농외소득원 개발사업의 과제와 정책방향

서 종 혁      유 승 우

l. 서론

2. 농외소득원 개발사업의 효과와 당면과제

3. 농촌의 사회경제적 여건의 변화와 정책방향

4. 요약 및 결론

1 .서 론

우리 나라의 농외소득원 개발사업은 1960년대 중반부터 추진되어 오늘에 이르고 있다. 이것은 농업이 갖는 일반적 특성인 낮은 성장성과 우리 나라 농업이 갖는 소농생산구조라는 특수 여건하에서 도농간의 소득균형을 유지하기 위한 정책대안이었다. 농외소득원개발사업을 선택하게 된 보다 구체적인 배경은 다음과 같다.

첫째, 농외소득원의 개발은 농업부문에 과잉취업된 노동을 보다 효율적으로 이용케 함으로써 우리 농업의 구조적 취약점인 자원 이용의 계절성을 극복할 수 있으며,

둘째, 농업부문에 고용된 자원 중 비농업 부문으로의 이동성이 낮은 자원을 농촌지역에  대한 2·3차 산업의 도입으로 상당 수준으로 향상시킬 수 있고,

셋째, 우리 나라와 같은 소농경영구조를 보이고 있는 일본과 대만이 농외소득의 증대를  통하여 도농간의 소득격차를 상당히 개선하였다는 점이다. 특히 일본은 농외소득의 신장을 통하여 1972년 이후 현재까지 농가소득이 도시근로자의 평균소득보다 높게 유지되고 있다.

이와 같은 농외소득원 개발은 최근에 와서 그 중요성이 더욱 강조되고 있다. 도농간의  소득격차가  더욱 심화되고 있으며, UR 농업협상의 진전과 함께 농업소득의 감소가 예상되고 있기 때문이다. 그러나 농촌지역의 취업기회나 농업부문의 노동력부족 현상을 감안할 때 지금과 같은 농외소득원 개발정책만으로는 획기적인 농외소득 증대를 기대하기 어렵다.

농외소득 증대와 관련된 연구는 그동안 정부지원 연구기관과 대학에서 이루어져왔으나 농외소득원 개발 전체에 대한 정책수립에 크게 기여하지 못하고 있다. 이 연구의 대부분이 지역 사례나 개별 정책사업에  치중함으로써  농외소득 증대정책에 대한 종합적인 평가나 정책방향의 제시에 한계를 보였다. 더구나 이들 연구의 대부분은1990년대 이후의 국내 경제나 농어촌의 사회·경제여건을 감안하지 않았기 때문에 연구 결과를 정책에 직접 활용하기에 매우 제한적이다. 각각의 사업들이 개별적으로 분석되어 각 사업간의 보완이나 상충적인 측면이 규명되지 않았으며, 농촌 지역의 주요 산업인 농업 또는 농업소득과의 관계도제대로 규명하지 못하였다.

농업의 국제화에 대처하여 농외소득원 개발사업을 효율적으로 추진하기 위해서는 농외소득원 개발과 관련된 개발정책에 대한 평가는 물론, 앞으로 크게 변화가 예상되는 농촌의 사회·경제적 여건을 감안한 농외소득원 개발사업의 방향제시가 필요하다. 농외소득원 개발사업 중 중점적으로 육성되어야 할 분야가 크게 부각되어야 하며, 여건 변화에 따른 새로운 농외소득원이 제시되어야 한다.

본논문에서는 지금까지 정부가 추진해온 농외소득원 개발정책의 효과와 당면과제를 정리하였다. 그리고 앞으로의 정책망향을 농업과 농촌의 여건 변화와 연계하여 제시하였다.

2. 농외소득원 개발사업의 효과와 당면과제

1. 농외소득원 개발사업의 개요

현재 정부가 시행중인 농외소득 중대 사업은 크게 농외취업기회 확대와 농민의 농외취업능력 향상으로 대별된다. 농외취업기회 확대사업에는 농공지구 조성사업, 특산단지 개발사업, 농어촌휴양지 개발사업, 농축산물 가공사업, 그리고 농가 임가공사업이 있다. 농어민 취업능력의 향상을 의한 사업으로는 농어민의 직업훈련사업과 농공지구 입주기업의사내훈련 지원사업이 있다.

농외소득원 개발사업에 대한 정부의 지원은 재정보조, 정책자금의 공급, 각종 인허가의 간소화와 판매지원으로 대별된다. 재정보조는 농공단지 개발사업과 농산물가공사업 중 전통식품 개발사업, 그리고 농어민 취업훈련사업에 국한되고 있다. 그밖의 사업에 대해서는 저리의 정책자금이 지원되고 있다. 생산품의 판매지원은 특산단지사업에 치중되고 있으며, 국내시장의 판매확대를 위하여 농가공산품 판매센다(농협중앙회가 운영대행)를 재정에서 출연하여 운영하고 있다. 해외시장의 판매지원을 위하여 고려무역(주)에 대한 재정보조를하고 있다. 그러나 이들 기관을 통하여 판매되고 있는 금액은 전체 특산단지 매출액의 5% 미만에 불과하다(1990년 기준). 정책사업에 대한 각종 허가 및 신고제도의 간소화는 농공지구사업에 치중해서 실시되고 있으며 그 이외의 사업에서는 제대로 이루어지지 않고 있다.

농외소득원 개발사업에 대한 재정 및 금융지원규모는 1984-1990년말까지 총 1조376.8억원에 달하고 있다<표 1>. 사업별로는 농공단지 개발사업에 모두 9,038억원의 재정 및 금융지원이 있었으며 이것은 전체지원액의 87.1%를 점하여 농외소득원 개발사업이 농공지구 개발사업에 크게 치중해있음을 알 수 있다. 이는 정부(중앙 및 지방)의 재정지원액 2,010억원의 93.6%가 농공단지 개발사업에 사용된 것에서도 잘 알수 있다. 농공단지사업 다음으로 정부의 재정 및 금융지원이 많은 것은 특산단지 개발사업이다. 1984-1990년말까지 이 사업에 대한 정부의 금융지원은 약 883억원으로 정부의 재정 및 금융지원총액의 8.5%를 차지하고 있다. 그외의 사업에 대한 정부의 재정 및 금융지원의 규모는 미미한 수준에 머물고 있다.

