미국, 농가재해지원대책 강화

2002년 작물과 가축 생산 농가들은 전국적인 가뭄으로 인해 상당한 피해를 입었다. 이에 따라 미국 농업부(USDA)는 농민들이 자연재해로부터 경제적으로 회생할 수 있도록 연방작물보험, 작물보험 가입대상에서 제외된 작물의 지원 프로그램, 긴급재해융자 등 항구적으로 승인된 다양한 지원 프로그램을 제공하고 있다.

미 의회는 2001년과 2002년도 작물과 가축 피해에 대한 추가지원을 고려한바 있지만 아직까지 최종조치가 이루어지지 않았다. 2002년 9월 상원은 농가재해지원으로 약 60억 달러를 제공한다는 세출법안을 채택했다. 반면 정부는 다른 지원 프로그램의 지출감소 없이는 추가적인 농가지원은 이루어지지 않을 것임을 분명히 했다. 한편 USDA는 2001년과 2002년 축산농가에 대한 직접지불로써 7억 5,200만 달러에 달하는 축산보상 프로그램의 시행을 발표한 바 있다.

1. USDA 주요 재해지원

USDA는 농산물 생산자들이 자연재해로 인한 피해로부터 경제적으로 회생할 수 있도록 지원하기 위해서 연방작물보험(federal crop insurance), 작물보험 가입대상 이외의 작물에 대한 지원으로써 무보험지원 프로그램(noninsured assistance program, NAP), 긴급재해융자(emergency disaster loans) 등을 시행했다. 이들 지원 프로그램들은 항구적으로 승인된 규정으로 매년 일정 기금에 의해서 운영된다.

1.1. 연방작물보험

연방작물보험은 USDA의 위험관리청(Risk Management Agency, RMA)에 의해서 관리되며, 기상이변이나 기후관련 식물질병 및 병해충 감염 등 예상치 못한 위험으로부터 농산물 생산자를 보호하기 위한 지원 프로그램이다. 보험가입 예정 생산자는 행정적으로 결정된 최종기한을 엄수해야 하며, 이 기한은 작물별로 다양하며, 보통 재배시기와 결부되어 결정된다. 작물보험은 대다수 주요 작물을 대상으로 실시되고 있다.

연방작물보험 프로그램은 1930년대에 시행되었고, 1980년, 1994년, 2000년에 관련 법률이 개정되었다. 공법 제106-224조(P.L. 106-224)인 2000년 농업위험보호법(The Agriculture Risk Protection Act of 2000)은 특별 긴급재해 직접지불(ad-hoc emergency disaster payment)에 대한 요구를 배제하는 대신에 농민의 참여수준을 높이고, 농민들이 보다 많은 혜택을 받을 수 있도록 하기 위해서 확대된 보험 보조금을 통해 5년 동안 새로운 연방 예산지출 가운데 82억 달러를 이 프로그램에 지원하였다.

2000년 법률개정에 이은 2001년 회계연도 동안 이 프로그램에 소요된 정부 예산비용은 대략 32억 달러에 달했다. 또한 회계연도 2002년 동안 USDA는 농민에 대한 총 보험금 지불액(indemnity payment)이 40억 달러를 초과하는 것으로 내다보고 있다.

현행 작물보험 프로그램의 경우 보험가입 대상 작물을 재배하는 농민은 작물단수 수준과 가격 적용범위를 선택하고, 단수와 가격 적용범위가 증가함에 따라 상승하는 보험료를 지불한다. 하지만 모든 대상 농민들은 보험료를 지불하지 않고 대재앙보험제도(catastrophic(CAT) coverage)에 가입할 수 있다. CAT coverage에 따라 참여 농민들은 정상 단수(normal yield)의 50%를 초과하는 작물 손실분에 대해 농산물 예상시장가격의 55%까지 보상(50/55 coverage)을 받을 수 있다.

비록 CAT coverage에 대해 보험금을 지불할 필요가 없을지라도 농민들은 관리비(administrative fee) 명목으로 대상 작물 당 100달러의 등록비를 해당 카운티에 지불해야 한다. 하자만 경제적 어려움이 극심한 경우 USDA는 이 비용을 배제할 수 있다. CAT coverage를 선택한 농민일지라도 민간 보험회사의 작물보험에 추가로 가입할 기회가 주어진다. 추가 보험료를 농민들이 지불하거나 정부가 보조할 경우, 농민들은 50/55 coverage를 50/100과 85/100(단수의 85%, 추정된 시장가격의 100%)의 범위 내에서 보험혜택 수준을 확대시킬 수 있다.

