미국, 호주와 FTA 체결시 농산물 예외처리

미국 무역대표부(USTR) 졸릭 무역대표는 지난해 11월 14일 호주 수도 캔버라에서 하워드 총리, 베일 무역장관과 회담을 갖고, 미국과 호주간의 자유무역협정(FTA) 체결을 위한 정부간 협상을 빠르면 2003년 초에 시작하기로 합의하였다.

세계 최대의 농산물 수출국인 미국은 이미 1994년에 본격적인 FTA로서 북미자유무역협정(NAFTA)을 캐나다·멕시코와 3개국간에 체결한 바 있으며, WTO 농업협상에서 수출보조금이 없는 농산물수출국 18개국으로 구성되는 케언즈 그룹의 의장국가인 호주와의 FTA 협상에서는 농업문제가 가장 중요한 과제가 될 것으로 예상된다. 미국·호주간 FTA 체결을 위한 최대 과제인 양국간 농산물무역에 대해 초점을 맞추어 정리한다.

1. 졸릭 무역대표, 농산물무역 자유화를 강조

양국은 농업, 광공업, 서비스, 투자, 지적소유권을 포함하는 포괄적인 FTA를 지향할 것으로 보인다. 대부분의 농산물에서 국제경쟁력이 있는 호주가 협상 상대국인 만큼 미국에 있어 중요한 품목인 쇠고기, 설탕, 유제품 등의 농산물이 포함될 것은 확실하며, 미국 농업에는 위협이 될 수 있다. 양국 정부간 협상은 2003년 2월 중순에 시작, 2004년중에 체결할 것으로 예상된다.

WTO 비공식 각료회의에 출석하기 위해 호주를 방문했던 USTR 졸릭 무역대표는 11월 14일 하워드 총리와 회담을 가진 후 미국 의회로 보낸 서한에서 □호주와의 FTA를 추진하는 것은 양국간 물품 및 서비스교역을 한층 촉진시키고, 고용창출효과도 있어 미국의 이익증대로 이어질 뿐 아니라, 무역면에서의 연대강화와 미국 상품수출에 대한 장벽철폐효과를 기대할 수 있다□고 말했다. 또한 □협상에서는 농산물교역문제의 진전을 도모하는 것이 중요하며, 미국의 농산물 수출촉진을 위해 노력할 생각이다□라고 말해, 농업문제에 중점을 둘 것을 강조하였다.

또한 졸릭 무역대표는 □호주야말로 WTO 농업협상에서 미국제안의 최대 지지자이며, 양국간 FTA 협상은 WTO 농업협상에서 상호 협력관계가 한층 긴밀해 질 것으로 확신한다□고 말했다. 미국은 향후 WTO 협상을 통해 식량원조의 권리와 농산물 판매시장의 개발, 수출신용제도를 유지하면서 농산물의 수출보조금을 철폐하기 위해 호주와 연대를 강화해 나갈 계획이다.

미국 정부는 의회와 국내 농업단체와의 협의를 해나가는 한편, 처리에 민감한 농산물에 대해서는 미국 국제무역위원회에 대해 그 실태를 조사한 후 보고하도록 요청하였다. 수입처리에 신중성이 요구되는 농산물에 대해서는 관세철폐 실시까지의 조정기간을 설정할 예정이다. 동시에 미국은 호주에 대해 특히 국영무역기업의 개혁을 요구하고, 밀, 보리, 쌀 그리고 설탕에 대한 국영수출독점의 폐지를 요구할 계획이다. 또한 미국은 호주의 국영무역기업의 특권을 배제하기 위해 호주 정부의 구체적인 관여에 대해서도 분명히 할 계획이다.

또한, 검역위생조치(SPS)에 대해 미국은 호주 당국과의 연계를 강화하면서 불공정한 호주의 SPS에 의한 제한 철폐를 요구해 나갈 것이다. 현재 호주는 미국이 수출하고 있는 닭고기, 돼지고기, 일부 과일과 채소를 대상으로 엄격한 검역을 실시하고 있다.

한편, 호주는 대미국 농산물수출을 한층 확대시킬 것을 목표로 이전부터 미국과의 FTA 체결을 희망하고 있었다. 호주는 미국의 쇠고기, 유제품, 설탕, 감귤류, 체리, 토마토, 벌꿀 등의 품목에 관한 관세할당 등의 조치를 줄기차게 비판해 왔으나 이렇다 할 개선은 이루어지지 않아 오랜 불만이 쌓여 있다.

2. 농업보호를 위한 예외 규정이 많은 농산물

미국은 지금까지 자유무역추진의 입장에서 GATT·WTO 체제에서 농산물에 대해서는 세계 최대의 수출국으로서 각국에 시장개방을 요구하여 수출기회 확보에 노력해 왔다. 또한, FTA에 대해서는 1985년에 이스라엘과 체결한 것을 시작으로, 1989년에는 캐나다와, 그리고 1994년에는 미국, 캐나다, 멕시코 3개국에 의한 북미자유무역협정(NAFTA)을 체결하고, 경제격차가 큰 개도국 멕시코와의 본격적인 FTA에 의해 무역량을 급속히 확대시켜 오늘날에 이르렀다.

