WTO 의장 종합보고서 국내보조 평가와 과제

1. 국내보조 주요내용

1.1. 개요

현재 WTO 농업협상은 제1단계와 제2단계 논의 과정을 거쳐 구체적인 보조 감축방식과 목표를 합의하는 세부원칙(modalities)의 설정단계에 와 있다. 2002년 12월 18일에 배포된 의장 보고서는 지금까지 협상에서 제기된 회원국들의 제안을 포괄적으로 담고 있으며, 이를 기초로 2003년 3월 말까지 세부원칙을 설정할 예정이다.

의장 보고서는 가치 판단이나 가중치에 대한 고려 없이 회원국들에 의해 제안된 거의 모든 내용을 단순히 나열하고 있다. 각 제안은 우루과이 라운드(UR)의 틀 안에서 감축대상 보조(amber box), 생산제한 아래 지불이 허용되는 보조(blue box), 개도국 특별우대 조치(S&D box), 허용 보조(green box) 등으로 나뉘어 부록에 서술됐다. 그러나 본문에 서술된 주요 쟁점이나 과제는 회원국 사이에 의견 차이가 커 합의가 쉽지 않고 궁체적인 방식이나 목표 설정이 필요한 부분이다.

1.2. 국내보조의 구조

UR 농업협정의 틀 안에서 국내보조에 대한 제안이 이뤄지고 있으며, 이러한 구조에 대한 새로운 제안도 제기된 상태이다. ① 국내보조의 모든 박스(box)를 하나로 통합한 이른바 □일반 보조박스(General Subsidies Box)□를 새롭게 설정하자는 제안이다. ② 국내보조의 모든 박스를 무역을 왜곡하는 보조와 무역을 최소한 왜곡하거나 전혀 왜곡하지 않는 보조를 양분하자는 제안이다. 무역을 왜곡하는 보조는 非면제 보조로 지금의 감축대상 보조와 블루박스를 포함하며, 면제보조는 지금의 그린박스에 해당된다. ③ 감축대상 보조에 해당되는 조치의 감축 의무를 수출용과 국내 시장용으로 구분해 다르게 적용하자는 제안이다. 국내에서 생산된 농산물이 수출되는 경우와 국내 시장에서 소비되는 경우 사이에 무역에 미치는 그 영향이 다르기 때문에 이와 같은 차이를 감축 목표의 설정에 반영해야 한다는 주장이다. ④ 그린박스 조치(부속서 2) 가운데 정부의 일반 서비스(2항)와 식량안보 목적의 공공비축(3항) 및 국내 식량원조(4항)를 제외한 모든 보조에 전체 상한을 정하자는 제안이다.

이상과 같은 국내보조의 구조에 대한 제안은 일부 회원국들이 제기한 것으로 더 충분한 논의가 필요한 부분이다. 지금의 농업협정의 틀을 바꾸는 것일 뿐만 아니라 많은 회원국들이 이미 지금의 틀 안에서 국내보조에 대한 제안을 하고 있기 때문이다.

1.3. 감축대상 보조(amber box)

감축대상 보조에 대한 논의 방향은 보조 규모를 UR 수준보다 추가로 감축한다는 것이다. 의장 보고서는 총 보조 측정치(AMS)의 추가 감축을 위한 방식과 목표의 설정이 세부원칙을 결정하는데 가장 중요한 문제라고 밝히고 있다. 감축대상 보조에 관한 회원국들의 제안을 분류해 정리하면 다음과 같다.

첫째, AMS 감축을 위한 기준 수준이다. 어느 이행기간 및 어느 수준의 AMS를 기준으로 보조를 감축하는가 하는 사항이다. 의장 보고서는 UR 이행기간의 최종 양허수준(보조 상한으로 약속한 수준)을 기본 가정으로 내놓고 있다. 그러나 실제로 보조한 규모 또는 현행 총 AMS을 기준 수준으로 삼아야 한다는 제안도 제시됐다. 또한 지금과 같이 모든 품목에 대한 보조를 총 AMS로 통합해 감축하는 방식 대신에 품목별로 AMS를 설정하고 감축하자는 제안도 제시됐다.

둘째, AMS의 산출방법이다. 현재 보조 수준 또는 현행 총 AMS는 국내 관리가격(가격지지 수준)에서 고정된 외부참조가격(세계가격)을 뺀 후에 가격지지 대상물량(우리나라의 경우 실제 수매물량)을 곱해 계산한다. 이 공식에서 쟁점이 되는 부분은 물가상승률을 반영하는 일과 가격지지 대상물량에 대한 해석 문제이다. 최종 AMS 양허 수준과 고정 외부참조가격은 기준연도(1986~88년)를 바탕으로 설정된 실질가격 수준인 반면에 국내 관리가격은 명목가격 수준이기 때문에 현행 총 AMS 산출에서 연간 물가상승률 또는 통화의 평가절하가 반영돼야 한다는 제안이다. 또한 가격지지 대상물량(EP)은 정부의 보조가격 신호를 받는 □모든 유통 가능한□ 생산량이 포함돼야 하는데, 우리나라와 같이 실제 정부 수매량을 EP로 간주해 산출하면 현행 총 AMS가 과소평가 된다는 지적이다.

