EU, 공동농업정책 중간검토 (2)＞농촌개발

농업의 미래는 유럽의 80%를 차지하는 농촌지역의 균형적인 발전과 밀접하게 연계되어 있다. 농업과 농촌정책은 유럽연합의 경제적, 사회적 결속력을 촉구하는데 상당히 중요한 역할을 한다. 이러한 측면에서 농촌개발은 중요한 쟁점사항으로 부각하기 시작했다. 시장조치나 농업의 경쟁력 강화 요소와 함께, 농촌개발은 특정 지역차원에서 식품의 질과 안전, 환경을 고려하는 오늘날 사회의 기대와 함께 농촌지역의 다양한 욕구를 반영할 수 있도록 해준다.

농촌개발정책은 아젠다 2000의 개혁을 통해서 단일체계로 통합된다. 이러한 정책은 시장이나 가격정책의 변화를 보완하고, 이를 반영하는 공동농업정책(Common Agriculutral policy, CAP)의 두 번째 주축(second pillar)이며, 현재 유럽 농촌의 전역에서 적용이 가능하다. 통합된 농촌개발정책은 농민에 대한 지원혜택을 강화하고 이를 유럽전역으로 확대하는 것을 목표로 하고 있다. 이를 통해서 농촌지역이 직면하는 문제점을 해결할 수 있는 새로운 방안을 제시할 수 있게 된다.  여기서는 농업 및 농촌개발과 관련된 위원회의 중간검토 내용을 살펴본다.

1. 농촌개발의 균형적 지원

시장정책과 농촌개발간의 균형적인 지원은 공동농업정책(CAP)에 대한 사회적 공감대뿐만 아니라 공동농업정책의 두 번째 주축(second pillar) 내에서 소비자, 환경, 동물후생에 대한 관심을 보다 원활히 반영할 수 있다.

더욱이, 생산중립 직접지불(decoupled direct payments)로의 전환이 환경을 침해하고 생산과 연계된 정책수단의 인센티브를 감소시킬지라도, 일부 한계지역에서는 농경지를 휴경화(abandonment) 하려는 압력이 발생될 수 있다.

한편 유럽연합 전역을 대상으로 지속가능한 농업을 촉구하기 위해서, 두 번째 주축 내의 기타 조치뿐만 아니라 조건불리지역 대상 직접지불(less favoured area payment)과 농업환경조치와 같은 특정 목적을 갖고 고안된 정책수단의 중요성이 점차 부각되고 있다. 이에 따라 회원국들은 향후 이런 정책수단을 충분히 활용할 수 있음을 보여주어야 하며, 위원회는 이런 움직임을 감독하고, 평가하게 될 것이다.

2. 동태적 조정체계 구축

위원회는 지속가능한 농업 및 농촌개발을 추구하는 정책수단의 균형적인 발전을 도모하기 위해서 모든 회원국을 대상으로 동태적 조정체계(dynamic modulation)를 의무적으로 도입하도록 제안하고 있다.

위원회는 모든 회원국을 대상으로 현행 선택적 협약들을 의무사항으로 규정하려는 움직임을 보이고 있다. 또한 이러한 정책시스템 하에서 생산과 연계되거나 분리된 모든 직접지불은 아젠다 2000에서 결정된 최대 수준인 20%까지 도달하도록 매년 3%씩 점진적으로 감소될 것이다.

새로운 의무체계들은 2004년부터 현행 선택적 협약들을 대체해 나갈 것이다. 선택사항을 근거로 조정시스템(modulation)을 적용하는 회원국을 대상으로 적절한 단기협약(transitional arrangement)들이 제안될 것이다. 또한 조정시스템은 시장과 농촌 개발간의 균형적인 지출을 도모하고, 할당된 기금을 조성하는데 기여할 수 있다.

일반적으로 소농들은 보다 노동집약적이고 소득 측면에서 열악하며, 충분한 보조를 받지 못하고 있는 실정이다. 반면 대농들은 신기술을 적용할 능력을 갖추고 있으고, 이를 통해 규모의 경제를 달성할 수 있다. 동시에 대규모 인력에 의존하는 농가들은 조정비용을 수반하게 된다. 그러므로 이런 상황에서 위원회는 각 농가의 고용상황에 의존하여 프랜차이즈를 도입할 수 있도록 제안했다. 전업농(full time) 기준 연간노동단위(annual work unit, AWU) 2명까지 프랜차이즈는 5,000 유로 수준이 될 것이다. 이에 따라 대다수 농가들은 조정을 받지 않아도 될 것이다. 추가적으로 고용한 각 AWU에 대해서는 회원국들이 선택한 기준(optional basis)에 따라서 3,000 유로를 제공할 수 있다. 이런 프랜차이즈로 인해서 유럽 농가의 75%가 조정으로부터 제외될 것으로 예상되지만, 이것은 직접지불을 받는 농민 수의 20%에도 미치지 못하는 수준이 될 것이다.

