WTO 농업협상과 한중간 협력방안

1. 중국의 농업과 DDA에서의 입장

1.1. 중국농업의 전망과 농업정책

1.1.1. 중국농업의 문제점과 전망

중국은 계속적인 경제성장에 따라 도농간의 소득격차는 확대되고 급속한 이탈농으로 농촌지역의 활력은 저하되고 있다. WTO 가입 등에 따른 시장개방으로 농산물가격의 하락과 농가소득의 감소가 전망되어 도농간의 소득격차는 더욱 확대될 전망이다. 중국은 과거 또는 현재 한국이 직면하고 있는 문제점들과 매우 유사한 농촌지역의 공동화와 도시지역의 과밀화 현상을 경험하고 있다. 또한 농업인력의 노령화로 시장개방에 대응한 구조조정에도 상당한 어려움이 있을 것으로 예상된다. 아울러 중국은 농업 경영규모의 영세성, 농업용수의 부족, 농업생산기반의 미비 등의 문제점이 있으며, 시장경제 시스템의 도입에 따른 효율성도 추가적으로 기대할 수 없으므로 향후 농업생산성을 향상시키는 데 상당한 한계가 있다.

중국이 WTO 가입함으로써 중국농업은 향후 상당한 변모의 과정을 거치면서 다양한 문제점에 봉착할 것으로 판단된다. WTO 가입이 중국농업에 미치는 영향에 대한 중국 내 농업경제학자들의 연구에 의하면 공통적으로 WTO 가입에 따라 무역자유화가 이루어지면 중국의 노동집약적 농산물(축산물, 과수, 채소 등)의 생산과 수출은 증가하는 반면, 토지집약적 농산물(식량작물)의 경우에는 국내생산이 감소하고 해외수입이 증가할 것으로 예측하고 있다.

황계곤(2000년, 'WTO 가입이 중국농업에 미치는 영향 및 대책연구', 중국농업과학원 농업경제연구소)은 WTO가입 이후 중국 농업을 다음과 같이 전망하였다.

⑴ 곡물 및 면화 생산 비중의 감소, 축산물과 원예작물의 생산은 증가

⑵ 농업자원 재배분, 구조조정, 이농 등으로 장기적 농민소득은 증가

⑶ 전반적인 농산물가격의 하락으로 소비자 후생은 증대

⑷ 우유, 양모를 제외한 돈육, 가금육 수출의 급증

⑸ 원예작물(채소, 과일, 화훼) 수출의 촉진, 그러나 실질적인 수출능력은 품질, 저장, 운송, 신선도 유지 등 기초시설 미비로 단기적 영향 미약

⑹ 옥수수, 유지작물, 당료작물, 대두, 면화 등 경종업 생산은 상대적으로 위축되고 곡물수입은 증가하여 식량자급률이 하락

결론적으로 중국은 WTO가입 이후 사료곡물을 포함한 곡물수입은 증가하여 국내가격이 하락하는 반면, 비교우위가 있다고 판단되는 축산물, 원예작물 등 노동집약적인 농산물의 생산은 증가하지만 품질고급화와 생산기술의 문제로 인하여 단시일 내에 수출증대를 꾀할 수 없는 관계로 과잉공급과 가격하락이 예상된다. 따라서 중국은 식량자급률의 하락과 전반적인 농산물가격의 하락에 따른 농가소득 감소로 인하여 식량안보와 농촌경제의 유지 등 농업의 다원적 기능과 관련된 문제들에 직면하게 될 것이다. 한편 중국은 국민소득이 증가하고 식품소비가 고급화함에 따라 농업의 환경적인 공익기능에 대한 수요는 증가할 것으로 보인다.

1.1.2. 중국의 농업정책

중국이 최근 추진하고 있는 제10차 5개년 계획(2001∼2005년) 중 농업정책의 목표와 추진내용은 다음과 같다. 주요 농정목표는, ①농외소득 기회의 확대를 통한 농촌주민의 소득증대, ②생태환경 보호의 강화, ③농업과학기술의 발전 등이다. 농업, 농촌 분야 계획의 실천방향은 다음과 같다.