셋째, AMS 감축 방식과 목표이다. ① UR 공식으로 최종 양허 수준부터 시작해 총 AMS를 [□]년 동안 [□]% 감축하는 방식이다([ ]안의 수치는 회원국에 따라 다르게 제안되고 있음을 뜻한다). ② AMS 철폐 공식으로 최종 양허 수준부터 시작해 [5]년 안에 AMS를 [0]에 이르게 감축하되, 이행 첫 해에 감축 폭을 [50]%로 설정하는 downpayment 방식이다. 이 방식은 또한 총 AMS가 아닌 품목별 AMS로 감축률을 설정하고, 최소 허용보조는 [□]년까지 없앤다는 내용을 포함한다. ③ 非면제 보조의 감축 공식으로 AMS(최소 허용보조는 제외)와 블루박스에 따른 보조를 비면제 보조로 분류하고 이를 [5]년 안에 [1996-98]년 기준으로 평균 농업 생산액의 [5]%로 줄이는 방식이다. 또한 모든 비면제 보조는 협상에서 합의된 [□]년까지 없애는 공식이다. ④ 수출용과 국내 시장용 보조의 차별 감축 공식이다. AMS를 수출용과 국내 시장용으로 나누고 수출용 AMS의 감축 폭을 국내 시장용 AMS보다 크게 하거나, 후자의 AMS 감축 이행기간을 더 길게 설정하자는 제안이다. 수출용과 국내 시장용 사이의 구분은 해당 품목의 세계시장 점유율 3%를 기준으로 제시됐으며, 품목별 AMS 설정과 downpayment 방식으로 이행기간 [3]년 동안 완전히 없애도록 제안됐다. 또한 수출을 촉진하는 국내보조에 대해 수출보조에 버금가는 규범이 적용돼야 한다고 제안됐다.

끝으로, 최소 허용보조이다. 최소 허용보조에 대한 제안은 크게 유지와 폐지로 나뉜다. 특히 이 조치를 없애자는 제안은 선진국의 경우에 한정된 것과, [3]년 안에 모두 없애자는 주장으로 나뉜다.

1.4. 생산제한 아래 허용보조(blue box)

블루박스(제6조 5항)에 관한 제안은 지금 방식의 유지와 폐지로 나뉜다. 특히 폐지에 대한 제안은 선진국의 경우 1995~2001년 통보 수준을 기준으로 [5]년 안에 downpayment 방식으로 없애고, 개도국에 대해서는 [9]년의 이행기간을 둘 것이 제안됐다.

1.5. 개도국 특별우대조치(S&D box)

개도국 우대조치(제6조 2항)에 관한 회원국들의 제안은 주로 이 조치의 범위를 확대하는데 초점을 두고 있다. 의장 보고서도 S&D 박스의 유지 또는 확대를 기본 가정으로 제시한다. S&D 박스에 추가될 사항으로 제안된 보조 조치들은 주로 식량안보, 빈곤 경감, 농업 및 농촌개발, 작물 다각화 등을 목적으로 한 투자 보조, 투입재 보조, 작물 다각화, 유통비용에 대한 보조 등으로 다양하다. 특이한 제안은 세계 평균 이하의 생산성을 지닌 작물 또는 이 작물이 세계무역에서 3.25% 미만을 차지할 때 이 작물을 대상으로 한 개도국의 보조는 자동으로 S&D 박스에 포함되는 것으로 해야 한다는 주장이다.

1.6. 허용보조(green box)

협상은 그린박스(부속서 2)를 유지하는 쪽으로 의견을 모으고 있다. 의장 보고서의 가정도 이 조치의 기본 기준을 유지하는데 두고 있다. 그러나 세부적인 그린 박스의 내용에 관해서는 기준 요건의 강화 또는 완화, 명료화 사이에 많은 제안들이 제기됐으며, 이전과 달리 다양한 개도국 특별 우대조치들도 제안됐다.

첫째, 그린박스 조항의 기준을 더욱 엄격히 하자는 제안이다. 생산중립 소득보조(para. 6)는 3년 동안만 지원하고, 소득 보험 및 안전망 프로그램(para. 7)의 경우 □생산자의 소득□을 □농업에서 얻는 소득□으로 재정의 할 것이 제안됐다. 생산자 및 자원 은퇴 프로그램에 의한 구조조정 보조(para. 9~10)의 경우 한시적인 지원이 제안됐으며, 환경 프로그램(para. 12)에 대해서는 프로그램 순응에 따른 추가 비용 미만의 지불이 이뤄져야 하고, 생산량에 기초하지 않은 것으로 명시해야 한다는 제안도 제시됐다. 지역보조 프로그램(para. 12)에서 고정된 기준 기간이 제시돼야 한다고 제안됐다. 해당 조치를 없애거나 그 지원규모를 제한하자는 제안은 생산자에 대한 직접지불(para. 5), 생산중립 소득보조(para. 6), 소득보험 및 소득안전망 프로그램(para. 7) 등이다.