프랜차이즈의 적용과 함께 조정시스템을 통해서 농가에 지불되는 최대금액은 30만 유로에 달할 것으로 보인다. 이 금액 수준을 초과하는 직접보조는 상한을 설정하여 관련 회원국들이 두 번째 주축에 이전하여 활용할 수 있도록 할 것이다.

현재, 회원국들은 선택기준에 따라서 직접지불을 조정하여 기금을 조성하고 있으며, 이러한 기금을 특정기간(3년) 내에 농촌개발에 필요한 추가조치를 위해서 지출하여야 한다. 이는 예산을 확보하기 위한 대체적인 방식이지만, 주요 기금을 이전하는 방식으로써 유럽연합 전역으로 확대 적용될 수는 없다.

유럽위원회는 보다 적절한 협정에 의해서 현행 체제를 전환하도록 제안하고 있다. 이에 따라 예산연도 기준 2005년과 2006년에 소요되는 예산한도를 설정하고, 조정에 필요한 기금을 사전에 추정하여, 관련 규정에 따라서 상한규모를 감소시켜 나갈 예정이다. 또한 재정규모는 기구간 예산협정(Interinstitutional Agreement on Budgetary) 원칙 제 20조에서 제시하는 절차에 따라서 수정될 것으로 내다보인다.

조성된 기금은 매년 조정방식에 따라서 농경지 면적, 농업 고용, 성장기준을 근거로 회원국들에게 배분될 예정이다. 이러한 조치들은 농촌지역에서 토지이용이나 토지관리와 관련된 농업의 역할이 매우 중요하다는 사실을 반영하고 있다. 이것은 집약적인 곡물 및 가축생산 국가로부터 보다 조방적인 산악지역 국가로의 재분배효과를 가져오며, 긍정적인 환경효과를 발생시킬 수 있다. 초과 조성된 기금은 각 회원국들이 설정한 금액에 따라서 분배될 것이다.

유럽농업지도보증기금(European Agricultural guidance and guarantee fund, EAGGF) 가운데 보증부문은 동태적 조정시스템에 의해서 요구되는 농촌개발을 대상으로 2005년에 약 5-6억 유로를 지원할 것으로 내다보이며, 매년 3%의 증가율로 증액될 것으로 전망된다.

회원국들은 농촌개발정책(rural development programme)을 강화하기 위해서 이 추가기금을 사용할 수 있다. 또한 회원국들은 위원회가 현재 제안하고 있는 새로운 농촌개발조치(rural development measure)에 의한 지원 가능성을 고려하고 있으며, 농촌개발정책의 중간평가(mid-term evaluation)를 바탕으로 식별된 기준에 따라 이런 추가재원이 배분될 수 있기를 희망하고 있다. 회원국들은 조정기금을 배분 받아 EAGGF 기금의 보증부문으로부터 재정지원을 받는 농촌개발정책의 대상인 농촌개발조치를 지원하게 될 것이다. 또한 회원국들은 관련 정책 내에서 위원회의 공동 재정지원 규모를 규정한도까지 증액하거나, 새로운 조치에 필요한 재원을 추가 공급하거나, 기존 조치의 추가 수혜범위를 넓히기 위해서 추가기금을 사용할 수 있다.

원칙적으로 회원국들은 첫 번째 주축(1st pillar)에서 두 번째 주축(2nd pillar)으로 이전된 추가기금이 2005-2006년 동안 농촌개발정책에 포함될 경우 이를 기타 다른 예산에 전용하여 사용할 수 없다.

3. 농촌개발 강화 및 통합

위원회는 두 번째 주축을 통합하고 강화하기 위해서 특정조치와 수반조치(accompanying measures)의 범위와 규모를 명시하고 확대할 것을 제안하고 있다.

3.1. 새로운 조치

EAGGF의 보증부문은 농업환경조치, 조건불리지역에 대한 보상조치, 농지의 조림화 조치, 조기은퇴조치 등 네 가지 수반조치를 통해서 제1목표 지역(objective 1 region)이외의 모든 지역을 대상으로 예산을 제공한다.

위원회는 식품의 질과 안전, 동물후생에 관한 관심사항을 보다 잘 반영하고, 수반조치의 범위를 확대하여 농민들이 수요기준(demanding standard)을 도입할 수 있도록 지원할 것을 제안하고 있다. 이런 조치를 원활히 도입하기 위해서는 이행협약(implementation arrangements)을 다소 완화할 필요가 있다. 기존 네 가지 수반조치와 관련해서, 이들 새로운 조치들은 주로 농민들에게 보다 많은 혜택을 제공하는데 중점을 두어야 할 것이다. 이와 관련된 주요내용은 다음과 같다.

