일본, 중산간직불제의 성과와 과제

2000년도부터 시작된 일본의 중산간지역 직접지불제도는 일본 농정사상 최초의 직불제이다. 이 제도가 중산간지역의 농업과 농촌에 어떠한 영향을 미쳤으며, 개별 농가가 어떠한 반응을 보이고 있는가. 또 이러한 점들이 중산간지역 농업과 농촌의 장래 전망에 미칠 영향 등에 대하여 실시사례를 중심으로 하여 살펴보고자 한다.

1. 중산간직불제의 실적

이 제도는 일본 농정사상 최초의 직불제이기 때문에 엄격한 제도운영이 요구되어졌고, 실시단계에서 지역으로부터 불안해하는 여론이 있었던 것도 사실이다. 농림수산성이 2000년 7월 □시정촌이 중산간직불제에 대한 기본방침을 수립하지 않은 이유□에 대하여 지방농정국을 통해 수집한 결과는 다음과 같다.

대상 농지가 없거나 적다, 소구획이고 부정형 농지밖에 없다, 경작포기지의 회복전망이 없다, 지자체와 부락 내부에 불공평이 발생하고 있다, 농가간의 균형이 깨진다, 부락과 토지소유자중에서 신청 희망자가 없다, 재정상의 제약 때문에 실시가 어렵다, 사업으로서 경제적 효과가 적다, 부락협정의 준수가 어렵다, 특별인정기준의 미확정으로 판단을 보류했다 등이었다.

더욱이 각 지역에서 실제 실시하는 과정에서는 다음과 같은 문제가 나타났다.

⑴ 제도 자체가 어렵기 때문에 상세히 설명하지 않으면 농업경영자와 지역구성원의 이해를 얻을 수 없다는 것이었다.

⑵ 시정촌의 담당자에 따라서 이 제도의 의미에 대한 이해도의 차이와 함께 제도의 실시의지의 차이가 매우 컸다.

⑶ 시정촌의 업무량이 많고, 제도이해, 대상농지 측량, 농가와 부락구성원에 대한 설명 등 적은 인원으로 대응할 수밖에 없는 시정촌으로서는 어려움이 있었다.

⑷ 시정촌의 활동을 지원하는 농협과 농업개량보급센터의 역할이 확실하지 않았던 점을 들 수 있다.

이상과 같은 이유로 농가, 부락, 시정촌 등을 연결하는 네트워크가 잘 형성된 곳과 그렇지 못한 곳간의 정보 공유, 부락협정의 체결, 기술적인 지원 등에서 커다란 차이를 보였다.

이러한 상황에서 2001년 1월 농림수산성은 2000년 11월 30일 현재의 실시상황을 공표하고 다음과 같은 평가를 하였다.

□정부는 1999년도부터 직불제 보급노력을 실시하였지만, 농정사상 최초의 제도인 만큼 지자체별로 추진상황에 커다란 차이를 보였다. 지방재량주의라고 평가되는 이 제도의 실시에 있어서 각 지자체의 실시 의지를 확인할 수 있었다. 도도부현별로도 커다란 차이를 보였다. 협정체결면적이 직불제 대상면적에 대하여 80%이상이면서 평균 1ha이상인 현이 있는가 하면, 50%이하인 현도 있었다. 시정촌간의 추진상황에 격차가 발생하였으며, 그 같은 요인으로 시정촌장이 실시시기를 놓친 경우와 지역과제에 대응하여 부락에 대한 충분한 설명이 없었던 점을 들 수 있다.□

) 홋카이도, 이와테, 후쿠시마, 니이가타, 와카야마, 에히메, 구마모토, 오이타 등

농림수산성은 향후 협정면적 증가를 염두에 둔 지방농정국의 추진프로그램 수립관계, 관계기관간의 유기적인 협조체제와 인터넷을 활용한 성공적인 추진사례를 소개하고, 담당자간의 네트워크 구축의 필요성을 제기하였다.

또한 몇몇 신문보도의 수치를 인용하여 작성한 2000년도 도도부현별 실시예정상황분석(2000. 9. 30)에서는 실시예정율이 80%이상의 도도부현의 수치가 5개현, 80∼60%가 20개현, 60%미만이 22개 현이었다. 종합적으로는 서일본지역의 실시율이 낮게 나타났으며 원인은 고령화의 진전이 지적되었다. 밭작물중심지대의 경우에도 실시율이 낮게 나타남으로써 고령화와 밭작물지대의 문제가 이 제도의 정착을 위해 해결해야 할 과제로 대두되었다.

) 도도부현중 산간지대의 논의 비율이 60%미만인 지역

2001년 6월에는 2000년도 추진상황에 대한 확정치가 공표되었는데 그 내용은 다음과 같다.

실시 지자체수는 1,687시정촌으로 대상시정촌인 2,158시정촌의 약 8할이었으며, 협정수는 부락협정 25,621협정, 개별협정 498협정에 달하였다. 협정체결면적은 54만 1,000ha로서 2000년 7월현재 직접지불 대상면적의 약 7할 이었고, 보조금 총액은 419억엔 이었다.

협정의 주요한 특징으로는 다음과 같은 점을 들 수 있다. 우선, 협정체결면적은 홋카이도에서는 초지가 95%, 도도부현에서는 논이 70%, 밭이 약 20%를 차지했다. 전답과 초지는 급경사지의 비율이 약 70%, 보통경사지의 비율이 20∼30%정도였다. 중산지역의 급경사지와 보통경사지의 비율이 4대 6인 점을 감안하면 급경사지 중심으로 추진되고 있음을 알 수 있다.