둘째, 지금의 규정을 개선하거나 새로운 형태의 프로그램 또는 지원을 추가하자는 제안이다. 식량안보 목적의 공공재고 프로그램(para. 3)에서 관리가격으로 식량을 구매할 수 있도록 허용함, 소득 보험 및 안전망 프로그램(para. 7)과 자연재해로 인한 구호제도(para. 8)의 경우 발동 기준을 □평균 조수입의 30%□ 또는 보상 기준을 □소득 손실분의 70%□ 대신에 각각 □특정 비율□로 고치고 이러한 기준이 국내 법규정에 명시된 것으로 하며, 그 발동 기준은 완화하고 보상 수준은 높임, 환경 프로그램(para. 12)의 경우 국가의 법 규정에 명시된 환경이익의 공급에 대해 최소 규모로 보상함 등이 제안됐다. 새로운 허용보조로 제안된 조치들은 투자보조, 투입재 보조, 이자율 보조, 빚 상환을 위한 양도 등 체제 전환국에 대한 임시 허용 보조, 동물복지 기준의 순응에 따른 추가 비용에 대한 보상, 생산방법이나 투입재 등 높은 생산기준이나 높은 식품안전 기준에서 발생하는 추가 비용에 대한 보상, 식량안보 목적으로 주곡의 국내 생산능력을 유지하기 위한 지불, 농촌 활력과 문화계승 목적으로 소규모 가족농에 대한 지불 등이다.

셋째, 특정 규정의 내용을 더욱 명료하게 정의하자는 제안이다. 생산자에 대한 직접지불(para. 5)에서 기준기간의 명료화, 자연재해로 인한 구호제도(para. 8)에서 정부가 참여하는 작물보험에 따른 수혜자격은 30% 이상의 생산 손실로, 질병 방제를 위한 가축이나 작물의 통제로 인한 생산 손실은 평균 수준의 30% 이하로 구분함, 투자보조를 통한 구조조정 보조(para. 10)에서 □구조적 불이익□에 대한 정의 설정, 지역보조 프로그램(para. 12)의 경우 평균 빈곤수준(예: 하루 1인당 1달러 미만의 소득) 등 □조건 불리지역□에 대한 정의 설정 등이다.

끝으로, S&D 박스 조치를 반영하는 제안이다. 식량안보 목적의 공공재고(para. 3)에 대한 유연한 조건 설정, 자연재해 구호제도(para. 8) 아래 보조를 위한 발동기준의 완화(예: 생산 손실분 10%)와 생산능력의 재건을 위한 지원 허용, 소득보험 및 소득안전망 프로그램(para. 7)에서 소득 상실 기준은 국가의 법 규정에 의해 정함, 지역보조 프로그램(para. 13) 아래 저소득 또는 자원 부족 생산자 등에 대한 지원 허용 등이 제안됐다. 식량안보를 위한 운송비용 보조, 식량안보· 농업 및 농촌개발·농촌고용·식량안보·빈곤퇴치·작물 다각화 등 새로운 허용보조 조치들도 제기됐다.

2. 주요 제안에 대한 국내영향 평가

2.1. 감축대상 보조

2.1.1. AMS 감축을 위한 기준 수준

우리나라 처지에서 총 AMS 감축을 위한 기준 수준은 최종 AMS 양허 수준으로 정하는 것이 유리하다. 지금까지 UR 농업협정을 이행하는 동안(1995~2000년) 우리나라의 AMS 활용 정도(현행 총 AMS가 총 AMS 양허수준에서 차지하는 비율)는 평균 90%로 WTO 회원국 가운데 두 번째로 높은 것으로 나타났다. 이는 쌀 수매 규모의 축소에서 알 수 있듯이 총 AMS 양허수준이 국내 가격지지 정책에 구속력을 나타냄을 시사한다. 따라서 실제 보조 수준보다는 최종 양허수준을 기준으로 AMS 감축이 이뤄지는 것이 바람직하다.

2.1.2. AMS 산출방법

AMS 산출에서 물가상승률을 반영하면 실질 AMS는 양허된 AMS보다 커지게 된다. 예를 들면, 1995~2000년에 우리나라의 연평균 GDP 디플레이터 상승률은 2.7%이어서 총 AMS 감축률이 상쇄되며 이에 따라 AMS 감축부담은 줄어들게 되는 것이다.

가격지지 대상물량을 실제 수매량이 아닌 관리가격을 적용받을 수 있는 모든 유통량 또는 생산량으로 해석해야 할 경우 우리나라는 큰 폭의 AMS 감축이 불가피하게 된다. 예를 들면, 2000년 기준으로 총 AMS의 양허 수준은 1조 7,978억 원이고 현행 총 AMS는 1조 6,909억 원인데, 가격지지 대상물량(실제 생산량)을 적용하면 현행 총 AMS는 10조 원 이상으로 산출되어 양허수준을 크게 초과한 결과를 낳게 된다.

