김용택 김정부 김홍상 유영준 2018-11-15T07:43:10Z 2018-11-21T01:19:57Z 2000-08 C2000-16 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/13297 목 차 제 1장 서 론 연구 필요성 연구 목적 주요 연구내용 및 연구방법 선행연구의 검토 보고서 구성 제 2장 농업수리시설 유지관리의 여건변화와 실태 농업수리시설 유지관리 관련 여건의 변화 농업수리시설 유지관리의 범위 농업수리시설 유지관리의 대상과 실태 농업수리시설 유지관리 관련 이해당사자들의 목적함수 제 3장 농업수리시설 유지관리 원가의 산출 농조체제하의 조합비와 수리시설 유지관리비의 수준 농업수리시설 유지관리 원가의 산출 제 4장 농업수리시설 유지관리와 국고보조 국민경제와 산업의 입장 개별 이해당사자의 입장 농업수리시설 유지관리 원가의 분담기준과 분담 비율 국고보조규모의 산출 국고보조지원방식의 개선 제 5장 농업수리시설 유지관리의 효율화 방안 농업수리시설 유지관리 원가의 절감 방안 재원조달 방안 제 6장 외국 사례 태 국 인도네시아 일 본 대 만 네덜란드 미 국 제 7장 요약 및 결론 참 고 문 헌 요 약 1. 연구의 배경과 목적 농업기반공사의 출범(2000. 1. 1)으로 농업수리시설의 유지관리가 '조합' 체제에서 '공기업' 체제로 전환되고, 농업용수 이용료의 농민부담 면제로 농업수리시설 유지관리의 비용부담 문제가 발생하는 등 농업용수 여건이 급변하였다. 이 연구는 이러한 농업용수 여건의 변화에 따른 농업수리시설 유지관리 비용부담 문제를 해결하기 위하여 국고보조의 당위성을 개발하고, 농업수리시설 유지관리의 원가 산출을 바탕으로 국고보조의 적정 수준을 산출하며, 필요한 재원조달방안 등 관련제도의 개선방안을 강구하는 것을 목적으로 농업기반공사의 의뢰에 의해 수행되었다. 2. 연구의 내용과 방법 이 연구의 주요 내용은 농업수리시설에 필요한 적정 원가의 산출 및 원가에 상응한 비용의 분담기준과 국고보조금의 적정규모를 산출하는 것이다. 그리고 농업수리시설의 유지관리 원가의 절감을 위한 농업수리시설 유지관리의 효율화 방안과 재원조달방안을 강구하며, 이러한 방안을 모색하는 차원에서 농업수리시설 유지관리와 관련된 외국의 사례를 검토하는 것이다. 이 연구는 연구내용의 특성을 고려하여 국내 외의 관련 문헌 및 통계자료 조사, 농업기반공사 및 농지개량조합의 1996∼'99년간 예산 결산서, 사업비 관리비의 세부내역서, 국고보조금정산내역서, 조합비 부과실적 등 농업수리시설 유지관리 관련 자료 분석, 농업기반공사의 20개 지부에 대한 현지 사례조사 결과 분석, 외국 사례 조사, 전문가 자문 등 여러 가지 연구방법들을 활용하였다. 이 연구의 주요 분석대상이 되는 농업수리시설은 농업기반공사(과거 농지개량조합)에서 관리하는 수리시설로 한정하였다. 3. 농업수리시설 유지관리 여건 변화와 실태 농업기반공사가 관리하는 수리시설은 1998년 말 기준으로 수리시설 개소수는 전체의 18.6%인 11,707개소이며, 수혜면적(급수면적)은 전체의 58.1%인 511,807ha이다. 