다음으로 부락협정에 기초한 주요 활동의 특징에 대해서는 다음과 같은 점을 들 수 있다.

⑴ 농지의 유지·관리 등(경작포기지의 방지 등) : 23,855협정(80%), 임대차설정·농작업위탁 16,899협정(66%)

⑵ 수로·농도 등의 유지·관리 : 농도의 관리 24,992협정(98%), 수로 관리 23,855협정(93%)

⑶ 다원적 기능을 증진하는 활동 : 주변임지의  잡초제거 15,159협정(59%), 경관작물 재배 9,852협정(38%)

⑷ 생산성·수익의 향상 : 농작업 수위탁 추진 13,518협정(53%), 기계·시설 공동구입·이용 7,816협정(31%)

⑸ 영농인력 정착 : 전업농 육성을 위한 연수 등 참가 8,503협정(33%), 인정농업자 육성 8,149협정(32%)

이상과 같은 2000년도 실적을 바탕으로 2001년도 추진상황에는 어떠한 변화가 있었는가. 농림수산성은 2002년 1월에 2001년도의 추진상황(전망치)을 공표하였다. 주요 내용은 다음과 같다.

먼저, 중산간지역 직접지불제를 실시중인 지자체수는 2000년도의 1,687개 시정촌에서 2001년도에는 1,916개 시정촌으로 229개 시정촌이 증가하였다. 대상시정촌에서 차지하는 비율도 78%로부터 90%로 크게 증가하였다. 부락협정의 협정수는 25,621협정에서 31,415협정으로 23%의 증가율을 보였다. 개별협정은 489협정에서 602협정으로 21% 증가하였으며, 대상면적도 54만 1,000ha에서 63만 2,000ha로 17% 증가하였다.

이와 같이 2000년도와 2001년도를 비교하면, 시정촌수, 부락협정수, 개별협정수, 실시면적 모두가 증가하고 있어 제도의 정착이 착실하게 진전되고 있음을 알 수 있다.

2. 직불제에 대한 실시농가의 평가

농림수산성은 2001년 6월에서 7월에 걸쳐 직불제에 관한 의향조사를 실시하였다. 조사 목적은 이 제도가 일정한 기준의 농지를 경작하는 농업인을 대상으로 보조금을 지급하는 일본 농정사상 유례 없는 제도인 관계로 실시상황을 점검하여 제도의 보급상황을 파악하고, 제도에 대한 참여를 유도하기 위해서이다. 조사결과 나타난 주요내용은 다음과 같다.

) 조사대상자 3,000명, 회답자 2,708명, 연령계층별, 협정참가 면적규모별, 농업지역유형별, 농정국별로 집계

먼저, 제도 참여이유(복수회답)에 대하여는 ⑴ □농업생산활동의 계속이 가능하기 때문□은 56.1%이었고, 40세 미만층(63.2%), 100a이상층(65.0%), 홋카이도(97.3%)가 높은 수치를 기록하였다. 즉, 젊은 층, 대규모, 홋카이도에 특징적인 의향을 가지고 있음을 알 수 있다.

⑵ 이어서 □공동활동의 부활과 증대에 의해 부락의 단결에 좋기 때문에□는 53.3%로, 60∼70세층(57.2%)과 50∼100a(57.7%)층이 높은 수치를 기록하여, 중고 연령층, 중규모층의 의향이 강하게 반영되었다.

⑶□부락에 영농인력의 육성·확보가 가능하기 때문□은 20.1%였지만 40세미만층(12.8%)으로부터 70세이상층(26.3%)까지 연령층이 높아짐에 따라 상승하는 특징적인 경향을 보여, 고령자 가운데 이 제도에 대한 기대가 큰 것을 알 수 있다. 또 오키나와(80.0%)가 높은 수치를 보이고 있는 점도 특징이다.

둘째, 부락과 집단단위 추진문제에 대하여는 □고령화와 영농인력부족의 실태를 감안할 때 집단내에서 상호 협력하는 관계는 기본적으로 타당□하다는 견해가 76.6%로 □집단보다는 개개의 농가를 지원하는 방식이 보다 바람직□하다는 견해가 21.2%에 불과하여 전체적으로 부락단위 중시의 경향을 보였다. 특히 고령자의 경우 부락중시 경향이 강하였는데 오키나와(80.0%), 中國·四國지역이 79.1%로 높은 수치를 기록하였다. 개인중시경향은 북해도(36.5%)로 규모화에 의한 개별농업 역량에 따라 명확한 입장차이를 보이고 있다.

셋째, 대상농지의 기준에 대해서는 □제도의 취지를 감안할 때 현재의 대상농지기준은 대체로 타당□하다는 견해가 47.6%, □부락의 농지는 가능한 범위 내에서 대상범위를 넓혀야 한다□는 견해가 39.1%를 보였다. 전자의 경우 100a이상계층(54.1%)이 높았으며, 후자의 경우는 소규모 계층이 높게 나타났다. 결국 대규모층은 현행기준을 타당하다고 보고 있으며, 소규모층은 가능한 한 대상범위의 확대를 희망하고 있다는 것을 알 수 있다. □대상농지의 기준을 더욱 세분화해야 한다□(6.7%), □대상농지를 급경사 지역 등에 한정해야 한다□(4.0%)는 견해는 극히 미미하였다.