2.1.3. AMS 감축 공식

다양하게 제기된 AMS 감축 공식 가운데 우리나라에 가장 유리한 경우는 UR 방식아래 상대적으로 낮은 감축률을 적용하는 것이다(예: UR과 마찬가지인 총 13.3% 감축). 2005~13년(9년)을 이행기간으로 UR 방식아래 AMS를 50% 감축하거나(유럽연합의 제안은 55% 감축임), 이행 첫해에 2004년 최종 양허수준에서 AMS를 50% 감축하고 그 이후 2013년까지 총 13.3% 감축하는 downpayment 방식은 각각 7,450억 원과 6,457억 원의 이행기간 최종 양허수준을 나타낸다.

이행기간 2005~09년(5년)에 1996~98년 기준 농업 생산액의 5%로 총 AMS 양허수준을 결정하자는 미국의 제안을 적용할 경우 우리나라는 2004년 최종 양허수준인 1조 4,900억 원을 2009년까지 그대로 유지할 수 있다. 최종 AMS 양허수준이 농업 생산액의 5%보다 작기 때문이다. 그러나 미국은 궁극적으로 AMS를 없애는 기한에 합의하자고 제안하고 있다.

총 AMS를 쌀, 보리, 콩, 옥수수, 유채 등 품목별 AMS로 배분하고 다양한 감축공식을 적용한 결과 총 AMS 감축과 마찬가지로 상대적으로 낮은 감축률과 결합된 UR 방식이 우리나라에 유리한 것으로 나타났다. 예를 들면, UR방식으로 감축률이 13.3%인 경우 쌀의 AMS는 2004년부터 해마다 201억 원이 줄어들어 2013년에 1조 1,785억으로 산출된다. 감축률이 50%이면 쌀의 AMS는 2013년까지 6,799억 원으로 감소한다. AMS가 downpayment 방식에 의해 감축된다면 쌀의 AMS는 2013년에 5,893억 원으로 떨어진다.

2.1.4. 최소 허용보조(de minimis)

최소 허용보조의 기준이 현재 품목별 농업 생산액 대비 10%(개도국 수준)에서 5%(선진국 수준)로 강화된다면, 1995~2000년의 이행경험에 기초할 때 쇠고기, 마늘, 기타곡물 따위의 일부 품목이 AMS 산출에 추가될 것으로 예상된다. 쇠고기의 AMS가 농업 생산액의 5% 수준을 넘은 때는 1997~98년으로 보조 규모는 각각 2,000억 원 미만이었다. 2000년에 마늘과 기타곡물의 보조 규모는 각각 483억 원과 8억 원으로 생산액 대비 각각 8.2%와 8.1%를 기록했다. 따라서 지금과 같은 여건이라면 최소 허용보조 기준의 강화로 인한 추가 AMS 증가폭은 최대 2,500억 원 정도일 것이다.

최소 허용보조가 없다면 1995~2000년 기준으로 AMS의 초과 규모는 최소 1,637억 원(1999년)에서 최대 5,667억 원(1997년)에 이르는 것으로 나타났다. 이러한 총 AMS 초과 규모가 총 AMS 양허수준에서 차지하는 비중은 8~28%로 산출돼 특정 연도의 경우 최소 허용보조의 폐지가 총 AMS 감축 이행에 커다란 부담 요인이 될 수 있음을 시사해 준다.

2.2. 생산제한 아래 허용보조(blue box)

우리나라는 블루 박스 조치를 사용하지 않고 있다. 이에 따라 블루 박스에 관한 새로운 규범이나 규정의 변화가 우리나라에 미칠 직접적인 영향은 거의 없다고 할 수 있다. 다만 블루 박스가 유지된다면 일본이 그랬듯이 정책 환경의 변화에 따라서 우리나라도 이 조치를 활용할 수 있다는 장점이 있다. 또한 우리나라와 농업협상에서 비슷한 입장을 보이는 다른 회원국들과 공조 차원에서 블루 박스 조치의 유지를 지지하고 있다.

2.3. 개도국 특별 우대조치(S&D box)

개도국으로서 우리나라는 S&D 틀 안에서 투자보조와 투입재 보조를 활용하고 있다. 그러나 1995~2000년에 우리나라의 국내보조 총액에서 S&D 박스가 차지하는 비중은 1% 미만으로 상대적으로 적은 수준이다. 또한 현재 우리나라가 주로 활용하는 포장재 지원 등의 명목은 엄격한 의미에서 저소득 또는 자원이 취약한 생산자에게만 적용된다고 보기 어려운 측면이 있다. 이에 따라 비록 허용된 조치이기는 하나 S&D 박스 조치를 지금보다 확대 적용하는 데에는 제약이 따른다고 볼 수 있다. 앞으로 농업협상 결과로 이 조치가 더욱 확충될 것으로 전망되지만, 개도국 지위 유지와 관련한 불투명성과 S&D 박스의 특성으로 인해 우리나라의 활용 정도는 한계가 있을 것으로 판단된다.

