일본, 국제곡물비축제도 구상

일본은 2000년 12월 WTO 농업협상제안에서 개도국의 식량안전보장 상의 요청에 대한 대응으로서 국제비축조직의 검토를 제안하였다. 이는 양국 또는 다국간의 식량원조 계획을 보완하고, 일시적인 부족 상황에서 현물융자를 할 수 있도록 제안한 새로운 국제비축구상이다. 이러한 국제비축구상을 구체화하는데 있어서 개도국의 빈곤문제, 국제비축, 식량원조의 지침 등에 대해 논의한 결과를 정리한 것이다.

1. 국제식량비축의 제안 배경

1.1. 개도국을 둘러싼 식량안보 문제

1.1.1. 만성적 영양부족인구의 존재

1996년의 FAO 세계식량정상회의에서 2015년까지 기아, 영양부족 인구를 절반으로 감소시킬 것을 목표로 하였으나 개도국의 만성적인 영양부족인구의 총수는 약 7억 9천만명에 달하여 그 달성은 어려운 상황이 되고 있다. 이 만성적인 영양부족 인구의 분포상황을 살펴보면 약 60%(약 5억 3천만명) 이상은 아시아에 있으며, 사하라 이남의 아프리카 지역인구의 약 40%(약 2억 1천만명)도 여기에 해당된다.

이와 같은 사정 하에서 개도국의 최대 사회·경제적인 과제는 만성적으로 영양부족을 겪고 있는 빈곤층의 해소와 이를 통한 사회의 안정이며, 많은 개도국의 농업정책, 개발정책 등은 빈곤문제의 완화와 식량안보의 강화에 집중되어 있다.

1.1.2. 농업협력의 중요성과 식량원조·비축의 역할

개도국의 식량안보를 달성하기 위해서는 식량생산기반을 강화하고 국내생산을 증가시키는 것이 기본적인 방법이다. 이와 같은 시점에서 앞으로도 식량안보의 강화를 목적으로 한 개도국의 자조노력을 지원하는 것이 중요하다.

그러나 모든 국가가 자국에서 필요한 식량을 국내 생산으로 충당하는 것은 자연조건, 농업생산기반과 재정사정 등의 제약을 고려하면 비현실적이며 개도국에서는 가능한 한 국내의 농업생산을 높이며, 수입 또는 비축을 적절하게 조화시키는 것이 필요하다. 실제로 많은 개도국에서 발생하는 재해, 분쟁은 사회적 약자 및 빈곤층에 큰 영향을 미치고, 영양부족, 기아 등의 문제를 발생시키고 있다. 이와 같은 식량필요에 적절히 대응하기 위해서는 긴급조치로서 식량원조의 실시와 이를 위한 비축이 불가피하게 되었다.

1.1.3. 긴급식량원조의 증가

현재 자연재해 및 인적재해 등으로 발생하는 식량부족에 대처하기 위한 긴급식량원조는 주로 각 국에서 자금이나 현물을 갹출하여 WFP가 실시하는 것과 두 나라간의 협의에 의해 실시되는 것이 있다. 이러한 긴급원조에 관련된 식량수요는 자연재해 혹은 분쟁의 빈발로 증가하는 경향이며, 총 식량원조량에서 긴급식량 원조가 차지하는 비율이 높아지고 있다.

WFP에 의하면 매년 약 3∼4백만 톤의 긴급지원이 이루어지고 있으나 피해국의 긴급식량원조의 필요에 만족할 만한 상황은 아니다. 최근 세계적인 기상변동이 계속되고 있으며, 특히 아시아 지역에서는 빈발하는 기상재해로 식량부족을 초래하고 있다. 1998년에는 엘리뇨에 의한 가뭄으로 인도네시아에서는 심각한 흉작이 발생했고, 약 6백만 톤에 달하는 대규모 곡물수입(원조를 포함)이 이루어 졌으며, 북한도 계속되는 가뭄과 호우의 영향으로 만성적인 식량부족 사태가 발생되었다.

1.1.4. 후발 개도국과 식량순수입개도국에 대한 배려

1994년 마라게슈 선언에서 "개혁의 과정이 후발개도국(LDC)과 식량순수입개도국(NFIDC)에 미칠 수 있는 악영향에 관한 조치□가 이루어졌다. 이 선언에서는 개도국, 특히 그 중에서도 LDC와 NFIDC의 식량안보 문제에 대한 우려를 표명하고 WTO 회원국인 선진국을 중심으로 원활한 식량원조의 실시의 필요성이 지적되었다.