이들 농업수리시설 유지관리상의 문제점은 첫째, 50년 이상 사용된 시설이 농업수리시설의 24.8%, 30년 이상이 35.7%로서 수리시설의 노후화가 심각해지고 있는 점, 둘째, 10년 정도 가뭄에 대비할 수 있는 수리답이 총 수리답의 46.8%로 수리시설이 제대로 능력을 갖추지 못한 점, 셋째, 농업기반공사(과거 농지개량조합) 관리구역내 전체 용배수로의 72%가 토공으로서 용배수 과정에서 물 손실이 매우 큰 점, 넷째, 농업수리시설 유지관리의 부실화와 대농업인 서비스의 질이 저하될 우려가 있는 점, 다섯째, 농업기반공사의 농업수리시설 유지관리 관련 정규직원 1인당 관리 면적이 168ha, 1인당 관리시설수는 3.9개소, 1인당 용배수로 관리 길이는 31km로 비슷한 농업구조인 일본이나 대만 등에 비해 업무부담이 큰 점 등 이다. 4. 농업수리시설 유지관리원가의 산출 1980년대 평균 농업수리시설 유지관리비의 수준은 농업용수공급비용의 개념에서 2000년 현재가격으로 10a당 약 48,200원으로 계산되었다. 한국농촌경제연구원 연구결과(1999)와 1996∼'98년간 농지개량조합의 일반회계 정산자료에 따르면, 농지개량조합 운영경비는 연평균 1,888억원 수준이며, 감가상각비를 포함하면 1996∼'98년간 연평균 농지개량조합의 경상비는 1,956억원 수준이다. 또한 농지개량조합의 순수한 유지관리 비용은 운영비 전체를 기준으로 볼 경우 약 75%를 차지한다. 농업기반공사가 출범하면서 농업수리시설 유지관리의 담당주체가 과거 '조합' 형태에서 '공사' 체제로 전환되었기 때문에 농업수리시설 유지관리에 들어가는 제반 비용을 산출하는 방법은 '비용' 개념보다 '원가' 개념을 적용하는 것이 바람직하다. 따라서 수리시설 유지관리원가는 회계학상의 원가와는 구별되는 총괄원가의 원가적상방식을 적용하여 계산하며, 원가자료의 수집은 87개 농업기반공사 지부 가운데서 20개 지부를 표본조사 지부로 선정하여 산출하였다. 그 결과 농업기반공사가 관리하는 총수혜면적 505,788ha에 대한 농업수리시설 유지관리원가는 총 2,440억원으로 계측되었다. 이 중에서 급수비와 수선유지비로 구성되는 재료비는 939억원으로 전체의 38.5%, 인건비는 740억원으로 전체의 30.3%, 경비는 645억원으로 전체의 26.4%, 일반관리비는 116억원으로 전체의 4.8%를 차지하였다. 또한 농업수리시설 유지관리의 총 원가를 10a당 원가로 환산하면 48,241원이었다. 농업수리시설 유지관리원가를 수원공별, 수리시설 유지관리 규모별, 지대별로 보면 다음과 같다. 10a당 농업수리시설 유지관리원가를 수원공별로 보면, 저수지 46,943원, 양수장 50,892원, 보 46,102원으로 계측되었다. 수리시설 규모별로는 소규모(3,000ha미만) 53,805원, 중규모(3,000ha이상∼10,000ha미만) 47,519원, 대규모(10,000ha 이상) 46,967원으로 소규모 수리시설 유지관리원가가 가장 높은 것으로 계측되었다. 또한 지대별로는 평야지대 46,025원, 중산간지대 49,528원, 산간지대 49,224원으로 평야지대보다 중산간, 산간지대의 원가가 높은 것으로 계측되었다. 농업수리시설 유지관리원가에 차이를 초래하는 주요 변수로서 수원공과 규모를 모두 고려해 볼 때, 저수지나 양배수장에 상관없이 소규모에서는 유지관리원가가 매우 높은 수준인 것으로 나타났다. 저수지는 대규모보다 중규모가 가장 낮은 유지관리원가 수준을 보여 주고 있는데, 이는 대규모의 경우 보조수원공의 유지관리비가 높기 때문인 것으로 판단된다. 