김홍상 이광 이을경 2018-11-15T07:43:58Z 2018-11-15T07:43:58Z 2001-11 C2001-27 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/13365 제 1 장 서 론 1. 연구의 배경과 목적1 2. 기존연구의 검토3 3. 연구의 범위와 방법5 4. 보고서 구성8 제 2 장 밭기반정비사업의 추진실적과 여건변화 분석 1. 밭의 개념과 조성10 2. 밭기반정비의 개념과 추이 13 3. 밭기반정비사업의 추진목적과 배경16 4. 밭기반정비사업의 추진실적17 5. 밭기반정비사업의 여건 변화 분석 5.1. 농지의 논ㆍ밭별 이용변화21 5.2. 농가소득에서 밭작물이 차지하는 비중의 증가 25 5.3. 밭작물의 논잠식 둔화와 쌀자급 달성27 5.4. 조건불리지역 밭농업직불제 등 관련 사업의 등장30 5.5. 중국의 WTO가입과 밭작물 수입 확대 가능성 증대33 5.6. 기상이변의 심화와 밭용수 개발 필요성 증대33 5.7. 노동력의 노령화와 시설물 관리에 대한 국가책임의 증대34 5.8. 사업에 대한 경제성 강조와 예산확보의 곤란35 제 3 장 밭기반정비사업 대상지구의 특성분석과 적정사업량 추정 1. 밭기반정비사업 대상면적의 변화 추이36 2. 밭기반정비사업 대상지구의 지역별 분포40 3. 밭기반정비사업 대상지구의 규모별 분포42 4. 밭기반정비사업의 단지유형별 분포44 5. 밭기반정비사업의 사업유형별 분포46 6. 밭기반정비사업 대상지구 선정시 농업진흥지역의 우대 여부48 7. 밭기반정비사업의 위상 정립과 적정 목표량 설정52 제 4 장 밭기반정비사업의 효과분석과 투자효율성 평가 1. 계측가능한 효과 항목 선정 및 계측방법 정립 1.1. 효과항목 정립 및 계측가능여부 구분58 1.2. 계측가능한 효과의 적용범위와 계측방법68 2. 사례지구 선정 및 시설이용 현황 2.1. 사례지구 선정78 2.2. 사례지구 작부체계79 2.3. 농기계 보급 및 이용 실태81 2.4. 관정사용 현황82 2.5. 포장농로 이용 현황83 3. 계측가능한 효과의 계측 3.1. 영농수익증대효과85 3.2. 생산비 절감 효과85 3.3. 품질향상 효과86 3.4. 유휴자원 활용도 제고 효과86 3.5. 영농편의 증대효과87 3.6. 생활환경 개선 효과87 3.7. 주요 효과 총괄87 4. 계측불가능한 주요 효과 4.1. 경지이용률 제고와 휴경면적 감소89 4.2. 지역적 편중 해소를 통한 지역의 균등한 개발 도모91 4.3. 영농의욕의 고취92 5. 투자효율성 평가와 효과분석에 의한 정책과제 5.1. 투자효율성 평가94 5.2. 효과분석에 의한 정책과제94 제 5 장 밭기반정비사업의 추진방식의 적절성 평가 1. 사업비 및 단위사업비 수준 평가96 2. 지역주민의 참여 여부와 사업공정 선택의 합리성 평가102 3. 재원부담 방식의 합리성 평가104 4. 시설물 관리ㆍ이용상의 적절성 평가109 5. 사업 계획 및 관리상의 적절성 평가113 제 6 장 요약 및 결론 1. 요 약117 2. 효율적 사업추진을 위한 보완과제129 2.1. 밭에 대한 실태조사와 사업대상지구 선정의 적절성 제고130 2.2. 사업의 위상 정립과 적정 사업 목표량 설정131 2.3. 안정적 사업비 확보와 적정사업비 지원133 2.4. 지역특성을 반영한 사업추진 : 사업유형의 다양화134 2.5. 시설물 이용 및 관리 효율 제고 등 투자효율성 제고 노력135 2.6. 농업진흥지역 재지정과 이에 대한 우대조치 강구136 요 약 1. 과제명 : 밭기반정비사업의 중장기 추진방향 - 사회ㆍ경제적 측면을 중심으로 - 2. 연구기간 : 2001년 4월∼2001년 11월 3. 