양정제도 개선의 방향과 과제*

-『쌀 산업』의 경쟁력 강화를 위한 『신양정』 구상-

김 명 환      박 동 규

1. 양정의 전개과정과 문제점

2. 양정 여건과 쌀 수급 전망

3. 양정제도 개선의 기본방향과 과제

4. 양정제도 개선의 단계적 추진

1. 양정의 전개과정과 문제점

1. 쌀 수급과 양정의 전개과정

1960년대 이전까지는 쌀의 만성적 공급부족에 따른 가격불안정 상황이 지속되었으며, 미국의 잉여농산물 원조에 대한 의존도가 매우 높았다. 재정상태가 취약했던 정부는 쌀을 낮은 가격에 수매하여 군관수용 과 도시민에게  배급의  방법으로 공급하는 경우가 많았다. 이 시기는 생산자 희생 위에 소비자보호가 이루어지고 생산자에게는 증산에 어떠한 동기유발도 없었던 때로 특징 지워진다.

그러나  1968년  미국  잉여농산물에  대한한화결재  방식이 종료됨에  따라 외환부족과 쌀 부족으로 인해 쌀 자급에 대한 필요성이 크게  대두되었다. 따라서  1970년대에는 논에  대한 기반투자, 통일벼 장려  등의 시책과 함께 쌀 수매가격을 물가상승률 이상으로 인상하고, 근로자 가계 보호를 위한 저가방출의 이중가격제도를 실시하였다. 이와 같은 정책의  수행  결과 1970년대 중반에  국민적  숙원이던  쌀 자급은 어느 정도 달성되었다.

예상하지  못했던  1980년의  대흉작으로 인하여  1981미곡연도에는  부족물량  120만톤을 훨씬 초과한 224만 5천톤을 수입하였다. 그후 생산은 안정됨에  따라 과잉재고문제가 지속되다가 1988∼89년의 대풍작으로 인하여 공급과잉이 본격화되었다.1988년부터는  정부수매에  대한  국회동의제가 부활되면서 정부수매량이 크게 증대되었다.

반면  소비  측면에서  볼 때  소득수준의증가와 함께 1980년대부터 쌀 소비 감소추세가 지속되고 있다.<표 1>에서 보듯이 국민 1인당 소비량은 1979년 135.6kg을 최고로  기록한  이후  감소하다가  1992년에는 112.9kg으로 줄어들었다.

표 1  미곡 수급추이,1978∼92

미곡 연도	공 급 (천톤)				수 요 (천톤)				자 급 률(%)
	이입	생산	수입	계	총소비	(식용)	수출	이월	총	식용
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992	1,076 1,218 752 1,066 1,495 1,423 1,511 1,247 1,428 1,249 1,239 1,121 1,572 2,025 2,141	6,006 5,797 5,136 3,550 5,063 5,175 5,404 5,682 5,626 5,607 5,493 6,053 5,898 5,606 5,384	- 501 580 2.245 269 216 7 - - - - - - - -	7,082 7,516 6,468 6,861 6,827 6,814 6,922 6,929 7,054 6,856 6,732 7,174 7,470 7,631 7,525	5,784 6,764 5,402 5,366 5,404 5,303 5,540 5,501 5,805 5,617 5,611 5,602 5,444 5,479 5,524	5,563 6,546 5,366 5,330 5,337 5,260 5,497 5,458 5,761 5,561 5,541 5,530 5,365 5,331 5,267	80 - - - - - 135 - - - - - 1 11 2	1,218 752 1,066 1,495 1,423 1,511 1,247 1,428 1,249 1,239 1,121 1,572 2,025 2,141 1,999	103.8 85.7 95.1 66.2 93.7 97.6 97.5 103.3 96.9 99.8 97.9 108.1 108.3 102.1 97.5	108.0 88.6 95.7 66.6 94.9 98.4 98.3 104.1 97.7 100.8 99.1 109.5 109.9 105.2 102.2	134.7 135.6 132.4 131.4 130.0 129.5 130.1 128.1 127.7 126.2 122.2 121.4 119.6 116.3 112.9

자료: 농림수산부

1980년대말은 부족 시대에서 남는 시대로의 전환점이었으며, 양 위주의 소비패턴이 소득수준이 향상되면서  더  좋은 쌀을 중시하는 소비 패턴으로 바뀌기 시작하였다. 그러나 양정제도는 과거 부족 시대의 더 많이 생산하여 더 싸게 공급하는 이중곡가제를 고수하고 있다.

정부는 과잉재고를 해소하는 한편 물가관리 차원에서 연중 곡가조절용 방출량을 늘리고 있다. 특히 1991미곡연도부터 저가의 주정용(15,000원/80kg)  방출량을 크게 늘려  왔다.  그리하여  1992미곡연도의  쌀자급률(당해생산/당해소비)은 100%이하로 떨어지게 되었으나, 가공용을 제외한 식용쌀 자급률은 100%를 약간 상회하는 수급균형 기조로 전환되었다.

2. 현행 양곡정책의 문제점

가. 민간시장기능 위축

<표 2>에 제시된 바와 같이 수확기와 단경기간의 가격차는 보관료, 자본이자, 감모량, 창고입출고비가 감안된 15%(연리 8.5%를 가정할 경우) 정도가 유지되는 것이 적정하다.  그러나  1980년대  후반부터  한자리  숫자의 가격상승률이 유지되도록 행정적인 가격지도와 정부양곡의 저가 조기방출의 결과 1991년산 일반미의 소매가격은 4%, 도매가격은 3%, 농가판매가격 6%의 제한적인  계절진폭이 허용됐을  뿐이다<표 3참조>.