넷째, 부락협정의 체결기간에 대하여는 □어느 정도의 계속성은 필요하기 때문에 5년간이라는 기간은 대체로 타당□하다는 견해가 53.7%, □제도운영의 효과를 제고시키기 위해서는 더욱 장기간(6년이상)이 바람직하다□는 35.7%, □5년간이라는 기간은 길다□라는 의견은 8.1%에 불과했다. 다만, □대체로 타당□은 70세 이상층(57.6%)과 소규모 경작계층에서 높았으며, □더욱 장기간(6년이상)□을 선호한 계층은 소규모 계층에서는 적었으나 대규모 경작계층(100a이상)에서 높았다. 이는 규모에 따라 역의 상관관계가 있음을 보여주었다. 지역별에서는 □대체로 타당□은 도부현의 50%대, 홋카이도에서 30%대인데 비하여, □더욱 장기간□은 홋카이도에서 50%대, 도부현에서 30%대로 역전경향을 보였다(오키나와는 50%씩).

다섯째, 부락협정의 활동내용은 □현행제도의 활동내용(농업생산 활동에 다원적 기능증진활동을 추가한 것)은 대체로 타당□은 52.8%로 100a이상층(56.9%)에서 높았고, 10a미만층(46.5%)에서 낮은 경향을 보였다. □수로·농도의 관리 등 공동 농업활동에 중점을 두어야 한다□는 27.4%로 이점에 대해서는 100a이상층(24.1%)이 비교적 낮은 수치를 기록했다. □협정의 활동내용을 경작의 계속적인 유지에 한정□해야 한다는 의견은 12.9%로 40세미만층(21.1%)과 10a미만층(15.2%)과 홋카이도(31.1%)에서 상대적으로 높게 나타났다. 이러한 결과를 고려할 때 소규모 계층에서는 현행의 다양한 활동내용보다 수로·농도의 관리와 경작계속에 제도내용을 한정시켜야한다는 의향이 다른 계층보다 강한 것으로 보인다. 부락협정가운데 참가면적이 소규모 계층의 요구를 어떻게 반영해야할 것인가가 유의해야할 점이다.

여섯째, 부락협정은 어느 범위에서 체결하는 것이 타당한가에 대해서는 □부락과 동일범위□가 71.4%, □대상농지의 단지단위 등 좁은 범위□가 18.1%, □농협의 지소와 같은 광범위한 범위□가 8.6%로서 연령계층별, 협정참가규모별에는 커다란 차이를 보이지 않았다. 다만, □부락과 동일범위□는 산간농업지역(72.8%), 오키나와(90.0%)가 높게 나타났다. □넓은 범위□는 홋카이도(18.9%)에서 높았다.

일곱째, 보조금의 배분비율에 대해서는 □농가·부락에 대한 배분비율을 각각 2분의 1씩 하는 것이 타당하다□가 49.1%, □개별 농가에 대한 배분을 많게 해야한다□가 31.3%, □부락에 대한 배분을 많이 해야 한다□는 6.0%, □보조금은 부락단위에 대해서만 실시해야 한다□가 3.8%였다. 2분의 1씩 배분해야 한다는 의견이 약 5할을 차지하고 있는 것은 지도지침에서 대략 절반정도씩 배분토록 한 것이 반영된 것으로 보이나 개별 농가에 대한 배분을 중시해야 한다는 의견은 40세 미만층이 많았으며, 규모별로는 규모가 커질수록 높게 나타나는 특징을 보였다.

여덟째, 이 제도의 참가촉진을 위해 필요한 사항에 대해서는(복수회답), □협정체결에 있어서 시정촌과 농협 등의 지원이 필요□하다는 의견이 55.6%로서 연령계층별, 면적규모별 차이는 보이지 않지만, 홋카이도(95.9%), 오키나와(70.0%)가 높은 수치를 기록했고, 다른 현의 경우는 50%수준이었다. □시정촌과 농협 등이 중심이 된 농작업청부체제의 정비□가 38.3%였으며, 70세 이상층(40.4%)에서 높게 나타났다. □시정촌과 농협 등에 의한 협정의 회계사무 등에 대한 운영지원□은 21.2%였으며, 홋카이도(36.5%)에서 특히 높았다. □홍보지 등을 활용한 추진사례, 팜플렛 등을 활용한 이 제도의 PR□이 14.3%이었다.

아홉째, 이 제도의 계속에 대하여 앞으로의 의향은 □부락전체로서 농업생산활동의 유지가 가능하게 될 때까지 계속되기를 희망한다□는 의향이 59.8%로 특히 60∼70세층(65.0%), 100a이상층(66.2%)에서 높았으며, 지역적으로는 近畿, 中國四國, 九州 등에서 60%이상이었다. □협정에 기초한 활동이 시작되지 않았기 때문에 뭐라 말할 수 없다□는 34.2%이었으며, □농지의 유지에는 그다지 효과가 있을 것 같지 않기 때문에 제도를 연장하지 않는 것이 좋겠다□는 의견도 2.9%가 있었다.

이상과 같이 전반적인 참가이유는 농업생산활동의 계속을 주목적으로 하는 젊은층과 대규모 계층, 부락의 도움을 기대하는 고령자 계층으로 구분되어진다. 부락협정의 활동내용은 농업생산활동에 다원적 기능을 추가하는 것이 타당하다는 견해가 지배적이나, 소규모 계층의 경우에는 다양한 활동보다는 수로·도로 관리 또는 경작계속에 한정해야 한다는 의견이 여타 계층보다 강하게 나타났다. 이 제도의 계속에 관해서는 고령자, 대규모층, 서일본지역에서 강한 희망을 나타냈다.

3. 규명되어야할 과제

농림수산성은 전국 각지의 중산간지역에서 직불제 실시이후 실태파악을 계속해왔다. 여기서 파악된 현실인식을 기초로 하여 이 제도가 시작된 이후의 중간적인 시기에 공통적으로 인식되고 있는 과제는 다음과 같이 요약할 수 있다.