그러나, 농산물에 대해서는 예외 품목으로 취급하여 FTA가 지향하는 관세철폐에 의한 완전자유화의 어려움을 말해 주고 있다. 예를 들면, NAFTA에서 미국과 캐나다간에는 농산물 관세철폐에 대해 미국측에서는 1,199 품목 중 유제품, 땅콩, 설탕, 목화 등 58 품목, 캐나다측에서는 1,015 품목 중 유제품, 가금육, 계란 등 35 품목이 관세철폐 예외품목으로 설정하였다. 기타 대부분의 농산물 관세는 1998년까지 철폐되었으나, 양국 모두 처리에 신중을 요하는 민감 품목에 대해서는 관세철폐를 거부하고 있다. 또한, 미국·멕시코간에는 협정발효후, 즉시, 5년후, 10년후, 15년후 등 단계로 나누어 농산물 관세는 원칙적으로 전품목 철폐하도록 되어있다.

단지 NAFTA에서는 농산물 수입이 일정 수준에 달하면 자동적으로 발동되는 특별세이프가드(SSG) 조치를 설정하여, 미국은 양파, 토마토, 가지, 칠레고추, 스쿼시, 수박 등의 수입에, 멕시코는 돼지고기, 사과, 감자제품 등의 수입에 이를 적용하여 자국 농산물을 확실히 보호하고 있다.

호주의 주요 수출농산물인 유제품은 미국에서 관세할당품목으로 설정되어 있다. 구체적으로 보면, UR 협정에서 미국의 치즈수입물량은 14만톤으로 설정되었는데, 호주부터의 수입쿼터는 7,000톤으로 5%에 불과하다(쿼터내 세율은 10~16%, 쿼터외 세율은 60~65%). 또 설탕의 MMA는 113만 9,000톤이지만, 2000~01년 호주로부터의 수입량은 8만 7,408톤에 지나지 않는다. 쇠고기도 관세할당제도가 적용되고 있고, 양고기는 세이프가드조치로 보호되고 있다.

3. FTA 협상개시에 대한 미국 농업단체 반응

미국의 부시 정권은 호주와의 FTA 협상개시 합의를 발표하였는데, 이 발표에 대한 미국 농업단체의 반응은 다양하다.

미국 최대의 농업단체로 대규모 경영주를 주요 회원으로 하는 □미국농업인연합회□(AFBF)는 아직까지도 호주와의 FTA 협의 개시에는 반대하고 있고, 지난 9월의 USTR 졸릭 무역대표와 베네만 농업장관에게 보낸 서한에서도 동조하는 다른 농업단체와 함께 반대의견을 전해 왔다. 그런데 11월 6일 USTR과 농업단체의 협상 중에서 USTR의 존슨 수석교섭관은 호주측의 SPS 개선 등에 대해 밝은 전망을 설명, 호주와의 FTA 체결에 대한 이해를 구한 결과 태도가 크게 바뀌었다.

미국농업인연합회와 기타 9단체(미국사료협회, 미국대두협회, 전국수수생산자단체, 전국돈육생산자협의회, 미국캐놀라협회, 전국계육계란협회, 미국옥수수당정제협회, 옥수수정제협회, 전국계육협의회)는 11월 12일, 이틀 후에 호주의 하워드 총리와 수도 캔버라에서 회담을 갖기로 했던 졸릭 무역대표에게 서한을 보냈다. 그 가운데 이들 10단체는 □정부에 의한 호주와의 FTA 협상개시에 대해서는 인정한다. 그렇다고 최종합의를 수용한다는 의미는 아니다□고 여운을 남기면서도, 지금까지의 FTA 협상 반대자세에서 협의개시에 협력하는 자세로 돌아섰다.

더욱이 USTR 존슨 수석교섭관의 신속한 대응과 정보제공에 대해 감사를 표시한 후, 호주 당국이 미국으로부터의 수입농산물에 적용하는 중요한 SPS 문제에 대해 개선노력을 하고 있는 점, 또 UR 농업협상에서 강력한 동맹관계를 구축한 점, EU가 강구한 미국산 호르몬쇠고기의 수입금지조치를 포함한 불공정한 무역장벽 해소를 위해 협력해 준 점등을 높이 평가하였다.