표 2  쌀 가격의 적정 계절진폭

저장기간 (월)	쌀구입원금* 및 이자	창고입 출고 비용	보관료	감모가치	계
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10	1.0071 1.0142 1.0213 1.0283 1.0354 1.0425 1.0496 1.0567 1.0638 1.0708	0.0046 0.0046 0.0046 0.0046 0.0046 0.0046 0.0046 0.0046 0.0046 0.0046	0.0022 0.0044 0.0066 0.0088 0.0110 0.0132 0.0154 0.0176 0.0198 0.0220	0.0136 0.0196 0.0244 0.0286 0.0325 0.0361 0.0396 0.0429 0.0463 0.0494	1.0275 1.0428 1.0569 1.0703 1.0835 1.0964 1.1092 1.1218 1.1345 1.1468

*연리 8.5%가정

표 3 쌀 가격의 계절진폭* 추이, 1961∼92

	농가판매가격	도매가격	소매가격
1961∼65 1966∼70 1971∼75 1976∼80 1981∼85 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992	1.49 1.25 1.19 1.20 1.19 1.12 1.07 1.12 0.99 1.12 1.04 1.06	1.49 1.16 1.15 1.16 1.12 1.10 1.07 1.12 1.00 1.11 1.03 1.03	- 1.08 1.17 1.15 1.13 1.11 1.09 1.09 1.01 1.08 1.05 1.04

표 4 시중미가와 수매가격의 격차,1989∼92

	일반미수확기 농가판매가격(A)* (중품,원/가마)	일 반미 수매 가격 (B) (2등품,원/가마)	가격차 (B-A) (원/가마)	B/A (%)
1989 1990 1991 1992	85,981 91,685 94,584 99,394	96,720 106,390 113,840 120,670	10,739 14,705 19,256 21,276	112.5 116.0 120.4 121.4
연평균 증가율	5.0%	7.7%	25.6%	-

*(당년도 7∼9월 평균가격)/(전년도 11∼12월 평균가격)

* 「농협조사월보」, 매년 11∼12월 평균가격임.

이러한  인위적인  가격조절로  인해  단경기로 갈수록 보관비가 보장되지  않게 되었고  농민들은  가을에  쌀을  처분하려  하나상인들의  쌀  보관  수요는  크게  떨어지게 되었다. 결과적으로 수확기 산지 쌀값을 지지할 수  있는 수요처는 정부 이외는 없게되고 이는 농민의 수매량 확대 요구로 연결되게 되었다.<표 4>에서 보듯이 1989∼92년 기간에 수매가격 인상률이 수확기 농가판매가격  상승률을 상회하고 있으며  시중미가와 수매가격의  격차가  1989년  12.5%에서 1992년에는 21.4%로 확대되었다.

물가관리를  위해  저가로 방출된  정부양곡이 신곡 일반미와 혼합 또는 둔갑 판매되는 유통질서 교란현상 또한 심각한 문제점으로 지적되지 않을 수 없다. 이러한 경직적 물가관리는 소득수준 향상에 따라 양질미를 선호하는 소비자 기호를 외면하고 소비자 피해를  유발함으로써  수입개방  요구의  물결 앞에  우리  쌀에  대한 소비자의신뢰를 잃게 하고 있다.

표 5  논 구입투자에 대한 쌀농사의 수익성,1985∼91

	논구입가격(천원/10a)(A)1)	쌀소득(천원/10a)(B)2)	논구입의 수익률(B/A)(%)
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991	2,347 2,961 2,787 3,335 4,812 5,494 5,525	248 276 309 406 413 405 406	10.6 9.3 11.1 12.2 8.6 7.4 7.3

1) 농림수산부,「농림수산 주요통계」,1992.

2) 농림수산부,「농가경제통계」, 조수입 -1차생산비.

표 6  양곡관리기금 결손 추이,1970∼92

단위:억원

	1970∼85	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	누졔
매출손실 이자부담 기타 결손계	-9,683 -9,643 -4,018 -23,344	-1,423 -1,405 902 -3,730	-1,041 -1,301 -988 -3,330	-1,478 -1,486 431 -2,533	-2,605 -2,073 322 -4,356	-3,713 -3,106 -662 -7,481	-6,511 -3,586 -463 -10,560	-8,648 -4,437 -727 -13,812	-35,102 -27,037 -7,007 -69,146
재경보전 결손잔액	7,804 -15,540	3.500 -15.770	2,750 -16,350	-5,384 -13,499	9,512 -8,343	8,800 -7,024	5,500 -12,084	7,300 -18,596	50,550

자료 : 농림수산부

나. 농가소득 지지효과 미미

생산량의 20∼30%에 해당되는 수매량은 가격지지를 받지만 나머지 많은 양의 시중판매량은 물가관리의  결과 가격지지를 못 받게  됨으로써  수매를 통한 농가소득지지는 그 효과가 매우 한정적이다. 1992년산의 경우 수매에 의한 명목소득 지지효과는4천6백억원이나, 물가관리에  의한 시장판매 손실의 기회비용은2 2천억원으로 추정된다. 즉,1992년 한해 동안 발생된 양곡관리기금 적자 1조 4천억원의 농가소득 지지효과는 2천6백억원으로서 재정부담의 19%에 불과해  정부지출의  농가소득 기여도는 미미한 실정이다.

또한 1988/89년의  급격한 농지가격  상승에 비해 쌀 소득은 1988년 이후 보합 추세를보이고 있다. 이에 따라 추가적 농지구입에 따른 투자수익률은 <표 5>에서  보는 바와같이 1988년 12.2%에서 1989년에는 8.6%,

표 7  정부재고량 중 고미의 비율, 1987∼93

	1987.10	1988.10	1989.10	1990.10	1991.10	1992.10	1993.5
정부재고 (1만석) 3년이상재고(1만석)	765 82	737 88	877 244	1,318 254	1,421 373	1,355 682	1,833 894
고 미 비 율 (%)	10.7	11.0	27.8	19.3	26.2	50.3	48.8

자료:농림 수산부.

