김정호 김태곤 박성훈 2018-11-15T07:48:39Z 2018-11-15T07:48:39Z 1989-12 M026 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/13823 1. 연구 목적 우리 나라의 농지보전제도는 국토이용관리법 체계하에서 농지보전법(농지의 보전 및 이용에 관한 법률)에 의한 필지별 보전방식에 근거하고 있다. 이러한 보전방식은 비농업적 토지수요가 증가하면서 농지의 양적 확보에 한계가 있으며, 특히 농지전용에 따른 주변농지의 생산환경이 파괴되는 등 폐해를 낳고 있다. 더욱이 현행 농지보전제도가 식량증산에 목표를 둔 보전위주의 정책하에서 성립된 바, 최근의 농가소득 증대를 위한 농지이용 수요에 적절히 대응하지 못하고 운용의 경직성을 초래하고 있는 점이 지적된다. 한편 국토이용관리 체계에 의한 도시중심적 토지이용은 우량농지의 잠식(농지의 스프롤화)과 함께 농촌토지 이용에 있어서 생산공간과 생활공간을 구조적으로 분리시키고 있다. 일찍이 도시지역에 대해서는 도시계획이 수립되어 계획적인 토지이용을 꾀하고 있으나 이에 상응한 농촌토지이용계획은 없는 실정이다. 그 결과 농촌공간(생산공간+생활공간)이 인식되지 못하고 농촌개발에서도 혼선을 낳고 있다. 다행히 금번 농어촌발전특별조치로서 필지보전의 현행 제도를 개선하여 우량농지를 권역적으로 확보하고 장래의 농업생산기반을 계획적으로 개발·정비하도록 하는 방안이 모색되고 있는 것은 매우 고무적인 일이다. 이 연구는 농지보전을 위한 구체적 방법으로서 우량농지의 개념과 기준 및 농지보전의 체계를 검토하고, 권역적 농지보전을 위한 토지이용구분의 방법을 조사 분석하여 농촌지역 토지이용체계의 정립방안을 제시하는 데 목적이 있다. 2. 연구내용 및 방법 이 연구는 우량농지 확보와 농촌토지의 합리적 이용을 위한 시책을 분석하고, 그 방향으로서 농지보전의 방법과 체계를 규범적으로 규명하며, 권역적 농지보전을 위한 농촌토지의 이용구분에 대한 방법론을 검토하는 것이 주된 내용이다. 이를 위하여 관련통계 자료의 분석, 당원 현지통신원을 통한 여론조사, 경기도 안성군의 사례분석, 외국의 사례조사 등을 실시하였다. 특히 토지이용구분(land classification)의 이론과 방법론은 학문적으로도 성숙된 단계가 아니며, 현실적으로 각종 용도지역의 설정에 있어서 과학적 방법론보다는 정책적으로 선행 실시되어 왔기 때문에 농촌토지의 이용구분에 대해서는 이 연구가 제시하는 방법론이 좋은 시사가 될 것이다. 이 연구의 주요내용은 다음과 같다. (1) 국토이용의 변화와 농촌토지의 역할 (가) 국토이용 변화의 동향 (나) 농지이용의 전망과 과제 (다) 농촌정비와 지역개발의 과제 (라) 농촌토지이용에 관한 농민여론 (2) 농촌지역 토지이용과 농지보전의 실태 (가) 토지이용 관련제도의 내용 (나) 농지보전의 실태분석 (다) 농지보전제도의 한계와 과제 (3) 농지보전 체계의 정립방향 (가) 농지보전의 이론 (나) 농지보전의 체계와 방법 (다) 권역적 농지보전의 구상 (4) 농촌토지의 이용조정과 농업진흥지역 설정 (가) 용도지역 설정의 의의 (나) 토지이용구분의 방법 (다) 농업진전지역 설정의 사례연구 (라) 농업진흥지역의 관리 (5) 일본 농업진흥지역제도의 명토 (가) 제도의 계입과 변천과정 (나) 제도의 구성 (다) 지역지정과 농용지 이용계획의 방법 3. 연구결과 요약 (1) 현행 농지보전제도의 한계는 농지의 양적 감소를 적극적으로 규제할 수 없다는 것과 이로 인한 농지스프롤화에 적절히 대응하지 못하고 있는 점으로 요약할 수 있다. 즉, 최근 10년간 농지 면적은 년평균 14.4천h쇠 감소하였으나, 이 중 농지보전법에 의해 규제되는 면적은 농지감소의 약 9% 수준에 불과하다. 이러한 추세에 의하면 앞으로 2001년에는 2.009천ha까지 감소할 것으로 추정된다. (2) 현상주의 필지별 보전방식에 의한 농지보전제도는 기확보한 우량농지라도 전용수요에 따라서 도시적 이용에 충당될 수밖에 없으므로 경지정리, 배수개선 등 생산기반 정비사업의 중복투자를 초래하며, 우량농지 주변토지의 전용에 따른 생산환경의 파괴를 가져오고 결과적으로 농지의 유휴화 또는 황폐화로 직결된다. 