2. 농외소득원 개발사업의 효과

농외소득원 개발은 장기적인 정책사업이다. 그리고 농외취업기회를 제공하는 주요사업인 농공단지개발은 사업이 시행된지 8∼9년에 지나지 않기 때문에 사업의 성과를 판단하기는 아직 이르다고 판단된다.

이와 같은 한계에도 불구하고 현시점에서 농외소득원 사업의 효과를 분석하는 것은 개별사업이 정책목표의 달성에는 어느 정도 기여하였으며, 앞으로 정책사업의 성과를 극대화하기 위한 정책방향은 어떻게 정립해야 하는가에 대한 시사점을 줄 수 있다는 데 의의가 있다. 정부에 의해서 추진되어 온 농외소득원 개발사업이 농촌지역에 미친 효과를 실증분석한 지금까지 연구결과를 요약하면 다음과 같다.

표 1    농외소득사업별 재정 및 금융지원 규모,1984∼90

(단위: 억원, %)

구분			금액	비율
농공단지	보조 융자 계		l,882.3 7,155.6 9,037.9	11 60 81	(93.6)	(85.5)
특산단지		융자	882.5	85		(10.5)
농어촌휴양단지		융자	172.6	17		(2.1)
임가공		융자	74.3	0.7		(0.9)
농산물가공		국고보조 융자 계	13.0 81.4 94.4	0.1 0.8 0.9	(0.6)	(1.0)
농어민직업훈련		보조	115.1	1.1	(5.8)
총계		보조 융자 계	2,010.4 8,366.4 10,376.6	19.4 80.6 100.0	(100.0)	(100.0)

주  1) 1984-1990년 기간의 지원액 누계임

2) (  )와(  )는 각각 융자와 보조총액에 대한 비율임.

자료: 농림수산부 농업구조정책국 농촌소득과

가. 긍정적인 효과

(1)취업기회의  확대를 통한 지역고용의증대

농외소득원  개발사업이 농촌지역의  고용증대에  미친 효과는 직접  고용증대가 연간77,094인(상시고용 기준)으로 나타났다(1990년 기준). 이를 사업별로 보면 농공단지 사업부문이 56,598인 (지역 비농민 취업자 14,405인 포함), 특산단지 부문이 16,670인, 그리고농어촌휴양단지와 임가공사업부문에 각각 627인과 3,199인이다. 한편 농외소득원 개발사업으로 인하여 지역의 연관 산업에 추가로 신규 고용인원은 53,966인으 추정되었다(서종혁외 1991)1).

따라서 농외소득원 개발사업으로 인하여 농촌지역 전체의 고용증대에 미친 총효과는 상시고용 기준 131,060인(1990년 기준)으로 추정된다. 농외소득원 개발사업에 투자된 재정지원액 100만원당 고용유발효과는 연간 0.65인으로서 매우 낮게 나타나고 있다.

(2) 농가의 농외취업 확대와 소득증대 효과 농외소득원 개발사업이 지역 농가의 농외취업에 미친 직접적인 고용효과는 42,851인(상시고용 기준)으로 추정되었다<표2>. 이를 사업별로 보면 농공단지가 22,355인, 특산단지가 16,670인, 그리고 농어촌휴양단지와 임가공사업이 각각 627인과 3,199인으로 나타났다. 정부의 재정 및 융자지원액 100만원을 기준으로 할때 농가의 농외취업 증가에 미친 직접효과는 임가공사업과 특산단지사업이 큰 것으로 나타났다.  임가공사업의 재정투융자 100만원당 0.43인의 농가고용을 유발하는 반면,농공지구나 농어촌휴양지의 경우 각각 0.02인과 0.04인으로 매우 낮은 수준을 보이고 있다.

농외소득원 개발사업이 농외소득 증대에 미친 효과는 그동안 투자된 재정투융자 규모에 비하여 전체적으로 매우 낮은 수준이다. 농공단지의 경우 농외소득 증대에 기여한 금액은 연간 약 847억원이며, 특산단지는 520억원으로 나타났다. 그 외의 사업의 농외소득에 미친 효과는 미미한 수준이다. 위의 사업에 의하여 매년 농가의 농외소득에 기여한 금액은 우리 나라 농가 전체의 연간 농외소득총액의 약 1.7%에 불과하다(서종혁 외 1991).

개별 사업별로 농가의 농외소득 증대에 미친 정부의 재정투융자 효과를 보면 역시 임가공사업과 특산단지사업이 높고 농공단지 개발사업과 농어촌휴양지 개발사업은 매우 낮은 것으로 나타났다. 임가공사업의경우 정부투융자 100만원당 연간 농가의 농외소득 창출액은 65만 7천원이고, 농어촌휴양단지의 경우는 11만 1천원이다. 이상을 감안해 볼 때 농공단지나 농어촌휴양지 개발사업은 보다 많은 농가의 참여를 유도하여  농외소득을 증대시키도록 별도의  방안을 강구할 필요가 있다.

(3) 농업구조 및 계층간 소득불균형 개선효과

농촌지역의 농외소득원 개발사업이 지역농업의 구조개선에 미친 효과는 크지 않은 반면, 농가계층간의 소득불균형 개선에는 상당한 효과가 있는 것으로 나타났다. 지금까지 연구결과에 의하면 농공지구 취업자중 농가츨신 취업자의 영농규모는 1ha 미만 농가가 대부분인 것으로 나타났다. 장동섭 등(1989)의 전남 함평 농공지구 사례연구에 의하면 1ha 미만이 72%인 반면, 황홍도 등 (1990)의  경남 함안 농공지구의 사례연구에 의하면 85%가 1ha 미만의 소농으로 보고되고 있다.

표 2   농외소득원 개발사업의 지역 농민의 고용 및 농외소득 효과 요약 (1990년말 기준)

사업명	추정고용효과1) (인)	정부투융자 100 만원당 고용창출	추정농외 소 득 2)	정부투융자100 만원당농외소득창출액	비고
농공단지	22,355 3)	0.02인	847.4억 원	9.4만원	농가총농외소득액의1%수준
특산단지	16,670	0.19	520.1	58.9	농가총농외소득액의0.6%수준
농어 촌휴양단지 4)	627	0.04	19.1	11.1
임가공사업	3,199	0.43	48.8	65.7
농산물가공 사업	(최근사업 시행으로 평가곤란)

주: 1) 해당사업에 직업고용된 인원만 고려됨, 연간취업자.