⑴ 인구증가와 식량소비 증가에 대비한 식량안보체계 구축

⑵ 농업의 구조조정 강화

⑶ 축산의 발전과 농산물 가공산업 육성

⑷ 비교우위에 입각한 농산물 생산지역의 합리적 조정

⑸ 향진기업의 구조조정과 기술혁신 추진

⑹ 시장수요에 따른 농산물 품질제도 유도 및 농산물 유통개혁

⑺ 농산물 수매보호 가격제도와 식량비축 및 위험기금제도 완비

중국정부는 WTO 가입을 위한 준비작업의 일환으로 1990년대 후반부터 과잉기조를 보이고 있는 곡물류의 생산을 축소하고 소비가 증가하고 있는 원예작물, 축산물, 농산가공품 등의 생산은 확대하는 작목전환 정책을 추진해 왔다. 작목전환 정책과 병행하여 전면적인 농산물 품질 제고, 축산업 발전의 강화, 특화농업지구의 배치, 농산물 가공업의 발전 강화, 농촌노동력의 취업구조 조정 노력 등도 병행하고 있다.

한편 중국은 경제발전의 지역간 불균형 및 계층간의 소득격차 확대 등 경제, 사회적인 문제를 해결하기 위해 서부대개발 사업을 추진하고 있다. 농업분야의 경우 농업구조의 조정, 퇴경환림환초, 수자원의 합리적 이용 및 대규모의 환경 종합관리 등 농업생산기반을 강화한다는 계획이다. 식량과 면화의 생산능력 제고, 특색 있는 농업과 농산물 가공산업의 발전, 축산업 발전의 강화, 생태환경의 개선 등도 포함되어 있다. 특히 절수형, 생태농업을 적극 육성하여 서부지구 농업의 경쟁력을 제고할 계획이다.

1.2. 중국의 WTO 제안서

중국은 WTO 가입후 최초로 2002년 9월 농업위원회 특별회의 비공식회의에 제안서를 제출하였다. 이 제안서는 중국이 현재 직면하고 있는 국내 농업의 문제점들과 향후 전망에 기초하여 작성되었을 것으로 판단된다.

1.2.1. 제안서 서문

중국은 제안서 서문에서 신규가입국의 경우 국내보조의 추가적인 감축의무에서 제외할 것을 주장하였다. 수출보조는 실질적인 감축을 통해 최종적으로는 철폐하고 개도국, 특히 최빈개도국의 시장개방의 폭과 범위에서 특별취급을 해야 함을 강조하였다. 협상결과는 회원국 모두의 이익을 균형되게 반영해야 한다는 주장이다.

1.2.2. 수출경쟁

선진국의 경우 모든 형태의 수출보조를 3년 이내에 철폐하고, 개도국의 경우에는 개도국우대의 일환으로 6년간의 이행기간을 부여한다. 선진국이 수출보조 감축의무를 이행하지 않았을 경우에 대비하여 개도국에게 상당한 대응조치상의 재량권을 부여한다. 우회적인 수출보조의 방지를 위해 적절한 조치가 필요하다.

수출신용은 1995/98년의 수준을 기준으로 감축하고 수출신용의 대상품목, 신용의 이자율, 융자의 조건 등에 대한 엄격한 규율을 제정하며 수출신용에 대한 통보는 강화되어야 한다. 수출국영무역 제도는 계속 존치시켜야 하며, 식량원조는 순수한 공여(grant)의 형태이어야 하고 식량원조에 대한 사항은 정기적으로 통보해야 한다.

1.2.3. 시장접근

관세는 일반적 접근방식과 품목특정적 접근방식을 동시에 적용하여 감축하고, 이행기간 등에서 개도국우대를 제공해야 한다. 양허세율과 실행세율의 격차 축소, 고관세 및 누진관세 감축, 시장접근물량에 대한 관세감축 등이 이루어져야 한다. 관세는 종가세를 원칙으로 하되 비종가세의 적용 비중을 3% 이내로 제한하며, WTO 신규가입국의 경우 가입협상에서 상당한 정도의 관세인하를 양허한 점을 감안하여 현재 협상에서 합의되는 관세감축 의무에서 제외해야 한다.