표 8  정부 보유 미곡의 구성내역, 1993. 5. 10 현재

단위:천석

	1988년산	1989년산	1990년산	1991년산	1992년산	계
일반졔 통일계	26 878	1,195 3,532	283 3,022	1,457 1,054	6,879 0	9,840 8,486
계	904	4,727	3,305	2,511	6,879	18.326

자료:농림수산부.

표 9  쌀 가마당 결슨 내역, 1988∼92

단위:원/80kg

	1988	1989	1990	1991		1992
				통일	일반	통일	일반
판매원가 (A) 수매가격 중간경비 방출가격 (B)	86,500 65,130 21,370 53,080	93,606 71,278 22,328 47,770	105,613 82,005 23,608 55,520	125,670 95,490 30,180 47,580	137,185 107,050 30,135 90,100	139,318 98,192 41,126 50,383	155,999 114,945 41,054 94,490
결손액 (B -A)	-33,420	-45,836	-50,093	-78,090	-47,085	-88,935	-61,509

자료:농림 수산부.

표 10  양곡관리기금 결손 추정,1993∼96

단위:억원

	1993	1994	1995	1996
매출손실 이자부담 기타 결손계	-7,982 -5,607 -3,005 -16,594	-7,131 -7,991 -1,370 -16,492	-7,730 -9,733 -1,570 -19,033	-7,619 -10,851 -1,770 -20,240
재정보전* 결손잔액	4,400 -30,790	7,200 -40,082	7.200 -51.915	7,200 -64,955

*1994-96년의 재정보전액은 최근 5년간의 평균치임.

자료: 농림수산부.

1991년에는 7.3%로 떨어져 은행 이자율을 하회함으로써 쌀농사로의 신규전입이나 경영규모 확대요인이 없는 상태이다. 결과적으로 1988년을 분기점으로 쌀 재배면적은 빠른 속도로 감소하고 있다.

다. 양특적자의 급증

매년 발생되는 양곡관리기금의 결손 규모가 커지고 있다.1988년 2,500억원이던 졀손규모가 1992년에는 1조 4천억원으로 늘어났다 <표 6>. 가장 큰 결손요인은 고미화된 쌀을 헐값에 방출하면서 발생한 양곡매출손실로서 1992년 결손 중 63%를 점유하고 있다.<표 7>에 제시된 바와 같이 고미화 정도가 심화되고 있으므로 향후 양곡매출로 인한 기금결손은 더욱 늘어날 전망이다. 또한 수매자금 조달을 위한 양곡증권 발행의 이자부담이 기금결손의 32%에 달하고 있다.

1970∼83년  동안  양곡관리기금  조달은 저리의  한국은행  차입금에  의존하였으나그 이후에는 이자율이 높은 양곡증권 발행에 의존하고 있으며, 발행규모도 점차 커지고 있다. 양곡증권 발행규모는 1985년 7천8백억원에서  1992년에는 3조 4천억원으로약 5배나 늘어났다. 특히 1988∼90년에는 한국은행  차입금 잔액을 상환하기 위해  1조 6천억원  규모의  5년  거치  양곡증권을 발행하였기 때문에 1993년에는 원리금상환등을 위한 양곡증권 발행규모는 5조 2천억원 정도가 될 것으로 예상된다.

이제까지와 같은 방식의  이중곡가 구조, 양곡증권 의존, 재정보전 규모가 지속될 경우,1996년의 양곡증권 발행액은 8조 5천억원, 양곡관리기금 결손잔액은 6조 5천억원에달할 것으로 전망된다<표 10>. 이 같은 재정운용은 미국과 같은 만성적 재정적자와 차세대로의 부담전가 등 많은 문제를 안고 있다. 또한 자금이 비생산적 목적에 이용됨으로써 건전한 경제발전에 장애요인이 될 뿐만 아니라 금융기관은 양곡증권을 반강제적으로 매입함에 따라 대출자금의 압박을 받으며 금융시장기능의 왜곡을 초래하고 있다.

라. 양질미 생산 및 유통유인 결여

현행의  수매방식은 품종에  관계없이 수매하고 미질별  가격차이를 인정하지  않기때문에  생산자들은 일반미  중에서도 추정 벼 등 양질미보다는 섬진벼 등 단수가 높고 미질이 떨어지는 품종을 재배하는 경향이 있다. 또한 현행  검사제도는 수분함량15% 상한으로 되어 있어 건조비용이 저렴하도록 고온에서 화력 건조된 질 나빠진 쌀을 정부가 보유하게  되어있다. 또한 쌀의 등급, 포장, 규격에 대한 제도 미비로 인해양질미  생산 및 유통에 자극을 주지 못하고 있다.

지금까지 살펴본 바와 같이 생산자는 쌀농사에 큰 매력을 갖지 못하고 있고, 소비자는 질에  비해 비싼 쌀을 소비하고 있으며,  민간상인의  역할은  위축되고,  정부는 많은 양특적자를 안고 있는 등 어느 누구도 현행의  양곡관리제도의  결과에  민족하지  못하고  있어  이의  근본적인  개선책이 요구되고 있다.

2. 양정 여건과 쌀 수급 전망

1. 양정 여건의 전망

양정제도의 개선책을 찾기 전에 양정 여건이 어떻게 변할 것인가를 간략하게 조명할 필요가 있다. 국내 여건 변화로는 소비량의 지속적 감소와 양질미에 대한 수요가 늘어날 것이며  이농과 농민의 고령화 및 쌀 농사의 수익률 저하로 인하여 재배면적이 지속적으로 감소할 것으로 추정된다. 또한 북한과의  경제교류 확대 내지 통일 그리고 쌀시장 개방 요구에 대비하여야 하는 대외적 여건이 있다.

