농어촌구조 개선사업의 추진방향

강  정  일

1. 서  론

2. 농어촌구조 개선사업의 추진 배경과 목표

3. 농어촌구조 개선대책의  투융자 계획과 주요 사업 개요

4. 농어촌구조 개선대책의 한계와 당면문제

5. 농어촌구조 개선사업의 추진방향

1. 서  론

농어촌 구조에 대한 획기적인 개선은 국제화·개방화에 대응한 농수산업의 경쟁력 강화, 농어가 소득 증대, 살기 좋은 농어촌 건설 등을 위해 절대적으로 필요하다. 이러한 문제의 인식하에서 정부는 1989년 『농어촌발전 종합대책』을 수립하고 이에 따라 1990년『농어촌발전 특별조치법』과 『농어촌진흥공사 및 농지관리기금법』을 제정하였다. 이 정책을 보다 구체적으로 발전시키고 실천하기 위하여 1991년 7월 『농어촌구조 개선대책』이 마련되어 추진되고 있는데, 이 정책은 새 정부가 추진하고 있는 『신농정』에서도 핵심적인 정책사업이 될 것으로 예상된다.

향후 우리 농업의 성패를 좌우하는 농어촌구조 개선사업이 성공적으로 추진되기 위해서는 분명한 정책목표와, 이를 달성하기 위한 구체적인 실천 계획 및 효율적인 추진체계가 확립되어야 한다. 그러나 정부가 발표한 농어촌구조 개선대책의 내용을 살펴보면, 농어촌구조의 개념에 대한 혼란, 세부적이고 구체적인 실천 계획의 미흡, 각종 사업간의 연계성  부족, 예산 확보의  불확실, 그리고 정부와 관련기관간의  역할 분담과협조체제의  미흡 등 문제점이 없지  않다. 따라서 농어촌구조 개선사업을 성공적으로추진하기 위해서는 농어촌구조 개선대책의 내용을 면밀히 검토하여 문제점을 파악하고이를 개선해 나갈 필요가 있다.

본고에서는  (1)  농어촌구조  개선대책의 추진 배경과 목표를 조명해 보고,(2) 농어촌구조 개선대책의  한계와 추진상의  당면문제점을 파악하며,(3) 농어촌구조의 개념정립과 농업구조의 변동 요인 분석을 통해 우리 나라 농업구조의 특성을 규명하며,(4)이를 바탕으로 농어촌구조 개선사업의 추진방향을 제시코자 한다.

2. 농어촌구조 개선사업의 추진 배경과 목표

우리  농수산업은 영세한 경영규모, 생산기반의 취약, 농어촌 노동력의 양적 감소와질적 저하, 농수산물의 수급 및 가격의 불안정 등 구조적인 문제점을 안고 있다. 뿐만 아니라 지난 30년간 수출지향적인 공업화 위주의  경제정책을 펴  온 결과 도농간의 소득격차가 심화되었고, 농어촌의 주택, 의료, 교육, 통신, 교통 등 전반적인 생활환경도 도시에 비해 매우 낙후되었다. 더욱이80년대  이후 농수산물 시장개방이 가속화되면서  농수산업의  장래마저  매우 불안하게 되었다.

80년대  이후 농수산업의  국내외  환경이 계속적으로 악화되면서 연평균 40∼50만명의 농어촌 인구가 감소하게 되었고, 경지이용률의 저하는 물론 농경지가 연평균 1만ha 이상 유휴화되어 식량자급률은 계속 떨어지고 있다. 앞으로 UR 협상이 타결되고 농수산물 시장이 본격적으로 개방되면(UR 협상 타결과 관계없이 1987년 GATT국제수지조항(BOP)의  졸업으로  1997년부터  농산물 시장을 대폭 개방하게  되어  있음) 이러한 현상은 더욱 가속될 것이므로 이에 상응한 적절한 대책이 수립되지 못하면 농수산업의 생산기반 붕괴는 물론 농어촌이 공동화되어 심각한 사회적 문제로 제기될  것이다.  이러한 농어촌  문제는  우리경제가 선진경제로 진입하는 데 중대한 장애요인이 될 뿐 아니라 정치적·경제적으로 심각한 불안 요인이 될 것이라는 것이 이미 80년대 중반 이후 학계나 정책 당국에 의해 예견되어 왔다.