관세쿼터제도(TRQ)는 유지되어야 하나 TRQ 관리방식은 규제해야 한다. 그러나 TRQ 배정방식의 선택은 자유로워야 하고 수입국영무역 제도는 유지되어야 한다. 이행기간이 종료된 이후 특별긴급관세제도(SSG)는 폐지되어야 한다.

1.2.4. 국내보조

선진국의 AMS 상한은 해당 년도 전년의 총 농업생산액을 기준으로 정하여 추가 감축하고, 감축대상보조(Amber Box)와 생산제한 하의 직접지불(Blue Box)은 협상이 종료되고 초년도에 50%, 그리고 매년 25%씩 감축하는 방식으로 3년 내에 철폐한다. 허용보조(Green Box)에 대한 전반적인 재검토와 규정 강화가 필요하며, 소득보험과 소득안정화 정책(income safety-net programs)은 AMS에 산입하여 감축한다. 또한 조건불리지역에 대한 보조의 경우에는 조건불리에 대한 명확한 기준이 마련되어야 한다. 선진국의 최소허용보조(de minimis)의 허용수준은 축소 조정되어야 한다. 개도국의 경우 식량안보의 확보, 저소득층을 위한 고용기회 확대, 자원부족 농민에 대한 지원 등에 우대조치가 있어야 한다.

1.2.5. 농업의 비교역적 관심사항(NTCs)

농업발전은 사회발전, 빈곤경감, 식량안보, 사회의 안정 등 여러 가지 측면에서 중요하므로 NTCs는 협상에서 고려되어야 한다. 그러나 NTCs가 무역을 제한하는 수단으로 사용되어서는 안 된다.

2. DDA 농업협상에서 한국의 입장

한국은 2001년 1월 WTO 농업협상에서의 기본입장을 담은 제안서를 농업위원회에 제출하였다. 이 제안서에서는 농업협상 관한 전반적인 지침(Guideline)과 구체적인 쟁점으로서 시장접근, 국내보조, 수출경쟁, 개도국 우대조치, 새롭게 대두된 문제(New Issues) 등으로 구성되어 있다.

2.1. 협상의 지침(Guideline)

WTO 농업협상에서 모든 회원국의 이익을 균형적으로 반영하기 위해서는 각 회원국의 다양한 농업여건을 충분히 고려해야 할 것이다. 이러한 차원에서 관세인하, 시장접근물량의 확대, 국내보조 감축에는 신축적이고 점진적인 접근방식이 적용되어야 한다.

또한 대부분 소규모 생존농가로 구성되어 있는 개도국 농업의 다원적 기능 등 비교역적 관심사항(NTC)을 반영하기 위해서는 식량안보, 환경보전, 농촌개발 등을 위한 정부의 개입과 지원이 필요하다. 식량수입국의 식량안보 개선을 위해 수출보조, 수출신용, 수출제한, 그리고 수출국영무역 등 수출관련 규정을 엄격히 해야 한다. 한편 UR 이후 급속한 유전자변형 농산물의 상업화와 무역에 따른 식품안전에 관한 소비자의 우려에 관한 문제도 협상에서 적절히 다루어져야 한다.

2.2. 시장접근

시장개방의 폭을 확대할 경우 각 회원국의 특수한 여건과 NTC가 고려되어야 하며, 특히 핵심 주곡(Key Staple Crops)에 대한 배려가 있어야 한다. 농산물에 대한 관세는 UR 협상에서의 최종 양허수준에 기초하여 최소한의 폭과 점진적인 방식으로 감축하고, 다양한 형태의 관세제도가 허용되어야 한다. 시장접근물량(TRQ)의 수입관리는 관세화에 따른 이중가격 형성과 수입차익의 발생 등의 문제점을 보완하기 위해 불가피한 조치이다. 각 회원국은 시장여건과 품목의 특성에 따라 수입관리방식이 다를 수밖에 없으므로 보다 많은 신축성을 부여해야 한다. 그러나 관련 WTO규정을 이용하여 수입관리상의 투명성을 제고할 필요가 있다.