대다수 보험상품의 경우, 대상 농민은 수입보험(revenue insurance)에 가입할 수 있다. 이런 보험은 생산감소나 농산물가격 하락 등에 의한 수입감소와 상관없이 실제 농가수입 수준이 일정 목표수준 이하로 하락할 때 농민들에게 보험금을 지불한다. USDA는 공법 제 106-224조에 따라 전통 작물보험과 같은 보험료율 수준에서 수입보험 보험금에 대해 보험료를 보조해야 하며, 축산농가에 대한 수입보험의 효과성을 평가하는 프로그램을 시행해야 한다. 이에 따라 2002년도에 두 가지 새로운 축산시범 사업이 아이오와 주의 돼지 축산농민을 대상으로 수립된 바 있다.

1.2. 무보험지원 프로그램(NAP)

현재 작물보험의 가입대상에서 제외된 작물을 재배하는 농민들은 USDA의 무보험지원 프로그램(noninsured assistance program, NAP)의 직접지불 대상이 될 수 있다. NAP는 1994년 연방작물보험개혁법(Federal Crop Insurance Reform Act of 1994)인 공법 제 103-354조(P.L. 103-354)에 따라 항구적인 권한을 부여받았으며, USDA의 농가지원청(Farm Service Agency)에 의해 관리를 받는다. 이 프로그램의 주요 대상자는 연방 작물보험의 가입대상에서 제외된 작물을 재배하는 농민들이다.

NAP는 연례 세출예산안의 적용을 받지 않는 대신에 USDA의 상품신용공사(Commodity Credit Corporation, CCC)의 강제적 기금(mandatory funding)을 통해서 운용된다. NAP의 대상 작물은 작물보험 대상에서 제외된 작물로써 식량 혹은 섬유 생산을 목적으로 재배된 상업용 작물로 버섯, 화훼작물, 장식용 묘목, 크리스마스 관련 작물, 잔디, 수생식물, 인삼 등이 이에 해당된다. 목재 펄프지, 펄프 제품 용 나무 등은 대상에서 제외된다.

NAP 직접지불 요건을 갖추기 위해서 생산자는 신청마감 일까지 프로그램 대상 작물을 우선 신청해야 한다. 신청마감 일은 작물별로 다양하지만 보통 일년생 작물의 경우 최종 재배일 이전의 30일까지이다. 대재해작물보험(catastrophic crop insurance)과 같이 NAP 신청자들은 신청시 행정비용(service fee)으로 작물 당 100달러를 지불해야 한다. NAP 직접지불을 보상받기 위해서 생산자는 자연재해로 인해 적어도 50%의 작물 피해를 입어야 하고, 계획된 작물 재배면적의 35%가 피해를 입어 작물재배에 어려움을 겪어야 한다. 또한 최소손실기준치(minimum loss threshold)를 초과하는 손실분에 대해서 생산자는 해당 품목의 평균 시장가격의 55% 수준까지 보상을 받을 수 있다. 이런 이유로 NAP는 과거 정상 생산수준의 50%를 초과하는 손실분에 대해 시장가격의 50%를 지불한다는 의미에서 CAT coverage의 보상범위와 유사하다. 작물보험의 가입대상에서 제외된 작물을 재배하는 농민들의 1인당 지불한도는 10만 달러로 제한되며, 조수입이 200만 달러를 초과하는 농민들은 직접지불 대상에서 제외된다.

USDA는 2002년 회계연도 동안 NAP 직접지불에 충당된 예산이 총 1억 7,400만 달러에 달하는 것으로 내다보고 있다.

1.3. 긴급재해융자(EDL)

대통령이나 농업부 장관에 의해서 재해지역(disaster area)으로 선포된 카운티(county)의 농민들은 농업부의 농가지원청(Farm Service Agency, FSA)을 통해서 저리(low-interest)의 긴급재해융자(emergency disaster loan)를 지원 받을 수 있다. 재해지정지역으로 선포된 카운티에 인접하는 지역의 농민들에게도 긴급재해융자의 지원혜택을 제공한다. 긴급재해융자 기금은 해당 농·어업인, 축산업자들이 생산피해로 인한 경제적 손실 혹은 물리적 손실(건물, 농기구, 과수원 등의 피해)로부터 회생할 수 있도록 지원하고 있다. 해당 신청자는 50만 달러를 초과하지 않는 한도 내에서 시장금리보다 낮은 현행 3.75%의 수준에서 실제 생산 및 물리적 손실의 100%까지 대출 받을 수 있다.