2. 쌀 수급 전망

가.1인당 소비량의 추세와 예측

국민 1인당 쌀 소비량은 1978∼80년 이후 지속적인 감소추세를 보이고 있다. 최근10년간(1982∼92년)의  연평균 쌀 소비량감소율은 1.44%, 최근 5년간(1987 ∼ 92년)의 연평균 감소율은 2.25%, 그리고 최근 3년간(1989∼92년)의  연평균 감소율은 乙45%를 기록하였다.

한국보다 먼저 쌀소비 감소를 경험해 온 일본과  대만의  1인당  소비량  감소추세를 살펴보면, 소비촉진정책을  꾸준히  실시한일본의 경우 연간 2.0∼2.5% 감소, 대만의 경우는 3.0∼4.0% 감소하여 왔다<표 11>.

우리 나라의 경우 획기적인 소비확대 시책이 없을 경우,1인당 쌀 소비량은 향후연간 2∼3%의  감소추세가 지속될 것으로 보여 2001년의 1인당 소비량은 약 90kg 정도가 될 것이다.

나. 생산량 추세와 예측

단보당 수확량은 꾸준한 증가추세에  있으며 1992년의 경우 461kg으로 평년작 수량 456kg보다 높게  나타났다.  품종개발과 재배기술의  발전  등으로 단보당  수확량이더욱 증가할 것으로 보는 견해가 지배적이다. 2001년의 단보당 수확량 예측치는 보수적 견해가 465kg, 낙관적 견해가 500kg으로서 편차가 크다.

표 11  일본과 대만의 1인당 쌀 소비량 감소추세

	소비량 최고조 이후의 감소추세			한국 최근 GNP 수준에서의 감소추세
	10년 간	15년간	20년간	10년간	5년간	3년간
일본 대만	2.60% (62∼72) 1.24% (67∼77)	2.36% (62∼77) 2.83% (67∼82)	2.20% (62∼82) 3.16% (67∼87)	2.17% (67∼77) 4.47% (78∼88)	1.87% (72∼77) 3.94% (83∼88)	2.46% (74∼77) 3.46% (85∼88)

주:( )안의 수치는 연도를 의미함.

표12   쌀생산량예측, 1993∼2001

	재 배 면 적 (천 ha)			일반미 단수(kg/1Oa)			생산량(천톤)
	연 1.5% 감소	연 3.5% 감소	평균*	보수적 견해	낙관적 견해	평균	최소	최대	평균*
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	1,140 1,123 1,106 1,089 1,073 1,057 1,041 1,025 1,010	1,117 1,077 1,040 l,003 968 934 902 870 840	1,110 1,084 1,059 1,035 1,012 989 967 944 923	457 458 459 460 461 462 463 464 465	461 466 471 476 480 485 490 495 500	459 462 465 468 471 474 477 480 483	5,105 4,933 4,774 4,614 4,462 4,315 4,176 4,037 3,906	5,255 5,233 5,209 5,184 5,150 5,126 5,101 5,074 5,050	5,094 5,009 4,926 4,846 4,768 4,688 4,612 4,532 4,456

* 식용 자급을 유지하는 수준임 (1인당 소비량 연평균 2.5% 감소, 단당 수량 매년 3kg 증가 기준).

생산량에 절대적 영항을 미치는 쌀 재배면적은 1989년 이후 본격적인 감소추세에 있다.1989∼90년에는 쌀 재배면적의 1.0%에  해당되는  1만  3천ha가  감소하였고,1990∼91년 3만 6천ha(2.9%),1991∼92년에는 5만 1천ha(4.2%)가 감소하는 등 감소속도가 가속화되고 있다. 향후 재배면적의 변화추세는 쌀 가격, 논 가격, 수입개방여부 등에 따라 크게 달라질 것이므로 이의 예측은 간단하지 않다. 단당 수확량 증가를 낙관하는 측에서는 재배면적이 최근의 감소추세인 3∼4%로 지속될 것으로 보는 반면, 보수적 견해는 국내 자급기반 유지와 통일에 대비하여 감소추세를 1∼2%로 완화시켜야 한다고 주장하고 있다. 이러한 상반된 견해를 고려한 쌀 생산량 예측치는 <표 12>에 제시되어 있다.

3. UR 협상과 쌀 시장 개방에 관한 시각

가. UR 협상의 교착

1993.1.19 TNC(Trade Negotiations Committee:무역협상위원회) 회의를 끝으로 UR협상은 또 다시 교착상태에 빠져 있으며, 현재로서 UR 혐상이 언제 재개될 것인지 자체도 매우 불확실한 상태이다. 많은 국가들이 빠른 시일내에 협상 재개를 요구하고있으나 결국 UR 협상은 미국 클린턴 행정부의 UR 협상에 대한 기본입장 정리, 미-EC간 유지작물 등에 대한 보조금 지급에 관한 합의사항(1992.11.20) 처리 및 여타협상 분야에 대한 입장 정리, 일본의 5월총선 이후 쌀 관세화 문제에 대한 입장 정리가 어떻게 이루어지느냐에 따라서, 그리고 1993·7로 예정된 G-7 정상회담(동경)에서 어떻게 실마리가 잡히느냐에 따라서 결정될  것으로 보인다. 클린턴  행정부의UR 협상에 대한 입장은 『던켈 중재안』에 대한 대폭 수정과 함께 환경문제의 추가, 그리고 『관리무역』의 차원에서 수퍼 301조의 부활 등 국내 통상법의 유지 등에서 간접적으로 시사되고 있다. 미국내의 이러한 움직임은 사실상 UR 협상의 재개 자체가용이하지 않고, UR 협상이 장기화될 수 있음을 시사하고 있다.

나. 쌀 시장 개방에 관한 상반된 시각

UR 타결 가능성에 관계없이 국내에서는 농산물시장 개방 대세론과 개방 불가론이 팽팽하게 대립되고 있다. 개방 대세론의 주요내용을 열거하면 다음과 같다.