2.4. 허용보조(green box)

1995~2000년에 그린박스가 국내보조 총액에서 차지한 비중은 평균 68%에 이른다. 보조 규모로는 1996~97년에 연간 6조 원을 상회했으나, 그 이후 연간 5조 원을 조금 넘는 수준이다. 이처럼 국내보조에서 그린 박스가 차지하는 비중이 높은 현실에서 관련 규정을 더욱 엄격하게 정하거나 보조 규모나 시기를 제한하자는 제안은 국내 농정목표의 추구와 정책수단 설정에 상당한 도전이 될 것으로 보인다.

생산중립 소득지원(para. 6)과 관련해 □변하지 않는 과거(unchanging historical)□ 고정된 기준 기간의 소득, 생산자나 지주, 요소사용, 생산수준 등과 같은 명시된 기준에 의해 수혜 자격을 결정해야 한다는 제안이 제시됐다. 논 농업 직접지불의 경우 기준기간이 1998~2000년으로 고정돼 있으나, 경영이양 직접지불에서는 기준기간이 가변적이다. 만약 기준기간의 갱신이 허용되지 않는다면 새로운 수혜대상을 배제함으로써 신축적인 정책 수행에 음(-)의 효과를 나타낼 것이다. 또한 지원 기간을 3년으로 한정하자는 제안은 거의 모든 논이 수혜대상으로 등록된 논 농업 직접지불의 경우 3년 후에 이 제도를 없애는 것과 같다. 더욱이 지원 기간의 설정은 소득지원을 통해 비교역적 기능(NTC) 등 장기적이고 지속적인 정책 목표를 추구하는데 걸림돌이 된다.

소득보험과 소득 안전망 제도(para. 7)에 관한 제안은 아직까지 우리나라가 이 제도를 도입하고 있지 않기 때문에 그 직접적인 영향을 가늠할 수 없다. 다만 지금처럼 □농업소득의 30% 이상 손실(발동 기준) 및 소득 손실의 70% 이하 보상(보상 기준)□을 명시하기보다는 국내 법규정에 정의된 기준에 의해 탄력적으로 기준을 적용하는 방안이 바람직한 것으로 판단된다.

작물 보험 등 자연재해 구호(para. 8)에서 기준기간은 지금처럼 이전 3개년 평균 또는 과거 5개년에 대한 올림픽 평균 방식과 견주어 보험기간의 평균 방식이 제안됐다. 그러나 생산량 30% 이상의 손실이 발생할 경우 지불하도록 한 현재 규정은 획일적인 측면이 있다. 1975~2001/02년에 전국 생산량 통계를 기초로 이전 3개년 평균 방식에 따라 과실별 손실률별 빈도를 산출한 결과, 손실률이 30%를 초과한 경우는 사과에 대해 단 한번 만 발생했다. 이는 생산량 손실률 30%의 발동 기준이 높다는 것을 시사해 준다.

생산자 탈농지원(para. 9)과 자원 은퇴지원(para. 10)과 관련해 보조를 한시적으로 지불하자는 제안은 생산중립 소득지원의 경우와 같이 접근할 수 있다. 특히 우리나라의 경영이양 직접지불을 이 조항에 포함시키지 못하는 이유는 5년 이상 장기 임대도 수혜자격으로 간주하기 때문이다. 이는 부속서 2가 규정한 완전하고 영구적인 은퇴 요건과 맞지 않는다.

투자보조를 통한 구조조정 지원(para. 11)에 대한 주된 제안은 □구조적인 불이익□을 명확히 정의함으로써 이를 극복하기 위한 지원의 투명성을 높이자는 것이다. 그러나 우리나라의 경우처럼 구조적으로 불리한 여건에 있는 생산자에 대한 지원이 기계 구입자금, 미곡 및 축산물 처리장, 종자시설, 판매장 설치, 유통시설, 도매시장, 공판장 등 매우 폭 넓게 설정돼 있기 때문에 이를 구체적으로 정의한다는 것은 사실상 불가능하다. 그럼에도 이에 대한 정의가 도출된다면 다양한 측면에서 이를 활용하고 있는 우리나라에 불리하게 작용할 것이다.

환경 프로그램 지원(para. 12)에 관한 제안은 이와 같은 지원이 생산량과 연계되지 않도록 명시하자는 것이다. 이 제안은 또한 기존의 규정이 명시하고 있는 생산방법이나 투입요소와 관련된 요건을 없애는 것을 포함한다. 이 조항 아래 다양한 환경 프로그램을 시행하고 있는 우리나라 입장에서 새로운 제안이 갖는 의미를 해석하기 쉽지 않다. 해석하기에 따라서는 생산방법이나 투입요소 측면에서 현재 지원하고 있는 조치들이 이미 생산량과 연계되지 않은 것으로 해석할 수 있기 때문이다.