정부는 이러한 농어촌 문제의  심각성을 인식하여  80년대  중반  이후  각종 농어촌대책을 수립, 추진하여  왔다. 정부에 의해 추진된 농어촌  대책은  크게  보아 농어촌경제의  구조적인  문제점을 해결하기 위한 농어촌 발전대책과 농어민의  경제적  어려움을 경감시켜 주는 농어민 부담 경감대책으로 요약된다.

농어촌 발전대책으로는 『농어촌 종합대책(1986.3)』,『선진화합경 제대책(1988.10)』,『농어촌발전  종합대책(1989.4)』,『농어촌대책(1991.1)』 등이 있다. 이러한 각종 대책은 대체로 유사하며, 농림수산부 장관이 바뀔  때마다 사업  내용과 제목을 조금씩 변경한 것에 불과하였다.

한편  농어민  부담  경감대책으로는 농어민에게  영농자금과  영어자금을  확대하고, 농어촌 부채에 대한 상환을 연기하고 이자를 정부재정에서 보전해 주며, 수리시설 설치비와 농지개량조합의 장기채권액을 국고에서  보조해 주는 『농어촌 경제활성화 종합대책(1987.12)』, 영농자재에 대한 부가세 영세율 적용, 농지세율 인하와 기초공제확대 등을 실시한 『농어민 조세부담 경감대책(1988.12)』, 그리고 농수산 관련 중장기자금의 금리  인하 및 상환 연기를 시행한  『농어가  부채   경감  특별조치(1989.12)』 등을 들 수 있다. 이상의 각종 농어민부담 경감대책은 영농자재에 대한 9.1%의 가격 인하와 영농자금에 대한 이자 부담을 경감시켜 주는 효과가 있었다.

1986년부터  90년까지  각종 농어촌 대책의  추진에도  불구하고 도농간의  소득격차는 좀처럼  좁혀지지 않았고 농어촌의 생활환경도 농어민이 피부로 느낄 정도로는 개선되지  않았다. 이와 같이 각종 농어촌 발전대책이 가시적인 성과를 이루지 못한 이유를 살펴보면,

첫째, 농어촌 발전대책이 분명한 정책목표와 구체적이고 치밀한 실천계획을 가지고 일관성 있게 지속적으로 추진되지 못하였고, 사업  추진에  필요한 층분한 예산이 뒷받침되지 못하였다.

둘째, 생산기반 조성이나 생활환경  개선등 농어촌구조 개선사업의  효과가 가시화되기 위해서는  장기간의  시간이 소요되기때문이다.

셋째,  농어촌구조개선사업이 효과적으로 추진되기 위해서는 의료보험, 노후보장연금등 획기적인  농어촌 사회복지제도가 확립되어야 하는데 이러한 제도적 장치가 미비하였다.

정부는 각종 농어촌 대책과 농어민 부담경감시책에도 불구하고  농어촌  경제가 활성화되지  못한 가운데 UR 협상의  진전과 국내  농산물시장 개방이 가속화됨에  따라우리 농업의 국제경쟁력  강화와 더불어 농어촌  문제를  근본적으로  해결할  수  있는보다 강력한 시책 개발의 필요성을 절감하게  되었다. 이에  따라 정부에서는 1991년1월에 발표된 『농어촌대책』을 기본으로 하여  향후 10년간(1992∼2001)의  농정의  기본방향을 제시하고 이를 실천하기 위한 41조 7천억원의  투자규모와 투자 재원을 제시한 『농어촌 구조개선대책』을 1991년 7월에 발표하였다.

농어촌구조 개선대책의  기본방향은 농수산업의 경쟁력  강화를 위해 농수산업의 구조개선을 촉진하고 생활환경  정비를 통해 활력있는 농어촌을 건설하는  것으로 되어있다. 그리고 농어촌 구조개선대책의  목표를 (1) 균형된  농어가 소득확보와  농촌경제의  활성학,(2) 농수산업의  국제경쟁력  강화,(3) 농수산업을 전문화된 기술·자본집약적인 고부가가치 산업으로 육성,(4) 농어촌생활환경 개선,(5) 농어촌 상주인구의 적정선 유지로 설정하였다. 한편 농어촌 구조개선대책의  주요  사업내용은  (1) 생산기반정비,(2) 정예인력  개발과 기간 전업농 육성,(3) 농수산업의  완전기계화와  고도의  생산기술 확보,(4) 경영규모 확대,(5) 효율적인 유통체계  구축,(6) 각종  소득원  개발, ⑺쾌적한 생활환경 확보,(8) 농어민 복지제도 도입  등이며  각 사업별로 세부 사업내용과 투자계획을 제시하였다.