부패가능 농산물이나 계절적 농산물의 수입급증에 대비하기 위한 산업피해구제제도가 필요하다. 기존의 특별긴급관세제도(SSG)는 관세화의 필수 불가결한 보완조치였으므로 계속 유지되어야 한다.

2.3. 국내보조

농업개혁은 장기적인 이행과정을 통해 달성되는 것이며, 농업개혁을 일관성 있게 달성하기 위해서는 현행 국내보조의 분류체계는 유지되어야 한다. 농업의 다원적 기능을 반영하기 위해 허용보조(Green Box)의 기준을 신축적인 방향으로 재조정해야 한다.

회원국들의 상이한 농업여건과 개발단계에 상응하는 농업정책을 수행하기 위해 생산과 무역에 어느 정도 영향을 미치는 농업보조도 필요하다. 또한 감축대상 농업보조(AMS)의 감축 시에는 인플레이션 반영, 최소허용보조(de minimis)에 대한 현재의 허용기준 유지, 생산통제 조건부 직접지불(Blue Box)은 계속 존치 등이 필요하다.

현재 농업협정문상의 허용보조(Green Box)에 더하여 다음과 같은 보조는 허용되어야 한다.

⑴ 농업의 다원적 기능 확보를 위한 보상지불(Compensatory supports for  multifunctionality of agriculture)

⑵ 소득안정 제고를 위한 보조(Supports for enhancing income safety net)

⑶ 소규모 가족농에 대한 지원(Supports for small-scale family farm      households)

⑷ 개도국의 농업 및 농촌개발을 위한 보조(Supports for agricultural and  rural development in developing countries)

2.4. 수출경쟁

수출과 관련된 조치들은 농산물무역에 가장 큰 영향을 미치므로 수출입국의 균형된 이익의 반영을 위해 이들 조치들에 대한 규정을 강화할 필요가 있다. 또한 수출국들의 임의적인 수출제한 금지, 수출제한을 목적으로 한 수출세 부과 금지가 필요하며, 우회적인 수출보조의 가능성이 있는 수출국영무역의 관리는 투명성이 확보되어야 한다.

2.5. 개도국 우대조치

개도국에 대해서는 시장접근, 국내보조, 그리고 수출경쟁 등 모든 분야에서 우대조치가 제공되어야 한다. 시장접근 분야에서 식량안보 등 농업의 비교역적기능의 확보를 위해 핵심주곡에 대한 관세감축에서 보다 큰 신축성이 부여되어야 한다. 국내보조의 경우 감축상의 혜택뿐만 아니라 식량안보, 농촌고용을 위한 허용보조조치의 확대도 필요하다. 개도국이 세계시장에서 경쟁력을 가질 수 있도록 수출보조 감축에 대한 의무는 완화되어야 한다.

2.6. 새로운 잇슈(New Issues)

각 회원국 소비자의 식품안전과 질에 대한 관심, 유전자변형 농산물의 인간과 환경에 초래할 잠재적 위험에 대한 우려 등에 관한 문제들은 WTO에서 적절히 논의되어야 한다. 이러한 문제를 해결하기 위한 예방적 조치(Precautionary Measures)에 관한 문제도 협상에서 취급해야 한다.

3. DDA에서 한중간 협력방안

3.1. 한국과 중국의 입장 비교분석

3.1.1. 양국 농업의 유사성과 차이점

⑴ 유사성

중국은 WTO 가입과 DDA 농업협상의 타결로 국내시장이 크게 개방될 경우 국가 전체적으로 노동집약적인 농산물의 수출이 증가하고 토지집약적인 농산물의 경우에는 수입이 증가하여 국제분업과 전문화의 과정을 겪을 것이나 전반적으로는 농산물 수입국으로 전환되어 한국과 같이 농산물 수입국의 공통적인 문제점에 봉착할 것으로 보인다. 농가소득의 감소와 이농, 탈농의 급속한 진행, 농산물 가격과 농가소득의 불안정화, 급속한 구조조정의 어려움 등이 그러한 문제점들이다.