2) 해당사업에 직접 참여한 취업자(또는 농가)의 소득만 계산됨.

3) 현지 비농민 취업자 14,405인은 제외됨(총고용자: 56,598인).

4) 해당사업에 참여한 농가수 기준임.

자료: 서종혁외 12인,「농외소득원 개발정책의 평가와 장단기 발전전략」, 한국농촌경제연구원, 1991.

한편 농공지구 취업자의 농가소득은 영농규모가 같을 경우 농외취업을 하지 않는 농가에 비하여 높게 나타나고 있으며, 그결과 대농계층과의 소득격차가 상대적으로 낮은 것으로 나타났다(황연수 1989; 황홍도 1990).

농공지구의 확대에 따라 단기적으로는 농촌지역의 임금 상승을 높이고 있으며(충북 괴산군 사례: 성진근 1989), 이에 따라 지역 농업의 기계화가 촉진되는 것으로 보고 있다(성진근 1989; 황홍도, 김병택, 1990).

(4) 지방정부의 재정수입 확대에 미친 효과

농촌지역에의 공업 도입은 지방재정수입의 확대를 통하여 지역사회 발전에 기여할 수 있으나 아직은 그 수준이 매우 미약한 상태이다(황연수 1989). 이는 대부분의 농외소득원 개발사업에 대하여 국세 및 지방세가 초기에는 감면되기 때문인 것으로 해석된다.

그러나 장기적으로는 지방정부의 재정수입 확대에 상당한 기여를 할 것으로 전망된다. 즉, 농촌지역으로의 공업  및 서비스업의 도입 확대가 전반적인 지역경제의 활성화를 가져다 줌으로써 재산세, 취득세 및 등록세와 같은 지방세 수입이 증대될 것으로 전망된다.

나. 부정적인 효과

(1)지가상승에  따른 영농규모 확대의 제약

농지가격의 상승은 농지를 보유한 농가의 경우 자산가치를 증대시켜 도농간의 부(富)의 격차를 완화하고 지방정부의 재정수입을 확대시켜 주는 긍정적인 측면이 있는 반면 새로이 영농을 시작하는 농가나 영농규모를 확대하고자 하는 농가에 대해서는 보다 많은 투자를 필요로 하기 때문에 경영규모의 확대에 부정적인 효과를 가져다준다. 농공지구의 개발로 인하여 지역의 농지가격이 상승하였다는 보고는 여러지역의 사례연구에서 공통적으로 지적되고있다(성진근 1989;황홍도, 김명택 1990;황연수 1989). 이는 농가에 대한 설문조사에도 잘 나타나고 있다. 경제기획원(1991)의 전국 농공지구에 대한 설문조사에서도 전체 응답자의 45%가 지가 상승으로 인한 농지의 취득이 어려움이 있다고 보고되고있다.

(2) 농촌지역의 자연 및 사회환경 악화농공지구나 농산물가공사업에 의하여 농촌지역의 자연 및 사회 환경이 심하게 파괴되고 있다는 구체적인 보고는 아직 없다. 그러나 농촌 주민들의 우려는 상당한 수준으로 나타나고 있어 이에 대한 보다 정밀한 조사연구가 요청되고 있다. 경제기획원(1991)의 농공지구에 대한 설문조사에 의하면 응답자의 약 40%가 농공지구 조성의 문제점으로 환경오염의 증대에 의한 생활환경 조건의 악화를 지적하고 있으며, 외지인의 농촌지역 유입에 따른 유흥업소의 증가로 자녀교육에 악영향을 미치고 있다는반응도 전체의 9%를 보이고 있다. 그외 농공지구가 지역사회 발전에 크게 도움이 되지 않는다는 반응도 전체의 30%를 차지하고 있다. 이는 농공지구가 지금까지 지역의기존 산업과 유기적인 연관하에서 개발되지 않기 때문에 나타나는 현상으로 판단된다.

(3) 겸업농의 출현과 농업생산의  비효율성

농촌지역의 새로운 농외취업 기회 확대와 더불어 농가의 계층분화는 아직 크게 나타나지 않고 있다(황흥도, 김명택 1990). 이는 농공지구와 같은 농외취업기회 확대 정책사업의 효과가 충분히 나타나지 않고 있기 때문이다. 그러나 앞으로는 농취업기회의 확대와 더불어 겸업농가가 크게 증가할 것이 예상되며, 이는 전업농 육성을 하여 효율적인 농업생산구조를 이룩하려는 현재의 정부 정책과 상충되는 결과를 가져다 줄 것으로 전망된다. 경남 함안 농공지구의 사례연구에 의하면(황홍도 김병택1990) 농외취업자의 약 90%가 앞으로 영농을 계속하기를 희망하고 있으며, 전체 농외취업자의 약 65%가 현재 규모의 영농을 계속할으로 나타났다.

외국의 예를 보면 겸업농의 농업투입요소에  대한 생산성은 전업농에 비하여 매우 낮은 것으로 나타나고 있다. 일본의 경우 2종 겸업농가 (농업소득<농외소득)의 노동 및 토지생산성은 전업농가의 1/3 수준이며, 독일에서는 2종 겸업농의 토지생산성이 전업농의 50% 수준에 불과하다(서종혁외 1991). 물론 2종 겸업농가의 농가소득은 전업농에 비하여 높은 것이 일본, 대만및 독일의 사례에서도 잘 나타나고 있다.

3. 농외소득원 개발사업의 당면과제

가. 정책목표의 설정

농외소득원 개발사업은 일부를 제외하고 대부분이 농촌지역의 고용 증대에는 기여하였으나 농가구원의 취업과 농외소득 증대에는 크게 기여하지 못하였다. 그럼에도 불구하고 공통적인 정책목표는 농가의 농외소득 증대에 두고 있으며, 다른 한편으로는 재촌탈농(在村脫農)을 목표로 하고 있다. 즉 영세소농의 소득 문제를 농외취업을 통하여 해결하고, 궁극적으로는 이들이 농업을 포기하도록 유도하는 것을 정책의 기본방향으로 하고 있다.