농어촌구조 개선대책의  특징을 살펴보면 첫째, 과거의  농어촌 대책보다는 장기적인 관점에서  농정의  기본방향을 제시하였으며 분명한 정책목표가 설정되어  있고 주요 사업  내용이 구체화 되었다. 둘째, 투자재원의 조달 및 확보방안이 나름대로 제시되었다. 셋째로 농수산업의 경쟁력 강화와 함께 농어촌경제를 활성화시키기 위한 종합적인대 책 이 었다.

새  정부에서  추진하고 있는 『신농정』에서는 10년간(1992∼2001년)에 걸쳐 추진하기로 한 농어촌 구조개선  대책을 5년간으로  단축하여  추진할  계획이며,  각  사업에 대한 투자 우선 순위의 조정이 검토되고 있고, 사업추진 방식도 농어민의 자발적인 참여  방식으로 전환될 것으로 예상된다. 그러나  농어촌구조  개선대책의  기본적인  정책방향과 사업내용에는 큰 변화가 없을 것으로 예상된다.

3. 농어촌구조 개선대책의 투융자계획과 주요 사업 개요

1. 농어츤구조 개선대책의 투융자 계획

농어촌구조 개선사업의 사업규모는 경쟁력 제고를 위한 농수산업의 구조개선사업에 35조 5천억원, 그리고 활력있는 농어촌 건설을 위해 6조 2천억원 등 총 41조 7천억원으로,  향후 10년간(1992∼2001)에 걸쳐 투자가 이루어지게  되어  있다. 주요 사업별  투융자 계획은 <표 1>과 같다.

표 1  농어츤구조개선대책의 주요사업별 투융자 계획, 1992 ∼2001

단위:조원

경 쟁농 력수 제산 고업 를구 위조 한개 선	정예인력 육성 생산기반 정비 기계화·현대화 기술개발·정보망확충 유통구조개선 영농규모 확대 수출 촉진 어업구조 조정	2.6 9.4 9.7 1.4 5.5 5.0 0.2 1.7
	소 계	35.5
활농 력어 있촌 는건 설	농어촌 소득원 개발 생활환경 개선 재촌취업 및 은퇴 농어민 지원	1.7 4.0 0.5
	소 계	62
합 계			417

2. 농어촌구조 개선대책의 주요 사업 내용

앞에서 논의된 바와 같이 농어촌구조 개선대책의 주요 사업 내용은 농수산업의  경쟁력  제고를  위한  각종  사업과  농어촌의생활환경 개선, 소득원  개발, 그리고  복지제도 개발 등 활력있는 농어촌 건설  사업으로  구분할  수  있다. 농수산업의  경쟁력제고를  위한  구조개선사업의  핵심적인  내용은 다음과 같다.

첫째, 고도의  기술농업을 정착시키기 위해서는  새로운  기술과  경영기법을  수용할수  있는  유능한  인력의  확보가  필수적인 조건이므로, 계획기간증 19,000명의  전업농가와 100,O00명의  후계인력을 양성할 계획이다. 주요 사업으로는 선발된  후계인력에 대한 집중적인  재정지원, 농업기술 전문대학의  설립, 해외연수훈련  등이며, 이를  위해 2조 6천억원  자금이 보조 또는 융자로 지원된다.

둘째, 농업기계화와 시설현대화를 촉진하기 위해  우량 농지를 중심으로 경지  정리,농로  건설,  농업용수  개발  등  생산기반을 정비하고, 기계화 영농이 어려운 한계농지에 대해서는 재개발 사업을 추진하며, 이를위해 9조 4천억원을 투자할 예정이다.

셋째, 인력부족 문제를 해결하는 동시에 생산비  절감을 위해  모든 농작업의  기계화와 시설현대화를 추진하고, 이를 위해서  9조 7천억원의 자금을 투입할 계획이다.

넷째, 기술농업을  정착시키기 위해  단기적으로는 현장 중심적인 기술 및 전략품목에  대한 기술 개발과 보급에  중점을 두고, 장기적으로는 첨단기술 연구의  강화, 기술정보를 신속히 제공할 수 있는 농수산 졍보망 구축을 추진하며, 이에 필요한 1조 4천억원을 전액 국고에서 지원할 계획이다.