중국과 한국의 농업은 급속한 경제성장으로 인하여 도농간의 소득격차가 빠른 속도로 확대되고 이농, 탈농이 촉진되어 농촌지역의 경제는 악화되는 반면 대도시에서는 과밀화 현상이 발생하여 이는 국가 전체적인 발전에 저해요인으로 작용하고 있다. 농업소득 증대를 통한 농가소득의 증대에는 한계가 있으므로 농외소득 증대가 필수적이나 농촌지역의 고용기회가 제한되어 있어 농외소득 증대에도 상당한 어려움이 있다. 따라서 시장개방에 대응한 일정 수준의 농업소득의 유지와 이를 위한 정부의 시장개입과 보조는 중국에서도 필수적이다. 또한 급격한 이농, 탈농을 억제하고 농촌지역을 유지하기 위해서는 농업생산 이외에 농민들의 고용기회 창출과 생활환경의 개선 등 종합적인 농촌개발 정책이 추진되어야 할 것이다.

중국은 WTO에 가입한 이후 쌀을 제외한 주요 곡물의 국내생산이 감소하고 수입이 증가하면서 식량자급률은 하락하여 식량안보에 대한 위험성이 커질 것으로 전망된다. 특히 중국은 한국과는 달리 인구가 많은 대국이므로 중국의 해외 수입은 국제가격을 상승시켜 식량에 대한 경제적 접근성(Economic accessibility to food)이 크게 저하될 수도 있다. 이와 같은 해외수입의 위험성을 고려할 때 중국의 식량자급을 위한 국내생산은 한국에서보다 더욱 필요하다.

중국 역시 한국과 마찬가지로 국민소득이 증가하고 식품소비 패턴이 고급화되면서 환경과 고품질 농산물의 수요도 증가하고 있다. 농업의 부정적 환경효과와 더불어 농업부문의 급격한 축소로 인하여 경관보전, 도시민의 여가공간 제공, 홍수방지, 사막화 방지 등 농업의 긍정적 환경효과가 상실되고 있어 환경보전 정책이 매우 중요하다. 또한 식품소비패턴의 변화와 고품질 농산물의 수요증가에 대응하여 생산전환의 속도가 늦어 농산물 수급의 불균형 현상이 발생하는 반면 고품질 농산물의 생산, 가공, 유통 등에 대한 기술과 하부구조가 미비한 상태이다.

⑵ 차이점

중국은 한국보다 인건비와 토지임차료가 저렴하여 전반적으로 농산물생산의 가격경쟁력을 확보해 왔다. 그러나 중국은 기본적으로 토지가 노동력에 비해 상대적으로 풍부하게 부존되어 있는 국가이고, 한국에 비해 토지집약적인 농산물의 생산에 비교우위가 있다. 1인당 경지면적이 한국에 비해 2.5배 이상임에도 불구하고 농가 호당 평균경지면적이 한국의 절반수준인 것은 아직도 농촌인구의 비중이 크기 때문이다. 따라서 토지집약적인 식량작물의 경우 중국은 최적자급률 수준을 한국보다 높은 수준에서 유지하는 것이 바람직하며, 이러한 차원에서 영농의 대규모화와 농업의 구조조정 작업이 한국보다 훨씬 중요할 것으로 판단된다.

한편 중국에서 농촌인구의 비중이 계속하여 감소할 경우 저렴한 인건비에 의한 노동집약적인 농산물의 국제경쟁력은 크게 하락할 것으로 보인다. 특히 중국이 향후 수출증대가 있을 것으로 기대하고 있는 과수, 채소, 축산물은 도시근교 지역을 중심으로 생산되고 있으므로 도시지역의 인건비 상승에 큰 영향을 받을 것으로 보인다.