농외소득원 개발사업이 농촌지역에 2·3차산업을 도입하는 중장기성 정책이며, 다른 한편으로는 영세소농의 농외취업과 이들의 재촌탈농을 감안한다면  장기적으로 농가의 농외소득 증대는 기대하기 어렵다. 탈농하면 더 이상 농가로 볼 수 없기 때문이다.

더구나 농외소득원 개발사업이 농가의 농외소득 증대에 기여한 직접효과는 매우 낮은 것을 감안할 때  앞으로 정책목표는 재조정되어야 한다.

나. 정부지원의 불균형

농외소득원 개발사업에 대한 정책지원은 사업별 그리고 지역별로 큰 차이를 보이고 있어 형평성의 문제가 제기되고 있다.

정부의 재정 및 금융지원의 약 85%가 농공지구 사업에  사용되고 있으며, 그 외 사업에 대한 지원 규모는 미미한 상태이다(표 3 참조). 이에 따라 같은 농산물가공업체의 경우라도 농공단지에 입주한 경우와 개별입지의 경우에 정책목표에 기여한 효과는 큰 차이가 없음에도 불구하고 정부보조금과 융자금의 지원 혜택이 서로 상이하여 지원의 형평성 문제가 제기되고 있다.

농촌지역에서의 공장설립 및 가동과 관련하여 각종 인허가의 간소화도 농공단지개발사업에서는 이미 이루어지고 있으나 그 외의 사업에서는 아직 제대로 이루어지지 못하고 있다. 한편 농외소득원 개발사업은 지역별로 정책지원에서 큰 편차를 보이고 있다.<표 3>에서 보는 바와 같이 정부의 재정·금융 지원규모에서도 경상북도, 충청남도 및 전라남도 지역이 큰 것으로 나타났으나, 정책지원의 수혜 대상인 농가 기준으로 볼 때는 충청북도, 강원도, 충청남도 순으로 지원이 되고 있다. 전체적으로 볼 때 1984∼90년 기간중 정부의 농외소득개발지원비는 농가 호당 평균 57만 1천원인데 비하여 충청남북도와 강원도 지역은 이보다 약 60% 이상 높은 수준이다. 이와 같은 현상은 농외소득원 개발사업이 개별사업 단위로 추진되고, 또한 여러 사업 중 농공지구개발에 치중함에 따라 공업단지의입지 여건이 불리한 지역은 상대적으로 정부지원을 적게 받을 수밖에 없는 구조적인 모순때문이다.

표 3    농외소득원 개발사업별, 도별 지원 현황

단: 억원

구분		전국	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
농공1) 단지	보조금 융자금 합 계 (%)	1,784.3 7,102.6 88.886.9 (87.9)	9.4 13.5 229.9 (25.4)	174.3 631.4 805.7 (86.5)	196.4 1,000.2 1.196.6 (95.0)	336.2 1,268.0 1.604.2 (90.9)	150.4 731.1 881.5 (82.4)	304.8 1,094.4 1.399.2 (83.8)	335.9 1,453.2 1.789.1 (92.1)	251.1 853.9 1.105.0 (86.5)	25.9 56.9 82.8 (78.6)
특산2) 단지	융자액 (%)	882.5 (8.7)	38.4 (42.6)	99.0 (10.6)	38.4 (3.0)	113.3 (6.4)	151.7 (14.2)	229.3 (13.7)	66.9 (3.4)	134.7 (10.5)	10.7 (10.2)
농 촌3) 휴양지	융자액 (%)	172.6 (1.7)	16.2 (18.0)	15.8 (1.7)	11.3 (0.9)	21.1 (1.2)	12.8 (1.2)	27.6 (1.7)	40.5 (2.1)	19.9 (1.6)	7.4 (7.0)
임가공4)	융자액 (%)	74.3 (7.3)	7.5 (8.3)	6.6 (0.7)	3.8 (0.3)	14.1 (0.8)	9.4 (0.9)	4.7 (0.3)	23.5 (1.2)	3.8 (0.3)	1.0 (0.9)
농산물 가 공	융자및 보조액	94.5 (9.4)	5.1 (5.7)	4.7 (0.5)	9.9 (0.8)	12.4 (0.7)	13.8 (1.3)	8.1 (0.5)	22.3 (1.2)	14.7 (1.1)	3.5 (3.3)
총계 (%)		10.110.8 (100.0)	90.1 (100.0)	931.8 (100.0)	1.260.0 (100.0)	1.765.1 (100.0)	1.069.2 (100.0)	1.668.9 (100.0)	1.942.3 (100.0)	1.278.1 (100.0)	105.4 (100.0)
농가호수 (천호)		1,772	216	104	118	232	188	313	313	246	42
농가흐당지원 액(천원)		571	42	896	1,068	761	569	533	621	520	251

주 1) 기간은 1985-90, 각연도별 부지조성사업비와  시설·눈영자금지원액 합계로 공동폐수처리장 시설비지원액 151억원은 포함되지 않았음.

2) 각도별 추정액=각도별 단지수×전국 단지당 지원액

3) 기간:1984∼90 실제치임.

4) 각도별 추정액=각도별 참여 업체수×전국업체별 지원액

자료: 서증혁외 12인,「농외소득원 개발정책의 평가와 장단기 발전전략」, 한국농촌경제연구원, 1991.

다. 사업의 중복성과 관련 정책간의 연계성 부족

농외소득원 개발사업 중 농어촌휴양지개발사업은 산림청의 산림휴양지 개발과 동일한경영주체인 농가임에도 불구하고 별개로 추진되고 있다. 이는 교통부에서 담당하고 있는 국민휴양지 개발사업과도 성격과 대상이 지역 주민에 의한 농어촌지역의 휴양지 개발이라는 측면에서 유사함에도 불구하고 별개로 추진되고 있다.

이와 같은 예는 특산단지 개발사업에서도 비슷하게 나타나고 있다. 현재 한국관광공사에서 지원하고 있는 토산품이나 민예품개발사업도 업종이나 대상자가 비슷함에도 불구하고 정책집행은 별도로 추진되고있다. 또한 최근 지방정부를 중심으로 지역특산품 개발 사업에서도 중앙정부의 특산품 개발사업과 사업의 성격은 비슷하면서도 대상을 달리하여 정책을 집행함으로써 정책수행상 혼란을 야기하고 있다. 즉, 지방정부에 의한 지역특산품 개발사업은 그 대상을 1차산업인 농산물만이 아니라 가공농산물까지 포함하고 있기 때문에 특산품개발사업과 정책대상의 한계를 불분명하게 하고 있다.