첫째, 이 제도의 도입상황 파악이다. 지역간 도입상황(부락협정의 체결율)에 차이가 있지만 그것을 규정하는 것이 무엇인가에 대한 것이다. 부락협정의 체결을 규정하는 요인은 부락의 규모(농지면적, 농가수), 고령화 상황, 부락내 모임의 회수, 지역리더의 유무, 초등학교 등 지역의 주요 시설로부터의 거리 등을 생각할 수 있다. 또, 미체결 요인으로서는 부락내 커뮤니케이숀 감소, 소원한 인간관계, 영농인력 부족, 토지조건 열악성, 특수한 지역조건, 인구 감소, 의욕의 부족, 복잡한 토지소유관계, 경작자와 비경작자와의 관계 등이 복잡하게 얽혀있기 때문으로 거론되었다. 이 같은 점에 유의하면서 실태조사를 추진할 필요성이 있었다.

둘째, 협정체결의 전제가 되는 조건차이, 지역차에 대한 검토 문제이다. 협정체결률의 차이가 토지, 작물의 특성에 있지 않을까라는 의문에 대한 검증이다. 실태조사에 의하면, 논밭·과수원·초지의 대비도 선명해졌다. 전답지대의 조사도 물론 필요하지만, 초지와 과수원이 많은 지역의 분석도 불가결한 것이다. 또한 서일본과 동일본에서의 부락단위활동의 관련성도 검증의 대상이다. 예를 들면, 서일본에서는 의사소통의 계기로 부락활동을 중요시하고 있으며, 거기에서 농업·농지의 문제에 대한 화제로 진전될 수밖에 없는 곳이 대다수이다.

) 예컨대 협정체결을 논의하는 가운데 전통예능의 보존문제를 함께 논의하는 등

한편, 동일본에서는 먼저 농업활동이 부락활동의 근본이고, 부락활동과 중층적으로 이루어지는 경우가 많으며, 서일본만큼의 위기감이 적은 지역이 대부분이어서 이에 대한 검토도 과제였다.

셋째, 부락론에서의 접근방법의 필요성이다. 부락론의 내용 중에는 몇가지 검토해야 할 과제가 있다.

⑴ 부락의 범위와 역할에 관한 문제이다. 부락의 공간영역과 영농조직과 부락협정의 범위가 일치하고 있는지, 동일하게 부락, 마을, 자치회와 영농집단과 구성원의 차이·중복은 어떻게되고 있는지, 각각의 역할은 무엇이며, 어떻게 분담되고 있는지, 부락과 □村과의 관계는 지역에 따라 어떻게 되어있는가 등이다.

⑵ 부락협정 체결농가의 경작범위 문제이다. 협정의 범위와 출입경작의 범위와 어떻게 되어있고 거기에 있어서 사람과 토지의 관계는 어떤 관계인지, 또한 자원관리의 단위는 어느 범위가 적절한 것인지, 그러한 가운데 어떠한 문제가 발생하고, 어떻게 극복하려고 하고 있는가 등이다.

⑶ 이러한 출입경작문제와 협정체결의 어려움을 회피하는 아이디어로서 대두되고 있는 복수 부락간의 단일협정의 성격 및 그 실태파악의 필요성이다. 이에 대한 논의는 논의가 진전됨에 따라 행정조직뿐만 아니라 지역자원의 관리측면에서도 부락의 재편 가능성, 추진가능성을 포함하고 있다. 직접지불제도의 충실이라는 점에서 신중한 실태파악이 필요할 것이다.

넷째, 조직론적 입장에서의 접근이다. 이 방법도 세부적으로 몇 가지의 문제를 내포하고 있다.

⑴ 부락협정과 개별협정의 관련성이다. 이 제도의 핵심적인 내용이 부락중심주의라는 점에서 논의가 부락협정에 집중된 가운데에서도 개별협정의 의의, 체결상황 등에 대한 실태파악도 필요한 것이 아닌가하는 의견도 나오고 있다.

⑵ 이 제도와 시정촌 농업공사, 제3섹터 등과의 관련에 대해서이다. 이들은 부락협정과 개별협정에 어떠한 형태의 연관을 가지고 있으며, 연관이 없다면 왜 연관을 가지고 있지 않은지에 대한 해명의 필요성이다.

⑶ 조직간의 협력에 대해서이다. 농업개량보급센터와 농협은 이 제도의 적극적인 실시와 어떻게 연관되어 있는지, 이는 시정촌과 부락구성원의 활동과 어떻게 연관되는지에 대한 해명문제이다.

다섯째, 거시적 분석의 필요성이다. 직접지불의 진척상황,  협정참가자의 의향파악과 함께 농림업센서스의 농가조사와 연계한 분석의 필요성이다. GIS를 활용한 부락분석의 필요성도 제기되었다. 더욱이 이와 같은 정량적인 파악에 추가하여 도도부현이 작성하고 있는 이 제도에 관련된 홈페이지에 대한 종합적인 파악도 필요하다.

