김정부 김기성 백선기 박문호 2018-11-15T07:48:47Z 2018-11-15T07:48:47Z 1992-12 M029-02 http://repository.krei.re.kr/handle/2018.oak/13835 1. 연구 목적 농지는 농업에 있어서 가장 중요한 생산요소의 하나이다. 농지를 농업(생산)에 효율적으로 이용하기 위해서는 무엇보다도 농지제도에 가장 큰 영향을 미치고 있는 농지 관연 법령들이 실효성이 있어야 한다. 그러나 현행 농지 관연 법령들은 이에 적합하지 못한 점도 있다. 즉, 농지 관연 법령이 많기 때문에 서로 중복, 상충되는 경우가 있고, 현실과 다소 괴리된 경우도 있으며, 또 내외여건의 변화에 신속하게 대처하여 법률 내용 조정이 이루어지지 않았다는 점 등 이다. 따라서 이 연구는 농지 관연 법령들이 지닌 문제들을 파악하여 그 개선책을 강구하는 데 그 목적이 있다. 2. 연구의 범위, 대상, 방법 및 내용 이 연구의 범위는 현행 우리 나라 법률중농지와 관련된 법률 내용이다. 그러므로 법률 운용의 소관부처는 농림수산부 이외의 부처인 경우도 있다. 연구대상은 법률뿐만 아니라 법의 운용에 관한 사항도 포함된다. 법률은 이상으로 볼 수 있으며, 이의 실제 운용은 현실과의 타협으로 나타나는 것이기 때문에 법률 자체와 실제 운용의 괴리현상에 대해서도 고찰하게 되는 것이다. 또한 외국의 농지 관연 제도에 대해서도 필요한 경우 언급하게 된다. 연구방법은 문헌조사와 현지조사에 의했다. 농지 관연 법령은 기능별로 그 내용을 분석하였으며, 또 그러한 법령을 집행하는 실무담당자, 농지와 관련되는 전문가, 그리고 농민들과 연구협의회도 개최하였다. 이 연구의 주요 연구 내용은 다음과 같다. (1) 농지 관연 법령 체제 (2) 농지 소유제도 (3) 농지 보전제도 (4) 농지 이용제도 (5) 농지 개발제도 (6) 기타 관련 제도 (7) 농지 관련 법령의 정비 방향 3. 연구결과 요약 가. 농지 소유제도 (1) 농지 소유자격 농지 소유자격에 관한 내용은 헌법의 경자유전 원칙의 달성 노력,농지개혁법, 도시계획법, 민법,농지임대석관이법,토지수용법,농지담보법 ,농약관리법, 농어촌진흥공사 및 농지관리 기금법,농어촌발전특별조치법 등에 부분적으로 규정되어 있다. 농지 소유자격은 내외여건의 변화에 따라 보다 확대하는 방향으로 법률 내용의 조정이 필요한 것으로 판단된다. 농지 거래에 있어서는 농지 매매증명 발급 요건의 완화는 물론 작물별, 지역별 특성을 감안하여 통작거리의 확대 등도 필요하다. 그리고 상속 등으로 인한 농지 세분화 방지를 위한 조치(가능하면 민법규정의 배제 등)도 강구되어야 할 것이다. (2) 농지 소유한도 농지 소유한도에 대해서 논란이 있을 수도 있지만 현행 법률에서 농가(농민)당 소유한도를 명시적으로 규정한 법률은 없다고 보는 것이 타당할 것 같다. 농지개혁법에서 국가가 농지를 매수하고, 분배할 때를 기준으로 한 것은 소유한도를 책정한 것이라기 보다는 매수·분배의 기준을 명시한 것이다. 농업의 경쟁력제고와 농가소득의 증대 및 내외여건 변화에 대처하기 위하여 지역과 작물의 특성에 따라 소유한도를 20ha 혹은 그 이상으로 확대하는 방안이 강구되어야 할 것이다. 나. 농지 보전제도 그 동안 농지 보전을 위하여 도입되었던 절대농지제도는 어느 정도 그 성과를 거두었다. 이제 농어촌발전특별조치법에 따라 절대농지제도를 폐지하고, 농업진흥지역제도를 도입하게 되었다. 그러나 농지의 전용은 증가하고 있으며, 앞으로 그 추세는 더욱 커질 것으로 예상된다. 따라서 농지 조성비 징수 단가의 현실화, 농지개발·개량 투자가 가능하도록 농지 조성비의 사용범위 확대 등의 조치가 강구되어야 할 것이다. 또한 농지를 전용하는 경우 발생익금의 일부를 전용 부담금으로 징수하여 농어촌구조개선특별회계의 세입재원으로 사용하고 있는 것도 현행 규정을 조정할 펄요가 있다. 전용으로 인하여 과다한 이익이 생기는 경우에는 현재 공시지가의 20/100을 징수하게 되어 있는 것을 상향조정하여야 할것이다. 농지의 불법전용시 고발기관의 확대 조치도 필요하다. 현재 장관·도지사 또는 군수가 고발하게 되어 있는데, 이것만으로는 효율적 농지보전이 어려운 실정이기 때문이다. 한편 전용허가를 받은 후 목적사업 불리함 시는 허가 취소등의 조치를 규정하는 것도 필요하다. 그리고 농지 전용을 위한 작의적 경우를 제외하고 3년 이상 유휴되거나 폐경된 농지에 대해 농지로서의 존속문제도 재검토가 필요한 시점에 이르렀다. 