정부정책간의 연계성 부족은 지역 단위에서의 농업관련 정책과 농공지구 취업정책에서 나타나고 있다. 농공단지 개발은 새로운 지역노동 수요를 유발하여 지역 농업생산에서  노동 이용의 경합관계를 보이고있다. 이와 같은 경합적 관계를 해소시켜주는 것은 농업의 기계화를 통한 농업부문의 구조개선 정책이다. 그러나 현재 정부의 농업기계화 정책은 농공지구개발사업과 연계되어 추진되지 못함으로써 노동력 부족현상이 더욱 심화되고 있다.

라. 복잡한 인허가제도

농공단지 개발사업을 제외한 대부분의 농외소득원 개발사업이 많은 인허가와 신고절차로 인하여 효율적인 사업 수행에 많은 어려움이 있다. 이는 농산물 가공사업과농어촌휴양지 개발사업의 경우에 심각하다.

특히 농산물 가공사업이나 휴양지개발사업의 경우에는 토지의 지목 변경은 물론시설물을 설치함에 따라 10개 이상의 법률에 제한을 받고 있으며, 이와 관련된 각종신고와 인허가가 50개 이상이어서 개별 기업이나 농가가 이를 해결하는 데  많은 어려움을 겪고 있다.

마. 판매부진과 가동률 저하

농외 소득원 개발사업 중 농공지구나 특산단지 및 농산물 가공사업에 참여하고 있는 업체들의 대부분은 판매부진과 자금부족 등으로 생산설비의 가동률이 50% 이하의 수준에 머물고 있다. 이것은 이들 업체의 대부분이 중소기업체이기 때문에 나타나고 있는 현상이나 입지 여건이 불리한 농촌지역이기 때문에 그 정도가 더욱 심하다. 대부분의 기업이 사업의 영세성으로 인하여 시장경쟁에서 이길 수 있는 우수한 제품을 개발하지 못하고 있으며, 판매촉진을 위한 광고도 제대로 하지 못하고 있다. 참여 업체가 담보물의 제한으로 제도금융을 제대로 활용할 수 없기 때문에 운전자금의 조달에 어려움을 겪고 있으며 더욱이 최근에는 기능인력의 부족으로 공장 가동률이 크게 떨어지고 있다.

3. 농촌의 사회경제적 여건의 변화와 정책방향

1. 여건의 변화와 정책목표의 재정립

농외소득 증대를 위한 지금까지의 접근 방법은 농업생산에 투하하고 남는 노동력 또는 농한기의 계절적 유휴노동력을 농업이외의 부문에 취업케 함으로써 임금소득 증대를 도모하는 방법이 주류를 이루어 왔으나. 앞으로 사회경제적 여건의 변화를 감안할때 이를 지양할 필요가 있다. 농외 소득 증대와 관련하여 변화 예상되는 사회경제적인 여건을 요약하면 <표 4>와 같다.

농외소득 증대에 긍정적인 측면으로 변화가 예상되는 여건으로서는 정치제도상의 지방화가 촉진되어 사회간접자본의 개발이나 지방산업의 개발 육성이 보다 진전될 전망이다. 또한 소득수준의 향상과 함께 식생활 패턴이 고급화되고 여가 선용의 기회가 확대되어 레저나 관광산업이 발달됨에 따라 전통문화가 훼손되지 않은 자연경관을 갖춘 농어촌 지역이 여가 선용의 대상지역으로 부각될  전망이다. 또한 영농구조가 기계화에 의한 대규모 생산체제로 전환됨에 따라 농가의 유휴노동력은 증대되어 농외취업 활동이 보다 활발해 질 수 있을 것이다. 그러나 이들 노동력의 대부분이 중장년층으로 공급될 수 있기 때문에 질적인측면에서 농외취업에 한계가 있기 때문에 이들에 대한 별도의 직업훈련은 물론이고 겸업활동이 가능하도록 별도의  정책  프로그램이 마련되어야 할 것이다.

표 4  농외소득 관련 여건 변화의 전망

여건	과거	미래
농의취업노동력 사회간접자본개발 농업생산구조와 노동수단 여가선용과 식생활 패턴 정치, 행정, 산업개발	20∼30대의 청년층 대도시를 증심으로 발달 소규모 영농, 소형 기계중심 행락중심 여가선용, 양중심으로 식생활 패턴 중앙정부 중심, 대량생산산업체제	40∼50대의 중장년충 지방중소도시까지 확대 대규모 영농, 대형기계 중심 이동탐방중심 여가선용, 질 위주의 식생활 패턴 지방정부중심, 지장산업, 소량다품종 산업체제

이상을 고려할 때 우리 나라에서의 농외소득 증대정책은 장기적인 목표하에서 추진되어야 하겠다. 즉, 농촌공업화를 통한농외소득 정책은 농촌지역의 사회간접자본개발과 함께 지역의 균형개발 차원에서 다루어져야 한다. 이것을 특히 장기적 정책사업 성격을 떠고 있는 농공지구 개발사업에서 더욱 그러하다. 우리 나라는 농촌공업화의 전제조건인  농촌의 사회간접자본이 발달되지 못하고 공업정책도 대기업 중심의 거점개발 방식을 채택하여 농촌 지역의 공업화가 제대로 이루어지지  못하였다. 따라서  단기적으로 농외소득을 급속히 신장시키는 데는 많은 한계가 있다.

단기적으로 농외소득의 증대가 어려운 것은 농외소득의  구조를 보면  쉽게 알 수 있다. 우리 나라는 일찍부터 대도시를 중심으로 공업이 발전하여  왔기 때문에 농가는가 구원의 이농을 통하여 농외취업을 하여왔다. 그 결과 우리 나라 농가의 농외소득은 재산 및 이전소득(자녀 송금과 피증보조금등)이 중요한 비중을 차지하고 있다. 이러한 소득은 1985년의 경우 전체 농외소득의 약 51%를 차지하고 있으며, 1990년의 경우에는 그 비율이 약간 감소하였음에도 불구하고 전체의 약 42%를 점하고 있다. 우리 나라와는 대조적으로 일본과 대만은 일찍부터 농촌 지역의 공업개발로 재촌형 농외취업이 발달하여 임금 및 겸업소득이 농외소득의 주축을 이루고 있다. 1988년의 경우 일본과 대만의 이 부분 소득은 각각 전체 농외소득의 92%와 67%를 보이고 있다(서종혁외 1991). 이와 같이 일본과 대만의 농외소득 비중이 높은 것은 그 동안 농촌지역의 사회간접자본의 확충과 공업의 지방 분산화를 1960년대 중반부터 꾸준히 추진해 온 결과이다.