조건 불리지역 지원(para. 13)에 관한 주된 제안은 조건 불리지역에 관한 정의 설정이다. 지금의 조항은 법규정에 따라 이러한 지역을 정하도록 하는 신축적인 방식을 취하고 있지만, 지원 수준은 추가비용이나 소득 손실분으로 한정하고 있다. 조건 불리지역에 대한 정의 설정은 경제, 지형, 기후, 인구 등 다양한 요소들을 고려해 결정해야하므로 통일된 기준을 설정하거나 제시하는 데에는 한계가 있다. 우리나라는 2002년부터 이 조항의 틀 안에서 밭 농업 직접지불을 시범적으로 도입하고 있는데, 그 지불 수준이 농촌개발의 목적을 충족할 만큼 충분한 것으로 평가하기 어렵다.

3. 협상방안과 과제

3.1. 감축대상 보조

3.1.1. 기준 수준

총 AMS 감축을 위한 기준 수준은 총 AMS 최종 양허수준으로 정하는 것이 바람직하다. 기준 수준을 다시 설정하지 않아도 되고 실제 사용한 AMS에 기초할 경우 상대적으로 많이 감축한 회원국 또는 농정개혁을 이룬 회원국에 불이익을 주기 때문이다. 편의성과 형평성 측면에서 최종 양허수준을 기준 수준으로 정하는 것이 유리하다.

3.1.2. AMS 산출방법

현행 총 AMS 산출과 관련한 기술적인 문제로써 물가 상승률의 반영은 경제이론과 논리 측면에서 바람직할 뿐만 아니라 상이한 물가 상승률을 가진 회원국 사이에 형평성을 고려하는 측면에서도 정당한 조치임을 주장해야 할 것이다.

AMS 산출에서 가격지지 대상물량으로 실제 수매량을 적용하는 것은 이미 미국과 호주가 우리나라를 상대로 제기한 쇠고기 분쟁에서 WTO 패널에 의해 잘못된 것으로 판정됐으나(2000년 6월의 최종 보고서), 농업협정 이행의 일관성 측면에서 관행의 유지를 주장하는 것이 필요하다.

3.1.3. AMS 감축 공식

총 AMS의 감축 측면에서 우리나라에 유리한 것은 점진적이고 신축적인 감축이 가능한 UR 방식이다. 그러나 UR 방식이라 하더라도 AMS 감축률이 상대적으로 높게 설정된다면 UR 방식의 장점이 사라지기 때문에 낮은 감축률의 적용이 전제돼야 할 것이다. 농업 생산액의 5%로 양허수준을 설정하는 방법은 수용할 수 있으나, 품목별로 적용하는 최소 허용보조와 조화시키는 것과 AMS의 궁극적인 폐지 문제에 대해서는 신중하게 대응해야 할 것이다.

총 AMS 가운데 쌀이 차지하는 비중이 95% 이상이기 때문에 총 AMS 감축과 품목별 AMS 감축 사이에 규모 측면에서 큰 차이는 없다. 그러나 새로운 품목에 대한 보조나 품목 사이에 신축적인 보조 조정이 가능한 총 AMS 감축 방식이 유리하므로 이를 주장해야 할 것이다.

총 AMS 감축의 이행기간을 단기(예: 9년에서 5년으로)로 설정하는 것은 AMS 감축 폭을 확대하는 것(연평균 수치로 환산한 결과)과 같은 효과를 나타내며, 중장기적인 국내 농정 수단이나 목표를 설정하는데 상대적으로 불리하게 작용할 것이다. 이행기간은 개도국 지위와 연계된 것이므로 이를 유지할 수 있도록 다각적으로 노력하는 것이 중요하다.

3.1.4. 최소 허용보조(de minimis)

최소 허용보조의 기준이 강화되어도(예: 품목별 생산액 대비 10%에서 5%로) 현행 총 AMS의 증가 폭은 크지 않을 것이다. 지금의 품목별 AMS 구조는 주로 농업 생산액 대비 1% 이하 또는 10% 이상으로 양극화돼 있기 때문이다. 그러나 최소 허용보조가 없어진다면 이에 해당하는 품목들에 대한 보조가 현행 총 AMS 산출에 모두 포함될 것이므로 감축대상 AMS 수준은 큰 폭으로 늘게 된다. 우리나라는 이 조치를 유용하게 활용하고 있는 만큼 이의 유지가 매우 중요하다. 특히 이 조치의 기준 설정과 폐지 여부는 개도국 지위와 밀접하게 연계돼 있으므로 개도국 지위의 유지를 위해 총력을 기울여야 할 것이다.

3.2. 생산제한 아래 허용보조(blue box)

블루 박스의 존폐 여부는 우리나라와 직접 관련이 없다. 다만 이 조치를 앞으로 활용할 수 있다는 측면과 관련 회원국과 협상 공조차원에서 블루 박스의 유지에 찬성할 수 있을 것이다.

