러시아, 새로운 농지양도법 제정

러시아 상원은 금년 7월 농지양도에 관한 법률안을 가결하였다. 이 법률에 의하여 러시아에서는 농업부문 투자액이 다소 감소하는 동시에, 농촌지역 고령자에 대한 사회보장수준도 저하될 것으로 예상되고 있다.

2002년 봄 회기에 러시아 하원(State Duma)은 장기간에 걸친 심의 끝에 농지양도에 관한 법률안을 가결한 바 있다. 또한 7월에는 상원(Council of the Federation, 연방회의)도 이 법안을 가결하였다. 2001년 후반기에 러시아는 새로운 토지법(New Land Code)을 제정하였다. 그 때에는 법안의 의회통과를 용이하게 하기 위해 농지양도에 관한 문제는 제외하였다.

최근 수년간 러시아는 토지취득문제에 대한 논의가 활발히 전개되었다. 토지거래 규제를 해제하자는 주장과 현상 유지하자는 주장이 정면으로 대립하여 법률 제정이 불가능하였다. 이러한 불안정한 상황은 러시아의 농업식품부문의 성장에 커다란 저해요인이 되어 왔다. 때문에 이번에 신설된 법은 시장관계자에 대해 현행 토지보유권이 장기적 성격의 의미를 갖는다는 것을 명시하고 있다.

즉, 이 법은 러시아 농업이나 농업구조에 혁명적인 변화를 일으키지도 못하고, 또 그러한 의도를 갖고 작성된 것은 아니다. 또한 새 토지양도법은 작년에 제정된 토지법을 감안하여 경제개혁 당초부터 국내에 형성돼 왔던 토지에 관한 법제도를 체계화, 표준화하여 완성시키는 내용으로 이루어져 있다. 이것은 이번 새 법이 가지는 중요한 점이다.

이번에 성립된 새 토지양도법은 2002년 3월에 정부가 하원에 상정한 법안에 수정을 가한 것이다. 하원에서는 원내 각 당파가 상정한 정부안 이외의 5건의 법안이 거의 심의되지 못한 한편, 정부안은 제1독회 후에 대폭 수정이 가해졌다. 수정안에서는 주로 비거주자의 토지소유권에 관한 조항, 토지소유면적의 상한에 관한 조항, 공유지 양도에 관한 조항에 변경이 있었다.

당초 정부가 상정한 법안에서는 비거주자의 농지사유권에 관해서는 직전에 성립된 새 토지법 정신에 따라 대부분 제한을 두지 않고, 외국인의 토지소유는 국경지역에 한해서만 금지했었다.

그러나 제1독회 후의 하원 심의에서는 비거주자에 의한 농지소유권을 인정하지 않는다는 결론이 내려졌다. 그 결과, 외국인, 시민권이 없는 자, 주식의 과반수를 외국인이 소유하는 법인은 49년까지의 장기 임대에 의해서만 농지 보유가 가능하게 되었다. 이 수정안은 외국인에 의한 국내의 토지취득에 대한 대다수의 러시아 국민의 우려를 반영한 것이다. 즉, 새 토지법과 이번 토지양도법에 의해 비거주자의 토지소유권은 시가지 및 공업용지에 대해서만 인정하게 되었다.

단지, 현재 러시아의 경제적·법제도적 환경을 고려할 때 상기 제한이 토지거래에 있어 심각한 영향을 미치지는 않을 것으로 보인다. 즉 러시아에서는 법인에 의한 농지소유권이 인정되고 있으며, 또 토지소유 기업의 계열관계 추적조사는 거의 불가능하기 때문에 외국기업은 몇 개의 계열기업을 통해 최종적으로는 농지를 소유하고 있는 기업을 지배할 수 있게 되어 있다. 또한 외국인(개인)에 의한 농지소유 금지는 토지소유권 취득을 목적으로 한 위장결혼 증가로 이어질 것으로 보이며, 실제로 구 소련시대에는 대도시의 등록기관에서 비슷한 사태가 다수 발생된 바 있다.

또한, 이번 토지양도법에서는 러시아 연방시민에 대해서도 1인(1기업)당 토지소유면적에 상한이 설정되어 있다. 이 상한은 1개의 구(rayon, 러시아의 최소행정단위) 총농지면적의 10% 미만으로 설정되어 있다. 이 기준은 공정거래법의 입법취지에 따른 것으로서 농업생산에서의 토지요소 이용권의 독점방지가 그 목적이다.

다음으로 새 토지양도법에서는 공유지(land shares) 양도에 관한 조항은 현재의 국내 농업계의 토지소유권 문제에 가장 큰 영향을 끼칠 것으로 보인다. 최근 10년간 러시아에서는 공유지 양도에 관한 관습법이 형성되어 있는 데다, 최근 3~4년 사이 러시아의 토지시장은 주로 공유지 거래의 형태로 발전하고 있다.

그러나 이번에 통과된 법에서는 공유지 소유권은 일종의 공유자산이라고 규정되어 있다. 때문에 공유지 임대차는 사실상 금지되어, 공동 임대차만이 가능하도록 되어 있다. 또한 공유지 매각에 관해서는 농촌지역 주민에게는 실행 불가능한 매우 복잡한 절차가 규정되어 있다. 그 결과 새로운 법률에서는 공유지의 소유자는 자신의 소유지를 새 회사인 농기업에 제공하여 주식을 받음으로써 공유지에 대한 재산권을 상실할 것으로 보인다. 그 동안의 경제개혁 기간 중 개혁추진자가 이러한 형태로 농가가 농지소유권을 빼앗기는 사태에 대해서는 방지하기 위해 노력해 왔던 것이었다.

전술한 농지공동 임대차 및 농기업에 의한 임대차는 모두 외부 투자가에게는 농지취득가격 상승으로 이어질 것으로 보이며, 최근 두드러지게 증가하기 시작한 제1차 산업부문에 대한 외부 투자는 억제될 것으로 보인다. 또한 토지취득가격의 상승은 현재의 농업계에서 특히 필요로 하는 생산적 투자의 감소를 초래할 것으로 예상된다.

또한 새로운 기준을 설정함에 따라 농촌지역 주민에 대한 사회적 지원체제에도 문제가 발생하고 있다. 이제까지 러시아 농촌에서는 공유지가 종신적 원조를 조건으로 임대차 되는 경우가 많이 있었고, 농촌지역 고령자는 새로운 소유자에게 공유지를 양도하는 대신, 종신적 서비스와 대가를 지불받고 있었다. 이는 도시지역 주민에 비해 사회보장서비스가 훨씬 불리한 농촌지역 고령자에게 중요한 생활보장수단이었다. 그러나 새 법에서는 이러한 토지양도방식도 폐지하고 있다.

결론적으로 이번에 제정된 토지양도법은, 첫째 농업부문 토지사유권에 관한 장기적 전략구축에 대하여 러시아 사회에 명확한 지침을 제시하였고, 둘째 농지양도에 관한 법적 기반을 설정한 것에 의의가 있다. 즉, 이 법은 러시아에서의 농업생산 및 농업구조에 혁명적 변화를 가져오는 것은 아니다. 또한 이 법에 의해 제1차 산업부문에 대한 투자 유입량이 어느 정도 감소하는 동시에 농촌지역 고령자에 대한 사회보장 수준도 저하될 것으로 예상되고 있다.

(김태곤 taegon@krei.re.kr 02-3299-4241 농정연구센터)