EU, 공동농업정책 중간검토 (1)＞소득보조

최근 유럽위원회(Commission of the European Communities)는 유럽연합의 공동농업정책(Common Agricultural Policy, CAP)에 관한 중간 평가보고서를 발표하였다. 위원회는 농업부문의 공공지출이 보다 정당화되어야 한다고 제안했다. 뿐만 아니라 농가소득보조와 함께 식품의 질, 환경보전, 동물후생, 자연경관, 문화유산 등과 관련하여 보다 많은 관심을 기울여야 하며, 사회 균형이나 형평성을 향상시키는데 노력해야 한다고 제안했다.

이번 평가를 통해서 농민들이 지급가능한 최대 보조금 수준에 집착하기보다는 더 많은 혜택을 누릴 수 있는 고품질의 농산물을 생산하도록 촉구하고 있다. 위원회는 이러한 목적을 달성하기 위해서, ⑴생산과 직접지불간의 연계를 분리하고, ⑵이런 직접지불을 환경, 식품의 질, 동물후생, 직업안전기준 등을 조건으로 지불하고, ⑶직접지불의 조정을 통해서 농촌개발을 위한 EU의 보조를 실질적으로 증액하고, ⑷새로운 농가회계시스템을 도입하고, ⑸새로운 농촌개발 조치를 수립하여 농가회계비용을 충당하고, 고품질의 생산, 식품안전, 동물후생을 촉구하도록 제안하고 있다.

공동농업정책의 필수주축인 시장정책과 관련하여 위원회는, ⑴곡물부문 개혁을 마무리하기 위해서 개입가격을 궁극적으로 5% 삭감하고 새로운 국경보호조치를 도입하며, ⑵곡물부문의 추가조치로써 드럼밀(durum wheat)에 대한 추가지불을 삭감하고, 품질장려금(quality premium)을 신규 도입하며, 생산자를 대상으로 한 일정액의 보상과 함께 국제가격 수준으로 쌀 개입가격을 인하하고, 건초·단백질 작물·견과류 부문에 대한 조치를 조정하며, ⑶쇠고기 부문과 관련하여 품질과 안전성을 향상시키기 위해서 직접지불 방식을 단일화할 것을 제안하고 있다.

이러한 위원회의 제안들은 아젠다 2000에서 설정된 공동농업정책의 정책목표의 방향이나 재정지원 계획과 일맥상통하고 있다. 여기서는 유럽연합의 농가소득보조에 관한 중간 검토 내용을 간략히 살펴본다.

1. 지속가능한 직접지불의 단일화

1992년 이후 공동농업정책(Common Agriculture Policy, CAP) 개혁의 주요 목적 중 하나는 농업보조를 생산으로부터 분리하는데 중점을 두는 것이었다. 1992년과 1999년 개혁기간 동안 유럽연합은 보조가격 수준을 감축하거나 부분적으로 곡물, 유지종자, 쇠고기 부문에서 생산중립(decoupled) 직접지불을 도입함으로써 이런 목적을 달성하였다.

이들 정책들은 초기 우려에도 불구하고 시장지향성을 추구하고, 경쟁력을 강화하며, 농가소득을 안정시키고, 부정적인 환경효과를 감소시키는 과정에서 긍정적인 효과가 나타났다. 그러나 대다수 EU 회원국들이 완전한 생산중립 소득보조를 옹호하는 반면에 일부 회원국들은 농정개혁 과정에서 추가조치의 필요성에 관해 의문을 제기하기도 했다.

생산중립(decoupling) 직접지불은 이로 인해 발생하는 혜택과 위험을 동시에 면밀히 검토하여야 한다. 농업보조는 생산과 분리되는 것이 당연하며, 이런 디커플링의 이점을 폭넓게 활용해야 한다. 위원회는 이를 위해서 디커플링이 기타 목적을 달성하는 보조수단으로써 활용되어서는 안되며, 이런 목적들은 보다 적절한 다른 정책수단을 통해서 다루어져야 한다는 점을 강조하고 있다. 예를 들면 기존 회원국들이 일반적으로 적용하는 면적기준 직접지불(area payment)의 경우, 디커플링은 소득재분배의 달성을 위해서 다루어져야 한다.