○ 우리와 같이 수출 의존적인 경제체제는 세계적 교역의 자유화 진전에 따라 국민경제적으로 잃는 것보다 얻는 것이 많다.

○ 우리와 같이 경제규모가 작고 협상력이 약한 나라는 미국 등과의 쌍무적 무역협상보다는 UR 같은 다자간 무역협상에서 우리의 이익을 보장받을 수 있다.

○ UR 협상의 성공적 타결에의 장애요인은 농업 협상이며, 농업 협상만 타결되면 UR 협상은 쉽게 타결될 수 있다. UR 협상의 성공적 타결을 위해서 우리도 농산물시장 개방, 특히 쌀 시장 개방의 고통을 감내해야 한다.

○ 특히 쌀 시장 개방 문제가 걸린 예외없는 관세화는 이미 대세가 되어 있기 때문에  우리와 같이 작고 힘없는 나라가 반대한다고 수정될 수도 없으므로 이를 수용하는 것은 불가피하다. 이제 일본도 이 원칙을 수용하고 있는데 우리  혼자만 거부하다가는 국제적 고립을 면하기 어렵다.

○ 쌀 수입 불가론자들은 식량안보를 강조하나 식량안보란 100% 자급의 개념이라기보다는 국가적 위기시에 식량을 안정적으로 조달할 수 있는 외교적, 경제적 능력을 말한다.

○ 쌀 수입  불가론자들은 쌀 농사의  외부경제 효과(흥수조절 기능, 수자원보존 기능,  토양보존  기능,  대기정화  기능)를 강조한다. 그러나 농약과 농자재 사용에 의한 토양, 하천, 지하수 오염등의 외부비 경제효과도 크다. 극단적으로 말한다면 논에 숲을 조성하는 것이 차라리 외부경제효과를 극대화할 수도 있다.

반면 개방불가론의  주요 논거를 소개하면 다음과 같다.

○ GATT에서 이루어지는 무역 협상은 어디까지나 협상이며, 관행적으로 우리가 생각하고 있는 국제회의와는 그 기본성격이 다르다는 것을 먼저 이해하는 것이 필수적이다. 특히 무역자유화와 시장개방을 목적으로 하는 무역협상이기 때문에 협상은 국익을 위한 전략, 전술적차원에서 파악되고 관리되어야 한다.

○ UR  농업협상도  기본적으로  전체 UR협상의 진전에 따라 움직여 갈 것이다. 현재는농업분야보다도 오히려 공산품, 서비스, 지적재산권, 반덤핑, 보조금, MTO (Multilateral Trade Organizattion)문제  등이 더욱 큰 이슈가 되고 있다. 따라서 농업  협상이 타결되면 다른 분야도 쉽게  합의가 이루어질  것으로 보는 것은 UR 협상의 전체 구도와 쟁점을 제대로 파악하지  못하고 있기 때문이다.

○ 국제 쌀 시장은 밀, 콩, 옥수수 등 여타

곡물에  비하여  교역량도  적고  가격의 등락도 매우 심하다. 수리시설이 불안정한 아시아에서 주로 생산되고 소비되는 쌀을 해외에 의존하는 것은 식량안보상 매우 위험하다. 쌀 소비의 가격탄성치는 매우 낮으므로, 적은 양이 초과 수입되어도 국내가격은 폭락하고, 부족시 약간의 수입에  차질이 생길  경우  국내가격은 폭등하는 위험성이 상존한다.

○ 쌀은  한국  농가의  주된  소득원으로서 경지면적, 농가소득, 고용면에서 절대적 위치를 차지하고 있고, 쌀 시장의 개방은 한국의  농업과 농촌의  몰락은 물론한국경제의 위기를 초래할 수 있다. 또한  비료, 농약, 농기계  등  전방산업과도정업, 창고업  등  후방산업의  몰락과 실업을 유발한다.

○ 쌀수입 개방에 따라 농촌은 더 이상 삶의 터전이 되지 못한다. 농촌은 공동화되고 도시문제는 더욱 심각해진다. 국민1인을 부양하는 사회적  비용은 주거비, 교통혼잡비용, 공해 등으로 도시가 농촌에 비하여 훨씬 많이 들기 때문에 도시집중 현상은 바람직하지 못하다. 국토의 균형있는 유지관리가 되지 못한다.

○ 쌀의 수입개방에 따라 상품시장적인 사회적  후생이 증대되는  것은 사실이다.

그러나 상대적 빈곤계층인 농민의 후생은 줄어들고 상대적 고소득계층인 소비자의후생이 늘어나는 역진적 후생재분배의 문제가 발생한다. 이러한 비형평성을 교정하기 위한 철저한 제도적 장치가 없다.

○ 쌀농사의  외부경제효과는 대단히  크다.

논의  저수량은  23억톤으로  국내  홍수조절용 6개댐 15억톤의 1.5배로서 약 1조원의 가치를 지닌다. 또한 수자원 보존기능, 토양 보존기능, 대기 정화기능 등의 가치는 상품시장적 후생의 증대분을 훨씬 능가한다.

3. 양정제도 개선의 기본방향과 과제

1. 양정제도 개선의 기본방향과 과제

첫째, UR 파고를 극복하기 위해서는 생산비  절감을 통한 가격경쟁력을 제고시키고, 미곡 종합처리장을 통한 유통체계의 일관화로 유통비용 절감, 소비자 기호에 부응하는 양질미  생산으로 쌀 산업  경쟁력  강화에 최우선 정책목표를 둔다.

또한 수매가격과 산지 시장가격과의 격차,그 리고  방출가격과 소비지 시장가격과의격차를 줄이고 적정계절진폭을 허용함으로써 민간유통기능이 활성화될 수 있는 여건을 조성한다.

