임정빈 김태곤 임송수 2018-11-15T07:44:02Z 2018-11-15T07:44:02Z 2001-12 C2001-34 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/13371 제 1 장 서 론 1. 연구의 배경과 목적 1 2. 연구범위와 방법2 제 2 장 미국의 농정변화와 WTO 농업협상 전략 1. 검토 배경4 2. 미국 농업의 현황과 구조 6 3. 미국의 농정변화와 주요 정책 3.1. 최근 농정 변화 동향과 배경12 3.2. 미국의 국내보조 WTO 통보내역17 3.3. 주요 농업정책별 현황 20 3.4. 미국의 2002년 신농업법 제정 동향과 전망 50 4. 미국의 WTO 농업협상 주요 의제별 제안과 배경 4.1. 국내보조66 4.2. 시장접근분야에 대한 주요 제안내용과 배경69 4.3. 수출경쟁81 5. 결론 85 제 3 장 유럽연합의 농정변화와 WTO 농업협상 전략 1. 농업구조와 여건89 1.1. 농업 예산90 2. 유럽연합의 농업 정책 2.1. 배경92 2.2. 시장 정책(가격보조 및 직접지불)96 2.3. 농촌개발 및 환경 정책100 3. 유럽연합의 WTO 협상 제안서 3.1. 시장접근104 3.2. 국내보조106 3.3. 수출보조, 수출신용, 식량원조, 국영무역107 3.4. 비교역적 기능(NTCs)109 3.5. 개도국 특별우대 조치112 3.6. 평화조항(peace clause)113 4. 유럽연합 농정변화의 특성과 WTO 협상과의 관계 4.1. 시장접근 분야113 4.2. 국내보조 및 다원적 기능 분야121 4.3. 수출보조 분야126 4.4. 그 밖의 분야131 제 4 장 일본의 농정전환과 WTO 농업협상 전략 1. 일본의 농업문제와 차기협상 과제135 2. 농업현황과 농업문제 2.1. 식료문제137 2.2. 농업문제139 2.3. 중산간지역문제141 3. 농정전환과 주요정책 3.1. 농정의 전환145 3.2. 쌀 정책 - 쌀관세화 전환과 의의 - 149 3.3. 식료정책 - 식료자급률 목표설정 - 160 3.4. 농업정책 - 소득안정정책의 도입검토 - 166 3.5. 농촌정책 - 중산간직불제 도입 - 172 4. WTO 농업협상 제안서 분석179 4.1. 차기협상의 기본적 중요사항180 4.2. 시장접근182 4.3. 국내보조187 5. 시사점191 제 5 장 요약 및 결론 1. 미국 194 2. EU196 3. 일본 3.1. 농업 현황과 문제점198 3.2. 농정전환과 특징199 3.3. WTO 제안서 분석과 시사점200 참고 문헌202 부록：EU 농업부문 관련 통계 자료206 요 약 UR 타결로 1995년에 출범한 WTO 체제에서 세계 주요국의 농정은 크게 두가지 성격을 지니고 전개되고 있다. 우선 WTO 농업협정의 이념인 농업 부문에 대한 보호 및 지원 감축이라는 국제적 목표와 각국의 이행 약속이 각국 농정에 반영되어가는 과정에서 나타나는 세계 농정의 '보편성(global standard)'이라는 방향이고, 다른 하나는 이러한 보편성의 흐름 속에서 각국 농업의 고유한 문제 해결이라는 측면에서 추진되는 각국 농정의 '특수성'이라는 방향이다. WTO 체제하에서 단행하고 있는 주요국의 농정개혁은 새로운 농업협상에 대비하는 방향으로 추진되어 왔다는 점에서, 본 보고서는 특히 농산물 협상에 영향력이 큰 미국, EU, 일본 등이 그 동안 추진해온 농업정책 및 제도의 변화와 각국이 제출한 분야별 WTO 농업협상제안서를 비교 검토함으로써 향후 우리나라의 효과적인 협상전략과 농업정책방향 수립에 중요한 시사점을 제공하고자 하였다. 1. 미국 미국 농업의 특징은 우선 세계 식량의 곡창지대라 할 수 있는 대규모 농업생산과 이를 바탕으로 한 수출의존도가 큰 농업이며, 정부의 농업에 대한 보조비중이 높은 상황이다. 