위원회는 생산과 분리된 보조의 혜택을 극대화하는 과정에서 적절한 균형을 유지하기 위해서 개별 농가를 대상으로 생산과 분리된 단일 농가 소득보조(single income payment) 시스템을 도입하는 방안을 제시하고 있다. 이런 시스템은 다양한 조치를 통해서 농민들이 받는 기존 직접지불(direct payment)을 과거 기준에 근거하여 결정되는 단일 직접지불 방식으로 통합시킬 수 있는 이점이 있다.

농업은 이러한 정책변화를 통해서 시장 지향적인 방향으로 개선되고, 농민들은 소비자가 원하는 농산물을 제공함으로써 시장으로부터 보다 많은 혜택을 받을 수 있게 될 것이다. 더욱이 소득보조 수단으로써 직접지불의 이전효율성(transfer efficiency)은 상당히 증가하게 될 것이며, 이는 현재의 농가소득을 개선하는데 기여하게 될 것이다. 뿐만 아니라 디커플링은 잠재적으로 환경에 위해하고 생산과 연계된 인센티브를 제거함으로써 환경을 보전하는데 기여하게 될 것이다.

국내목적을 달성하는 주요 방식들은 또한 대외목적을 달성하는데도 기여할 것이다. 즉 신생 회원국들이 공동농업정책에 동참하는데 보다 수월해질 것이며, 더욱이 정책들이 허용대상 국내보조(Green Box) 규정에 준한다는 사실을 주장함으로써 국제사회에서 이런 직접지불의 정당성을 강조하는데 도움이 될 수 있으며, WTO 협상과정에서도 유리한 위치를 차지하게 될 것이다.

하지만 이런 접근방식은 특정 지역에서 동반적인 생산변화나 토지휴경 등의 위험을 발생시킬 수 있다. 그러나 보다 목표 지향적인 정책수단은 회원국들이 이런 위험을 스스로 줄일 수 있도록 융통성을 제공하게 될 것이다. 위원회는 모든 것을 고려할 때 이런 접근방식의 혜택이 위험을 압도할 것이라고 확신하고 있다.

2. 직접보조의 디커플링＞농가소득보조 확립

위원회는 농가 당 단일 생산중립 소득직접지불을 제안하고 있다. 위원회가 제시한 직접지불은 아젠다 2000의 이행내역을 충분히 고려하여 조정된 과거의 직접지불을 근거로 하고 있으며, 가능한 대다수 농업부문을 대상으로 이루어질 것이다. 이번 조치(scheme)의 대상이 되는 농가들은 시장 지향성을 증가시키는데 필요한 영농방식을 신축적으로 조정할 수 있게 되지만, 직접지불은 환경기준, 식품안전, 동물 건강 및 후생 등과 관련된 기준의 준수여부에 따라서 제공될 것이다.

2.1. 정책조치의 범위

최초 단계에서 제안된 조치들은 콩류, 전분용 감자, 쇠고기, 양고기뿐만 아니라 CAP에 포함된 모든 품목을 포괄할 것이다. 쌀, 드럼밀, 건초를 대상으로 조정된 직접지불은 이번 조치에 통합될 것이다. 우유부문은 아젠다 2000의 결정사항을 이행하는 과정에 통합될 것이다. 개혁대상 품목인 설탕, 올리브기름, 과일, 채소 등은 추후 통합될 예정이다. 대상 품목이 다양할수록 단일화에 의한 행정상의 혜택이 보다 클 것이다.