대상지역으로 선포된 카운티(혹은 인접 카운티)의 개별 농민들은 다음과 같은 긴급재해융자의 요건을 충족해야 한다. 첫째, 생산자는 미국의 영구 거주자 혹은 시민이거나 가족농(family farmer) 이어야 한다. 둘째, 생산자는 30% 이상의 작물피해 혹은 가축, 축산물, 부동산 및 동산 등의 물리적 피해를 입어야 한다. 셋째, 일반 은행 등 상업 대부자(commercial lender)로부터 대출을 받을 수 있는 능력을 상실해야 하며, 대신 융자금을 상환할 수 있는 능력이 있음을 증명해야 한다.

신청자들은 카운티의 재해지정 기간인 8개월 이내에 접수해야 한다. 부동산 용도 이외의 융자금은 1∼7년 이내에 상환해야 하고, 부동산에 대한 물리적 손실에 대한 융자금은 20년 이내에 상환해야 한다. 농민들의 상환능력이나 기타 물리적 환경에 따라 이들 조건들은 동산 손실에 대해서는 20년까지, 부동산 손실에 대해서는 40년까지 연장될 수 있다.

공법 제87-128조(P.L. 87-128)인 통합농가 및 농촌개발법의 제3조(Title III of the Consolidated Farm and Rural Development Act)에 의거해 긴급재해융자 프로그램은 영구적으로 승인된다. 매년 정규 농업 세출예산안 내에서 긴급재해융자를 위한 세출예산안이 마련된다. 하지만 최근 이 프로그램을 위한 대부분의 기금은 긴급추가세출예산안(emergency supplemental appropriation)을 통해서 조성된다. 최근 공법 제 106-113조(P.L. 106-113)인 2002년 통합세출법(Consolidated Appropriations Act of 2000) 내의 대다수 긴급규정들은 5억 4,700만 달러에 달하는 긴급재해융자 기금을 조성하도록 규정하고 있다. 조성된 긴급재해융자 기금은 2000년 회계연도에 1억 5,000만 달러, 2001년 회계연도에 9,000만 달러에 달했다. 과거 이월액을 합쳐 2002년 회계연도의 긴급재해융자 기금은 4억 달러에 달했다.

2. USDA 긴급재해지원프로그램

최근 의회는 긴급재해지원 계획을 정기적으로 추가지원 했다. 보통 이들 프로그램에 소요되는 기금은 긴급보조 세출법안을 통해서 조성된다. 이들 주요 특별 농가재해지원 프로그램은 재해직접지불, 축산지원, 긴급보전지원, 수목 및 과수지원 등이 있다. 현재 의회는 2001년과 2002년도 작물 및 가축손실에 대한 특별 지원을 고려하고 있다.

2.1. 작물재해직접지불

1998∼2000년 작물연도 동안 의회는 자연재해로 인해 작물단수의 급격한 감소로 인해 피해를 입은 해당 농민들을 지원하기 위해서 긴급작물재해직접지불(emergency crop disaster payments)을 승인한 바 있다.

상업용 작물을 재배하는 농민들은 작물의 보험가입 여부와 상관이 없이 이들 프로그램에서 제공하는 재해직접지불을 받을 수 있는 자격이 주어진다. 공법 제106-178조인 2000년 농업세출법(agriculture appropriations act)의 긴급규정은 1999년 작물 손실분에 대해 12억 달러에 달하는 긴급직접지불을 제공하였고, 공법 제106-387조(P.L. 106-387)인 2001년 농업세출법의 긴급규정은 2002년 작물 손실분에 대해서는 18억 달러에 달하는 재해직접지불을 지원하였다.

USDA는 유사한 조건 아래서 재해보상 프로그램의 직접지불을 1998년, 1999년, 2000년 작물연도에 시행하였다. 각 연도의 최소손실 요건은 농민의 정상 단수의 35% 수준이었다. 35% 기준치를 초과하는 손실분에 대해 농민들은 직접지불을 받을 수 있다. 작물보험 가입대상 작물의 경우 지불단가(payment rate)는 작물보험 프로그램에서 결정된 품목의 예상시장가격의 65% 수준이었다. 작물보험 가입을 보류한 농민의 지불단가는 작물보험가격선정(crop insurance price election) 비율의 60% 수준으로 감소했다. 보험가입 대상에서 제외된 품목을 생산하는 농민은 해당품목의 5년 평균 시장가격의 65% 수준에서 보상을 받았다. 작물보험 가입을 보류한 농민들은 재해직접지불을 보상받는 조건으로써 향후 2년(작물연도 기준) 동안 해당 작물을 보험에 가입해야 한다. 재해로 인한 작물의 품질 손상으로 작물 생산액이 감소한 농민은 가용 기금을 통하여 보상을 받았다.