첫째, 새로운 식품의 질과 관련된 내용이 농촌개발규정에 추가될 것이다. 이를 위해서 다음과 같은 내용이 포함될 것이다.

□ 지역표시제, 원산지 및 유기농 표시제 등 유럽연합 전역의 농민들을 대상으로 한 품질보증이나 인증제도 활성화. 관련 조치의 규정에 준하여 자율적으로 생산활동을 하는 농민들은 신청에 따라서 인센티브를 제공받게 될 것임. 관련 조치는 특정조건을 고려하는 모든 농민들을 대상으로 이행되어야 하며, 최대 5년 동안 농가 당 일정금액을 보조받게 됨.

□ 지역표시제, 원산지 및 유기농 표시제를 포함해서 품질 보증이나 인증을 받은 농산물을 대상으로 한 생산자단체의 판촉활동에 대한 지원. 이런 지원은 농촌개발규정의 제33조에 의거해 예산이 지원된 판매활동과는 중복됨이 없이 보완될 것임.

□ 역내시장(internal market)에서 농산물 판촉활동이 중복되지 않도록 하기 위해서, 유럽공동체는 제3국가 시장을 대상으로 한 판촉활동에 중점을 두어 첫 번째 주축에 따라 지원할 것임.

둘째, 위원회는 농민들이 환경, 식품안전, 동물후생과 관련된 규정에 근거하는 수요기준을 적용할 수 있도록 지원하는 기준뿐만 아니라 농가회계감사 시스템을 이행하는 기준을 도입하도록 제안하고 있다. 이를 위해서 다음과 같은 내용이 포함될 것이다.

□ 농민들이 환경, 식품안전, 동물후생, 직업안전기준 분야의 공동체 규정에 근거한 수요기준을 이행할 수 있도록 지원하는 일시적인 보조금 지급 가능성. 이런 기준은 모범영농관행(good farming practice)이나 필수최소기준(required minimum standard)의 일부분이 될 수 있음. 농민들이 이런 기준을 도입하고 고려하는데는 추가 비용과 함께 의무사항을 준수해야 하는 책임이 있으며,  특히 소득손실이 발생할 수 있음. 개별 농가들이 기준을 이미 자국의 규정에 반영하여 이 기준을 따로 적용하지 않는 지역은 결코 보조금을 제공할 수 없음. 이러한 보조금은 매년 보상지불(compensatory payment)의 형태로 최고 6년 동안 시행 첫해에 ha 당 200 유로까지 제공될 수 있음.

□ 농가회계감사 시스템에 대한 지원. 농민들은 의무 환경기준, 식품안전기준, 동물후생기준, 직업안전기준과 관련하여 현재의 성과를 개선하는데 소요되는 농가회계감사의 비용을 충당하도록 지원하기 위해서 일정액의 보조금을 받을 수 있음. 특히, 이를 통해서 농민들은 직접지불(direct payment)의 조건인 상호준수(corss-compliance) 규정을 이행하고 대비하는데 도움을 받을 수 있음.

셋째, 위원회는 농업환경조치의 의무적인 참조수준(reference level)을 초과하는 노력 여하에 따라 동물후생과 관련된 직접지불이 제공될 수 있음을 농업환경규정에 도입하도록 제안하고 있다. 뿐만 아니라 위원회는 환경농업의 개발에 부여한 중요성을 감안하여 이들 조치에 필요한 공동 지원기금을 증액하도록 제안하고 있다. 이를 위해서 농업환경조치에 대한 촉구와 함께 국민적 관심을 높이는 대책을 마련해야 한다. 또한 위원회는 회원국들이 2005년-2006년 동안 농촌개발정책 내에 식품의 질에 관한 규정을 의무적으로 포함시켜야 한다고 제안하고 있다.

3.2. 농촌개발규정에 대한 기술적 적용

위원회는 위에서 언급한 새로운 조치를 도입하기 위해서 보조역할을 하는 수반조치 이외의 기타 조치(non-accompanying measure)를 적용하도록 제안하고 있다. 제 33조에 의거한 마케팅 활동의 범위에는 품질보증이나 인증제를 수립하는 비용의 적정성 여부와 관련된 특정 증명서를 포함하도록 명시되어야 할 것이다. 또한 농가공제서비스나 농가관리서비스의 수립에 관한 제 33조의 신청범위는 농가회계감사 시스템을 수립하는 비용을 포함하도록 확대될 것이다. 뿐만 아니라 산림규정과 관련하여, 회원국들이 농촌개발정책의 조정을 통해서 산불보호나 위험지역분류와 관련된 대책을 수립하도록 촉구할 것이다.

자료: Mid-term Review of the Common Agricultural Policy(2002. 7. 10), Commission of the European Communities

(김상현 ksh3615@krei.re.kr 02-3299-4369 농정연구센터)