다섯째, 농수산물의  수급 안정과 유통의 효율성  제고를 위한 산지  유통시설  설치,소비지 도매시장 및 공판장 건설, 수급조절을 위한 농안기금 확대 조성, 규격출하 및포장 디자인 센터 지원사업 등을 추진하며, 이를 위해 5조 5천 7백억원의 투융자가 계획되어 있다.

여섯째, 영농규모확대를 위해 농지매매사업, 농지교환 분합사업, 농지임대차 지원사업을 추진하고 이 사업에 5조원을 지원한다.

일곱째, 수출 촉진을 위한 해외시장 개척을 위해 수출 품목에 대한 주산단지 조성, 해외 전시판매장 설치 그리고 해외 박람회참가를 지원하며, 이를 위해 2조 1천억원의투자를 계획하고 있다.

여덟째, 수산업의 경쟁력 강화를 위해 어업구조 조졍에 1조 7천억원의 투융자를 계획하고 있다.

활력있는 농어촌 건설을 위해서는 첫째, 교육, 의료, 주택, 상수도 등의 농어촌 생활환경  개선을  위해  농어촌  지역의  정주권 개발사업, 주거환경  정비, 교육환경  개선, 의료 서비스 확충과 의료비  지원  사업을 추진하고, 이를 위해  4조원 재정지원을 계획하고 있다.

둘째, 농어촌 지역에 2차,3차 산업을 육성하여 농외소득원을 확보할 수 있도록 농어촌 지역에 농공단지 확대 조성 및 내실화, 지역 특산품 육성, 관광소득원 개발 사업을 추진하고 이에 1조 7천억원 투융자를 계획하고 있다.

셋째, 농어민의  복지증진을 위해 청장년에 대한 다양한 취업기회를 제공하고 고령및 무의탁 농민에 대한 생계지원을 위해 5천억원이 지원될 계획이다.

4. 농어촌구조 개선대책의 한계와 당면문제

농어촌구조  개선대책은  앞에서  언급한바와 같이 장기적인 관점에서 우리 농업의발전방향을 제시하였으며 과거의 농어촌대책에 비해 분명한 정책목표를 설정하고 이를 위한 사업내용과 투자재원 및 확보 방안이 구체화되어  있다. 그러나 농어촌구조개선대책이 정부가 목표로 하고 있는 기간내에  우리  농수산업을 국제경쟁력을 갖춘 자생력 있는 산업으로 육성하여 농어가 소득이 타산업과 균형을 이루고, 농어촌이 도시에 뒤떨어지지 않는 생활 여건을 확보할 수 있느냐에 대해서는 많은 의문이 제기되지 않을 수 없다. 이는 농어촌구조 개선대책 자체가 안고 있는 스스로의 한계와 이 사업이 성공적으로 추진하기 위해서  극복해야 할 많은 문제점이 있기 때문이다.

첫째, 농수산업은 셩장률이 낮을 뿐만 아니라 기후, 토양 등 자연적인  제약요인에의해 영향을 많이 받기 때문에 구조 개선사업을 추진하는 데 장기간이 소요된다. 특히 경지정리, 경지의 집단화와 교환분합 그리고 경영규모 확대 등 생산기반 정비사업은 장기에 걸친 사업  추진이 요구된다. 선진국의 경험을 보아도 농업구조개선사업은 수십년에 걸쳐서 추진되고 있다. 이를 감안한다면 우리  농수산업의  구조를 5∼10년내에 획기적으로 개선한다는 것은 대단히  어렵다는  것을  분명히  인식할  필요가  있다. 따라서 계획기간내에 할 수 있는 일과 할 수 없는 일을 분명히  구분하여  보다 장기적인  안목을  가지고  농어촌구조  개선사업을 추진해야 할 것이다.

둘째, 농어촌구조 개선사업이 효과적으로 추진되기 위해서는  먼저  농어촌구조의  개념이 분명하게 정립되어야 한다. 그러나 농어촌구조 개선대책을 수립하는 행정관료나 관련  사업의  담당자들조차도  농업구조에 대한 명확한 개념을 갖고 있지  못한 것이 사실이다.『농어촌구조 개선대책』에 농업구조와는 직접적인 관련이 없는 유통구조 개선이나 수출 촉진  등이 포함되어  있는 것은 농업구조의 개념을 혼동하고 있다는 것을 말해 준다. 심지어 농산물 가격정책이나 농가소득  지원  정책이 농업구조정책에  포함되는 것으로 이해하는 사람도 있다. 이는 농업구조의  중요성을  지나치게  인식한  나머지  농업구조 개선이 마치  농업정책의  전부인 것으로 잘못 이해하고 있기 때문이다.