그러나 식량원조는 수출국의 수급사정과 국제곡물가격의 변동 등의 영향으로 원조수량이 감소할 가능성이 있다. 또한 원조물자가 피원조국에서 원격지인 경우 수송비의 문제와 물류인프라의 미정비 등의 문제로, 특히 도시지역 이외의 식량곤궁자에게는 필요한 원조물자가 도달하지 못하는 등의 문제가 존재하고 있다.

1.2. 국제식량비축구상에 관한 현재까지의 논의 경위

1.2.1. 키신져 구상

미국은 1972년의 세계적인 식량위기의 발생을 계기로 6천만톤 규모의 곡물비축이 필요하다는 구상을 제안하였다(1975년에는 3천만톤으로 다시 제안).

이 구상의 특징은 ① 각 국이 의무적으로 비축을 보유할 것, ② 비축의 누적과 방출에 대해 통일적인 계획을 국제적으로 세울 것, ③ 각 국은 가격변동에 따라서 누적과 방출을 운영하여 가격의 안정을 도모할 것 등이었다. 그러나 비축규모, 누적과 방출의 가격수준, 개도국의 우대조치 등에 대한 각 국의 주장이 대립하여 검토가 중단되었다.

1.2.2. 세계식량계획(WFP)

WFP는 1961년에 식량원조를 전문적으로 하는 유일한 국제기관으로 설립되었고, 개도국의 식량안보를 강화하기 위해 각 국의 기부(현물과 자금)에 의해 식량원조를 실시하는 동시에 FAO와 합동으로 식량부족 지역의 조사를 실시하고, 다국간 식량원조의 대책이 필요한 경우에는 세계 각 국에 지원요청을 호소하는 등 폭넓은 활동을 1963년부터 실시하고 있다.

또한 1976년부터 국제긴급비축(	IEFR), 1992년에는 IEFR 안에서 긴급대응구좌(IRA)를 개설하는 등 긴급식량지원을 위한 대책을 강화하고 있다. 이와 같이 WFP는 설립 이후 식량원조에 관련된 폭넓은 활동을 하고 있으며, 새로운 국제비축의 구체화를 검토하여 그 관계를 정리해 가는 것이 중요하다고 보고 있다.

1.2.3. 아세안 쌀 비축

현재 국제적인 식량비축기관으로서 실제로 활동하고 있는 것은 1979년에 설립된  ASEAN 쌀 비축뿐이다. 특징은 ① 각 참가국이 쌀의 재고량의 일부를 긴급지원용으로 이어마크(earmark)하고 있다는 점, ② 현재의 쌀 비축수량은 8만 7천 톤에 불과하다는 점, ③ 식량지원의 조건을 대부 방식으로 하고 있다는 점  등이다.

그러나 아세안 쌀 비축은 비축량이 소량이어서 1998년 인도네시아의 대규모 식량위기시에는 쌀 비축이 제대로 이용되지 못했다. 이러한 경험을 바탕으로 1998년 아세안 농림장관회의에서는 아세안 각 국이 역내 식량안보를 강화하는 관점에서 쌀 비축의 개선을 결정하고, 동아시아에서 식량안보를 강화하려는 의식이 높아졌다.

2. 국제비축구상을 검토하는데 있어서의 기본적인 관점

2.1. 국제비축의 조직에 관한 관점

2.1.1. 개도국의 요구에 대한 대응

현재 개도국의 긴급식량원조 요구에 충분한 식량원조가 이루어지지 않고 있기 때문에 현물 융자를 할 수 있는 새로운 식량원조의 조직으로, 국제비축을 활용할 필요성을 검토하였다.

식량원조의 실시에서 ① 개도국의 농업생산에 악영향을 미치지 않는 실시 방법, ② 개도국의 식량곤궁자(대부분이 도시지역 또는 농촌지역의 빈민층)에 대해 원조물자를 적절하게 배포하는 방법, ③ 국제비축을 식량원조로서 개도국의 빈곤해소 대책으로 활용하는 것이다.

2.1.2. 효율성·기동성과 현실성에 대한 배려

국제비축을 활용하여 식량원조를 실시할 때 개도국과 지역의 사정을 고려해야 하며, 원조품목, 실시방법, 비축비용 등에 대해서도 기동적, 효율적으로 실행될 수 있도록 유연성을 확보하는 것이 필요하다.