관련 대상 품목의 경우 신규 조치들은 다수 예외사항을 포함하고 있고, 기존 생산자를 대상으로 이루어진 모든 직접지불을 대체하게 될 것이다. 이러한 새로운 조치에는 드럼밀에 대한 품질장려금, 단백질 작물에 대한 ha당 55.57 EUR(평균단수(5.85톤/ha) × 9.5 EUR/톤)의 새로운 보조, 쌀 대상 작물특정 직접지불, 견과류 대상 면적기준 직접지불(area payment) 등이 포함된다. 이러한 제한되고 예외적인 특정작물 대상 보조들은 전통적인 생산지역에서 일정한 공급수준을 유지함에 따라 발생하는 긍정적인 혜택을 보장하기 위해서 유지되어 왔다. 중간검토에 포함된 분야별 특정작물 대상 보조들은 이번 개정과정에서 단일화된다.

이번 새로운 조치들이 초기단계에서 모든 분야를 포괄하지 못할지라도, 새로운 생산중립 직접지불을 받는 농민들은 생산과 연계된 보조를 받는 품목을 포함해서 생산품목을 자율적으로 선택할 수 있도록 융통성을 부여받게 될 것이다. 물론 생산 쿼터제 등 생산과 연계된 시장보조정책 관련 규정이 적용될 것이다. 초기 단계에서 과일, 채소재배는 새로운 조치에 따라 보조 대상에서 제외될 것이다.

2.2. 직접지불 권한 이전 및 설정

생산중립 농가소득지불은 농가수준에서 수립될 것이다. 농가에 부여된 보조총액은 농가의 일부가 팔리거나 임대될 경우 직접지불 권리를 부분적으로 원활히 이전할 수 있도록 하기 위해서 여러 개의 부문으로 구분될 것이다. 이러한 지불권리가 이전되기 위해서는 다음과 같은 의무를 다해야 할 것이다.

첫째, EU 전지역의 농경지가 모범영농조건에 맞게 유지되도록 보장하며, 의무적인 환경기준에 따라 계속해서 관리되어야 한다. 둘째, 상응하는 농업기준 없이 지불권리의 누적을 발생시키는 지불권한의 투기적 이전을 방지해야 한다. 셋째, EU의 현행 수준을 초과하지 않는 총 보조수준과 한도를 유지해야 한다. 넷째, WTO 허용대상 국내보조(Green Box) 지불규정을 준수해야 한다.

위원회는 이런 목적을 위해서 관련 농가의 지불대상 경지면적 당(ha 당)지불총액을 제안하고 있다. 이렇게 함으로써 많은 지불권리를 일정액에 따라 지불하게 될 것이며, 토지의 이전과 함께 농가간에 원할한 이전을 할 수 있게 될 것이다. 위원회는 추후에 법률적인 사항을 고려하여 세부적인 내용을 발표할 계획이다.

하지만 회원국들은 특정 상황에 대응해서 충분한 융통성을 발휘하기 위하서 개별 방식을 수립할 수 있도록 선택권을 부여받게 될 것이다. 한편 개별 지불한도(가령 ha 당 개별 지불액)와 지역별 및 국가별 평균을 조정할 수 있도록 허용할 가능성이 내재되어 있다. 하지만 어떤 경우에도 회원국들이 수립한 기준과 규정들은 위에서 언급한 일반적인 의무를 충족해야 할 것이다. 회원국들은 자신들이 선택한 해결책을 유럽위원회에 통보해야 한다.

3. 환경, 식품 안전, 동물건강 및 후생, 직업안전 기준강화

생산중립 농가소득지불과 기타 직접지불은 환경기준, 식품안전기준, 동물건강 및 후생 기준뿐만 아니라 농민의 직업안전기준의 준수여부에 따라 지불될 것이다. 모든 농가보조에 대한 상호준수(cross-compliance) 요건은 모범영농관행(good farming practice)을 실천하도록 지원하는데 중점을 두고 있다. 상호준수 의무가 지역적 차이를 반영해야 할지라도 경쟁왜곡을 방지하기 위해서는 기본 이행기준을 통해서 확보된 일정 수준의 영농활동이 요구된다. 회원국들은 기본 이행기준이 제공하는 일반적인 방식에 따라서 기준을 정의하고 집행해야 한다.