표 1  중국과 한국의 농업생산자원 부존도 비교

	총경지면적 (천ha)	인구 (천명)	국민1인당 경지면적 (ha)	농가1호당 경지면적 (ha)
중 국	130,039	1,265,830	0.103	0.67
한 국	1,876	47,275	0.039	1.37

주＞중국은 1996년 기준, 한국은 2000년 기준

자료＞한국 농림부,「농림업 주요통계 2002년」

중국은 한국이나 인접 무역상대국에 비해 과수, 원예, 채소 등 고품질 농산물 생산의 기술이나 자본력 등에서 저위의 수준에 있다. 중국은 단기적, 중기적으로 기술, 자본집약적인 농산물생산에 비교우위가 없다고 판단할 수 있다. 획기적인 기술개발이나 자본투자 없이는 중국의 노동집약적인 고품질 농산물의 수출에는 많은 제약이 뒤따를 것이다. 이럴 경우 토지집약적인 주요 곡물의 수입이 증가하여 국내 곡물가격이 하락하는 것에 더하여 생산이 전환된 고품질 농산물 역시 수출은 정체되고 공급과잉의 문제가 발생하여 가격이 하락하는 등 전반적인 농산물 가격의 하락으로 농가의 어려움은 가중될 것으로 보인다.

결론적으로 중국은 불원간 노동집약적인 농산물 생산에는 경쟁력이 점차 낮아지고 있는 반면, 단기간 내에 기술집약적인 농산물 생산에 경쟁력을 확보할 수도 없는 상황이다. 따라서 중국이 국제분업 원리에 따라 노동집약적이고 기술집약적인 농산물 생산에 전문화하고 수출을 증대한다는 차원에서 수출국의 입장만을 고집하는 것은 잘못된 판단일 수도 있다.

3.1.2. WTO 농업협상에서의 입장 비교

⑴ 협상전반

한국은 농산물 수입국의 입장에서 농업의 다원적 기능을 감안한 다양한 농업의 공존, 점진적이고 신축적인 시장개방과 농업보조금 감축을 주장하는 반면, 중국은 공격적으로 수출국의 입장을 표명하는 한편 개도국우대를 강조하고 있다. 특히 중국은 수출보조와 국내보조 감축에서 파격적인 내용을 제안하고 있다.

⑵ 시장접근

중국은 이미 WTO 가입을 위한 미국, EU, 일본 등과의 양자협상에서 주요 농산물의 관세수준을 상당한 폭으로 감축하기로 합의하였다. 중국은 미국과의 협상에서 농산물의 평균관세율을 2004년까지 22%에서 17%의 수준으로 인하하고, 미국의 관심품목인 쇠고기, 오렌지, 포도, 유제품, 아몬드 등의 경우에는 평균관세율을 31%에서 14.5%까지 인하하기로 하였다.

한편 중국은 가공농산물의 경우 상대적으로 높은 관세수준을 유지하고 있어 누증관세(Tariff escalation)의 현상을 보이고 있다. 또 관세화 품목의 시장접근물량을 초과하는 물량에 대한 관세는 밀 74%, 쌀 65%, 보리 65%, 옥수수 74% 등으로서 이들 품목이 고관세(Tariff peaks)를 형성하고 있다.

시장접근 분야에서 중국이 강조하는 사항으로서 한국과 두드러진 차이점을 보이고 있는 분야는 고관세 감축, 종량세의 종가세로의 전환, 특별긴급관세제도(SSG)의 폐지 등이다. 중국도 농산물 수입이 급증하는 사례가 발생할 것이므로 종량세와 SSG의 유지는 매우 중요할 것이다. 또한 중국도 관세화 품목의 경우 고관세가 존재하므로 스위스공식에 의한 관세감축 방식은 수용하기 어려울 수도 있다. 그러나 관세감축에서 중국이 주장하는 일반적 접근(general approach)과 품목특정적 접근(product-specific approach) 방식은 관세를 단순평균방식에 의해 신축적으로 감축하자는 한국의 입장과 유사하다. TRQ 배정방식의 신축적인 허용 및 수입국영무역 유지도 양국간에 입장이 유사하다. 중국은 시장접근 분야에서 수출국 입장만을 견지하고 수입가능성과 이에 따르는 제반의 문제점을 간과하고 있다.