여섯째, 이 제도 및 이에 대한 연구의 사회적 공헌에 대해서이다. 그에 대한 핵심은 세 가지로 나눌 수 있다. 먼저 농가에 대한 공헌이다. 결국 이 제도가 농가와 개별 농업경영에 대하여 어떠한 효과가 있는지, 개별 농가입장에서 볼 때 어느 정도의 적극적인 의의가 있으며, 어떠한 과제가 있는지에 대한 검증문제이다. 다음으로 지역에 대한 공헌도이다. 이 제도가 지역에 어떠한 영향을 주고 있는지, 지역에서 행해지고 있는 실천사례를 착실하게 발굴하여 여타지역이 참고하도록 하는 것이 가능한지 여부에 대한 것이다. 예컨대 지역의 개인과 행정 등의 담당자가 전국 각지의 실천사례에 대해서 숙지하여, □이런 정도라면 우리도 할 수 있다□, □이러한 조건이 충족되면 가능할 것 같다□는 점에 관한 것이다.

끝으로 정책에 대한 공헌이다. 2년간의 정해진 기간의 연구이긴 하지만 이 제도의 도입기에 현지에서 안고있는 문제를 정리하고, 거기에서 5년후를 전망할 수 있다면 좋지 않겠는가, 서구 정책과의 비교검토와 환경직불제 등을 염두에 두는 것이 필요하다는 점이었다.

4. 현지조사에서 확인된 현실과 향후 과제

일본의 중산간직불제의 특징은 □부락중점주의□, □농가비선별주의□, □지방재량주의□, □예산의 단년도주의로부터의 탈피□ 등 4가지로 요약할 수 있다는 것이 관계자들의 거의 공통된 인식이다.

첫째, 이 제도의 평가에 대해서는 대상면적에 대한 실시율이라는 □量□에 대한 평가와 함께, 이 제도의 도입으로 부락과 주민이 어떠한 변화를 일으키고 있는가, 부락내 여론의 핵심은 어떻게 변화하고 있는가, 라는 소위 □質□에 대한 평가측면도 무시할 수 없기 때문에 이에 대해서는 사회적 공헌과 관련하여 검토되어야 한다.

거시적 종합분석 및 개별조사에서도 나온 과제는 고령화, 한계부락에서의 대응의 필요성이다. 야마구치현(山口縣), 시마네현(島根縣), 후쿠시마현(福島縣)의 조사로부터 다음과 같은 의견이 제시되었다. 호수 규모가 영세하고 고령화가 진행되고있는 □한계부락□에서 특히 지역활력의 저하에 대해서 지적되어왔다. 이러한 부락이야말로 이 사업의 도입이 기대되는 지역임에도 불구하고 현실은 그렇지 못했다. 한계부락을 하나의 극으로 하여 중산간지역 내부의 격차가 확대될 가능성이 있다. 이 제도조차 도입이 되지 못한 부락의 주민으로부터는 □지역을 지키는 마지막 수단□에도 동승하지 못했다는 절망감을 가지고 있다. 지방재량주의에 기초한 부락의 내발성을 높이기 위한 방법, 지원방안 등이 이 제도와 병행하여 검토되어져야 할 것이다.

둘째, 협정체결의 전제가 되는 조건차, 지역차 문제에 관한 시마네현의 사례에서는 논과 밭, 과수원지역의 차이, 현내의 지역간 차이를 발견할 수 있었다. 밭작물지대에서 협정체결률이 저조한 것이 지적되고 있지만 용수에 대한 공동관리가 이루어지고 있지 않은 밭작물지대에서는 공익비를 활성화시설과 생활관련시설에 사용하는 비율이 높았다. 과수원지대에서는 논농업지대와 달리 지금까지 공동활동 실적이 낮았다.

초지의 경우는 홋카이도 낙농지대의 사례가 검토되었는데 저온을 조건불리로 하여 보조금지급의 대상이 되기 때문에 금액이 크고, 또한 농업지대이기는 하지만 농가 인구비율이 작기 때문에 넓은 범위에서 주민의 이해를 구할 수 있는 사업선택의 필요성이 지적되었다. 이 점에 대해서는 가나가와현의 대도시근교의 중산간지역 농촌에 있어서도 같은 현상이 나타났으며 도시주민을 포함한 국민전체에 편익을 가져다 줄 다원적 기능을 위한 직접지불이라는 합의형성이 필요하다는 점이 지적되었다.

낙농이나 밭작물이 논농업에 비하여 상대적으로 수리지역에 위치하는 경우가 적고 수리에 의한 부락 결성의 필요성이 낮은 측면도 밭작물지대농민의 높은 개별적인 자율성이 그 같은 위치선택에 영향을 미친 것으로 생각되어진다. 서일본과 동일본의 비교를 보면, 부락활동과 농업활동은 부락의 형태와도 관련되어 있었다.

셋째, 부락론에서의 접근이다. 이 점에 대해서는 지역과 연구자 모두가 관심이 높았으며, 각지로부터 다양한 실태와 논의가 제기되었다. 먼저, 부락의 범위와 역할에 대해서 이다. 시마네현의 사례로부터 다음과 같은 결과가 도출되었다. 직불제에 있어서는 부락의 개념이 명확하게 정의되지 않았다. 부락이라는 용어가 암묵적으로 촌락과 거의 일치되는 개념으로 사용되어왔다. 그러나 부락은 본래 지표상에 있어서 주거의 집합체를 나타내고 주민의 거주지역을 나타내는 형태적인 지역단위이다. 이에 대하여 촌락은 농산어촌에 있어서 주거의 집합체이면서 동시에 촌락주민의 집합체로서 사회집단도 포함된 개념이다.

양자는 동의적으로 사용되는 경우가 많지만 개념적으로 완전히 일치하는 것은 아니다. 양자의 성격을 재정리하면 부락은 농산어촌주민의 집단주거양식이라는 의미에서 형태적, 가시적 성격이 강한 표현인데 비하여, 촌락은 코뮤니티의 존재를 무시할 수 없는 개념적, 불가시적인 성격이 강조되고있다. 직접지불제도는 농지의 보전을 목적으로 하고있기 때문에 농지관리의 주체인 농촌주민의 공동조직에 기초한 제도이고 성격적으로는 촌락에 대하여 직접지불을 하고 있다고 보아도 무방하다.