셋째, 농어촌 구조개선 대책의 분야별 사업에  대한  구체적이고  세부적인  실천계획이 미흡하다. 예컨대  농업진흥지역의  지정과  생산기반정비  10개년  계획은  수립되어있으나 영농규모 확대나 농지의  교환·분합에  대한 구체적  실천  계획이 세워지지  않고 있다. 또한 시설원예  농업의  육성  계획을 보면  연차별  투융자 계획은  있으나 품목별  지역별로  구체적인  실천계획이 없어 체계적이고 일관성  있는  지원시책을 추진하기 어렵다.

넷째, 농어촌 구조개선 사업이 각 분야별로 독립적으로 추진되고 있기 때문에  사업간  연계성  부족으로  농어촌구조  개선사업이 소기의  성과를 얻기가 어렵다. 예컨대, 생산공간인  농지기반의  정비와 생활공간인 주택, 부락공동시설  등이 상호연계되지  못하여 종합개발이 저해되고 있다.

다섯째, 농어촌구조 개선대책을 효과적으로 추진하기 위한 겅부 및 관련  기관의 역할 분담과 협조체제가 미흡하다. 예컨대 시설원예  농업의  육성을  위해서는  연구기관인  농촌진홍청, 사업  추진기관인  농어촌진홍공사, 사업주인 지방자치 단체의 역할 분담과  협조체제가  분명하게  이루어져야  하나  이러한  체제의  확립이 미흡하다.  또한 농어촌 정주권 개발사업도 농어촌진흥공사, 지방자치단체  그리고  농민과의  긴밀한  협조체제가  필수적인  조건인데도  정형화된 추진체계가 확립되어 있지 않다.

여섯째, 사업추진에  필요한 연차별  예산확보가 불확실하다. 각 사업별 연차별 투융자  계획과 재원조달  방법이 구체화되어야한다.

일곱째, 농수산업의 당면문제와 농어민의 요구를 충족하기 위해서는 사업의 우선 순위 조정이 필요하다. 더욱이 신농정의 추진으로  향후  10년간의  투자계획이 5년으로단축된다면  투자  우선 순위의  조정은 더욱 필요하게  될  것이다. 또한 관련  사업의  경제적 타당성  분석 작업도 반드시 선행되어야 할 것이다.

마지막으로 농어촌구조 개선사업이 완료되었을 때의  농업  및  농어촌의  미래상(청사진)이 제시되어야 할 것이다. 과학기술과 정보산업의 발달로 모든 것이 급변하는 오늘날 미래를 예측하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 그러나 농어촌구조 개선대책에서 추진하는 각 사업의 목표와 주요 지표를 바탕으로 농어촌의 미래 모습을 전망해보는 것은 농어촌구조 개선사업의  지속적인 추진을 위해 매우 중요하다.

5. 농어촌구조 개선사업의 추진방향

이 장에서는 농업구조 개선사업의  추진방향을 제시하기 위해 농업구조의 개념 정립과 우리 농업의 구조적 특성 및 변동 요인의 규명을 바탕으로 우리 농업의 장기적인 발전 방향을 제시하고 농어촌구조 개선대책 추진상의  당면문제점을 해결하는 방안을 모색하였다.

1. 농어촌구조의 개념 정립

농업정책을 입안하고 수행하는 과정에서『농업구조 조정』,『농업구조 개선』,『농어촌구조  개선대책』  등  농업구조와  관련된 여러가지 용어들이 자주 사용되고 있다. 그러나 농업구조에  대한 분명하고 구체적인 개념이 정립되지 못하여 농업 문제를 분석하고 정책을 입안, 집행하는 데 많은 혼란이 야기되고 있다.

농업경제학자들  사이에서도  농업구조에 대한 개념이 여러 가지로 정의되고 있는데요약하면  대체로 다음 두 가지로 정리할 수 있다.