현재  정책사업으로 추진하고 있는 농외소득원 개발사업이 전체 농가의 농외소득증대에 대한 기여가 2-3% 수준에 불과함을 감안할 때, 지금까지 추진해 온 정책사업이 농가소득 증대의 목표 달성을 위한 정책수단이 되기 어렵다. 따라서 현재의 농외소득원 개발사업 중 농공지구 개발사업은 장기적으로 지역경제의 활성화를 촉진시켜 도농간 지역균형발전을 유도하는데 정책목표의 우선 순위를 두어야 할 것이다. 그리고 농외소득 증대의 사업의 성과를 높이기 위해서는 농산물가공사업이나 특산단지 개발과 같이 농가의 참여가 용이한 부문의 개발 확대를 정책목표로 설정할 필요가 있다.

2. 농업부문 노동력 감소에 대한 대처

장기적인 농업부문의 인구를 전망할 때향후 10년간 농외소득사업 부문(특히 농공지구)에 취업하기 적합한 20-39세 연령계층은 급속히 감소하여 현재의 1/3 수준인 약 20만명에 불과할 전망이다. 이는 농촌지역 인구의 경우에도 비슷하다.

따라서 앞으로 청년 및 중년층의 노동력을 주로 이용하는 농공지구 개발사업에 대한 인력 조달은 매년 30만명으로 추정되는 이농인구를 활용하는 방법을 강구해야 한다. 즉 농가 자녀 중 매년 노동시장에 새로 참여하는 20세 전후의 연령층이 새로운 취업을 위하여 도시 지역으로 유출되고 있는바 이들의 재촌취업을 유도하여 부족한 노동력을 해결할 수 있도록 정책적인 방안이 강구되어야 하겠다. 이를 위해서는 농어민취업훈련의 강화와 함꼐 지역 고용을 유도하기 위한 지역  고용 촉진 장려금을 농촌지역 입지 기업에 지원하는 방안을 검토할 필요가 있다.

또한 농업부문의 기계화를 중심으로 구조개선을 촉진하여  젊은 노동력을 농외취업에 유도해야 한다.

현재 농업부문의 구조개선이 비교적 양호하게 이루어진 농촌지역(군 단위  기준)수준으로 모든 농촌지역의 농업구조개선이 완료될 경우, 서기 2000년에  젊은 기간노동력(20-49세)이 부족한 지역(군)은 전체군의 1/2 이하로 줄어들 전망이며, 이들 지역의 농업부문 종사인력을 현재 수준보다 50% 정도 감축할 수 있도록 영농의 기계화가 이루어진다고 가정할 때 기간 노동력이 부족한 농촌지역(군)은 전체의 1/4 수준 이하로 낮출 수 있을 것으로 전망된다(서종혁 외 1991).

영농의 기계화를 통한 농업부문 노동력의 농외취업 확대의 가능성은 수도작 부문의 위탁영농에 의한 대규모 영농에서도 잘 나타나고 있다. 한 농가를 기준으로 평균경영면적을 20ha 내외로 할 경우 수도작의 생산비는 관행방식에 비하여 약 20% 절감되며(농림수산부 1991), 영농에 필요한 노동력도 현재 수준의 1/15∼1/20 이하로 줄일 수 있다. 따라서 이로 인한 여유노동력을 농외취업 부문에서 활용할 수 있게 된다. 앞으로 농외소득원 개발에서 현재와 같이 농업부문과 노동력 이용을 경합관계로 유지할 경우, 농외소득의 증대는 한계에 직면할 수밖에 없음을 감안하여 농업구조개선과 농외소득원 개발을 병행하여  실시해야 할 것이다.

한편 농공단지와는 달리 특산단지, 농어촌휴양지 개발 및 농산물 가공산업은 농촌지역의 노령  및 여성 노동력을 활용할 수 있어 노동력  조달에 큰 어려움은 없을 전망이다.

그러나 문제가 되는 것은 농가의 경영능력과 기술의 부족이다. 따라서 이들에 대한교육은 농가가 직접 농외소득원 개발사업에 참여할 수 있도록, 식품가공이나 관광서비스업의 기술과 경영능력을 높일 수 있도록 농어민 취업훈련이 이루어져야 한다.

3. 새로운 농외소득원 개발

농외소득 증대를 위한 지금까지의 접근방법은 농가 노동력을 농업 이외의 부문에 취업케 함으로써 임금소득 증대를 도모하는 방법이 주류를 이루었다. 그러나 이와같은 농외소득 증대 방법은 임금의 몫을 제외한 이윤 부분은 비농업 부문으로 귀속됨으로써 도시와  농촌가계간의 상대적인 소득격차 해소에는 크게  기여하지  못하였다.

앞으로 농외소득원 개발은 농촌의 사회·경제적 여건 변화는 물론 타부문 정책과 연계하여 추진되어야 할 것이다. 즉, ① 전업농을 주축으로 하는 농촌 노동력 구조에서 기계화 등으로 절약되는 노동력 및 제한적 유휴노동력을 최대한 활용하며, ② 노령화된 노동력과 특히 농촌 여성인력을 충분히 가동시키고, ③ 지역 단위로 농업생산활동과 농외소득 활동이 가급적 보완관계를 형성하여 하나로 통합되도록 하며, ④기존의 농업 부문의 범위를 넘어, 지금까지 비농업 부문이라 인식되어  왔던  부문으로서의 생산자 및 생산자단체의 참여 확대를 통해 단순히 임금소득획득만이 아닌  이윤부분의 몫까지를 적극적으로 농가소득화하는 방향으로 전환시킬 필요가 있다.