⑶ 국내보조

국내보조 의제에서도 중국은 감축대상보조와 생산제한하의 직접지불을 3년 내에 감축하자는 등 급진적인 보조감축을 제안하고 있다. 반면 한국은 UR에서와 같이 AMS를 통한 점진적이고 신축적인 감축방식을 선호하고 있다. 선진국에 대해 최소허용보조의 허용수준을 인하하자는 중국의 입장은 한국과 반대이다.

중국은 허용보조(Green Box)에 대한 전반적인 재검토와 규정 강화를 주장하고 있다. 특히 소득보험과 소득안정화 정책(income safety-net programs)의 경우 AMS에 산입하여 감축하자는 주장은 한국이 소득안정 제고를 위한 보조(Supports for enhancing income safety net)를 허용하자는 입장과 대조적이다. 그러나 개도국의 식량안보 확보, 저소득층을 위한 고용기회 확대, 자원부족 농민에 대한 지원 등에 우대 조치할 것을 강조하고 있어 한국의 입장과 유사이다. 결론적으로 중국은 국내보조에서 선진국과 개도국을 이분법적으로 구분하고 개도국에게 우대 조치할 것을 강조하고 있다.

⑷ 수출경쟁

한국과 중국은 농산물 무역을 가장 크게 왜곡시키는 수출보조는 감축되어야 한다는 것에 유사한 입장을 보이고 있다. 수출신용에 대한 엄격한 규율 제정에 관한 입장도 유사하지만 수출국영무역제도는 유지되어야 한다는 중국의 입장은 한국과 반대이다. 수출경쟁에서도 중국은 농산물 수입국의 입장과 문제점을 배제하고 있는 것이 특징이다. 식량순수입국의 식량안보를 위해 수출제한, 수출세 부과 등에 관한 규율을 강화하자는 한국의 주장에 대해 중국의 경우 아무런 언급이 없다.

3.2. 한국과 중국의 농업협상 협력방안

중국의 농업은 WTO 가입과 DDA의 농업협상의 타결에 따라 농산물시장의 개방 폭은 확대되면서 농산물 교역체계 내에서 국제분업과 비교우위의 원칙에 따라 농업의 구조조정도 빠르게 진행될 것으로 보인다. 토지집약적인 곡물 등의 농산물 수입은 증가하는 반면, 노동집약적인 원예, 축산물의 수출은 장기적인 측면에서 증가하게 되어 중국은 수입국과 수출국의 입장에 동시에 서게될 것이다. 이러한 관점에서 중국의 WTO 농업협상에서의 입장과 관심사항은 한국과 다를 수도 있다.

그러나 급속한 경제성장과 도농간의 소득격차 확대, 농촌경제의 악화와 이·탈농, 농촌지역의 공동화, 영농규모의 영세성과 농업인력의 노령화 진행, 구조조정의 어려움 등 중국농업의 문제점들은 한국농업이 직면하고 있는 농업문제와 매우 유사하다. 특히 중국은 식량안보의 확보, 환경보전, 농촌개발과 농촌경제의 활성화 등 농업의 비교역적 관심사항(NTCs), 또는 농업의 다원적 기능의 확보가 농정의 최대 현안으로 등장할 것이다. 농업의 다원적 기능의 역할과 효과는 성격만 다를 뿐 선진국, 개도국 구별 없이 보편적으로 존재하는 현상이다.