2.1.1 최근 의회조치

의회는 2001년과 2002년 작물손실 직접지불의 현행 기금조성 방법에 대한 논쟁을 벌이고 있다. 2002년 10월 9일 상원은 2001년과 2002년 생산연도의 손실분에 대해 2000년 작물연도에 사용한 재해직접지불 방식에 따라 충분한 기금을 조성하고자 2003년 회계연도 국내정부지출금법안(Interior Appropriation bill (H.R. 5093))에 대한 Daschle 수정안인 S.Amdt. 제4481조를 만장일치로 채택했다. 하원 또한 위와 유사한 법안인 H.R. 5383을 도입했다.

의회예산국(Congressional Budget Office, CBO)의 전망에 따르면 작물재해직접지불에 소요되는 예산이 45억 달러에 달하는 것으로 내다보고 있다. 한편 긴급작물지원(emergency crop assistance)에 관한 기타 관련 법안들이 도입됨에 따라 2001년과 2002년 손실분을 보조하게 되었다.

일부 의원들은 USDA가 2002년 초에 전망한 것보다 2003년 회계연도 농가지원 프로그램에 소요될 예산이 감소할 것으로 내다보고 있기 때문에 특정 예산이 상쇄되지 않는 한도 내에서 새로운 예산지출을 통해 재해피해를 입은 농가에 대한 지원에 찬성하고 있다. 2002년 9월 초까지 CBO는 2003년 회계연도 농가의 품목별지원계획에 소요될 예산이 2002년 초의 전망보다 낮은 수준인 56억 달러에 머물 것으로 내다보고 있다.

2.2. 축산지원 프로그램

1996년 이전, USDA는 농가 내 사료손실이 심각한 상황에서 농민들의 농외(off-the farm)사료 구매를 보조한 일련의 축산지원 프로그램을 지원할 수 있는 법률 권한을 갖고 있었다. 하지만 이들 긴급 축산지원 프로그램들은 작물보험이나 NAP에 의해 제공된 연방지원 프로그램과 중복된다는 이유로 1996년 농업법(the 1996 farm bill)에 의해서 2002년도에 중단되었다.

1996년 농업법에 의해서 승인된 축산지원 프로그램의 중단에도 불구하고, 의회는 다양한 긴급추가조치(emergency supplemental acts) 내에서 특별축산지원 프로그램(ad-hoc Livestock Assistance Program, LAP)에 매년 예산을 지원하였다. 1996년 이후, 가축사료 손실분에 대한 긴급지원으로 1998년에 2억 7,000만 달러,  1999년에 2억 달러, 2000년에 4억 3,000만 달러를 제공하였다.

가장 최근의 LAP는 2000년 동안 자연재해로 인해서 방목 피해를 입은 해당 축산업자에게 직접지불을 제공했다. 개별 농민들이 지원대상 자격을 받기 이전에, 농민이 거주하는 카운티는 해당 연도의 재해로 인해 적어도 3개월 동안 가용 방목지의 최소 40% 정도가 피해를 입어야 한다.

또한 카운티는 대통령이나 농업부 장관에 의해서 재해지역으로 선포되어야 한다. 일단 카운티가 재해로 인한 지원 요건을 갖출 경우, 최소한도의 피해기준에 도달한 농민들은 직접지불을 통해서 농외 사료를 구입하는데 필요한 일정 비용을 보상받을 수 있다.

한편 조수입이 250만 달러 이상인 농민들은 지원대상에서 제외되며, 직접지불은 최대 1인당 4만 달러로 제한된다. 개별적으로 주기적인 권한과 긴급지원기금이 축산보험프로그램(Livestock Indemnity Program, LIP)에 지원된다. 그럼으로써 자연재해로 인해 가축 피해를 입은 축산 농가들은 가축을 보충하는데 소요되는 비용을 보상받을 수 있다.