이상과 같은 기본방향하에서 앞으로 새로운 농외소득원으로 보다 집중적인 육성이 요청되고 있는 분야는, 농업관련산업(농산물가공 및 유통 부문) 육성과 농민 참여확대, 관광·레저 관련 농외소득사업, 그리고 지역 단위 건설, 운수 부문과 서비스 산업에의 농민 참여 확대 등이 될 것이다.

우리 나라의 농산물 가공 분야는 선진국수준에 비하여 매우 낮은 수준이나 국민소득의 향상과 함께 국내 농산물의 가공품에 대한 수요는 증가할 것으로 전망된다. 이와관련하여, 새로운 농외소득원으로 그 잠재력이 큰 하나의 부문은 농축산물의 산지선별 및 포장 부분이다.

농가나 생산자단체가 산지에서 농산물을 선별하고 이를 포장하여 시장에 출하할 때 농촌 지역에 귀속되는 부가가치 증가액은 배추의 경우 약 49∼82%가 증가하고 있다(서종혁외  1991). 이는 무나 기타 채소에서도 비슷하게 나타나고 있다. 무의 경우에는 56.9%에서 130.7%까지, 고추는 53.5%,대파 72.4%, 쪽파 241.8%, 괭이버섯 7.8%,그리고 목이버섯은 14.9% 증가함을 보이고있다.

그리고 잠재력이 큰 새로운 농외소득원은 농촌의 자원을 활용한 관광·레저 분아에  대한 농가 참여의 확대를 들 수 있으나, 관광·레저 산업분야는 1988-2001년 기간중 매년 8.6%씩 성장할 전망이다(관광참여자수  기준).  그 결과 국민 총관광객수는 1988년의 1억 8,230만명에서 서기 2001년에는 5억 3,200만명으로 국민 1인당 연간10회 이상 관광에 참여할 것으로 전망된다.

농어촌휴양지 개발과 직접 관련된 자연경관 감상이나 전원생활체험 관광은 앞으로 전체 관광의 약 13%에 달한 전망이어서 농어촌휴양지에 대한 관광 수요의 잠재는 큰 것으로 판단된다(서종혁 외 1991).이에 대해서 농어촌휴양지 개발은 현재의 민박이나 관광농원 및 소규모 휴양지 개발사업에서  농촌형  별장개발이나 국민형  골프장 개발 등과 같은 다양한 사업을 개발하여 농가의 참여를 유도하는 방안을 강구할 필요가 있다.

마지막으로 운송이나 건설과 같은 서비스  부문은  현재  국민총생산액의  12.1%(1989년  기준)를 차지하고 있으며,  매년 그 비중이 커지고 있다. 장기적으로 국토의 균형 개발을 위한 정부의 투자 확대가 있을 것을 전망할 때 이 분야는 새로운 농외소득원으로서 상당한 기여를 할 것으로 전망된다. 일본이나 대만의 경우 이 부문도 농외소득원 대상 업종으로 농민 참여를 지원하고 있으며, 실제로 농가의 농외소득에서 그 비중이 커지고 있는 추세이다.

4. 정부 지원방식의 전환

농외소득원 개발사업에  대한 지원은 기본적으로 개별 업체에 대한 직접지원보다는 지역의 입지 여건 조성과 각종 인허가제도의 단순화로 기업의 농촌지역 입주의 유리성을 높이는 쪽에 치중할 필요가 있다.

개별 기업에 대한 직접 지원은 장기적으로 기업의 시장경쟁력을 떨어뜨릴 우려가 있으며, 대상 기업에 대한 관리의 어려움, 그리고 기업 부실화에 따른 지원자금의 회수곤란으로 재정의 낭비 등을 초래할 수 있다.

재정에 의한 직접 보조는 현재의 농공지구 개발사업과 같이 타사업에서도 사회간접자본 개발, 공업단지 개발, 기술 및 인력개발, 시범사업의 운영에 국한하고, 개별기업에  대한 지원은 간접 지원으로 금융지원에 치중하되, 사업개발 초기의 농촌지역 입지에 따른 경영상 어려움을 타개하는 측면에서 고려되어야 한다.

농외소득원 개발사업에서 공통적으로 채택할 정부의 재정 및 금융지원이 현재보다 강화되어야 할 지역은 현재 농공지구 사업에서 채택하고 있는 지역별 차등지원제도이다. 그러나 공업집적도를 기준으로 한 지금까지의 지역 구분에 지나치게 치중되어있어 지역의 균형 개발이 잘 반영되지 못하고 있음을 감안할 때 농촌인구의 감소율을 고려하여 구분된 인구과소화 지역도 우선 지원 대상 지역으로 고려해야 할 것이다. 지역의 균형 개발을 유도하는 정책이라는 측면에서 공업입지 여건이 불리하여 낙후되고 과소화 현상이 심한 지역에 대해서는 특산품이나 관광소득원 개발 등에 보다 많은 지원이 타지역에  비하여  차등적으로 이루어져야 하겠다.

지역간의 불균형 지원 문제를 해결하기 위해서는 농외소득원 개발을 위한 재정 및 금융지원을 균등한 수준으로(인구 또는 농가 기준) 하여 지역(도) 단위로 포괄 지원하고, 이를 지방정부가 지역 단위에서 상대적으로 유리한 사업에 보다 집중 투자하도록 유도할 필요가 있다. 이는 우선 지원지역의 특성이나 발전과 직접 관련이 있는 특산단지  및  휴양지 개발사업부터 시행하고, 보다 전국적인 계획과 연계가 필요한 농공지구, 인력개발 및  농산물 가공사업은점진적으로 지방정부에 사업 추진을 이양토록 하는 것이 바람직하다. 이것은 지역의 여건에 따라 농의소득원의 개발 유형이 구별되고<표 5 참조>, 이에 대한 중앙정부의 지방정부 지원은 포괄적으로 이루져야 한다. 금융 및 재정자금 지원과는 별도로 조세감면과 관련 인허가에 대한 정부 지원이 농공지구 이외의 농외소득원 개발사업에 대해서도 이루어져야 하겠다. 이를 위해서 농공지구 입주 기업에 적용하는 취득세, 등록세, 소득세 및 법인세 면제가 농산물 가공사업이나 특산단지  사업  등에도 동일하게  적용되어야 할  것이며, 관련  인허가와 신고의 간소화가 농공지구 입주 기업에 대한 수준으로 개선될 필요가 있다.