첫째, 농업구조란 농업생산 주체인 농가의 성격과 농가의 분포 그리고 생산 주체들 사이의 관계를 지칭하는 개념으로 정의하고 구체적으로 농업생산 주체인  농가의 성격을 생산동기, 생산요소의 소유관계, 경영 형태, 경영 규모(특히 경지소유규모) 등에 의하여 파악하고 있다. 이러한 시각에서 해방 이전의  우리  나라 농업구조를 『영세소작농 구조』그리고 70년대의 우리 농업구조를 『반상업적  소농구조』로 파악하고 있다. 한편 일본의 농업구조를 『겸업적 소농구조』로 파악하고 있다(이정환 1984).

둘째, 농업구조란 토지, 노동, 자본 등 각 생산요소의  결합비율로  파악하고  있으며농업구조는 생산요소와 생산물의  가격  조건의  변화에  따라 변화한다고 보고 있다.여기에서도 우리  나라 농업구조를 소규모경지와 가족노동 그리고 빈약한 자본에 의해 구성된 『소농구조』로 파악하고 있다(김영식 1979;허신행 1980,1992).

위의 두 가지 농업구조의 개념에 대한논의에서, 전자는 생산 주체인 농가의 성격규명 특히 농가의 토지소유 관계에 논의의 초점을 두고 있고, 후자는 생산주체인 『농가의  생산효율성』의  규명에  더  큰 비중을 두고 있는 것으로 보인다. 그러나 농업구조가 기본적으로 생산 주체인 농가의 농업생산성 향상과 소득 증대에 결정적인 영향을주게 된다는 사실에 대해서는 같은 시각을 가지고 있는 것으로 파악할 수 있다.

이상의 논의를 바탕으로 농업구조의  개념을 재정리해 보면 농업구조란 『토지, 노동, 자본, 기술 등 생산요소들을 결합하여 농산물을 생산하는 메카니즘(틀 또는 짜임새)』로 파악할 수 있다. 다시 말하면 농업구조는 농산물을 효율적으로 생산할 수 있도록 토지, 노동, 자본, 기술 등 생산요소들의 결합을 엮어 주는 짜임새로 볼 수 있다. 그러므로 농업구조는 생산요소의 결합  비율  자체가 아니라  결합  비율을  결정하는짜임새로 보아야 하며, 앞에서 논의된  두가지  개념이 통합된  개념으로  보아야 할것이다. 따라서  농업구조의 개념을 논의할 때  생산요소의  결합 비율은 물론 이를 규정하는 생산 주체인 농가의 생산동기 토지소유 관계, 경영  형태 등도 포함되는 것은당연하다고 보아야 할 것이다.

『농업구조정책』이란  농업생산성  향상과 농가소득 증대를 위해 토지, 노동, 자본, 기술 등 농업생산요소의 결합 비율을 인위적으로 조정해 주는 정책으로 개념을 정리할수 있을 것이다. 예컨대 노임이 다른 생산요소에  비해 상대적으로 상승하게 되면 노동력을 기계로 대체하는 방향으로, 토지가격이 상승하면 토지절약적이며 자본 기술집약적인 방향으로 농업생산요소의 결합 비율을 조정하는 방향으로 구조조정정책을 펴게될 것이다. 경영규모 확대를 위해 농지소유상한제를 완화하거나 농지 유동화를 촉진하는 것도 농업구조정책의 주요한 내용이 될 것이다. 따라서  농업구조정책의  내용은 경제 여건의 변화에 따라 변하게 되며 그 범위도 매우 광범위하다고 볼 수 있다.

한편 농어촌구조의 개념은 경제학적인 개념이라기보다는  사회·경제적  개념에  가깝다고 보아야 하며, 농업구조의 개념보다 넓은 의미의  개념으로 농업생산의  효율성제고에 초점을 두고 있는 농업구조의 개념에 더하여 농어촌 생활환경(교육, 의료, 교통, 문화시설  등), 농어촌의  소득원 확보,농어민의  복지문제  등이 포함된  개념으로파악하여야 한다. 따라서 『농어촌구조 개선대책』이란 농업의  생산성 향상과 소득 증대 그리고 농민의 복지 증진을 위해 농어업 구조를 조정하고 농촌의 생활환경을 정비하고  복지제도를 개발하는 정책으로 보아야 할 것이다.

2. 농어촌구조의 변화 요인

농업구조는 국가마다 각기 다른 구조적 특징을  가지게  되며  같은 국가 안에서도지역에  따라  그리고 농가의  생산 품목에 따라서도 각기 다르게 나타난다. 예컨대 토지자원이 풍부한 미국과 토지자원이 부족한 우리  나라의  농업구조는 다를 수밖에없다. 그리고 식량생산을 주로 하는 농가는 토지 의존형인 농업구조를 가질 것이고 시설원예작물  농가는  자본·기술집약적인  농업구조를 가지게 될 것이다.