3.3. 개도국 특별 우대조치(S&D box)

개도국 특별 우대조치의 확충은 개도국인 우리나라에 유리하다. 그러나 확충된 조항의 접근성은 우리나라의 개도국 지위 유지 여부에 달려있다. 또한 개도국 지위를 유지하더라도 확충된 조치의 활용 정도는 지금과 같이 어느 정도 제약될 것으로 보인다. 그러나 식량안보 측면에서 이 조치의 확충이 이뤄진다면 이에 대한 우리나라의 수혜자격은 커다란 양(+)의 효과를 줄 수 있다. 따라서 개도 회원국과 연대 및 원활한 농업협상의 진행 차원뿐만 아니라 잠재적인 수혜자로서 우리나라는 이 조치의 확충에 적극 찬성해야 할 것이다.

3.4. 허용보조(green box)

3.4.1. 기존 조치의 개선

생산중립 소득지원은 다양한 국내 정책 목표를 추구하기 위한 수단인 만큼 지속적으로 시행하는 일이 중요하다. 정책의 지속을 위해서는 수혜기간의 한정을 배제해야 하며, 실제적인 정책효과를 얻기 위해서는 기준 기간의 갱신이나 조정을 통해 수혜대상이나 지원 규모를 설정할 수 있어야 한다.

소득보험 및 소득 안전망 제도는 기준완화 측면에서 접근하는 것이 바람직하다. 지금과 같은 발동 기준은 엄격한 반면 보상 수준은 낮기 때문에 우리 농업 및 농촌의 여건 특히 생산자의 기대와 정서를 감안한다면 이 제도의 잠재적인 실효성이 낮다고 평가할 수 있다. 따라서 획일적인 기준의 설정보다 국내 법규정이 명시한 기준에 따라 탄력적으로 이 제도를 시행할 수 있도록 허용하는 방식이 바람직할 것이다.

자연재해 구제와 관련해 다른 조건이 같다면 기준기간이 길수록 조치의 발동 가능성은 낮아지는 것으로 볼 수 있다. 해걸이 현상이 심한 과실이라도 기준기간이 길수록 생산량 증감의 상쇄효과가 두드러지게 나타나기 때문이다. 전국을 대상으로 이전 3개년 평균 방식이나 5개년 기준의 올림픽 평균 방식을 적용할 경우 생산량 30% 손실률이 실제로 나타나는 것이 거의 없다는 측면에서 발동 기준의 완화가 바람직하다고 판단된다. 또는 국내 법규정이 명시한 기준에 의해 이 제도가 탄력적으로 운영될 수 있도록 규정하는 것도 대안이 될 수 있다.

생산자 탈농지원과 관련해 5년 이상 장기 임대도 이 규정의 요건을 만족하는 것으로 인정될 수 있도록 주장하는 것이 바람직하다. 특히 우리나라의 경우 농지가 갖는 전통적인 가치로 인해 그 매도가 쉽게 이뤄지지 않음을 들어 장기 임대의 타당성을 주장할 수 있을 것이다.

자원 은퇴지원 규정아래 농지의 휴경이나 가축의 도태사업은 앞으로 유용하게 활용될 수 있는 정책 수단이다. 국내외 여건의 빠른 변화에 따른 생산 조정 및 환경이나 토지 보전 목적의 휴경이 효과적으로 이행되기 위해서는 최소 3년 이상 생산 활동에서 은퇴해야 한다는 조건이 완화돼야 할 것이다.

투자보조를 통한 구조조정 지원에 대해서는 지금과 같이 회원국의 신축성을 인정하는 방안이 바람직하다고 주장할 수 있다.

지금의 환경 프로그램 지원은 정부 프로그램의 순응에 따라 발생하는 추가비용 측면에만 초점을 두고 있기 때문에 균형 잡힌 접근이라고 할 수 없다. 농업생산이나 활동과 연계해 정부의 프로그램과 상관없이 이미 제공되는 환경 재화와 서비스에 대한 보상도 이 조항을 통해 내부화 될 수 있도록 해야 할 것이다.

조건 불리지역 지원에서 조건 불리지역에 대한 공통의 정의 설정은 회원국들의 다양성 때문에 기술적으로 어려울 뿐만 아니라, 농촌 개발의 목표를 추구하는 수단으로써 충분한 지원을 허용하지도 못하고 있다. 따라서 조건 불리지역에서 추가 비용이나 소득 손실 이상의 지원이 가능할 수 있도록 주장하는 것이 바람직하다.

3.4.2. 새로운 조치의 도입

가. 소규모 가족농에 대한 지원

첫째, □생산자에 대한 직접 지불□의 한 구성요소로 독립된 항목으로 추가하는 방안이다. 이는 가칭 □소규모 가족농에 대한 소득보조(Payments for small family farms)□란 새로운 조항으로 그린박스에 덧붙이는 것이다. 소규모 가족농에 대한 조치의 수혜 대상 또는 기준은 농가 소득 수준으로 제시했다. 이는 농가의 소득요인이 소규모 가족농의 지속 가능성에 중요한 요인이 된다고 판단하기 때문이다. 보조의 조건은 그린박스 조치의 일반 원칙에 준해서 기준 기간 이후 특정 연도의 생산량이나 생산형태(가축단위 포함)와 연계되지 않은 것으로 정하는 것이 좋을 것이다. 보조의 규모는 평균 도시가계소득 수준과 연계시킨다는 점에서 기존 조치와 차별된다.