이에 대하여 직접지불제도에 있어서 부락협정체결을 의무화하는 등 지불의 대상을 부락으로 하고 있다. 또한 사무를 담당하고 있는 시청촌의 행정기관은 부락협정의 단위를 자치회와 구 등으로 표현되는 소위 부락에 의존하고 있다. 그 결과 본래는 촌락에 대해서 지불되어야할 것이 부락에 지불되게 되고 공간적으로도 공동화현상이 생겨나게 되었다. 屬地的인 존재인 농지의 보전에 대하여 직접지불이 되어야함에도 불구하고 屬人的인 존재인 부락에 지불됨에 따라 문제가 발생하고 있다는 견해가 지적되었다.

이 점은 야마구치현 사례로부터 다음과 같은 점이 지적되고 있다. □보조금□의 지급단위가 □속지□인데 대하여, 활용은 □속인단위□의 부락에서 구하고 있다. □대상농지와 관련된 인적단위□와 □활용에 관련된 인적단위□가 일치하지 않고 있다. 이러한 □속지□의 □속인□으로 전환 내지는 보조금 지급단위와 보조금 이용단위의 불일치를 수정하는 일종의 불랙박스가 □부락협정□이라고 할 수 있다. 결국 부락협정은 단순히 경작포기 방지, 다원적 기능 증진에 그치지 않고, 제도의 내부시스템에도 커다란 역할을 하고 있다.

더욱이 코뮤니티활동과 농업활동과의 관련에 관하여 야마카타현의 사례에서는 다음과 같이 지적하였다. 직접지불 대상자집단과 자치적 조직이 일치하지 않는 문제에 대해서이다. 일부에서는 직접지불 대상자집단이 농지관리조합이고, □共益費□는 그 집단의 의사에 의해 용도가 결정되나 조합의 멤버는 자가농업을 영위하는 사람들이며 고령자도 적지 않다. 한편으로 주민의 자치적인 조직은 지역협의회이며, 사회교육과 농업생산, 도시와의 교류까지 염두에 둔 지역계획을 수립하여 실천하고 있다. □공익비□가 이 조직을 통하여 사용되어도 이상할 것은 없다. 이러한 보조금 지급대상집단과 지역활성화집단과의 불일치는 도처에서 일어나고 있을 것이다. 이 제도는 보조금을 받을 수 있는 조직으로서 □부락□을 상정하고 있으나 실제는 보조대상집단이면서 역사적으로 형성된 □부락□과 중첩될 뿐만 아니라 지역활성화조직과도 맞지 않은 측면이 있다. 이 점을 유의해 가면서 사례소개에서 나타난 것처럼 지역별로 나름대로 대응하는 모습에 눈을 돌리는 것이 중요할 것이다.

다음으로 출입경작 등을 하나의 계기로서 제시하고 있다. 경작범위와 자원관리의 적정범위에 관련된 부락문제이다. 오이타현(大分縣)의 사례로부터 다음과 같은 지적이 있었다. 이번에 도입된 직불제는 본래는 명확한 속지시책적 성격을 지니고 있으며, 거기에 지연집단인 부락을 매개항으로 함으로써 불일치가 발생하는 것은 불가피하다. 속인시책과  속지시책의 불일치만이 문제라면 출입경작의 관계가 해소될 수 있을 정도로 시책의 단위를 확대하면 문제해결이 가능할 수도 있을 것이다. 그러나 협정범위를 확대하면 농지관리와 경작포기의 방지라는 제도 본래의 목표달성이 곤란할 것이라는 예측도 가능하다.

) 入作者가 협정체결을 제기한 사례, 미체결 부락의 입작자도 협정에 참가하고 있는 사례 등

넷째, 조직론적인 접근인데 개별협정과 관련된 분석은 중요성이 지적되어지면서도 가볍게 다루어져 왔다. 그러나 전국적으로는 주목할 만한 움직임이 나타나고 있다.

이 제도와 시정촌 공사, 제3섹터와의 연관성 문제인데 니이가타현의 사례를 통하여 농업공사의 임차면적이 급증하고 중간보유농지가 증가하고 있고, 2000년부터 감소로 전환된 점등에 대하여 직불제와의 관련성에 대한 검토가 앞으로의 과제가 될 것이다.

중산간지역에 있어서 농업의 □최후의 경영체□라고 불리는 이들 조직에 대한 보다 구체적인 검토와 어떠한 지원이 필요한지에 대한 연구가 앞으로 해결해야할  중요한 과제라는 것은 분명하다.

다섯째, 조직간 협력에 관한 것이다. 우선 농협과의 관련성에서 보면, 홋카이도의 사례에서 농협이 주도하여 평등성에 대해 배려한 점이 지적되었다. 조합원에 대한 평등한 취급을 원칙으로 하는 농협이 공동추진을 주도함으로써 규모에 맞는 보조금의 지급구조로 전환하여 중소규모 경영체에 이익을 분배할 수 있음을 보여줬다.

그러나 동시에 평등주의는 새로운 아이디어 실현을 저해하는 위험성을 가지고 있다. 그래서 보다 자발적인 집단이 스스로 작성한 계획을 공모하고, 지역농업의 지속적 발전과 지역사회가 인정하는 다원적 기능 증진의 관점에서 바람직한 방안에 대해서도 재고할 필요가 있다는 점이 지적되었다. 농협의 주도성과 농민의 자발성간의 조화가 필요하다는 것이다.