또한 농업구조나 농어촌구조는 경제  여건의 변화와 시대상황에 따라 부단하게 변화하고 있다.

우리 나라의 농업구조가 일반적으로 『영세소농 구조』로 파악되고 있는데 지난 30년간  우리  나라  농업구조도  많은 변화를 해온 것이 사실이다. 예컨대  축산의  경우축산농가의  생산요소의  결합 비율이나 특히 호당 사육규모에서 상당한 변화를 경험하고 있다. 또한 채소·화훼 농가의 경우 노지에서  자연조건에  의존하던  계절적  생산에서 시설재배에 의한 연중 생산체제로 전환되고 있다. 그리고 가장 변화가 적은 것으로 파악되고 있는 쌀농사의 경우에도 농업기계화에  의해  토지와 노동의  요소비율에  엄청난  변화가 나타나고  있다.1970년대 이전의 쌀농사는 한 사람이 하루에 150∼200평 정도를 이앙하였으나 기계 이앙이 보편화되면서 한 사람이 하루에 3천평까지 이앙할 수 있게 되었고, 트랙타에 의한 경운 정지작업도 역우에 의한 경운 정지작업의  10∼20배  이상의  작업능률을  올릴  수 있게 되었다. 이러한 쌀농사의 기계화 결과 호당 경작가능규모가  1정보에서 10∼20ha로 확대되었다. 따라서 과거 2ha 이상이면대농으로 분류하던 기준도 지금에 와서 바뀔 수밖에 없을 것이다.

농업구조나 농업구조정책의  개념에  대한혼란이 왜  생기는가? 이것은 바로 농업구조의 특징이 국가마다 지역마다 그리고 농가의  생산품목에  따라  각기 다르며  또한경제여건의  변화와 시대상황에  따라 농업구조가 부단히 변화하고 있기 때문이다. 따라서 농업구조 개념의 핵심적 내용이나 농업구조정책의  대상이 국가나  지역에  따라또는 시대상황과 경제여건에  따라 부단하게  변하게  된다. 예를 들면 일제하의  영세소작농시대에는  토지소유관계가  농업구조의  핵심적인  내용이었으며  따라서  해방이후  농지개혁을  통한 합리적  농지소유관개의  정립이 농업구조정책의  핵심적인  내용이 되었을  것이다. 지금과 같이 노동력이 부족한 상태에서는  경지정리와  농지의  집단화 등  생산기반정비와 농업기계화 문제가 농업구조정책의  핵심내용이 될  것이다. 그리고 농지소유자격제한을 완화하거나 농지유동화를 촉진하는 정책도 농업구조정책의  주요한 내용이 되며  인력개발과 기술농업을 위한 시설투자확대도 농업구조정책의 대상이 될 수 있을 것이다.

농업구조변화는  이론적으로  토지,  노동, 자본, 기술 등 생산요소와 농산물의 상대적 가격 조건의 변화에 의해 나타난다. 예컨대 노동력이 부족하여  노임이 상승하면  농업구조는 노동을 기계로 대체하게 되고 기계의 효율성을 제고하기 위해 경영규모를 확대하고  경지기반을  정비하는  방향으로  조정된다. 또한 농지가격이 상승하게 되면 토지  절약적인  방향으로  농업구조의  조정이 일어날 것이다.

이외에도  농업구조  변화에  영향을  주는 요인은 농산물 소비 행태의 변화, 농업기술의  발전 정도, 정부의  경제정책과 관련  제도, 농산물시장의  개방 정도와 국제경쟁력의  수준, 그리고  국민의  농업환경  보존에 대한 관심도 등을 들 수 있다. 예컨대 농산물의  소비가  고급화됨에  따라  고부가가치농산물  생산  부문으로  생산요소의  배분이 이루어지게 되며, 농산물 시장의 개방에 따라 국제경쟁력이 약한 품목은 생산이 감소하게  되고 상대적으로 경쟁력이 높은 품목으로 자원의 배분이 이루어지게 된다.