USDA는 재해로 인한 축산농가의 피해가 심각할 경우 발동할 수 있는 기타 권한들을 갖고 있다. USDA에 의해 재해지역으로 선포된 지역의 농민들은 환경보전유보 프로그램(Conservation Reserve Program, CRP)에 의거해 휴경지에서의 방목 가축을 감축하도록 허가받았다. CRP는 참여 농민들로 하여금 매년 연방임대직접지불(federal rental payments)을 받는 조건으로 환경적으로 취약한 농경지를 10년 동안 휴경화 하도록 유도하는 USDA의 농가지원 프로그램이다.

2002년 9월 9일 농업부 장관은 생산자로 하여금 2002년 11월 30일까지 지원프로그램에 신청하도록 하면서 전국을 대상으로 한 목초재배와 방목을 승인했다. 단독으로 USDA는 유제품가격지지프로그램(dairy price support program)에 의거해 탈지분유의 재고 비중을 공포할 수 있는 항구적인 권한을 발휘한다.

2.2.1. 최근 의회 조치

2003년 회계연도 국내정부지출금법안(Interior Appropriation bill (H.R. 5093))에 대한 Daschle 수정안이 채택됨에 따라 2000년도와 동일한 지불방식(payment formula)을 사용하여 2001년도와 2002년도 축산지원에 소요될 예산이 제공된다.

CBO는 이들 규정에 따라 소요되는 비용이 14억 5,000만 달러에 달할 것으로 내다보고 있다. 상원에서 제안한 기타 축산지원조치로는 S. 2728와 S. 2834 및 S. 2768 등이 있다. 또한 이들 조치들에 의해서 2001년도와 2002년도 손실분에 대해 축산지원으로 5억 달러에서 10억 달러의 예산이 지원될 수 있다. S. 2830와 H.R. 5310은 2000년 직접지불에 필요한 자금을 지원하는데 소요되는 예산액을 배정할 수 있다. 하지만 S. 2830은 농민들이 2001년도와 2002년도 지원 중에서 선택할 수 있도록 요구하고 있다.

2.2.2. 가축보상 프로그램

2002년 9월 19일 USDA는 새로운 2002년도 축산보상프로그램(Livestock Compensation Program, LCP)에 7억 5,200만 달러를 배정할 것이라고 발표했다. 이 프로그램은 2001년과 2002년도에 심각한 사료와 목초지 피해를 입은 축산 농민들을 보상하기 위한 정책이다.

LCP의 신청은 2002년 10월 1일부터 시작되었고, 현재 보상이 이루어지고 있다. 새로운 프로그램에 따라 직접지불은 2001년 1월 1일과 2002년 9월 19일 동안 농업부 장관에 의해서 재해지역(disaster area)으로 선포된 특정 카운티의 쇠고기, 낙농, 산양 및 면양 생산자를 대상으로 이루어지고 있다.

직접지불 단가는 낙농우(dairy cattle) 당 31달러 50센트, 육용우(beef cattle) 당 18달러, 500 파운드(lbs) 이상의 특정 가축에 대해 13달러 50센트, 면양 및 산양(sheep or goat) 당 4달러 50센트이다. 직접지불 한도는 1인당 4만 달러로 제한되며, 조수입이 250만 달러를 초과하는 농민은 지불대상에서 제외된다. 이 프로그램을 위한 기금은 일정 비율의 관세수입으로부터 마련되는 제32조 기금(section 32 fund)을 통해서 조성된다.

2.3. 긴급보존 프로그램

긴급보전 프로그램(emergency conservation program, ECP)은 자연재해로 인해 피해를 입은 농지를 복구하는 비용을 분담하고, 심각한 가뭄 동안 수질보전 조치를 수행하기 위해서 농민과 축산업자들을 지원한다.

ECP는 공법 제95-334조(P.L. 95-334)인 1978년 농업신용법(Agricultural Credit Act of 1978)의 제4조에 의거해 영구히 승인되었으며, USDA의 FSA가 관장한다. 하지만 최근 거의 모든 ECP 예산은 긴급추가 세출예산을 통해서 조성된다.

비용분담(Cost-sharing) 조치는 농경지 잔사 제거, 농경지 등급 분류, 영구 축사, 시설, 장비의 복구와 관련된 조치에 대해 지원될 수 있다. 비용분담 기금은 환경보전 영농방식으로 전환하거나 자연재해 이전의 기존 토지상태로 복구하는데 지원될 수 있지만, 재해 이전의 기존 환경보전 문제를 다루는데 제공되어서는 안 된다. 2002년 회계연도 동안 관련 기금이 지원된 바는 없다.

자료: CRS Report for Congress. 2002. 11.

(김상현 ksh3615@krei.re.kr 02-3299-4369 농정연구센터)