또한 영농의 대규모화가 계속 진행되고 있으며, 이러한 차원에서 소규모 가족농 보호에 관심이 증가하고 있다. 대규모 농산물수출인 미국의 농업은 최근 수년간 생산량 증가와 수출 부진으로 불황을 맞고 있다. 농산물 가격의 급격한 하락으로 농업의 수익성이 크게 악화되어 미국 정부는 농가의 소득지지를 위해 보조금 지원규모를 대폭 확대하는 한편 농가소득 안정장치의 마련을 위해 노력하고 있다. 이에 따라 2002년부터 실시될 새로운 농업법안에서는 농가소득안정을 위한 새로운 제도적 장치를 마련하였다. 우리 나라의 경우에도 UR 농업협정 이행 이후 농업수익조건과 농가소득의 하락이 발생하고 있는 시점에서 미국의 농가 소득안정 대책은 우리에게 정책적으로 시사하는 바가 크다고 여겨진다. 미국의 식량자급률은 130%이상이며, 앞으로도 판매 가능한 해외시장만 있으면 생산을 늘려서 수출할 수 있을 정도로 생산잠재력이 충분하다고 볼 수 있다. 미국은 세계 제1의 농산물 수출국이며, 미국산 농산물이 세계 농산물 교역량에서 차지하는 비중은 20% 이상이다. 특히 미국의 농산물 생산은 자국내 소비보다 더 빠르게 증가하고 있다. 따라서 미국은 자국 농업의 생산 효율성과 경쟁력을 바탕으로 자국산 농산물을 구매할 수 있는 잠재력이 있는 다른 나라의 무역장벽을 제거하고 시장접근기회를 확대하기 위해 다각적인 노력을 기울이고 있다. 또한 미국은 자국이 명백한 기술적/판매적 우위를 확보한 고부가가치 농산물의 수출을 촉진하여 농촌 고용을 창출하고 소득을 증가시켜 농촌 지역경제를 활성화하고자 하고 있다. 이를 위해 대외적으로 미국은 WTO다자간 무역협상이나 쌍무적 양자무역협상을 통해 지속적으로 무역 상대국의 무역제한의 철폐와 시장접근의 개선을 요구하고 있으며, 대내적으로는 다양한 농산물 수출 촉진 정책을 시행하고 있다. 미국 경제에서 차지하는 농업의 중요성과 생산된 농산물의 해외시장 의존성 심화 추세에 따라 미국 정부는 국익확보 차원에서 지속적으로 국제 농산물 시장의 무역자유화 체제 구축에 노력하고 있다. 미국은 새로운 WTO 농업협상을 통상이익확보 차원에서 자국이 경쟁력을 확보한 농산물 수출기회 확대를 위해 국내 및 수출보조의 상당수준 감축, 관세인하 및 시장접근물량의 대폭 증량, 그리고 새로운 기술을 응용한 농산물 생산과 교역 증대에 따라 발생가능한 통상마찰의 축소를 주요 협상 목표로 제시하고 있다. 다만 미국의 농업보조금은 본격적인 협상을 앞두고 급격히 증가하고 있고, 비록 미국이 WTO에 제출한 협상제안서에 무역 및 생산왜곡적 국내보조의 감축과 허용대상보조의 규율 재정립에 대한 기본 입장이 표명되고는 있으나 캐나다의 국내보조 상한설정이나 케언즈 그룹의 품목별 AMS 감축 등 과격한 국내보조 개혁 주장에 비해서는 약화된 수준으로 이는 새로운 WTO 농업협상에 중요한 시사점을 던져주고 있다. 우선 UR 협상 이후 미국의 직접지불, 소득안정 지원, 재해보상 등 허용대상 농업보조가 매우 큰 폭으로 증가했으며, 종종 감축대상 국내보조적 성격을 갖는 정부지원도 크게 증가해 왔기 때문에 새로운 WTO 농업협상에서의 입지는 상대적으로 취약해졌다고 볼 수 있다. 따라서 새로운 WTO 농업협상에서 미국은 국내보조금 감축에 관한 협상은 심도 있게 취급하지 않고 시장개방 분야와 수출보조금 감축 분야의 협상에 중점을 둘 것으로 판단됨으로 우리나라는 시장개방 분야의 협상에 중점을 두어 대비해야 할 것으로 보인다. 2. EU 유럽연합의 농업구조와 여건은 역내 회원국별로 그 차이가 크기 때문에 단적으로 규정하기 어렵다. 그러나 주요 농산물 수출국인 동시에 수입국으로 유럽연합은 세계 농업의 한 축을 이루고 있다. 예를 들면, 1998년 기준으로 유럽연합의 농산물 자급률은 곡물과 육류 등에서 모두 100% 이상을 기록하고 있다. 