즉, ① 원조품목에 대해서는 아시아와 아프리카의 식습관이 크게 다르기 때문에 지역마다 비축품목의 유연성이 필요하다는 점, ② 긴급식량원조의 중요성이 증가하고 있으므로 지원의 기동성이 중요하다는 점, ③ 비축비용(비축관리운영기관과 비축조직에 관계된 비용 등)에 대해서는 가능한 한 추가적 부담이 생기지 않도록 효율성에 대한 배려가 필요하다는 점, ④ 국제비축이 선진국을 중심으로 운영되고 있으나 개도국도 참가할 수 있도록 각 국의 재정사정 등을 고려한 대응이 필요하다.

2.2. WTO협정에 관련된 관점

현행 WTO 협정은 자유무역의 촉진에 주안점을 두고 있기 때문에 식량원조에 관해서는 수출보조금의 우회조치 금지라는 점만 규정되어 있다. 따라서 개도국의 재해 등으로 인한 일시적인 식량부족 문제에 대해서는 충분하게 대처할 수 없는 점도 있다.

국제비축은 이러한 개도국의 재해 등으로 인한 일시적인 식량부족 문제 등의 완화를 목적으로 하기 때문에 원활한 실시를 위해서는 WTO 협정상의 개도국에 대한 □특별하고 차별적인 대우(S&D)□ 또는 WTO 협정상의 예외조치 등을  배려할 필요가 있다.

또한 국제비축을 실현하기 위해 키신져 구상 등 과거의 비축구상의 검토경위와 WFP 또는 아세안 쌀 비축 등 현재 활동하고 있는 국제적이거나 지역적인 식량원조·비축기관의 실태를 바탕으로 재정부담의 경감에 대해서도 배려할 필요가 있다.  이러한 관점에서 국제비축은 새로운 원조기관을 창설하는 것이 아닌 이들 기관을 활용하여 운용하는 것이 적절하다.

3. 국제식량비축구상안의 내용

3.1. 목적

개도국의 식량위기를 완화하기 위해서 장기적으로는 개도국의 식량생산기반을 개발·강화와 자립에 대한 노력이 가장 중요하다. 그러나 재해, 경제위기 등에 의해 긴급하고 대규모의 식량원조 필요시 이러한 문제로의 적절한 대응은 세계적으로 중요한 과제이다. 또한 식량부족에 직면한 개도국에게는 선진국 등이 중심이 되어 식량원조를 실시하고 있으나 필요한 기초적인 식량이 가장 곤궁한 사람들에게 전달되기 위해서는 어떤 방법으로 원조가 되어야 하는 것도 중요한 과제이다.

또한 개도국의 식량안보를 확보해 나가기 위해서는 선진국의 역할이 중요하지만, 그 중에서도 식량안정공급의 관점에서 볼 때 국제비축의 실시에서도 수출국의 적극적인 역할에 주목해야 한다.

이상과 같은 과제 등을 바탕으로 새로운 국제비축은 개도국의 식량안보를 확보한다는 관점에서 볼 때 필요한 상황이다. 국제 규정 하에서 기존의 식량원조계획을 보완하고 재해 등에 의한 개도국의 일시적인 식량부족 문제 등의 완화를 도모하기 위해 기초적인 식량을 비축하여 식량원조에 활용하자는 것이다.

3.2. 구체적인 내용

3.2.1. 비축품목

비축품목은 피원조국·지역에 따라 식습관이 다르므로 각 비축 실시국과 지역의 자주성을 존중할 필요가 있기 때문에 기초적인 식량 중에서 적절한 비축품목(쌀, 소맥, 옥수수)을 선택할 수 있는 구조로 할 필요가 있다.

3.2.2. 비축규모

비축규모에 관해서는 비축실시국의 재고상황, 재정부담 등에 기초로 할 필요가 있지만 개도국의 요구에 대응하기 위해서는 각 국의 과거의 긴급식량원조 실시 경험을 바탕으로 설정할 필요도 있다. 또한 □국제비축이 수출가격의 저하를 초해한다□라는 수출국 측의 우려에도 배려를 할 필요가 있다.