정부는  위에  언급된  쌀  산업  경쟁력강화, 시장기능 활성화를 위해 제도적 뒷받침을 한다. 농가소득지지는 앞으로 예상되는 UR 협상 등을 감안, 수매가격 지지방식에서  직접소득지불방식으로  전환함으로써  시장기능이 왜곡되지  않도록 한다.  정부수매량은  민간시장의  단기적 수급불균형을  보정하고  정부  비축미를 관리하는 적정선으로 조정하고, 수매가격인상 억제와  방출가격의  현실화를  통하여  이중가격제의  역마진을  줄여  양특적자의 원천적 요인을 제거하도록 한다. 이러한  기본방향을  위한  구체적  내용들은 다음과 같다.

표 13  미곡 수급계획안,1993∼2001

단위:천톤

미곡 연도	공급			수요					자급률
	이입	생산	계	식용	종자감모	가공	이월	계	총	식용*
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	1,999 1,700 1,400 1,100 900 800 700 600 500	5,094 5,009 4,926 4,846 4,768 4,688 4,612 4,532 4,456	7,093 6,709 6,326 5,946 5,668 5,488 5,312 5,132 4,956	4,851 4,770 4,691 4,615 4,541 4,465 4,392 4,316 4,244	243 239 235 231 227 223 220 216 212	299 300 300 200 100 100 100 100 100	1,700 l,400 1,100 900 800 700 600 500 400	7,093 6,709 6,326 5,946 5,668 5,488 5,312 5,132 4,956	94.5 94.3 94.3 96.0 97.9 97.9 97.9 97.8 97.8	100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

*당해 생산량/ (당해 식용소비량, 종자, 감모량).

2. 생산정책

가. 목표 자급률 설정

정부 재고물량이 많으므로 중기적 수급계획은 식용 자급률 100% 유지를 목표로 하는 것이 타당한 것으로 보인다. 이를 위하여 현재 빠른 속도로 줄어들고 있는 쌀 재배면적을 연간 2만ha 정도씩 줄어들게 하는 생산정책이 필요하다. 한편 통일에 대비할 경우 추가적으로 10만ha의 쌀 재배면적이 필요할 것으로 판단되므로 이를 고려한 논 이용계획이 수립되어야 할 것으로 생각된다.1993∼95년간에는 주정용 방출 지속으로 재고미를 처분하고(연간 주정용 20만톤과 가공용 10만톤방출), 그 이후는 주정용 방출을 중단하고 연간 가공용 10만톤을 방출하는 것을 원칙으로 하여 2001년까지 점진적으로 적정재고 수준(미곡연도말 40만톤)을 유지하도록 하는 것이 통일을 고려할 경우 타당하다.

나. 생산비 절감

한국의  쌀 생산비는 톤당 941달러로 주요 쌀생산 12개국 중 일본, 아르헨티나 다음으로 높은 수준으로서 쌀 시장개방에 대응하기 위해 생산비 절감은 무엇보다 중요한 과제라고 여겨진다<표 14>.

생산비  절감을 위해  우선  영농기계화를 통한  인건비  절감이 비교적  용이한  방법이다. 정부도 1998년까지  쌀 농사의  완전기계화를 계획 추진중에 있다. 이를 위해서는 농기계  저가 공급 및  농기계  구입자금지원확대가 필요하다. 영농규모가 큰 지역에서는 위탁영농회사 중심으로 대형농기계지원이 바람직하다. 육묘부터 수확까지의 전과정을  위탁영농회사에  맡길  경우  생산비는 약 35%까지 절감 가능하다.

표 14  주요 국별 논벼 생산비,1987∼89 평균

	10a당생산비(US$/10a)			단수 (정곡kg/10a)	톤당생산비(US$/정곡 톤)
	현금 지출액	간접 생산비	생산비제		현금 지출액	생산비
일본 아르헨티나 한국 이탈리아 포르투갈 미국 콜롬비아 이집트 호주 인도네시아 태국 필리핀	313 296 182 160 159 88 57 41 31 26 18 11	980 139 253 159 52 34 58 - - 21 19 21	1,293 435 435 319 211 122 115 - - 47 37 32	489 350 462 411 392 440 393 370 490 403 265 258	641 847 395 388 405 201 144 111 63 65 68 38	2,645 1,243 941 776 538 278 292 - - 118 139 124

자료: FAO, 『A Comparison of Production Rice in Selected『, 1991

FAO,『Production Yeabook』, 각연도.

농림수산부,『농가경제통계』 각연도.

미국 USDA, 『Cost of Production -Major Field Crops, 1989』, 1991.

또한 신기술 개발 및  보급도  생산비  절감에 있어서 중요한 부문이다. 직파재배 등이 실용화되어  노동력  투입이 줄어들  수 있도록 연구개발에  대한  지원이 강화되어야 한다. 미질 좋고 병충해 등에 강한 품종을 지속적으로 개발하고 농민이 쉽게 수용하도록  하여야  한다.  정부장려  신품종 이농민의  손에  닿기까지  4년  정도의  시간이 소요 되고 있는 현구조는 개편되어야 한다.

생산비  중 약 50%  정도를 점유하고 있는 토지용역비 절감은 매우 중요한 과제이다. 이를 위해  우선 지가안정시책의  강화를 통한 농지가격 상승이 억제되어야 한다. 고령화  농가가  논을  이양토록  은퇴연금제도를 조속히  실시하고 젊고 의욕있는 농민후계자를  대상으로  소수에게  농지구입자금지원규모를 확대 지원하며  농어촌진흥공사의  장기임대차제를 통한 저가 임차료 형성도 동시에 달성되도록 한다.