한편, 양수장은 규모가 커질수록 유지관리원가가 낮아지는 경향을 보이고 있어 양수장의 경우 규모의 경제성이 작용하고 있다고 볼 수 있다. 5. 농업수리시설 유지관리 원가의 국고보조 국가가 농업수리시설 유지관리에 적극 개입해야 하는 이유는 첫째, 농업수리시설은 농업생산을 위한 기간시설인 동시에 전국에 광범위하게 펼쳐져 있는 중요한 사회간접자본시설인 점, 둘째, 국가 부존자원인 농업용수의 효율적 이용과 관리가 국가 전체의 물관리 이용과 직결되어 있는 점, 셋째, 농업수리시설은 홍수조절과 가뭄에 대비하는 기능을 갖고 있어 재해예방 시설물과 같은 가치를 지니고 있는 점, 넷째, 농업수리시설을 적절히 유지관리하는 것은 더욱 안정적인 식량안보를 위하여 필수적인 점, 다섯째, 그동안 막대한 국가예산을 투입해 조성된 많은 수리시설을 적절히 관리하고 그 기능을 제대로 발휘하려면 국가나 지방정부의 적극적 지원과 관리가 필요한 점 등이다. 그리고 농업수리시설 유지관리를 제공하면서 발생하는 원가를 분담하는 주체는 이해 당사자들인 농업인, 농업기반공사, 지방정부, 중앙정부가 되어야 한다. 그러나 국고보조의 수준을 정함에 있어서 관련 이해 당사자간에 많은 시각 차이가 존재한다. 우선 농업수리시설 관리주체인 농업기반공사는 출범 초기이기 때문에 경영안정화에 최대의 관심을 가져야 되므로 가능한 국고보조 규모를 확대해야 한다. 이에 반해 정부 예산을 담당하는 기획예산처는 국고보조의 확대보다는 농업기반공사의 재정수입 확대와 경영개선을 통한 예산절감을 강조하여 가능한 국고보조규모를 최대한으로 줄이려고 한다. 농업인들은 국고보조 수준에 상관없이 가능한 최고의 서비스(적기에 적정량의 농업용수를 공급받기 원함)를 받기를 원한다. 이처럼 농업수리시설 유지관리에 들어가는 비용을 부담하는 국고보조액 결정에 기본적으로 관련 이해 당사자 간에 많은 시각 차이가 존재한다. 따라서 객관적인 근거와 자료에 의하여 농업수리시설 유지관리원가를 산출하고 농업기반공사의 재정수입을 전망하여야만 관련 이해 당사자들이 산출된 국고보조규모에 동의할 수 있을 것이다. 농업수리시설 유지관리에 관한 국고보조를 결정함에 있어 영향을 주는 요인으로는 첫째 농업용수 농업수리시설 유지관리와 관련된 자원들의 효율적 배분, 둘째 형평성 논리, 셋째 농업용수의 안정적 공급, 넷째 국가재정규모, 마지막으로 농업기반공사의 재정여력 등이다. 일반적으로 국고보조의 규모를 산출함에 있어 두 가지 방법이 있을 수 있다. 첫째는 객관적인 분담 기준에 따라 분담주체별로 농업수리시설 유지관리 총원가를 분담하는 것이고, 둘째는 농지개량조합 시절부터 적용해 왔던 국고보조액 산출방식을 현재 농업기반공사체제에서도 그대로 적용하는 방법이다. 비록 객관적인 분담 기준에 따라 분담주체별로 분담비율을 정하는 것이 이론적으로 타당하다고 하더라도 지방자치단체의 재정 취약과 수혜 농업인들이 부담하던 농업용수 이용료가 면제됨에 따라 당장 이를 현실적으로 적용하는 것은 많은 문제가 예상된다. 따라서 국고보조를 산출하는 방법으로 첫 번째 방법은 객관적인 기준을 제공한다는데 큰 의미가 있으므로 중장기적으로 정착시킬 방법이고, 단기적으로 적용할 방법은 과거 농지개량조합체제에서 적용했던 방식으로 국고보조규모를 산출하도록 하는 것이다. 