지역공동체가 번영하고 사람을 끌어들이는 곳이 되기를 원한다. 이는 학교, 보건의료시설, 탁아보육시설, 우체국, 상점, 은행, 교통 등과 같은 핵심 서비스에 대해 지역공동체 구성원 모두가 접근할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 그리고 동시에 그러한 서비스들이 유연하게 운영될 수 있어야 한다는 점도 의미한다.

영국 정부가 실천하고 있는 Rural Proofing 프로젝트는 정책 입안자들이 언제나 농촌을 고려할 수 있도록 하기 위한 메커니즘이다. Rural Proofing을 통해서 DEFRA는 농촌과 관련된 모든 정책들이 입안되는 과정에서 농촌 주민들의 삶에 대한 검토가 이루어지도록 할 것이다. 자료에 따르면 지난 10년간 영국 농촌 지역사회의 서비스의 양과 질은 꾸준히 떨어져왔다. DEFRA는 이러한 추세를 역전시키려는 노력을 시작했다. 예를 들어 1997년 이후로는 농촌지역에서의 교통량이 다시 증가하기 시작했으며, 초등학교 수도 늘어나기 시작했고, 마을회관 수도 증가하기 시작했다.

□The Rural White Paper(영국 농촌백서, 2000. 11.)□에서는 농촌 지역에서의 공공서비스 제공을 위한 새로운 기준이 제시된바 있다. 이 백서에 따르면 농촌지역에서의 공공서비스에 대한 접근성 현황을 측정하기 위해서는 더욱 포괄적인 자료들이 요청된다. 그러나, 현재로서는 2000년 이후의 데이터들만이 사용 가능하다<지표 21 참조>. 현재 DEFRA는 농촌지역의 서비스 공급을 혁신적인 방법으로 개선할 방법을 찾고 있지는 못하지만, 장래에는 이를 이룰 수 있을 것이다. 농촌지역에서의 서비스를 위해 공공서비스 협약이라는 제도적 장치가 마련되었으며 발전해가고 있다.

3.7.2. 농촌적 특성

DEFRA는 농업, 지역개발, 농촌의 고유한 정취 등의 측면에서의 변화를 반영하는 □농촌적 특성□지표를 개발하기 위해 Countryside Agency, English Nature and English Heritage 등의 기관과 함께 작업을 하고 있다. 이 지표가 개발될 때까지는 농촌경관(돌담, 연못 등)에 대한 기존의 □삶의 질□지표를 통해 영국 농촌의 변화에 대한 자료를 축적할 것이다. 현재의 지표로 볼 때 영국 농촌경관을 구성하는 독특한 요소들의 훼손은 1980년대 이후로 중지되거나 오히려 1990년대 이후로는 복원되는 추세까지 보이고 있다. 현재 영국 전역에 걸쳐 지방 생물종다양성 활동계획(Local Biodiversity Action Plans)이 실시되고 있으며, 이 계획은 농촌 주민들에게는 생물종 다양성의 회복과 경제적인 수익을 매개시킬 수 있는 기회가 되고 있다.

농민들이나 토지소유자들이 농촌경관의 질과 다양성을 증진시키도록 하는 인센티브는 영국농촌개발프로그램(ERDP)이 제공하는 각종 정책사업들에 마련되어 있다. 이러한 방식으로 DEFRA가 창출하는 시너지 효과를 통해 토지관리에 대해 더욱 전체적인 시각을 얻을 수 있으며, 기존의 정책들을 개선하거나 확장할 수 있게 되었다. 그리고 국립공원이나 Areas of Outstanding Beauty와 같은 지역을 지정함으로써 그 지역이 지닌 높은 수준의 경관적 질을 보존할 수 있도록 돕고 있다.

자료＞DEFRA에서

(김정섭 jngspkim@terrami.org 02-2205-0729 지역아카데미)