연구의 배경과 목적 3.1 연구의 배경 밭기반정비사업은 생산기반시설이 취약한 채소, 과수, 특작 등 주산단지 및 집단화된 밭을 대상으로 용수개발, 농로개설, 용배수시설, 밭경지정리 등의 기반을 정비하여 농촌소득증대를 도모하기 위해서 1994년부터 시행됨. - 밭작물 생산기반을 조성하여 농민의 소득기반을 구축하고, 논에 재배되는 밭작물을 밭으로 유도하여 밭작물의 논잠식을 예방하고, 지역의 균등한 발전을 도모하기 위함. 사업이 추진된 지 7년이 경과함으로써 사업의 틀은 정착단계에 접어들었으나 식생활의 변화, 쌀자급의 달성, 농산물 수입의 확대, 농가소득 불안정성 심화, 농업생산기반정비사업에 대한 비판적 견해 증대 등 초기와는 사업여건이 크게 달라짐. 이에 따라 2000년부터 농업기반공사 농어촌연구원, 한국농촌개발연구소, 한국농촌경제연구원 등 3개 기관의 공동연구진이 구성됨. - 기 시행 사업지구에 대한 사업평가, 사업추진의 방향모색, 사업의 효과분석, 효율적인 사업추진방안 모색, 사업의 사회ㆍ경제적 평가 및 중장기발전방향 모색, 우수사례 확산을 위한 사례집 작성 등을 실시하기로 함. - 한국농촌경제연구원은 1차년도 사업효과의 계량화 연구에 이어 2차년도에는 사업의 사회ㆍ경제적 측면을 중심으로 사업의 중장기 추진방향을 모색하는 연구를 분담하게 됨. 3.2 연구의 목적 이 연구는 1차년도 보고서에 기술된 밭기반정비사업의 경제적 측면에서 효과분석, 사업운영상의 문제점 진단 및 효율적 사업시행을 위한 정책제언을 포함하여 밭기반정비사업의 사회ㆍ경제적 측면에서의 농업내외적인 여건변화 분석, 사업추진상의 문제점 진단 등을 실시하여 효율적인 사업시행을 위한 정책과제 도출 및 중장기 발전방향을 제시하는 것을 목적으로 함. 4. 연구의 내용과 결과 4.1 연구의 내용 밭기반정비사업의 위상정립 및 지속적 추진 필요성 여부 검토 - 밭의 개념과 의의, 밭기반정비의 개념에 대한 검토 - 변화된 여건 속에서의 밭기반정비사업의 위상과 필요성 검토 사업의 효과분석과 사업비 실태 분석 - 사업효과를 경제적 측면에서 분석ㆍ계측 시도 - 중장기 추진방향에 대한 정책적 시사점 도출 추진방식의 적절성 검토 - 사업시행과정에서의 문제점 진단, 지역주민의 참여여부, 재원분담체계, 지자체의 역할 고찰 밭기반정비사업의 유형별 문제점과 한계점을 진단하고 대내외적인 여건 변화속에서 지역사회 균형개발을 위한 중장기 계획 수립 및 이에 따른 목표량 재검토 조건불리지역의 밭직불제도 등 밭농업 활성화를 위한 타 사업과의 연계를 통한 중장기 발전방향 모색 4.2 연구결과 밭기반정비사업은 1994년에 시행되어 1997년과 2001년 두 차례의 면적 재조정을 거쳐 2001년 6월 현재 166천ha가 사업대상지구로 선정됨. 밭기반정비사업 관련 대내외적인 여건은 사업의 시행 초기인 1994년도와 비교하여 많은 변화가 있는 것으로 나타남. - 1990년대 들어서 전체적인 경지면적은 감소하고 있지만 논의 경지면적 감소에 비해 밭의 감소율이 매우 낮은 것으로 나타나 전체 경지면적 중 밭이 차지하는 비중이 1991년 36.1%에서 2000년 현재 39.2%로 높아짐. - 농작물 수입에 있어서 채소, 과실류 등 밭작물이 차지하는 비중이 지속적으로 증가하여 전체 농작물 수입 중 채소, 과실류가 차지하는 비중이 1991년 38.1%에서 2000년 현재 47.5%로 높아짐. - 밭기반정비사업의 목적 중 하나인 밭작물의 논잠식 방지와 이를 통한 쌀자급 달성이 이루어짐. 