이에 따라 농업수리시설 유지관리원가에서 농업기반공사의 재정수입 전망치와 농업기반공사가 경영개선을 통해 절감할 수 있는 금액을 뺀 방식으로 국고보조규모를 산출한 결과, 그 금액은 1,124억원∼1,305억원 수준이 적정한 것으로 계측되었다. 6. 농업수리시설 유지관리 효율화 방안 농업수리시설을 안정적이면서 효율적으로 유지관리하기 위해서는 농업수리시설 유지관리원가를 절감하는 방안, 효율적 인력운영방안, 수리시설 유지관리를 위한 재원조달 방안도 강구하여 수리시설 유지관리를 보다 효율적으로 해야 한다. 특히 농업수리시설 유지관리원가를 절감한다는 것은 수리시설 유지관리원가의 구성상 인력의 효율적 운영과 인건비를 절감을 의미한다 해도 과언이 아니다. 그러나 현재 농업기반공사로의 통합 과정에서 이미 많은 인력이 감축된 상태에서 추가적인 대폭 감축은 경영 불안정성을 가속시키는 것이 될 수 있기 때문에 이 연구에서는 인력의 감축보다는 사업별로 시기별로 적정인력을 조정하여 사업의 생산성을 높이는 방법을 제안하고자 하였다. 수리시설 유지관리원가를 절감하기 위해서는 수리시설 유지관리를 위한 적정인력을 산출하는 것이 필요하고 이를 위해서는 객관적인 기준이 만들어져야 한다. 지부의 적정유지관리인력을 산정하기 위해서는 인력을 유지관리인력과 공통인력으로 나누어 각각에 대하여 별도 기준을 마련해야 한다. 예를 들면 유지관리인력은 관리면적과 능력별 시설개소수에 따라 인력기준을 설정하고, 지부의 공통인력은 규모에 따라 인력기준을 설정하는 것이 대안이 될 수 있다. 또한 수리시설 유지관리와 관련된 간접인력의 최소화, 지부조직의 효율화, 개보수사업과 시설현대화사업의 확대, 말단수로관리에 농업인의 참여 확대 등이 농업수리시설 유지관리원가를 절감하는 방법인 동시에 인력을 효율화하는 방안임을 제시하였다. 그리고 농업기반공사의 출범에 따라 농업용수 공급 및 농업수리시설의 유지관리서비스의 질을 향상시키기 위해서는 안정적인 재원조달이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 비용부담의 원칙을 명확히 하고 농업수리시설 유지관리의 이해 당사자인 국가, 지방자치단체, 농업기반공사, 농업인들이 각각의 역할과 비용부담방식을 정해야 한다. 이와 관련하여 관련법의 개정도 필요하다. 현재 농어촌정비법에는 농업기반시설 유지관리가 농업생산기반정비사업의 범주에 포함되지 않았고, 농업수리시설 유지관리에 대한 주체별 비용 분담기준을 명시하지 않고 있다. 따라서 농업생산기반정비사업에 농업기반시설 유지관리 기능을 포함시키고, 농업수리시설의 유지관리에 소요되는 원가를 국가, 지방자치단체, 농업수리시설 관리기관, 수혜자인 농업인 등 관련주체별로 분담시키기 위해서 농어촌정비법에 관련주체의 분담기준을 명시할 필요가 있다. 그리고 농어촌정비법을 보완하는 것과 병행하여 농업수리시설 유지관리를 시행하는 근거법인 농업기반공사및농지관리기금법에 지방자치단체(시 도, 시 군)가 농업수리시설 유지관리원가의 일부를 지원할 수 있는 근거도 명시할 필요가 있다. 수리시설 유지관리 국고보조제도 개선 연구 A Study on Improving State Support Policy for Water Supply Facilities Maintenance KREI 보고서 Kim, Yongtaek Kim, Jeongboo Kim, Hongsang 9999-12-31 9999-12-31