유럽연합의 농정은 공동농업정책(CAP)을 근간으로 전개되어 왔다. 1992년 CAP 개혁에 이어 1999년에 Agenda 2000이 채택됐다. Agenda 2000은 농업부문별 불균형을 해소하고, 환경과 식품안전, 동물복지 등 소비자의 관심사항에 부응하기 위함이다. 유럽연합의 동구권으로 확대와 새로운 국제무역 질서에 대응하려는 목적도 지니고 있다. 1999년 CAP 개혁을 통해 유럽연합은 시장가격 보조수준을 15%(곡물)부터 20%(쇠고기)까지 낮추는 대신에 직접지불 수준을 늘렸다. 이에 따라 농업예산에서 가격 및 수출보조가 차지하는 비중은 1995-97년에 37%에서 2006년에 21%로 감소하는 반면 직접지불의 비중은 59%에서 69%로 늘어날 전망이다. CAP 개혁의 또 다른 특징은 농촌개발 및 환경조치의 강화이다. 농업의 다원적 기능을 촉진하는 차원에서 농촌개발이 포괄적이고 통합된 전략 차원에서 추진되고 있으며, 암스테르담 조약(Treaty of Amsterdam)에 근거해 이제 모든 농업정책에 환경목표가 통합되도록 규정되었다. WTO 농업협상에서 유럽연합의 입장은 복합적이다. 시장접근의 확대를 주장하면서도 국내보조 특히 블루박스 조치의 유지를 주장한다. 수출보조와 관련해서는 수출신용에까지 그 규범을 확대할 것을 제안한다. 첫째, 시장접근 분야에서 6가지의 관세율 감축 방식별 효과를 분석한 결과, 유럽연합에 가장 유리한 경우는 UR 방식인 것으로 나타났다. 이를 통해 유럽연합은 현재의 복잡한 관세체제를 유지함으로써 수입정책의 유연성을 확보할 수 있을 것으로 전망된다. 둘째, 국내보조 분야에서 유럽연합은 블루박스 조치를 유지해야 할 것이다. 블루박스 조치의 존치 여부와 AMS(UR 최종 양허수준 대비 20% 감축)에 대한 시나리오를 분석한 결과, AMS가 양허수준을 18% 포인트 초과하는 것으로 나타났다. 곧 국내보조의 추가 감축이 필요하다는 결론이다. 또한 블루박스 조치의 존치 여부와 농산물 품목별 생산액의 일정 비율(예: 30%)로 AMS 양허수준을 정하는 가정(미국의 제안) 아래에서도 거의 모든 품목에 대한 보조수준 감축이 불가피하다는 결과가 나타났다. 이러한 맥락에서 유럽연합은 다원적 기능에 근거한 국내보조의 타당성 확보에 노력할 것으로 전망된다. 끝으로, 수출보조는 가격보조에 따라 발생하는 잉여 농산물을 세계시장에 수출하도록 함으로써 역내 가격을 유지토록 하는 유럽연합의 중요한 정책수단이다. 이에 따라 수출보조의 감축은 유럽연합의 농업부문에 실질적인 영향을 미치는 요소가 될 것이다. 유럽연합은 수출보조의 금액기준보다 물량기준에 의한 감축에 더 큰 영향을 받을 것으로 보인다. 특히 보조물량 기준에서 양허수준을 초과한 잡곡, 쌀, 탈지분유, 기타 낙농품, 돼지고기, 가금육, 신선 과실류 및 채소류, 알코올 등이 관심 품목이다. 또한 중장기에 예상되는 유로화의 강세는 수출 경쟁력을 떨어뜨려, 수출보조에 관한 유럽연합의 입장을 더욱 압박할 것으로 내다보인다. 이 밖에도 농업생산 단계부터 소비자의 관심사항을 반영하기 위해 유럽연합의 농업정책은 농업환경 조치, 표시제, 유기농업, 식품안전, 동물복지 등 다양한 요소들을 강조하고 있다. 따라서 이러한 국내 관심사항이 WTO 농업협정에 적절히 반영될 수 있도록 유럽연합은 노력할 것으로 전망된다. 3. 일본 3.1. 농업 현황과 문제점 3.1.1 식량자급률 하락일본의 식료자급률은 일관되게 감소하여, 1999년 현재 공급열량자급률(칼로리기준)은 40%, 곡물자급률(중량기준)은 27%, 주식용곡물자급률(중량기준)은 59%로 떨어지고 있다. 이러한 식료자급률의 저위성과 농산물의 높은 해외의존도는 식료의 안정적인 공급이라는 면에서 심각한 문제로 인식되고 있다. 이 배경에는 세게 곡물수급의 장기적인 불안정성이 있다. 3.1.2. 농가 및 농지 감소 농림수산성의 2010년 농업구조 전망을 보면, 1999년 현재 324만 농가가 230∼270만 호 감소하고, 이중에서 일본 농업의 기간을 형성하는 주업농가는 48만 호에서 36∼41만 호로 감소할 것으로 보고 있다. 