WTO/DDA 농업협상은 UR 농업협상과 비교하여 관세와 국내보조, 수출보조 등이 더 큰 폭으로 감축되는 방향으로 타결되고 국내 농업보조에 관한 규정도 강화될 것으로 보인다. 관세감축에서 관세상한이 설정되고 감축대상보조(AMS)가 큰 폭으로 감축될 경우 농업정책과 무역정책의 선택폭과 신축성은 크게 제약될 것이다. 이러한 관점에서 농산물 생산과 무역에 미치는 영향이 최소 수준에 그치는 허용보조(Green Box)는 선택 가능한 국내농업 보호의 수단으로서 매우 중요하다. 국내보조의 경우 현재의 농업협상에서는 일부 개도국들이 주장하는 바와 같이 개도국을 위한 보조(Development Box)를 별도로 설정하기보다는 공통기준을 설정하고 개도국들에게 융통성을 부여하는 방식으로 타결될 가능성이 높다. 따라서 현행 농업협정문과 같이 허용보조(Green Box)의 경우 선진국, 개도국에게 공통적으로 적용되는 방향으로 DDA가 타결되면 허용보조 규정과 내용은 중국에게도 매우 중요할 것이다. 이러한 맥락 하에 현행 농업협상에서 한국과 중국이 긴밀한 협상연대가 요구되는 분야는 다음과 같다.

우선 식량안보와 관련하여 현행 WTO 농업협정문에서는 공공비축제도(Public stockholding)와 국내 식량원조(Domestic food aid)에 관한 지원을 허용하고 있다. 그러나 식량안보는 국내생산, 해외수입, 재고관리 등 식량안보의 확보를 위한 수단들의 적절한 조합을 통해 달성할 수 있음에도 불구하고 협정문에서는 식량안보를 위한 국내생산의 유지나 확충에 대해 전혀 언급이 없다. 한국과 중국은 핵심주곡에 대해 허용조건을 완화함으로써 생산에 최소한으로 영향을 미치는 식량안보의 확보를 위한 직접지불은 허용되도록 협상연대를 하는 것이 바람직할 것이다.

다음으로 현행 농업협정문의 환경보전 직접지불은 생산방법이나 투입재 사용에 제약을 가할 경우 추가적으로 발생하는 비용이나 소득손실에 한하여 보조가 가능한 것으로 되어 있다. 그러나 농업의 긍정적인 환경효과는 시장실패의 현상에 의해 과소생산되는 경향이 있으므로 이를 농민들의 의사결정에 내부화(internalization)할 수 있도록 정부가 개입하고 보조해야 한다. 중국의 경우 향후 계속하여 국민소득이 증가함에 따라 농업의 환경효과에 대한 평가가 높아지고 환경에 대한 수요도 증가할 것으로 전망되므로, 환경보전을 위한 보상적 지불이 허용되는 방향으로 한국과 연대를 하는 것이 중요하다.

한편 현행 농업협정문에서 농촌개발과 농촌경제의 활력유지를 위한 보조로서 조건불리지역에 대한 지원이 허용되어 있으나, 이들 지원은 낙후지역에서의 농업생산에 따른 추가비용이나 소득손실에 한정되어 있고 농촌고용이나 개발문제를 해결하기에는 불충분하다. 한국과 중국은 공히 농촌경제의 활성화를 통한 국토의 균형적인 발전이 초미의 관심사이므로 농촌개발을 위한 포괄적인 보조와 지원이 감축대상에서 제외되는 방식으로 허용보조의 규정이 개정되도록 협조해야 할 것이다.

마지막으로, 중국 역시 시장개방의 폭이 확대되면 전반적인 농산물 가격의 하락과 소득감소에 병행하여 농가소득의 안정성이 크게 저해될 것으로 보인다. 또한 중국농업도 상업화의 진전과 함께 농업에 대한 투자가 증가하고 영농규모가 대규모화될 경우 농업경영의 리스크가 함께 증가할 것이므로 농가소득 안정화는 무엇보다 중요하므로 한국과의 연대가 요구된다. 그러나 중국은 소득보험과 소득안정화 정책을 감축대상보조에 포함시킬 것을 제안하고 있어 중국 농업의 추세와 대조적이다.

(이재옥 jaeoklee@krei.re.kr 02-3299-4363 농정연구센터)