이러한 사례는 특히 도시근교에서 흔히 발견되고 있으며, 전용에 의한 시가 상승을 노리고 불법 또는 탈세 전용을 하게 하는 폐해를 낳고 있다. (3) 보전위주의 정책목표 하에서 성립된 농지보전체계는 절봉농지 지정과 운용의 경직성 때문에 농지소유자 및 경작자의 불만을 야기하고 있다. 특히 주각중심의 농지이용에서 소득작목의 농지이용 수요가 증대하고 있는바, 농지의 대체적 이용(인삼, 관상수 등의 다년성 작물재배, 금붕어 양식등)을 위한 방안이 요청된다. 특히 절대농지 지정에 대해서는 사후대책이 없는 점이 가장 문제점으로 지적되어 단지 보전위주의 정책방향에 대한 재검토가 요망된다. 우량농지를 확보함과 동시에 이에 대한 농업투자의 집중이 체계화되어야만 제도의 효과를 거둘 수 있을 것이다. (4) 농지보전의 체계는 기본적으로 양적 확보, 합리적 이용, 관리주체확립이라는 3단계로서 구성된다. 이러한 체계에서 앞으로의 농지보전방식은 필지보전을 지양하고 권역적 보전방식을 도입할 필요가 있다. 권역적 농지보전은 현상 농지뿐만 아니라 앞으로 농업의 발전이 요망되는 토지구역을 농업진흥지역으로 지정(zoning)하고, 이에 대한 토지이용계획을 수립하여 계획된 용도에 따라 합리적인 농지이용을 꾀하려는 것이다. 더욱이 농촌지역에는 공간개념이 확립되지 못하여 생산공간과 생활공간이 분리되는 오류를 범하고 있으나 이를 통합된 공간으로 확보하여 농지보전과 지성개발을 지속적으로 추진할 필요가 있다. (5) 농업진흥지역의 지정을 위해서는 토지이용구분을 위한 방법론의 확립이 요구된다. 이 연구에서는 토지분류, 토지분급, 토지이용구분, 토지이용계획이라는 4단계의 체계에서 토지이용구분(land - use classihcation)의 방법론을 제시하고, 이를 경기도 안성군의 사례분석을 통하여 검증하였다. 먼저 정형단위(5ha mesh)의 토지구역에 대한 토지의 자년적조건 및 생산력 가능성지표를 정량적으로 파악하여 유의성을 판단하고, 최종 24개 특성치에 대하여 주성분 분석을 통한 간략화 작업을 하였다. (6) 농업진홍지역의 편입대상 토지에 대한 평가계수는 농지로서 이용되는 토지특성 및 생산력 가능성 지표에 의해 졍의 상관관계를 가지고 있으며. 농업적 이용의 토지구분 지표로서 역할함을 실증하였다. 특히 표고 50m 이하, 경사도 15도 이하, 농지율 60% 이상, 3급 이상 농지율 70% 이상,20ha이상의 집단농지, 택지비율 5% 이하 등의 특성을 가진 토지구역은 농업진흥지역에 적극 편입되어야 함이 입증되었다. 한편 이러한 토지구역은 기존 용도지역, 즉 국토이용계획에 의한 경지지역 의에도 도시지역의 녹지지역 및 취락지역, 산림보전지역, 개발촉진지역 등의 용도지역에도 분포하고 있으므로 농업진흥지역의 광역화가 요망된다. (7) 농업진흥지역은 농업생산을 위하여 보전 및 개발이 필요한 지역이라는 성격과 함께 농어가의 취업기회 확보와 소득향상을 위하여 용지의 확보 및 개발이 필요한 지역으로 지역의 성격이 정립되어야 한다. 즉, 농업생산을 위해서는 농업생산공간의 확보(농경지+생산용 시설용지), 농가의 생산공간과거주공간의 년계성 확보, 농업생산의 환경보호공간의 확보 등이 필요하며, 그밖에 재촌탈농가의 거주공간 확보, 농외취업 및 농촌문화의 공간 확보 등의 기능이 새롭게 조명되어야 할 것이다. 4. 연구결과의 활용 이 연구를 수행하는 과정에서 농림수산부의 농어촌발전특별조치법안 작계과 관련하여 농업진흥지역제도의 수입에 기초자료를 제공하였으며. 연구결과는 앞으로 농지보전 및 이용제도 정립에 필요한 자료로 활용될 것이다. 한국농촌경제연구원 농지보전과 농촌지역 토지이용체계 정립에 관한 연구 A Study of Agricultural Land Conservation and Systematization of Land Uses in Rural Areas KREI 보고서 Kim, Jeongho Kim, Taegon 토지이용 토지관리 토지이전 농지