상호준수 의무는 목초지를 농경지로 전용하지 못하는 금지조항을 포함해서, 활용되거나 그렇지 못한 농경지에 일정 조건을 부여한 전체농가접근방식(whole-farm approach)으로써 적용될 것이다. 활용되거나 그렇지 않은 토지에 대해 상호준수 의무는 바람직한 영농조건에 따라서 토지를 관리하는 법적 관리 요건이나 의무를 반영하도록 규정할 것이다. 또한 전체농가 접근방식은 생산중립(decoupling)의 논리를 직접적으로 반영하고, 환경, 식품안전, 동물건강 및 후생 규정을 준수하도록 지원하는 상호준수 의무의 주요 목적을 강조하게 될 것이다. 상호준수 의무규정을 반영하지 않을 경우 직접지불은 발생될 위험이나 손실과 비례하여 감축될 것이다.

4. 농가회계감사 시스템 도입

위원회는 사회적 기대에 부응하고, 오늘날 농민들이 높은 수준의 영농기준을 달성하도록 지원하기 위해서 상업농가를 대상으로 회계감사시스템을 구축하도록 지원하고 회원국별로 경제규모에 따라서 정의할 필요성을 검토하고 있다. 농가회계감사 시스템은 농민들이 자원의 이동이나 환경, 식품안전, 동물 건강 및 후생, 직업안전 기준과 영농활동과의 관계를 명확하게 인식할 수 있도록 지원할 것이다. 농민들이 이러한 작업을 능동적으로 관리하는 과정에서 얻은 지식들은 소비자 신뢰를 회복하는데 있어서 필수적인 요소이다. 대다수 농민이나 영농조직들은 영농활동과 관련된 투명성이나 의식을 개선해야 한다는 필요성을 받아들이고 있다. 뿐만 아니라 농가회계감사시스템은 농촌개발과 관련하여 지원될 것이다.

모든 상업농가들이 추구해야 하는 공동 목표는 농가회계감사시스템을 도입하는 것이다. 위원회는 이를 위해 연간 5,000 EUR 이상의 직접지불을 받는 생산자를 대상으로 상호준수 의무요건의 일부로써 농가회계감사시스템의 도입을 의무사항으로 규정할 것을 제안하고 있다. 이렇게 함으로써 투명성이 제고되고, 농민의 의식이 높아지며, 상호준수 의무를 단계적으로 도입하는데 기여하게 될 것이다.

5. 환경친화적 휴경조치

위원회는 신규 생산중립 직접지불체제에 따라 환경보전을 강화하면서 휴경에 의한 공급조절 효과를 유지하기 위해서 의무적인 장기(10년) 휴경조치(set-aside)의 도입을 검토하고 있다. 순환휴경조치(rotational set-aside)를 장기 친환경 휴경조치(environmental set-aside)로 대체함으로써 EU의 대다수 지역은 생산과 분리된다는 원칙에 따라 행정 및 관리를 단일화하면서 폭넓은 혜택을 받게 될 것이다. 농민들은 직접지불을 받기 위해서 준수해야 하는 상호준수 의무요건에 따라 현재 의무적인 휴경조치에 상응하는 농경지만큼을 장기 비순환휴경조치(non-rotational set-aside)에 포함시켜야 한다.

한편 위원회의 제안에 따라 현행 휴경계약은 장기 친환경 휴경조치에 의해서 대체될 것이다. 또한 현재 에너지 작물에 대한 보조는 휴경지에 산업작물(industrial crops)을 재배할 수 있을지의 여부에 따라 제공될 것이다. 하지만 새로운 휴경계약은 에너지 작물 생산자체를 대상으로는 더 이상 제공되지는 않을 것이다.

이에 따라 위원회는 에너지 작물을 대상으로 비식량작물에 대한 기존 계약을 불특정작물 보조(non-crop specific aid)로 대체할 것을 제안하고 있다. 이런 보조들은 공동농업정책의 두 번째 주축(second pillar)에 따라 이행되는 투자 및 기존 조치를 보완하게 될 것이다.

자료＞EU, Mid-Term Review of the Common Agricultural Policy, 2002

(김상현 ksh3615@krei.re.kr 02-3299-4369 농정연구센터)