3. 농어촌구조 개선사업의 추진 방향

향후 우리  나라의  농업발전 방향은 우리농업의  구조적  특징과 국내의  농업  여건의 변화를 고려하여 정립되어야 한다. 우리 농업의  구조적  특징은 토지와 노동력이 부족하고  반면에  자본은  상대적으로  풍부하며 기술 향상의 잠재력이 높은 것으로 파악할 수 있다. 한편 국내외  농업  여건의  변화는 농산물 시장의  개방에  따라  국제경쟁력이 떨어지는 농산물의 생산 위축, 국민소득 증대에 따른 농산물 소비의 고급화와 다양화 그리고 국민의 환경에 대한 관심도가 높아짐에  따른 환경  보전의  필요성  증대 등을 들 수 있을 것이다. 따라서 농업구조 개선사업은 이러한 우리 농업의 구조적 특징과 국내의 농업 여건의 변화에 효율적으로 적응할 수 있도록 추진되어야 할 것이다.

우리 나라 농업의 구조적 특징과 국내외농업  여건  변화를  고려할  때  장기적으로 농업구조는  토지를  효율적으로  이용하고 노동력을 절약하며  자본과 기술에  의존하는 자본·기술 집약형  농업으로 개선되어야할 것이다. 우리  나라와 유사한 경험을 가지 선진국의 경험과 우리 나라 농업발전의 제약조건을 감안할 때 향후 농어촌구조 개선의 기본적인 방향은

첫째, 농업기계화  효율성을  제고시킬  수 있도록  농지기반의  정비와  집단화  그리고 경영규모의  확대가  이루어져야  한다.  특히 농기계 이용 효율을 제고시키기 위해  농기계 공동이용조직을 활성화시켜야 할 것이다.

둘째, 자본·기술 집약형 농업을 정착시키기 위해 농가에 기술을 개발 보급하고, 필요한 기술인력을 양성하며, 장기적으로 경쟁력 있는 부문에 집중적인 투자를 확대하여야 한다.

셋째, 활력이 넘치는 농어촌 건설을 위해 소득원의  개발, 생활환경  정비(교육, 도로, 통신, 상하수도 등)  및  농어민  복지  증진(연금, 의료보험 등) 대책이 추진되어야 한다. 특히  농어촌의  생산 공간과 생활 공간이 연계될 수 있도록 농어촌이 종합적이고 체계적으로 정비되어야 한다.

넷째, 환경보전과 식품의  안전성에  대한 국민적  관심도가  날로  높아지고  있으므로 농업생산체제가 환경  훼손, 수질  오염, 공기오염을 최소화시키는 방향으로 조정되어야 한다. 특히  농산물이 생산 및  유통과정에서 농약으로 오염되는 것을 방지하는 문제까지도 농어촌구조 개선사업에서  고려하여야 할 것이다.

위에서  논의된  농어촌구조  개선사업의 기본방향은 농어촌구조 개선대책의  분야별사업계획에  나름대로 구체화되어  있다. 본 특집에서는 정부가 발표한 농어촌구조  개선대책을 농업생산 기반정비, 농업인력  개발, 기술농업  육성, 농어촌환경  개선, 농외소득원 개발, 농어촌 복지대책 등 6개 분야로 나누어  각 분야별로 현황과 당면과제를 논의하고 개선방안을 제시하였다.

농어촌 구조개선사업을 효율적으로 추진하고  사업성과를  극대화하기 위해서는 본고의  N장에서 논의한 문제점을 반드시 해결하여야 할 것이다. 첫째, 농어촌구조 개선사업은  단기적인  정책사업이 아니므로10∼20년을 내다보는 장기적인  안목을 가지고 추진되어야 하며, 둘째, 분야별로 구체적이고 세부적인  실천계획과 사업  추진에 필요한 연차별 예산 확보와 투융자 계획이 구체화되어야 한다. 최근 신농정 입안과정에서 연차별 재원 확보가 매우 불투명한 것은 매우 중대한 문제이다. 셋째, 농어촌구조  개선사업이 효과적으로  추진되기 위해서는 정부, 지방자치단체, 농어민단체, 농민의 역할 분담을 분명히 하고 관련 사업이 연계되어 종합적으로 추진될 수 있도록 정형화된 추진체계 확립이 반드시 필요하다. 넷째, 관련 사업에 대한 사전 경제적 타당성 분석이 반드시 이루어져야 하며 사업 완료 후 평가작업도 수반되어야 한다. 다섯째 농어촌구조 개선사업에서 추구하는 목표와 주요 지표를 바탕으로 농어촌의 미래 모습을 구체화시키고 사업추진과 병행하여 계속 수정, 보완해 나가야 할 것이다.

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