표 5  지역 여건에 따른 농외소득원 개발 유형

지역구분	대상지역	농외소득원 개발사업	비고
대도시 주변 산간 및 해안지방 산업기지 및 지방공단 주변 평야 및 중산간지대	수도권,5대도시주변, 충남북일부, 경남일부 강원도,경북일부,전남 북산간지방, 도서 및 해안지방 경남공업지대, 지방공단주변 충남북일부,전남북 평야지대	농공지구개발 관광소득원개발 특산단 지개발 임가공사업 농산물 가공,특산단지 개발	대도시 입지공 장의 지방이전 유도

5. 요약 및 결론

농외소득원 개발사업은 1960년대 중반부터 시작되어 지금까지 계속되고 있다. 농가소득 증대정책으로 농외소득원 개발사업이 시작된 배경에는 농업이 갖는 저성장성과 한국 농업이 처한 특수한 여건인 소농구조하에서 도농간의 소득 균형을 농업소득만으로는 해결할 수 없었기 때문이다. 그 동안 농외소득원 개발정책은 일반경제 및 농업·농촌의  사회·경제적 여건 변화에 따라 그 내용이 크게 변모하였다.

지난 1980년대 후반부터 농촌노동력의 부족이 심화되고 농업구조 개선이 충분히 달성되지 못한 상태에서, 농외소득원 개발사업에서 주종을 이루고 있는 농공단지에서의 노동력 수요 증대는 농업부문과 노동력 이용의 경합관계가 확대됨으로써 농외소득 증대를 위한 농공단지 개발의 한계론이 대두되기 시작하였다. 1990년대의 농업여건은 과거와 크게  상이하여 농외소득의 증대가 더욱 필요하게 되었다. 즉, 국내 농산물시장의 개방으로 인하여 불가피하게 감소될 농업소득을 보완할 농외소득의 증대가 과거 어느 때보다 절실히  요청되고있다. 이에 따라 1990년 이후부터는 농공단지의 확대는(1992년까지) 물론, 임가공사업의 확대, 부업단지의 특산단지로의 변경과 확대 개발, 농어촌휴양지 조성을 통한 관광소득원 개발을 추진하게 되고, 이와는 별도로 농업구조 조정의 차원에서 영세소농의 탈농유도를 위한 인력개발사업이 본격적으로 추진되기 시작하였다.

앞으로의 농외소득원 개발정책은 크게 지원방식의 전환과 타정책과의 연계성 제고 및 지원의 형평성 유지가 필요하며, 새로운 농외소득원의 개발이 요청되고 있다.

농외소득원 개발사업에 대한 지원은 기본적으로 개별 업체에 대한 직접 지원보다는 지역의 입지 여건 조성과 각종 인허가제도의 단순화로 기업의 농촌지역 입주의 유리성을 높이는 쪽에 치중하여야 할 것이다. 재정에 의한 직접보조는 현재와 같이 사회간접자본 개발, 공업단지 개발, 기술 및 인력개발, 시범사업의 운영 등에 국한하며, 판매 및 제품 개발에 대해서는 정부의 간접지원(금융)이 필요하다. 낙후지역에 대해서는 현재보다 높은 수준의 재정보조 확대가 필요하다. 또 지방화 시대의 자금지원방식은 중앙정부는 재정 및 금융지원을 균등한 수준으로(인구 또는 농가호수 기준)지역(도) 단위로 포괄 지원하고, 이를 지방정부가 지역 단위에서 상대적으로 유리한 사업에 보다 집중 투자하도록 유도할 필요가 있다.

현재의 농외소득 개발사업에 대한 지원은 농공단지 개발사업에 편중되어 있다. 예를 들어 농산물 가공업의 경우 농공단지에 입주한 업체에 대해서는 보조금, 융자금 혜택 및 각종 세제상의 혜택과 인허가 절차상의 간소화 등의 특혜를 주고 있지만, 특산단지로 지정될 경우에는 융자금만을 지원하는 바와 같이 농외소득원 개발사업별로 불균형적으로 지원되고 있다. 따라서 농공지구 이외의 사업에 참여하고 있는 기업에 대한 지원이 강화되어야 할 것이다.

농외소득 증진을 위한 지금까지의 접근방법은 농가 노동력을 농업 이외의 부문에 취업케 함으로써 임금소득 증대를 도모하는 방법이 주류를 이루었다. 그러나 이와같은 농외소득 증대 방법은 임금의 몫을 제외한 이윤 부분을 비농업 부문에 귀속시키도록 함으로써 도농간의 소득격차의 해소에 크게 기여하지 못하였으며, 한편 농업부문과 노동력 이용상에서 경합관계를 유지함으로써 농외소득의 확대에 제약요인으로 작용하게 되었다. 따라서 전업농을 주축으로 하는 농촌노동력 구조에서 기계화 등으로 절약되는 노동력 및 제한적 유휴노동력을 최대한 활용하며, 노령화된 노동력과 특히 농촌여성인력을 충분히 가동시키고, 지역 단위로 농업생산 활동과 농외소득 활동이 가급적   보완관계를 유지할 수 있도록 하는 부문에서의 농외소득원 개발이 필요하다.

이와 같은 기본방향에서 앞으로 새로운 농외소득원으로 보다 집중적인 육성이 필요한 분야는 농업관련 산업(농산물 가공 및 유통 부문)과 이에 대한 농민참여 확대, 그리고 관광·레저 관련 농외소득사업을 들 수 있을 것이다. 즉, 새로운 농외소득원으로 농축산물의 산지선별 및 포장 부문으로서 농가나 생산단체가 산지에서 농산물을 선별하고 이를 포장하여 시장에 출하할 때 농촌지역에 귀속되는 부가가치는 매우 높게 나타나고 있다. 또한 소득수준의 향상과여가 시간의 증대 및 지역간 교류가 확대되면서, 관광에 대한 의식구조의 변화로 가족 단위의 단란한 야외 나들이와 같은 건전한 관광 풍토가 조성되고 있다. 이 같은 관광 의식의 변화로 과거에는 관심의 대상이 되지 않았던 전원생활 체험활동과 같은 농어촌 휴양지에 대한 관광수요가 최근 크게 늘어나고 있어 관광농업  개발에  대한관광 수요의 잠재력은 크다고 볼 수 있다.

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