사업의 시행 초기인 1996년의 경우 밭에서 논으로 전환된 면적이 14,509ha 많은 반면, 2000년에는 오히려 논에서 밭으로 전환된 면적이 342ha 많은 것으로 나타났으며, 쌀자급의 경우 사업의 시행 초기인 1994년도의 자급율이 87.8%인데 반해 2000년 현재 102.9%로 나타나 오히려 쌀의 과잉 공급이 문제시 되고 있음. - 조건불리지역 밭농업 직불제 등 관련 사업의 등장으로 사업의 효율적 운영에 대한 필요성이 증대되고 있음. - 중국의 WTO가입과 밭작물의 수입 확대 가능성이 증대되어 수입개방에 대한 밭기반정비사업의 필요성이 증대되고 있는 반면, 한계지에 가까운 밭에 대한 휴ㆍ폐경의 요구가 강해질 것으로 예상됨. - 잦은 기상이변으로 인한 가뭄의 크기와 발생빈도가 커지고 많아지고 있어 농업인의 작목 선택 자유도 제고 및 안정적 식량자급기반 확충 차원에서 농업용수의 안정적인 확보에 대한 필요성이 증대되고 있음. - 농촌 노동력의 노령화로 인해 수리시설물의 유지ㆍ관리에 대한 국가 책임이 강조되고 있음. - 국책사업에 대한 경제성 평가가 강조되면서 예산당국을 중심으로 농업생산기반정비사업에 대한 부정적인 시각이 강해지고 있어 중장기적으로 밭기반정비사업에 대한 사업비 확보 여건이 어려워 질 것으로 예상됨. 밭기반정비사업의 대상지구를 분류해 보면 아래와 같음. - 지역별 분포를 보면 제주지역이 22.8%로 가장 높게 나타났으며, 경북(20.5%), 전남(19.6%)순으로 나타남. - 사업대상지구를 살펴보면 규모별로는 10∼20ha이하의 지구수가 가장 높은 것으로 나타났으며(29.0%), 종합정비방식의 최소단위인 50ha이상의 지역은 15.6%로 매우 낮은 비중을 차지함 - 단지별로 구분해보면 채소단지가 2,156개로 높게 나타났으며(37.2%), 과실단지(23.5%), 특용단지(19.8%)순으로 나타남. - 사업대상지구를 유형별로 분류해 보면 제 유형(농도+수원공+용수로)이 87%를 차지하여 압도적으로 높은 것으로 나타남. - 사업대상지구 선정시 농업진흥지역 우대 여부를 살펴보면, 전체 사업대상지구 면적(166천ha) 대비 사업대상지구 중 농업진흥지역 면적(35천ha)의 비율이 21.3%로 국내 밭면적에서 농업진흥지역이 차지하는 비중 20.4%와 비교하여 큰 차이가 없는 것으로 나타남. 이는 농업진흥지역 지정시 논 위주로 지정되어 밭의 경우 농업진흥지역 지정이 합리적으로 이루어지지 않았음을 보여줌. 밭기반정비사업의 위상정립과 적정목표량 설정에 있어서 먼저 논과 밭을 모두 포함한 전체 농경지에 대한 이용 및 관리계획을 수립하고 이를 통해 밭에 대한 관리ㆍ이용계획의 수립과 이에 따른 차별화 된 정책이 요구됨. - 현재 설정된 밭기반정비사업대상면적에 대해서는 사업대상면적의 약 10%를 제외한 전체 밭의 약 20% 정도는 국토자원의 효율적 관리, 밭농업의 안정 등의 차원에서 현행 방식의 밭기반정비사업을 지속적으로 추진할 필요가 있음. - 또한 현행 사업방식과는 별도로 긴급정비형, 간이정비형의 사업유형을 도입하여 전체 밭의 약 10%를 정비할 필요가 있음. 밭기반정비사업의 효과는 긍정적 효과와 부정적 효과로 나눌수 있음. 사업관련 긍정적 효과로는 영농수익 증대, 생산비 절감, 품질향상, 토지창출, 영농편의 증대, 생활환경 개선, 지역사회의 균형 개발, 식량면적 확보 등이 있으며, 부정적 효과로는 생태계 파손, 경관훼손, 대형농기계 운행에 따른 사고 증대, 임시대책 수립 곤란 등이 있는 것으로 분석됨. 밭기반정비사업의 효과를 계측 가능한 효과와 계측 불가능한 효과로 구분함. 계측 가능한 효과는 사업관련 긍정적 효과 중 선행연구와 현지조사를 통해 선정하며, 계측불가능한 효과는 선행연구와 현지조사 및 중앙ㆍ지역의 전문가 면담을 통해서 선정함. - 이에 따른 밭기반정비사업의 계측 가능한 효과는 영농수익 증대 중 고소득 작목으로의 작부체계 변화 및 경지이용률 제고, 동일한 작부체계내의 생산량 증대가 있음. - 생산비 절감 중 계측 가능한 효과로 통작시간 절감, 수송수단의 적재량 증대, 농로 수로 유지관리비 절감, 영농 부대비용 절감 등이 있음. - 품질향상 효과 중 원활한 용수공급에 따른 상품화율 제고, 먼지피해 방지, 농산물손상 방지 효과가 계측 가능함. - 토지창출 효과는 인근 지역 유휴 자원 활용도 제고로 계측 가능함. - 영농편의 증대 효과 중 노령 농업인 경운기·손수레 사고 방지와 생활환경 개선 중 기간 도로와의 연접으로 생활편의 증대 효과 역시 계측 가능한 효과로 분류됨. - 계측불가능한 긍정적 효과를 살펴보면 지역의 균형적 개발 효과, 휴경지 감소 효과, 영농의욕고취 효과 등이 있는 것으로 나타남. 