한편, 가족경영을 주체로 하는 전국농민연맹(NFU)을 비롯하여, 전국목축우육협회(NCBA), 전국칠면조연합회, 미국설탕공업회 등 5 단체는 호주와의 FTA는 시장경쟁을 심화시키고, 시장개방에 의한 영향이 커지는 것이 불가피하므로 정부의 태도에는 찬성하기 어렵다는 입장을 밝혔다. 이들 단체는 FTA 체결에 의한 농산물무역에서의 불이익 등을 피하기 위해 WTO에서의 다자간 협상과 병행 추진해야 한다고 주장하고 있다. 만약 WTO 협상에서 진전을 보지 못한 경우에는 호주와의 FTA 협상은 일단 중지해야 하며, 만약 FTA가 먼저 의회에서 채결되는 사태가 벌어지면 어떻게 해서라도 저지할 것이라고 경고하고 있다.

4. 부시정권의 적극적 무역외교

졸릭 무역대표는 전국농민연맹으로부터의 서한 내용을 근거로 호주의 하워드 총리에게 □미국 농가들은 호주에 대해 농산물을 잠재적으로 수출할 수 있는 가능성이 크다고 인식하고 있다□고 하면서도, □양국간 개선해야 할 품목이 있으나, 농산물무역에서 중요한 상대국이다□는 점을 강조하고, 양국간 농업문제 해결에 대한 자신감을 표현했다.

그런데 호주의 국별 농산물 수출지역으로 미국은 일본에 이어 두 번째 중요 상대국이다. 이에 대해 미국의 농산물 수출지역으로 호주는 15위 이하의 상대국이다. 미국으로서는 국내 농산물시장을 국제경쟁력이 높은 호주 농산물에 개방하는 것에 이전부터 난색을 표명해 왔으며, 양국 농업관계자의 FTA에 대한 자세는 분명하여 미국내 이해관계 조정은 난항이 예상된다.

그럼에도 불구하고, 졸릭 무역대표가 적극적인 FTA 외교를 전개하는 데는 몇 가지 배경이 있다. 미국의 2002년 농업법이 지난해 5월 성립함에 다라 국내농업의 보호강화와 진흥을 위해 향후 6년간 약 517억 달러의 추가예산 투입을 결정한 것, 그 후 8월 TPA(무역협정촉진권)가 가결되어 미국 의회가 부시 대통령에게 무역교섭권을 법적으로 부여한 점, 더욱이 지난 11월 5일 미국 중간선거에서 공화당이 상하원의 과반수를 확보한 점 등에 의해 부시정권의 FTA 협상촉진에 대해 의욕이 작용했던 것이다.

미국은 2005년 1월까지 남미 및 북미대륙 34개국에 의한 포괄적 자유무역협정인 미주자유무역지대(FTAA) 건설을 위해 정력적 외교를 전개하고 있는 한편, 개별 국가와의 FTA 체결을 서두르고 있다. FTAA가 결성되면 약 8억인의 시장이 탄생하여, 역내경제는 확대 EU를 제치고 세계 최대규모가 된다. 차기 대통령선거는 2004년 11월로 예정되어 있어 부시정권은 12월 9일 국내 경기대책을 주안으로 하여 폴 오닐 재무장관에서 존 스노재무장관으로의 교체를 발표, 한층 강력한 경제각료체제를 확립하였으나, 젊고 정력적인 무역외교에 매진하는 졸릭 무역대표는 유임이 결정되었다.

농산물문제가 최대 초점이 될 이번 미국·호주간 FTA 협상개시 결정은 농산물무역에서 비교우위적 입지에 있는 케언즈 그룹 의장국과 새로운 농업법으로 국내 농업보호를 보다 확고히 해 가기 위해 실질적으로 부족불제도를 부활시킨 세계 최대의 농산물 수출국인 미국과의 협의가 시작되는 것을 의미하지만, 미국내 농업단체도 의견이 크게 나뉘고 있어 향후 협상은 난항이 예상된다.

미국 정부는 2002년 11월 26일 WTO 전체 가맹국의 공업제품 관세를 2015년까지 완전 철폐하도록 제안하여, 무역촉진과 소비자를 위해 공헌해야 한다고 하였다. WTO에서 농업분야 관세철폐는 쉽지 않은 문제이지만, 미국은 NAFTA(미국, 캐나다, 멕시코) 외에 이스라엘, 요르단과 FTA를 체결한 상태이며, 싱가포르와는 잠정적으로 합의하고 있다. 그리고 2002년 들어 FTAA의 본격적인 협상을 시작하는 동시에 아프리카에서는 모로코와 남아프리카지역 5개국간, 또 아시아에서는 ASEAN과의 체결을 목표로 하고 있어 FTA 조류는 가속되고 있다.

미국은 신중한 처리를 요하는 농산물에 대해서는 NAFTA와 같이 관세철폐 예외품목을 많이 남겨두면서 무역자유화를 추진해 왔다. 이번 호주와의 FTA는 농업문제가 최대과제가 되는 만큼 향후 다른 농업국과의 무역협상에 커다란 영향을 끼칠 것으로 보여 그 동향이 주목된다.

자료＞JA全中「國際農業·食料□□□」第91號(2002. 12)에서

(김태곤 taegon@krei.re.kr 02-3299-4241 농정연구센터)