다. 농지 이용제도 여기서의 농지 이용이란 농업적 농지 이용을 말하며, 비농업적 농지 이용은 농지 전용과 동일한 의미이다. 그러므로 농업적 농지 이용은 농지의 능률적 이용, 농지 이용율의 제고, 유휴농지의 최소화 등과 관련된 것이다. 임대석 및 위탁경영을 농지 이용측면으로 보면 농지개혁법에서는 소작 및 위탁경영을 금지하고 있으나 헌법, 농지임대석관이법, 농지담보법에서는 이를 인정하고 있다. 중요한 문제는 아니지만 이의 조정이 필요하다. 그리고 농지 임대차는 경영규모 확대를 위한 지원제도로의 인지 전환과 이의 효과적 촉진대책이 있어야 한다. 유휴농지에 대해서는 노동절약형 농업의 도입이 있어야 하고, 적지적작재배의 유도와 함께 실효성 있는 대리경작자 지정조치도 필요하다. 그리고 실질적으로 농업적 이용이 어려운 농지에 대해서는 농민의 소득 증대와 농촌 활성화를 위한 방향으로 토지의 활용문제도 검토되어야 한다. 라. 농지 개발문제 농지의 개발 및 개량에 있어서는 먼저 농업 진흥지성내의 농지에 대한 단기적이고 집중적인 투자가 필요하다. 기반 정비는 물론 교환·분합도 소유자의 자발적 참여 하에 과감히 이루어질 수 있는 제도적 조치가 강구되어야 한다. 농지 개발 및 개량에 소요되는 비용은 농지 전용 부담금등으로 조성되는 농어촌구조개선특별회계에서만 아니라 대폭적인 국고 지원등이 이루어져야 할 것이다. 이를 위해 일반회계에 의무적 예산 편성이 가능하도록 법률규정이 있어야 한다. 마. 기타 (1) 농지관리위원회의 활성화 농지관리위원회를 농민들의 자치적 농지관리 대의기구로의 기능 강화를 위하여 인적 보강과 함께 계통조직의 확립, 그리고 운영비 지원조치가 법률에 규정되어야 한다. 이와 함께 농지원부는 보다 여러 용도로 활용될 수 있도록 하며,농지원부의 공신력을 높이기 위해 정기적인 보완이 이루어져야 한다. (2) 농지가격 안정과 농지의 오염 방지 농지가격의 상승은 농민의 자산 증가에는 기여하지만 농업 생산과 농업 발전에는 부정적인 측면이 강하다. 아울러 농지 거래의 부진, 농지가격 하락도 역시 농업에 부정적 효과를 가져 울 수 있으므로 농지가격이 적정 수준에서 안정되어야 한다. 이를 위해 국가에서 농지의 매수 및 매도사업 추진도 검토되어야 할 것이다. 그리고 농지 오염은 식품 및 식수 오염, 환경 오염과 직간접적으로 연관되므로 농지의 오염 방지를 위한 환경 보전차원의 대책 강구도 필요하다. 바. 농지 관연 법률의 정비 방향 농지 관련 법률의 방향은 크게 2가지로 상정할 수 있다. 첫째, 현행 법령에서 문제되는 조문만을 폐지 혹은 개정하는 방법이다. 이 경우 농지개혁법 같은 법률은 대부분 조항이 폐지될 수 있을 것이다. 둘째, 농지 관련 법률을 통폐합과 동시에 불합리한 점, 비능률적인 사항들을 개정하는 방법이다. 이것은 상위법으로서의 농지관령법을 제정하는 경우이다. 이 2가지 방법은 모두 장단점이 있다. 첫번째 방법은 정비방법이 간편하고, 전문화시대에 전문화된 법률이 개별법으로 존재한다는 장점이 있다. 반면 소관 부처별 업무분화로 인하여 고객으로 볼 수 있는 농민이 여러 부서를 상대해야 하고, 여러 개의 법률을 숙지해야 하며, 부서간에 중복되는 업무인 경우 조정이 어렵다는 단점이 있다. 두번째 방법은 선택할 경우 법률의 이용· 집행자가 하나의 법률에서 원하는 정보를 모두 입수하여 업무를 보다 간편하게 처리할 수 있으며, 통폐합시 불합리한 내용들은 과감하게 폐지, 개정할 수 있다는 장점이 있다. 한편 여러 법률을 하나의 법률로 통폐합하게 되면 내용이 방대해지고, 복잡해지며, 전문화시대에 역행할 수도 있다. 또한 이해관계자들의 개입으로 상위법이 되지 못할 수도 있고, 선언적이며, 상징적 내용에 그칠 수 있다. 이렇게 되면 법률 제정의 실효성이 상실된다. 아울러 여러 가지 내용이 통합되면 법률 개정이 보다 빈번히 이루어져야 한다는 점도 단점으로 지적될 수 있을 것이다. 4.연구결과의 활용 이 연구는 농지의 기본이념을 재정입하고, 이를 바탕으로 농지 관연법들을 체계적으로 정비함으로써 농업여건 변화에 대응한 농지정책 수행에 기여할 수 있는 농지법 제정과 정비의 기초자료로 활용될 것이다. 농지 관련 법령 정비 연구 Readjustment of Farmland-Related Laws KREI 보고서 Kim, Jeongboo Kim, Kisung Baik, Seonkee Park, Moonho