둘째, 소규모 가족농의 조치를 구체적으로 반영하는 방안이다. 이 방안은 실질적인 접근 방식으로 소규모 가족농에 관련한 사항이 □생산중립 소득보조□ 등에 구체적으로 반영될 수 있도록 그 적용 요건을 완화하거나 조정하는 것을 말한다. 기존의 보조 조건에서 국내 또는 국제가격과 연계되지 않아야 한다는 조항은 삭제함으로써 평균 도시가계소득 수준과 연계해 소규모 가족농의 소득과 형평성을 유지할 수 있다. 보조의 조건으로 농산물 생산을 요구하지 않는 것은 삭제해야 하는데, 이는 소규모 가족농에 의한 NTC의 공급이 농업생산과 강한 결합 생산관계를 나타내기 때문이다. 또한 농업생산과 연계되지 않고 독립적으로 제공되는 NTC는 농업생산과 연계되어 제공되는 NTC와 질적인 측면과 사회 문화적인 측면에서 다르기 때문이다.

새로운 소규모 가족농에 대한 조항의 도입 또는 기존 조치의 조정 등의 방식으로 소규모 가족농과 연계된 NTC를 그린박스 조치에 반영하는 것은 일부 규정의 원칙과 상충되는 측면이 있기 때문에 어려운 협상이 될 것으로 예상된다. 이에 따라 소규모 가족농에 대한 특별한 배려의 필요성, 기존의 농업협정에 NTC 사항에 대한 구체적인 조치가 미흡하다는 점, 소규모 가족농의 NTC와 농업생산 사이의 나타나는 강한 결합 생산 관계 등을 강조하면서 부각시키는 노력이 필요하다.

나. 식량안보를 위한 지원

첫째, 주곡에 대한 보조조치는 모든 감축대상 보조에서 제외하는 방안이다. 주곡에 대한 보조는 생산보조, 투입재 보조, 직접 지불 등 그 특성이나 구분과 상관없이 감축대상 보조(AMS)의 산출에 포함시키지 않는 것이 바람직하다. 그러나 보조 수준이 크다면 생산 및 가격에 미치는 영향이 클 수 있기 때문에 적절한 상한 설정이 필요하다. 이와 같은 보조의 상한은 기준연도의 보조금 규모로 정할 수 있다. 예를 들면, 식량안보가 달성됐다고 간주할 수 있는 기준 기간의 보조금 규모를 기준으로 상한을 설정하되 인플레이션을 반영하고 국내 생산량이 소비량을 초과하는 경우에 그 초과분에 대한 보조(또는 그 비율만큼)는 감축대상 보조로 재분류하는 방법이다.

둘째, 그린박스 가운데 식량안보 목적의 공공재고에 대한 규정의 조정하는 방안이다. 현재 그린박스의 틀 안에서 식량안보 목적의 공공재고 조치는 시중가격을 기준으로 수매하고 방출하도록 하고 있으며 관리가격으로 집행할 경우 세계가격 수준과 그 차이만큼이 AMS에 포함되게 된다. 그러나 식량안보 목적의 주곡에 대한 재고관리는 관리가격에 기초해 운용하되 감축대상에 포함되지 않도록 하는 반면에 재고량은 적정 수준을 초과할 수 없도록 제한하는 방안이 바람직하다. 여기에서 적정 수준의 재고량은 FAO가 권장하는 소비량의 17~18% 정도가 기준이 될 수 있을 것이다. 또한 적정 수준 이상의 재고관리 비용은 감축대상 보조로 분류할 수 있을 것이다.

3.5. 기타사항

식량안보 목적의 조치를 그린박스에 추가하는 것 이외에도 주곡에 대한 최소 허용보조(de minimis)의 기준을 완화하는 방안도 제시할 수 있다. 현재 품목 특정 최소 허용보조의 경우 생산액의 10%(개도국 대상)으로 정해져 있는데 이를 유지 또는 완화하는 것이 바람직하다. 예를 들면, 개도국의 경우 최소 허용보조 수준을 현재 생산액 대비 10%에서 20%로 증가시키는 것을 상정할 수 있다. 우리나라 쌀의 경우, 그 시장가격 지지 수준이 생산액에서 차지하는 비중은 1995년에 29.6%, 1996년에 28.3%, 1997년에 21.9%, 1998년에 16.4%를 기록했기 때문에 지금의 10% 기준에 부합하지 않아 감축대상 보조에 포함되고 있다. 그러나 예시한 것과 같이 이 기준이 더욱 완화될 경우에는 지금과 같은 여건이 지속된다는 가정아래 쌀에 대한 보조가 최소 허용보조에 포함될 수 있게 된다.

(임송수 songsoo@krei.re.kr 02-3299-4382 농정연구센터)