경지재정리, 농로확장 등 기반조성  조기달성으로 간접경비가 경감되도록 하고, 영농 조건이 개선되도록 하며, 농기계의 대형화에 따른 효율성이 제고되도록 한다. 영농조 직을 지원하여 영농의 대규모화를 촉진시키고 이들에 대한 농기계 구입자금, 농지구입  자금 등의  담보대출을 신용대출로 전환하도록 한다.

3.유통정책

가. 미곡종합처리장 중심의 유통혁신

지금까지의  쌀 수확후 건조, 저장, 가공, 판매단계에서  발생되고  있는  각종  문제점을 최소화하기 의해  쌀 주산지에  건조, 저장, 도정, 가공, 판매를 일괄 처리하는 미곡종합처리장(Rice  Processing  Complex)을 전국적으로 설치하여, 수확기 농촌의  일손부족을  완화시키고 각종 유통비용을  절감하며 저가의 양질미를 소비자에 공급할 수 있는 산지유통의  중심체로 육성하도록 한다. RPC를 통한 유통의 일관작업으로 인해 관행방식보다 유통비용이 약 35%  절감될 수 있으며 양곡손실 절감효과도 큰 것으로 분석되고 있다.

표 15  전국적 도정시설 현황, 1992

	공 장 수(개)	가공능력(천톤)	가공실적(천톤)	가동률(%)
정부양곡도정공장 임도정공장 농협도정공장	396 15,093 107	3,681 31,591 475	1,302 3,574 170	35.1 11.3 35.8
계 (평균)	15,596	35,747	5,046	(14.1)

자료: 농림수산부.

RPC는 약 7,500톤 규모에서 수지균형이 예상되머  l0,000톤 규모가 되어야 규모의 경제성이 나타나는  것으로  분석되었으나 현재  건설되고 있는 모델은 건조 1,000톤, 저장 600톤, 가공 4,000톤 능력으로서 규모의  경제성이 발회될 수 없고 건조, 저장, 가공능력이 일치되지  않고  있다.  대규모RPC시설 한 곳에서 많은 물량의  벼를 처리하는 것은 벼 수집시기에 큰 혼잡을 초래할 뿐만 아니라 적시 건조도 불가능하므로 건조, 저장, 도정, 포장 시설을 갖춘 중앙 RPC를 중심으로 다수의  건조, 저장시설을 분산 배치하여 건설하는 것이 합리적이다.

RPC 사업  대상 업체중 신규 건설에  의존하고 있는 농협에 많은 혜택을 주고 있다. 비교적 양호한 도정시설을 갖추고 있는 민간부문을 RPC 사업에  진출하도록 하여도정  시설의  과잉문제를 완화시키면서  재정의 효율성을 향상시킬 필요가 있다.<표15>에 제시된 대로 1992년의 전국적 도정시설 가동률은 14% 수준에 불과한 실정이다. 또한 영농 기계학 및 재배기술이 진전되면서  농민의  영농시간은 크게  단축되고있다. 생산자들이 주주 형태로 RPC 사업에 참여, 수확 후 부가가치가 농민에게  귀속될수 있도륵 적극 검토할 필요가 있다.

RPC가 사업목적대로 잘 가동되기 위해서는 사업예정지역의 벼 거래관행, 지역 여건등 하부구조에 대한 철저한 검토가 선행되어야 하는데 아직 이러한 기능을 수행할 수 있는 기관이 없는바, 가칭 『미곡종합처리장설치심의위원회』를 운영하여  적합 장소에  적격  업체가  선정되도록  해야  한다.RPC 컨설  지원에  있어서  결국은 단체나 개인에게  귀속되는 보조금 대신 장기저리의 융자금을 늘리도록 하머 중앙정부의 지원과  연계하여  일정  비율만큼  지방정부도 지원하도록 하여  지방정부의  RPC 사업에 대한 관심을 제고시킬 필요가 있다.

연차적으로  정부수매를  RPC가  수행할 수 있도록 유도, 콤바인 수확 후 물벼 상태로 수매하되, 수분함유율, 이물질 함유율별, 품위별로  수매가격을  정산하여  생산자의양질미 생산을 유도한다.

나. 양곡매매업과 도정업에  대한 허가제 폐지

시장의  경쟁성을  제한하고  있는  양곡의 도매업, 소매업, 도정업에  대한 정부의  허가제를 신고제 또는 등록제로 전환하며 획일적  쌀값단속  등의  행정규제를  지양하고 부정유통행위(둔갑, 혼합, 무자료 거래 등)감독 강화, 장기적  수급균형을 통한 가격안정의 기반 유지에 주력하도록 한다.

다. 규격포장의 의무화

품종별, 지역별로 차등수매한 쌀은 품종, 산지, 연산, 등급, 도정공장명 등을 명기하여 다양한 중량으로 프장, 방출합으로써 정부가 유통질서 개선을 선도하며  시중 일반미도 상품정보가  명기되어  유통되도록  의무화하고, 지역별 특산미들이 자유경쟁하도록 유도한다. 이를위해 『농산물표준규격법』의  제정 혹은 『양곡관리법』 시행령을 개정하도록 한다.

4.수매방출정책

가.수매예시제 실시

농가소득지지는 독립된 소득정책을 확고히  마련하여  실시하고, 수매제도의  정책목표는  생산농가로 하여금 안정된  생산계획을 세울 수 있도록 유도하는 것이 바람직하다. 정부와 국회는 향후 3∼5년간의 수매가격과  수매량을  예시함으로써  농가가 주체적으로 장기 영농계획을 세울 수 있도록 한다. 예시하는 수매가격은  생산비  변동추이와  연계하여  결정하며,  유형별,  등급별로 수매가격을  차등함으로써  양질미  생산을 유도한다. 수매량은 적정관리 수준인 6백만석으로 점차 축소하며 농가별 수매량 배정은  경작면적  비례방식으로  통일하여  생산자간의 분쟁 소지를 없애고, 진흥지역의 수매량  배정을  비진흥지역에  비해  우대하도록 한다.