3.2.3. 비축실시국과 비축관리운영기관의 관계

국제비축은 각 국이 실시하는 것으로 하고 비축실시국은 비축식량의 수량 파악, 그 이용에 관한 운영 등을 수행하는 비축의 관리·운영기관(이하 □관리기관□이라고 한다)에 국제비축수량을 등록하고, 관리기관으로부터의 요청에 따른 비축을 방출한다. 이 관리기관은 WFP과 같은 국제적인 식량원조기관 외에, 아세안 쌀 비축과 같은 지역적인 식량원조기관을 염두에 둘 필요가 있다.

3.2.4. 비축방식과 비축장소

비축의 방식과 장소에 관해서는 관계국과 지역에서 관리·운영의 유연성, 식량원조의 기동성·효율성 등을 고려하고 실시국 등의 자주성을 존중할 필요가 있다.

비축방식에 대해서는 비축비용 등을 고려하여 비축실시국(선진국과 수출국이 중심)이 기존 재고의 일부를 이어마크(충당)하는 방식이 적당하다. 비축장소는 식량원조의 기동성과 효율성을 고려하여 국내·외 모두 가능하게 할 필요가 있다. 개도국에서 비축할 경우에는 비축시설, 관리방법 등에 충분한 검토가 필요하다.

3.2.5. 비축의 이용방식

국제비축의 이용(식량지원의 실시)은 상업무역으로의 영향을 피하고 개도국의 농업생산에 악영향을 미치지 않도록 배려할 필요가 있다. 비축의 이용은 LDC와 NFIDC 등을 대상으로 실시하고, 그 경우 발동기준은 상업무역에 영향을 미치지 않게 하기 위해 WFP와 FAO의 호소 외에 FAO 조직 가운데 승인된 기관에서의 요청 등 객관적인 기준에 따를 필요가 있다.

국제비축의 이용은 재해 등에 의한 일시적인 식량부족이 발생한 경우를 기본으로 하지만 비축운영상 발생하는 신구곡의 교체로 생기는 구곡의 이용은 식량원조규칙을 준수하고, 빈곤자·약자 대책 등의 효율적인 활용방법에 대한 검토가 필요하다. 지원은 방법은 원조 요구규모와 비축실시국과 피원조국의 재정사정을 고려하여 증여, 대여의 쌍방구조가 필요하다.

3.2.6. 모니터링과 통보 등

국제비축의 운용은 원조물자가 피해자 등 원조를 필요로 하는 자에게 확실한 전달이 요구되어지기 때문에 비축의 실시부터 이용까지 종합적인 정보관리가 필요하다. 이러한 관점에서 모니터링과 통보시스템에 대한 국제적인 규칙이 필요하며, 제3자에 의한 적절한 모니터링도 필요하다. 국제비축실시국의 품목, 수량, 장소 등의 정보와 모니터링 결과는 적절한 국제기관에 통보할 필요가 있다.

3.2.7. NGO 역할

국제비축 사용의 효율성을 확보하는데 있어서 NGO의 구체적인 역할로서는 재해발생시에 원조의 필요성에 관한 조사, 원조물자의 전달에 관한 피해자의 정보, 식량원조의 모니터링 등 원조의 실시에 관한 폭넓은 분야의 활동이 기대된다. 또한 실시에 있어서 관리기관과 NGO와의 사이에서 그 역할의 조정이 필요하다.

4. 국제비축구상과 아시아의 실천

현재 아시아 지역의 개도국에서는 주식인 쌀의 자급이 달성되지 않는 국가도 있으며, 빈곤, 영양부족의 문제가 정책상의 중요한 과제가 되고 있다. 특히 최근 인도네시아, 북한 등에서의 심각한 식량부족은 동아시아 지역의 사회·경제상의 큰 불안정 요인이 되고 있다.

동아시아에서는 쌀이 농업생산의 중심이었으나, 최근 타작물로의 전환이 진전되는 등 실태가 변화하는 한편 인구가 급속히 증가하고 있다. 이러한 상황에서 중장기적으로 볼 때 동아시아 지역에서 쌀은 식량안보상 중요한 의미를 가지고 있다.

2001년 10월 ASEAN+3 (아세안 10개국과 일본, 중국, 한국)의 농림장관회의에서 지역적인 식량안보와 쌀 비축 등에 관한 지침을 검토할 것을 합의하였다. 일본 국제비축구상연구회에서는 국제비축구상의 구체화의 첫발로서 이러한 조직에 협력해 나가는 것이 필요하다는 것을 지적하였다.

資料: http://www.maff.go.jp에서

(성명환  mhsung@krei.re.kr 02-3299-4366 농산업경제연구부)