기 시행된 8개 사례지구의 밭기반정비사업의 계측 가능한 효과의 계측 결과 경기 삼상지구를 제외한 7개지구 모두 ha당 효과액이 4,000천원을 넘어서서 8개 사례지구 평균 ha당 효과액이 5,814천원으로 조사ㆍ분석되어 2000년 ha당 평균사업비 25,080천원을 기준으로 보면 비용편익비율(B/C Ratio)이 거의 2 이상을 나타내고 있음. 주요 효과항목을 살펴보면 영농수익 증대 효과가 ha당 4,206천원, 생산비 절감 효과 831천원, 품질향상 효과 240천원, 토지창출 효과 403천원, 영농편의 증대 효과 32천원, 생활환경 개선 효과 101천원으로 계측됨. - 효과항목별 발생 비중은 영농수익 증대효과가 72.3%로 가장 높고, 다음으로 생산비 절감효과 14.3%, 토지창출 효과 6.9%, 품질향상 효과 4.1%, 생활환경 개선효과 1.7%, 영농편의 증대효과 0.6% 순으로 나타남. 밭기반정비사업의 중장기 발전방향을 위한 현행사업에 대한 문제점 및 적절성 평가를 시도해 봄. - 단위사업비의 수준을 보면 ha당 25.5백만원으로 나타나 기준 지원단가와 비슷한 수준을 나타내지만 완료지구에 비해 예정지구의 ha당 사업비가 2.3백만원이 많은 것으로 나타나 사업비 확보가 중요한 문제로 예상됨. - 사업 유형별로 ha당 사업비는 차이가 없는 것으로 나타났지만 농림부와 농업기반공사가 시산한 유형적정 사업비(종합정비 34,000천원, 개별정비 25,500∼31,500천원)에 비해 70∼90% 수준으로 나타남. - 사업의 계획수립 시 지역주민의 의견청취에 관한 조사에서 63.1%가 단 한번의 설명회를 개최한 것에 참석한 것으로 나타났고, 24.0%가 한번도 참석하지 않은 것으로 나타나 지역주민의 의견 반영이 미흡한 것으로 나타남. - 재원부담의 방식에 있어서 기준사업비의 획일적 적용에 따른 지방비 부담가중 현상이 나타남. - 시설물 관리ㆍ이용 측면에서 관정시설 이용률은 전국적으로 약 30% 수준으로 매우 저조한 것으로 나타남. 관정 이용률이 30% 수준일 경우 비용편익비율(B/C Ratio)이 겨우 1 수준을 보이게 되어 사업의 경제성이 크게 떨어지는 문제가 있음. 한편 관정이용률이 낮은 이유로는 전기료 부담의 가중과 유지관리 조직의 부재 및 미비 등을 들 수 있음. 밭기반정비사업은 경제성, 합리적 국토관리 등 여러 측면에 지속적 추진 필요성이 있으나 효율적 사업추진을 위해서는 다음과 같은 보완 과제가 제기됨. - 밭에 대한 실태조사와 사업대상지구 선정의 적절성 제고 - 사업의 위상정립과 적정 사업 목표량 설정 - 안정적 사업비 확보와 적정사업비 지원 - 지역특성을 반영한 사업추진 및 사업유형의 다양화 - 시설물 이용 및 관리 효율 제고 등 투자효율성 제고 노력 - 농업진흥지역 재지정과 이에 대한 우대조치 강구 5. 연구결과의 실용화 방안 밭기반정비사업 대상지구의 현황 분석을 통한 문제점을 진단하고 개선방향을 도출 사업의 효율성 극대화를 위한 위상의 정립과 적정사업 목표량 설정을 통한 중장기 계획 수립에 활용 한국농촌경제연구원 밭기반정비사업의 중장기추진방향 A mid?long-term direction of the field infrastructure improvement project KREI 보고서 Kim, Hongsang 밭 정비사업