나. 방출제도 개선

시중 쌀값의  적정  계절진폭이 유지되게끔 방출물량을 탄력적으로 조절, 적정가격이 유지되도록 하며  곡가조절용  정부방출미(精穀)를 낮은 정가로 방출하는 것을 지양하고 농협공판장이나 양곡도매시장에  상장, 가격이 시장에서 결정되도록 한다. 정부방출  조곡도  정가매출방식을  지양하고 정부양곡도정공장, 임도정공장, 농협 등 도정업체들의 경쟁입찰방식으로 전환한다.

다. 양특적자 축소

1993∼95년은 양곡관리기금 운용상 매우 어렵고 중대한 시기이다.1988∼90년에  발행한  장기채(1조 6천억원)가 도래하기 때문이다. 또한 1988년 이후 수매량 중대, 재고 누중, 수매가격과 방출가격의 역마진 심화 등으로 양특적자 규모가 확대되고 있다. 양곡관리기금 조성을  위해  양곡증권  발행에  의존할  경우  이자가  이자를  발생시켜 장기적  재정운용에  심각한 문제를 초래할 것이다.  따라서  1993년  이후의  양곡증권발행액과 양곡관리기금 결손잔액을 1993년 수준으로  동결하는  것을  목표로  하여,1994∼95년에  재정보전에  의한  양곡기금조달을  3조원으로  늘림으로써  장기적으로 적자 기조를 균형 기조로 전환하도록 한다. 동시에 수매가격  인상 억제와 방출가격 현실화를  통하여  조속히  이중가격제의  역마진을 줄이고, 수매량을 적정수준으로 축소함으로써  양특적자의  발생  여지를  최소화한다.

표 16  양곡관리기금 수지 개선 대안,1993∼96

단위:억원

		1993		1994	1995	1996
수입	양곡판매 재정보전 양곡증권발행	12,100 4,400 52,000		11,900 16,600 52,000	12,900 14,500 52,000	13,400 8,800 52,000
	계	68	500	80,500	79,400	74.200
지출	양곡매입 양곡증권상환 이자부담 조작비등	19,500 39,100 5,600 4,000		14,300 58,000 5,700 2,500	14,200 57,400 5,200 2,600	14,200 52,000 5,200 2,800
	계	68,200		80,500	79,400	74,200
결손잔액		18,300		18,300	18,300	18,300

5. 직접소득보상정책(시안)

가. 필요성

수매에  의한 농가소득지지는 재정운용의 효율성을  결여하고  있으며  시장기능을  왜곡시키는 등 부작용이 많다. 비농업 부문에 비하여 생산성 향상이 구조적으로 낮은 농업부문에의  소득  이전으로  형평성을 도모할 필요도 있거니와 시장가격이 반영해 주지 못하는 쌀의 공공재적 가치창출 즉, 논둑의 홍수조절 기능, 토양유실 방지  기능,국토의 조경  기능 등에  대한 국가적 보상이 이루어져야 한다. 또한 수매가격 인상에따른 국제경쟁력  약화 방지  및  UR 협상타결에  대비하여  감축  대상인 수매재정을 허용  대상인  직접소득보상 재정으로 전환할 필요성이 있다.

나.보상기준

보상기준 및 방법에 대해서는 많은 견해가 있을 수 있다. 그 중 하나로 쌀 농사의 수익성이 농지처분의  기회비용과  동일한 수준으로 하는 것을 상정할 수 있다. 논 가격을 평당 15∼17천원으로 유지하고 논가격에  대한  쌀농사의  수익률을  10%  보장할  경우  평당  보상액은 200∼300원이 된다. 이를 면적 비례적으로 지급함으로써  경영규모 확대유인을 제공할 필요가 있다. 대상 논은 단보당 400kg 이상(85%  한계답기준, 흉년시는 하향 조정) 수확한 논에 한하며 재촌 농민 소유의 논만을 수혜대상으로 하도록 한다.

다.소요재정

암의 보상기준에  의하면 매년 5∼7천억원(80만정 보(24억 평 ) ×(200∼300원 )/평 )이 소요되나 이는 1992년산의 벼 수매에 의한 명목적 소득지지 효과 4,600억원보다 소득효과가 큰 것이다.

6. 양정관련 기구 및 제도 정비

정부의  점진적  쌀 시장 개입 축소에 따라 농림수산부 및 산하단체 양정 관련기구의 역할 재정립 및 정비(예:농산물검사소, 종자공급소 둥)가 필요하다. 양정제도 개선과 함꼐  이를 뒷받침할 수 있는 『양곡관리법』,『농수산물  유통  및  가격안정에  관한법률』,『농업기본법』 등 양정 관련 법률도 정비되어야 한다.

4. 양정제도 개선의 단계적 추진

오랫동안  지속되어  온  제도가 단시일내에  바꿜  경우 예기치 못한 후유증이 나타날 수 있기 때문에 『신농정 5개년 계획』과 연계하여 단계적으로 추진되도륵 한다. 제1단계로 1993년에는 양정개선에  대한 국민적 공감대를 위한 공청회 등을 거쳐 『쌀산업 합리화를 위한 신양정 5개년 계획(1993∼97년)』을 수립하고, 과제별 구체적인 추진방안을  마련한다.    제2단계로(1994∼95년)에는 다음과 같은 본격적인  양정  개선에 착수한다.

○ 수매량과 수매가격 예시제 실시

○ 직접소득 지불제도 실시

○ 품종멸 차등수매제 실시

○ 농업진훙지역 우대 수매 실시

○ 벼 검사규격 강화

○ 쌀의 규격포장 의무화

○ 입찰식 공매방식에 의한 방출

마지막 제3단계(1996∼97년)에서는 시장기능이 활성화된  양정  개선작업을  완료하며 추진과정에서  나타난 문제점을  보완한다.