농협과 함께 중요한 역할을 하는 것이 농업개량보급센터이다. 야마구치현 농림부의 □부락협정의 아이디어□와 관련된 사례를 보면, 현장의 선두에 선 농업개량보급원들의 고민과 함께 그것을 극복해 가는 아이디어가 넘쳐나고 있다. 보급센터의 역할의 중요성은 후쿠시마현의 사례에서도 소개한 바 있다. 다만, 이 문제에 대해서는 보급센터의 통합과 함께 중점지도지구이외로의 파급을 위한 방법과 수법의 검토가 필요하다.

나아가 이들을 통합하기 위해서는 외부경영인의 역할의 중요성이 부각되고있다. 야마구치현의 사례에서 최조건불리지역인 □한계부락□과 같은 지역에서 리더가 없는 곳에서는 지역의 내발성을 불러일으킬 외부작용이 요구된다. 행정, 농업보급센터를 비롯하여 각 조직과 그 구성원들의 참여에 의한 지역활성화가 시급하다.

여섯째, 이 제도에 의한 사회적 공헌문제이다. 먼저 농가에의 공헌에 대해서다. 이 제도가 농가에게는  어떠한 의미를 주었는가 이다. 야마가타현의 사례에서처럼 현 단계로는 지역주민에게 명확한 확신을 주지 못한 채 애매 모호한 상태의 측면을 지적할 수 있다.  같은 교부금이라도 경사지의 보전과 농업진흥에 더 투자하여 생활환경과 지역활동에 어떻게 사용되어 가는지는 지역마다 상이하다.

홋카이도의 사례처럼 보조금이 있기 때문에 추진되고 있다는 것이 아니라 추진에 필요하므로 보조금이 필요하다는 인식과 그것을 지탱하는 농민, 지역주민자신의 학습과 실천이 중요하다. 이런 측면에서 이 제도가 결국 농민이나 생산자를 격려하는 효과가 있다는 것은 알 수 있다.

또한, 공동추진활동의 입안, 결정에 있어서 대표자 회의와 총회에서, 협정참가자가 적극적으로 발언하고 참가할 수 있다. 기계구입을 총회에서 의논한 후쿠시마현의 사례, 이제까지 농협의 이사밖에 알지 못했던 정보가 조합원, 협정참가자간에 공유화된 북해도 사례 등은 교부금을 효과적이고 효율적으로 활용해 가는데 필요한 가장 중요한 조건이 점차 확산되어지고 있음을 단적으로 보여주고 있다.

특히, 이런 참가형의 농지보전, 농업진흥, 지역진흥의 실천은 주민의 마음속에 □수정효과□(알고 있다고 생각했던 것을 재발견, 미처 몰랐던 것의 발견), □연대효과□(남성 또는 호주중심이 아닌 남녀노소 모두 참가하는 작업자체의 즐거움), □전망효과□(대증료법으로는 발견해낼 수 없는 장래전망을 그릴 수 있는 전망이 보여지는 과정에서의 지역과 사람들의 즐거움) 등을 살려내고 있다는 점에서 의의가 있다. 이런 부락협정 체결, 실천과정은 협정참가자 한사람 한사람이 성장해 가는 과정이라고 볼 수 있다.

이 제도는 제도를 추진해나감에 따라 농촌주민의 잠재적 역량을 제고해 갈 수 있는 가능성을 가지고 있다. 이 제도가 지니는 인간발견, 개개인의 잠재능력발휘라는 효과에 대해서도 별도로 정리해 둘 필요가 있다.

다음으로는 지역에 대한 공헌이다. 우선은 이 제도는 제도의 특성상 농촌이 갖는 건전성을 유지, 발현시키는 기능을 지니고 있다. 농촌의 건전성은 지역생태계의 건전성과 지역사회의 건전성, 지역경제의 건전성에 의해 유지된다. 부락협정을 비롯한 이 제도의 실천은 바로 이 같은 점을 마스터플랜(기본골격)으로 하여 행해지고 있다.

한편 이 제도는 제도시행 2년째로 접어들면서 야마가타현의 사례에 보여지듯이 점차 지역내부로 침투해 가고있음을 볼 수 있다. 그러나 앞으로도 농업에 종사하지 않는 사람이나 여성에게도 더욱 침투해 가야 한다는 과제도 남아 있다. 또, 홋카이도 사례에 보여지듯이 □참가형□, □지역제안형□ 사업으로 갈 가능성을 보여주고 있다. 사업내용의 입안과 설계에 농업자가 참가함으로써 당사자의 편익을 최대한 반영할 수 있게 된다는 점이다.

일곱째, 정책에 대한 공헌문제이다. 우선 사업의 효율성을 높이기 위한 노력이 평가를 받고 있다. 홋카이도 사례에서 보는 것처럼 보조금 활용시 수익을 최대화하려는 노력을 엿볼 수 있다.

지역문제 해결을 위한 방법에서 종래의 □수비□에서 □공세□로의 도전이 보여지고 있다는 점이다. 니이가타현의 사례에서는 농로, 수로의 관리와 휴경지 방지 등 현상유지방안(경상적경비·수비)과 함께 생산조직의 정비, 다원적 기능의 증진활동 등 이제까지 없었던 새로운 방안, 형식으로서 뭔가가 남는 구상(투자적 경비·공세)을 구분하여, 전자에서 후자로 변환하려는 시도가 소개되어 있다. 이는 향후 각지에서 강구해야 할 과제를 선도적으로 시행하고 있다고 볼 수 있다.