농지에 대해서도 경작포기지가 계속 늘어나고 있는 것을 반영하여 현재 일본 농정에서 중요하게 취급되고 있다. 지금까지의 경작포기지의 추세가 계속된다고 가정한 경우, 1995-2010년간의 15년간에 33만ha의 경작포기지가 발생할 것으로 추계하고 있다. 3.1.3. 중산간지역의 고령화 일본의 중산간지역은 농업조생산액·경지면적과 함께 전국의 4할 전후를 차지하고 있다. 이러한 중산간지역은 인구감소와 고령화의 진행, 농업종사자의 약체화, 유휴농지의 증가 등 심각한 문제가 발생하고 있다. 먼저 중산간지역은 평탄지역에 비하여 고령화 현상이 현저하다. 중산간지역을 식량생산기능 외에, 홍수방지, 수자원함양, 토양침식·토사붕괴의 방지 등 다원적 기능을 발휘하고 있다. 중산간지역의 이 기능을 대체법으로 평가하면 연간 3조 엔을 초과하고 있다. 3.2. 농정전환과 특징 UR 타결이후 일본의 농정전환에서 특징적인 것으로는, 첫째, 쌀 관세화에서는 WTO 농업협정에 근거하여 고율 관세상당치를 산정, 향후 25년 정도는 관세화에 의한 쌀 수입을 금지할 수 있는 장치를 마련한 것 둘째, 식료자급률 목표설정에서는 2010년 식료자급률 목표를 설정하여 생산자와 소비자간의 연대한 농정추진을 시도한 것 셋째, 경영단위 소득안정정책에서는 종래의 품목 중심의 가격지지제도가 가지는 한계를 극복하기 위하여 미국, 캐나다 등에서 도입, 실시되고 있는 WTO 규정에 일치하는 경영단위의 정책도입을 시도하고 있는 것 넷째, 중산간직불제에서는 조건의 불리성을 금전적으로 보상하여 농업유지에 의한 농촌진흥, 이를 통한 다원적 기능의 충분한 발휘를 도모하고 있는 것 등이 특징이라고 지적할 수 있다. 3.3. WTO 제안서 분석과 시사점 3.3.1. 제안서 특징 WTO 농업협상에 대비한 제안서는 기본법에서 제시하는 이념을 실현하는 것을 궁극적인 목적으로 하고 있으며, '각국의 다양한 농업의 공존'을 기본철학으로 하고, ① 다원적 기능에 대한 배려, ② 식료안전보장의 확보, ③ 수출국과 수입국의 규율의 불균형 시정, ④ 개도국에 대한 배려, ⑤ 소비자와 시민사회의 관심에 대한 배려 등을 추구하고 있다. 차기협상에서는 UR 협정의 검증을 통하여, 세계적인 농정 과제인 농업의 다원적 기능과 식료안전보장 추구를 중요하게 고려하도록 제안하고 있다. 3.3.2. 시사점 첫째, 쌀 관세화 이후 MMA 물량을 계속 수입해야 하는 점에 대해서는, 단지 관세화가 몇 년 지체되었다는 것에 대한 대가로서는 지나치게 과중한 부담이며, 그래서 MMA의 감축을 위해 '최근의 소비량에 근거한 기준년도 조정'의 필요성을 제기하고 있다. 둘째, 현행 특별세이프가드는 유지하되, 농산물의 특수성을 배려한 새로운 세이프가드의 창설을 주장하고 있다. 셋째, 국내보조에 대해서는 기본적인 골격은 유지하되, 허용보조정책(green box)에 대해서는 미국, 캐나다 등 선진국의 정책동향을 감안하여 생산요소를 비롯한 생산의 현상을 더욱 반영시키고, 발동요건·보전비율의 제한을 완화하는 등으로 개선방향을 제시하고 있다. 넷째, 국내보조 수준에서는 각국의 다원적 기능, 농정개혁 상황, 국별 생산조건 차이, 생산성 격차 등을 고려하여 현실적인 수준에서 설정되어야 한다고 제안하고 있는 점등을 들 수 있다. 한국농촌경제연구원 주요국(미국, EU, 일본)의 농정변화와 WTO 농업협상과의 관계분석 Changes in agricultural policy in major countries (the U.S., EU, Japan) and the analysis of their relations to WTO negotiations on agriculture KREI 보고서 Lim, Jeongbin Kim, Taegon Lim, Songsoo WTO 농업협상 농정 EU 미국 일본