또한 보조금 풀제의 검토가 각지에서 시작되고 있는 점도 주목해 둘 필요가 있다. 니이가타현 다카야나기정(高柳町)의 3·4·3방식(개인 3할, 부락 4할, 정 3할 배분)뿐만 아니라 작업수위탁과 연수에 충당하기 위해 전체 町의 추진협의회에 부담금을 내는 방식, 사무대행비 등을 위해 전체 町의 협의회에 정해진 비율로 납입하는 방식, 町 전체에서 전액 기금을 조성하는 방식 등 다양한 시도가 행해지고 있다. 이들은 부락간의 추진상의 불균형을 없애 부적절한 보조금이용을 줄임으로써 보조금의 효율화를 도모하는 시도로 평가해도 좋을 것이다.

그러나 이 같은 방식의 정식도입은 지역의 실태를 고려한 진지한 검토가 필요하다. 또한 이 제도를 능동적으로 추진하려는 사람들간에서 발생하는 수평적 제휴, 횡적 네트워크형 사회형성의 움직임 있음에 주목해야한다. 야마구치현의 □부락협정의 아이디어□, 도쿠시마현의 □부락협정방안사전□, 히로시마현의 □중산간지역등 직접지불제도란 무엇인가□ 등에 대해 인터넷을 활용한 사례소개, 의견교환은 이러한 새로운 싹을 성장시키는 방향으로 유효하게 기능하고 있다고 높이 평가할 수 있다.

또한, 후쿠시마현의 사례에서 보듯이 국가→현→시정촌→부락이라는 정보의 흐름뿐만 아니라, 각지에서 부락간의 수평적인 정보교류가 생겨나고 있음에도 주목이 필요하다.

또한, 마을협정의 수립과 실천하는 과정에서 모두 함께 학습하고 □꿈  (비전)□을 이야기하면서 장래 비전을 공유하고, 지역의 디자인과 거기에 살고 있는 사람들의 사는 방법의 디자인의 일체적인 발전을 추구해 가는 움직임이 각지에서 시작된 것은 이 제도의 특별한 성과라고 할 수 있다.

아울러 이 제도 도입으로 농촌주민이 지역, 경영, 삶 등을 다시 한번 생각하는 하나의 계기가 된 점도 의미가 있다. 그런 점에서 보면, 이 제도는 농업진흥, 농지보전, 환경보전 등의 면에서는 □고향창생사업□을 초월하는 가능성을 갖고 있으며, 투자금액에 비해서 괄목할 만한 효과를 거두고 있는 사업이라고 평가할 수 있을 것이다.

마지막으로, 외국과의 비교검토에 대해서는 프랑스의 CTE를 □지방재량주의□와의 관계에서 검토할 필요가 있다. 향후 세계 각지의 동향을 계속 파악하면서, 환경관련 직접지불도 계속 시야에 넣어두면서 일본의 중산간지역의 장래를 고려해 갈 필요가 있음은 두 말할 필요가 없을 것이다.

5. 종합

일본의 중산간 직불제는 농업생산활동과 농지보전이라는 측면과 다원적 기능의 증진이라는 측면을 포함하고 있다. 농림수산성으로서는 농업생산활동의 유지발전에 의한 다원적 기능의 증진이라는 측면에 역점을 두었으며, 따라서 이 제도는 당연히 농업정책의 일환이라고 생각된다. 만약 그렇지 않으면 환경보전 등의 공익성을 지니는 다원적 기능의 증진활동도 과세대상이 되는 등 설명이 어려워진다.

동시에 직접지불 대상행위는 □농업생산 활동 등□으로 되어 있는데 여기에서의 □등□은 다원적 기능을 증진하는 활동을 의미하며 부락협정에서 이에 대해 의무를 부과하고 있다. 농업생산활동에 의한 농지보전 등을 통한 다원적 기능의 증진에 추가하여 그 자체로서의 다원적 기능의 증진이 기대되고 있다고 볼 수 있다.

다원적 기능에 대한 농림수산성의 견해는 국토보전기능, 수자원함양기능, 자연환경보전기능, 양호한 경관형성기능, 문화전승기능 등으로 되고 있다. 이를 보다 폭넓게 해석하여 생산관련기능(농산물생산기능), 국토환경보전기능(자연생태계보전기능), 사회문화관련기능(지역사회유지기능, 전통문화계승기능), 국가관련기능(식료안전보장기능)으로 보는 견해도 있다.

이를 종합할 때 먼저 □수비□에서 □공세□로의 전개는 어느 선상에 위치해야하는지가 향후 검토과제이다.

다음으로 부락협정에 있어서 공동활동의 내용, 수준향상의 방향성에 대한 검토가 필요할 것이다. 과세문제로부터 초점이 된 활동이지만 농가측에서도 이 같은  활동이 농업진흥, 농지·환경보전의 역할을 하고, 광의의 다원적 기능을 증진시켜 널리 국민적 이익을 이끌어 내고 있음을 자신있게 말할 수 있게 학습할 필요가 있다.

부락협정의 실천활동도 다음 단계의 과제라고 할 수 있을 것이다. 관련 조직의 지원이 있음을 유의할 필요가 있다. 협정참가자는 전국에서 약 50만인, 즉 50만호에 달하고 있다. 이 인원에 대한 학습의 사회적 의미가 매우 강하기 때문에 자신감을 가지고 추진해 나가는 것이 중요하다.

(김홍우 hwkim@maf.go.kr 02-500-1808 농림부 친환경농업과)